嚴(yán)小麗

(上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海201620)

我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理的高度重視始于2003年的“非典”疫情管控?！胺堑洹币咔檫^后，我國(guó)根據(jù)國(guó)情建立了“一案三制”的應(yīng)急管理體系[1]25。2018年，為了提升應(yīng)急管理的協(xié)同性、整體性，我國(guó)整合原多個(gè)部門的職責(zé)成立了應(yīng)急管理部。這標(biāo)志著中國(guó)開始整合、優(yōu)化應(yīng)急力量與資源，是我國(guó)應(yīng)急體制改革創(chuàng)新的重大突破[2]?？傮w來看，中華人民共和國(guó)成立以來應(yīng)急管理經(jīng)歷了綜合災(zāi)害管理、綜合應(yīng)急管理、公共安全綜合治理的三次“綜合化”創(chuàng)新[3]。依靠現(xiàn)有應(yīng)急管理體制，目前我國(guó)已成功應(yīng)對(duì)了2008年汶川地震等一系列重大突發(fā)事件，被證明是符合國(guó)情的、可行的，體現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義巨大的體制優(yōu)勢(shì)。

由于我國(guó)國(guó)土面積大、人口數(shù)量多以及突發(fā)事件的復(fù)雜性，因此，目前我國(guó)應(yīng)急管理所面臨的形勢(shì)仍然異常嚴(yán)峻。現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)急管理的特點(diǎn)在于應(yīng)急幅度的跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)、跨主體，要求應(yīng)急過程快速反應(yīng)、統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急的規(guī)模收益和集成效應(yīng)。我國(guó)行政管理具有中央集權(quán)的特點(diǎn)，在權(quán)力縱向分配上，以上級(jí)垂直管理為主、屬地管理為輔，相對(duì)“集權(quán)于上，對(duì)上負(fù)責(zé)”[4]；在權(quán)力橫向分配上，以分類管理為主，但府際和部門之間的橫向聯(lián)系則相對(duì)欠缺；在條塊關(guān)系上，職能交錯(cuò)，相互分割，銜接配合不夠[5]46。中央集權(quán)的行政管理體制在應(yīng)急管理協(xié)調(diào)中表現(xiàn)為以縱向強(qiáng)制性協(xié)調(diào)為主，橫向自主性協(xié)調(diào)力較為薄弱[6-7]，容易出現(xiàn)橫向協(xié)作和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)不暢問題。同時(shí)，受部門分立、利益分割、官員“經(jīng)濟(jì)人”取向、信息封閉等因素影響，部門間容易出現(xiàn)協(xié)同指揮不足、資源調(diào)配不及時(shí)等聯(lián)動(dòng)失效問題，嚴(yán)重影響應(yīng)急處置效果[8]。聯(lián)動(dòng)失效背后的原因通常在于應(yīng)急理念差異、權(quán)力分割與利益壁壘、信息溝通“碎片化”“孤島化”等所導(dǎo)致的各部門之間協(xié)作與整合的欠缺[9]。因此，應(yīng)該清醒地看到，我國(guó)以縱向指令為主的中央集權(quán)與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)所要求的縱橫向協(xié)調(diào)之間存在一定的矛盾，需要有效的機(jī)制加以解決。

整體性治理理論是一個(gè)以“協(xié)作、整合”為基本特征的跨部門協(xié)同的理論模式[10]，可以為解決應(yīng)急聯(lián)動(dòng)問題提供重要參考。本文將在對(duì)整體性治理理論及國(guó)內(nèi)外應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的研究進(jìn)展簡(jiǎn)要回顧的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建基于整體性治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的理論框架。

一、基于整體性治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的研究概況

(一)整體性治理理論

整體性治理理論建立在對(duì)新公共管理現(xiàn)實(shí)批評(píng)的基礎(chǔ)之上，是針對(duì)公共部門和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的“碎片化”問題而提出的一種新型的政府治理理論。與新公共服務(wù)理論、無縫隙政府理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論、協(xié)同政府治理理論等相比較，整體性治理理論是一個(gè)更系統(tǒng)、更成熟、更具前瞻性的行政理論范式[11]。該理論的代表人物是佩里·?？怂购团羺s克·登力維。由于具備了理論、實(shí)踐、技術(shù)和思想的強(qiáng)烈動(dòng)因，整體性治理理論在1997到2002年間逐漸發(fā)展完善。以?？怂沟?本著作為據(jù)，整體性治理的研究進(jìn)路可分為3個(gè)階段：理念的倡導(dǎo)(1997年《整體性政府》)、策略的提出(《圓桌中的治理——整體性政府的策略》)和理論研究的進(jìn)一步深化(《邁向整體性治理》)。其中，第3個(gè)階段中關(guān)于整合過程、碎片化政府、棘手問題與協(xié)調(diào)的研究，表明該理論的完整性和精致度達(dá)到了較高的水平。整體性治理強(qiáng)調(diào)政府組織機(jī)構(gòu)的整體性運(yùn)作，針對(duì)政府治理中存在的碎片化問題提出了一種通過“跨界性”合作解決利益壁壘及信息溝通問題的新方案。

當(dāng)前，整體性治理理論影響力逐步增強(qiáng)，已成為公共行政理論研究最具活力的領(lǐng)域之一。國(guó)外研究主要著眼于對(duì)整體性治理理論的豐富與完善，包括整體性治理的內(nèi)涵、主要內(nèi)容、基本框架與改進(jìn)等內(nèi)容；在實(shí)踐層面上，也在政府改革和流程再造中得到運(yùn)用。眾多學(xué)者從不同角度闡釋了整體性治理的含義及其在世界各國(guó)的運(yùn)用情況，涉及政府改革、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、高等教育及公司治理等不同領(lǐng)域[12]1-98,[13-15]。

在國(guó)內(nèi)，近年學(xué)者們對(duì)整體性治理理論和實(shí)踐的探討逐漸深入，研究?jī)?nèi)容主要包括整體性治理理論介紹、背景、主要內(nèi)容及特征、機(jī)制、發(fā)展趨勢(shì)等[11,16-17]以及整體性治理對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示、整體性治理與政府關(guān)系，整體性治理在公共危機(jī)的治理、區(qū)域政府合作、養(yǎng)老制度、基礎(chǔ)教育領(lǐng)域公共服務(wù)政策運(yùn)作等領(lǐng)域的應(yīng)用等方面[ 10,18-22]?？傮w來看，國(guó)內(nèi)對(duì)整體性治理的研究側(cè)重于對(duì)該理論的介紹、評(píng)述及對(duì)我國(guó)政府治理理念的啟示等方面。研究的深度不夠，尚處于理論的引進(jìn)和吸收階段。

(二)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

國(guó)外應(yīng)急管理研究與實(shí)踐起步較早。美國(guó)、加拿大、日本、澳大利亞等國(guó)都已經(jīng)建立了有針對(duì)性的應(yīng)急管理體系，形成了特色鮮明的應(yīng)急管理體制與機(jī)制[23]。20世紀(jì)60年代歐美社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域已有大量災(zāi)害和危機(jī)管理研究，至20世紀(jì)80年代，拓展至公共管理研究領(lǐng)域[22]。由于應(yīng)急管理中涉及多主體參與問題，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)問題逐漸引起學(xué)者們的關(guān)注，有學(xué)者研究了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)多主體協(xié)調(diào)、組織設(shè)計(jì)等問題[24]。

關(guān)于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的研究，我國(guó)目前整體上處于起步階段。研究?jī)?nèi)容基本可分為兩類：第一類是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)策或應(yīng)然研究。此類研究多是從“現(xiàn)狀—問題分析—對(duì)策”角度對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行簡(jiǎn)單診斷性分析和論述，嘗試提出對(duì)策性建議與解決方案[25-26]，或?qū)唧w區(qū)域或案例機(jī)制進(jìn)行研究[27]，或?qū)?guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒性研究[28]等。第二類是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中組織碎片化與協(xié)調(diào)問題研究。此類研究有三種代表性觀點(diǎn)：觀點(diǎn)一，基于整體性治理視角研究公共突發(fā)事件中部門利益梗阻問題[8]，認(rèn)為利益本位主義及權(quán)力分割是導(dǎo)致“應(yīng)急失靈”的原因。此類研究是行政管理體制改革中“部門利益”問題研究在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)領(lǐng)域的延伸。觀點(diǎn)二，從組織間網(wǎng)絡(luò)視角研究跨域危機(jī)整體性治理中組織協(xié)調(diào)問題[22]，認(rèn)為管理體制條塊分割以及由此產(chǎn)生的協(xié)調(diào)困難是“中國(guó)式碎片化”問題的根本原因。觀點(diǎn)三，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)與平臺(tái)在應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用，應(yīng)急決策與聯(lián)動(dòng)中需要信息共享和協(xié)調(diào)。信息是突發(fā)事件情境下應(yīng)急決策的核心要素，“信息源清晰—信息渠道暢通”且兩者恰當(dāng)匹配是應(yīng)急決策的必要條件[5]46。

基于以上關(guān)于整體性治理與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的研究進(jìn)展，我們可以得出以下結(jié)論。

(1)現(xiàn)有應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究主要局限于現(xiàn)象和經(jīng)驗(yàn)的描述與解釋，對(duì)于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)基本規(guī)律的理論研究較少，缺乏應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建構(gòu)的基本理論框架，導(dǎo)致應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制理論支撐基礎(chǔ)薄弱，制約了應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的發(fā)展。

(2)整體性治理理論已廣泛運(yùn)用于政府行政體制改革等方面，基于整體性治理視角的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)研究開始起步，但目前僅從應(yīng)急聯(lián)動(dòng)碎片化現(xiàn)象及其產(chǎn)生原因，即利益壁壘、信息溝通所產(chǎn)生的組織協(xié)調(diào)問題角度展開，提出了一些治理對(duì)策，但未能上升到聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建理論研究層面。

(3)整體性治理理論的基本實(shí)現(xiàn)路徑之一，是通過流程治理實(shí)現(xiàn)工作環(huán)節(jié)整合，同時(shí)在治理手段上強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的應(yīng)用，但相較于從工作流程或從“信息源—信息渠道”的單一角度構(gòu)建應(yīng)急機(jī)制而言，整體性治理更系統(tǒng)、更成熟、更具前瞻性。

二、基于整體性治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基本框架構(gòu)建

整體性治理是整合政府組織結(jié)構(gòu)橫向和縱向活動(dòng)的治理模式，是實(shí)現(xiàn)三個(gè)面向的治理整合。一是，面向不同層次或同一層次的治理整合；二是，面向功能內(nèi)部的協(xié)調(diào)與整合，這一層次的整合屬于部門間合作。三是面向公私主體之間的整合，即公共部門內(nèi)部或者政府部門與非營(yíng)利組織、私人組織之間建構(gòu)良好的伙伴關(guān)系，屬于新生伙伴關(guān)系的整合。在治理觀念上，整體性治理主張運(yùn)用整體思維解決社會(huì)問題；在治理方法上，整體性治理強(qiáng)調(diào)運(yùn)用整體主義方法再造政府治理；在治理手段上，整體性治理注重現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用；在治理內(nèi)容上，資源整合是整體性治理的核心內(nèi)容，關(guān)鍵要整合不同層級(jí)、流程及分散的部門資源。

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是在應(yīng)急管理過程中將所涉及的各主體納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，聯(lián)合處理社會(huì)突發(fā)緊急事件，向公眾提供社會(huì)緊急救助服務(wù)?，F(xiàn)代社會(huì)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)需要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急幅度的跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)、跨主體，應(yīng)急過程的快速指揮、統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動(dòng)，應(yīng)急效果的規(guī)模收益和集成效應(yīng)。

結(jié)合應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)，我們以為基于整體性治理的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基本框架，應(yīng)包括應(yīng)急理念整合、組織機(jī)構(gòu)整合、聯(lián)動(dòng)功能整合、多元主體整合、信息溝通與共享等五個(gè)維度和不同的實(shí)現(xiàn)路徑。其中，理念整合是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的前提與基礎(chǔ)，信息溝通與共享是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的支撐與保障，組織機(jī)構(gòu)、聯(lián)動(dòng)功能與多元主體整合是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)整合的主要內(nèi)容。此五個(gè)維度可通過理念重塑與制度保障、縱橫向重新整合、工作流程優(yōu)化與再造、網(wǎng)絡(luò)化構(gòu)建與治理、電子政府與公共平臺(tái)等路徑實(shí)現(xiàn)(圖1)。

圖1 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建的基本框架

(一)基于整體性治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)理念整合機(jī)制

一方面，要對(duì)部門利益分割的行政理念進(jìn)行整合。要求以公眾需求為基礎(chǔ)，使政府行政理念與職能回歸公共；重塑應(yīng)急理念，超越部門利益，解決利益壁壘問題。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)行政理念的整合表現(xiàn)為：一是各部門明確公眾需求，超越部門利益，以公眾的需求為基礎(chǔ)，在處理突發(fā)事件時(shí)能摒除本位主義傾向，切實(shí)為公民提供無縫隙的服務(wù)。二是在具體突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中，切實(shí)樹立“以人為本”“效率優(yōu)先”和“協(xié)調(diào)一致”的應(yīng)急理念，多部門彼此合作，協(xié)調(diào)一致。部門利益分割行政理念的整合與重塑的根本在于制度的建立與保障。具體講，要加強(qiáng)公務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。在選拔人員時(shí)注重綜合素質(zhì)，保證政府部門應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中集體主義的價(jià)值觀取向。同時(shí)，完善公務(wù)員輪崗機(jī)制的人事制度變革，建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的績(jī)效考核問責(zé)制度，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)工作人員樹立公共服務(wù)的大局觀和整體觀，杜絕政府官員只追求部門利益的“政治企業(yè)家”傾向，在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中能夠真正考慮公民最為關(guān)心的全局性問題。此外，加強(qiáng)對(duì)政府部門人員的教育和培訓(xùn)，強(qiáng)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的角色定位，提高政府部門工作人員的思想覺悟和服務(wù)意識(shí)，使他們能真正地根據(jù)公眾的需求進(jìn)行應(yīng)急管理。

另一方面，要對(duì)當(dāng)前的應(yīng)急管理理念進(jìn)行整合與重塑，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急理念從“被動(dòng)”到“主動(dòng)”、從“松散”到“緊密”、從“臨時(shí)”到“常態(tài)+非常態(tài)”的轉(zhuǎn)變。一是化被動(dòng)為主動(dòng)，注重事前防范，關(guān)口前移，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)。二是注重各部門之間的合作，轉(zhuǎn)變各個(gè)部門之間缺乏協(xié)調(diào)、組織松散的狀態(tài)，在整體部署的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工。三是樹立“常態(tài)化+非常態(tài)化”的應(yīng)急管理理念。一般性的災(zāi)害和公共突發(fā)事件應(yīng)該進(jìn)行常態(tài)化管理，采用政府科層制結(jié)構(gòu)管理模式，以分門別類、各負(fù)其責(zé)為顯著特征；而對(duì)發(fā)生概率極低、災(zāi)難性后果極大的重大災(zāi)難或超越界域的重大危機(jī)，應(yīng)采用非常態(tài)化應(yīng)急管理，要啟動(dòng)舉國(guó)體制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、全面應(yīng)對(duì)。“常態(tài)化+非常態(tài)化”的應(yīng)急管理理念有利于風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)，同時(shí)也便于應(yīng)急管理主體對(duì)一般與重大危機(jī)的區(qū)別應(yīng)對(duì)。

(二)基于整體性治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織機(jī)構(gòu)整合機(jī)制

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織機(jī)構(gòu)整合機(jī)制包括建立以聯(lián)合為特征的組織結(jié)構(gòu)形式，整合同一層級(jí)、不同層級(jí)、條塊之間的縱橫向資源。在整合過程中，通過適度中央集權(quán)加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)整體治理，減少條塊管理弊端；成立綜合協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)與組織，加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中的眾多橫向部門間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，同時(shí)修正政府組織結(jié)構(gòu)過度分權(quán)的弊端；通過整體性治理組織間網(wǎng)絡(luò)工具，采用重新整合方法，如逆部門化和逆碎片化等方法，實(shí)現(xiàn)不同層次的各橫向部門機(jī)構(gòu)之間的整合與協(xié)調(diào)，減少利益壁壘問題；通過設(shè)置具有跨域組織功能與邊界設(shè)計(jì)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，實(shí)現(xiàn)從功能性導(dǎo)向向問題性導(dǎo)向的組織管理方式的轉(zhuǎn)變。

我國(guó)中央集權(quán)下的應(yīng)急管理模式屬于政府主導(dǎo)下整合多方力量合力應(yīng)對(duì)模式[23]。中國(guó)政府在汶川地震、新冠疫情等一系列突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、軍民合作，突出多部門協(xié)同配合，全社會(huì)廣泛參與，形成強(qiáng)大合力，取得了巨大成功，體現(xiàn)出了鮮明的特色。在面對(duì)極端的非常態(tài)狀態(tài)時(shí)，通過強(qiáng)有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府指揮與組織協(xié)調(diào)，采用強(qiáng)大的動(dòng)員能力，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織聯(lián)動(dòng)體系快速有效地執(zhí)行相關(guān)決策，從某種意義上，這種整合模式，體現(xiàn)了我國(guó)通過“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)，具有部門間有效聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)，但這種中央集權(quán)的體制優(yōu)勢(shì)也具有一定的局限性，如在自上而下的管理模式下，地方政府參與的主動(dòng)權(quán)與積極性沒有充分發(fā)揮。

2018年，我國(guó)應(yīng)急管理部的成立更有利于應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，但也產(chǎn)生了與其他部委協(xié)調(diào)相對(duì)困難的新矛盾。從整體性治理的角度出發(fā)，可以通過兩種方式來改變這種現(xiàn)狀：一是在中央層面常設(shè)中央應(yīng)急管理委員會(huì)，一旦出現(xiàn)重大突發(fā)事件，直接轉(zhuǎn)換為中央的應(yīng)急指揮部，承擔(dān)應(yīng)急協(xié)調(diào)的功能；二是采用授權(quán)機(jī)制，發(fā)生重大突發(fā)事件后，及時(shí)賦予應(yīng)急管理部實(shí)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他各部委應(yīng)急管理的權(quán)能。地方政府也應(yīng)采取上述兩種組織協(xié)調(diào)方式，目的是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中組織機(jī)構(gòu)的整體性協(xié)作。

機(jī)制的建設(shè)離不開體制的支撐，體制對(duì)機(jī)制具有約束作用?？缬蛲话l(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制必須以體制為基礎(chǔ)，而體制的建構(gòu)又體現(xiàn)了國(guó)家總體行政的特征，取決于具體國(guó)情。因此，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建構(gòu)要從整體性治理視角出發(fā)，從行之有效的實(shí)踐中找到正確的方法，保證建構(gòu)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制與國(guó)家現(xiàn)行應(yīng)急管理體制相契合，并具有可操作性，要堅(jiān)持原則性與靈活性、創(chuàng)新性與穩(wěn)定性相結(jié)合的原則，既要使組織機(jī)構(gòu)的管理具有基本的剛性和原則性，又能保持適度的彈性和可拓展性，從而做到既能夠符合既定的制度規(guī)范，做到科學(xué)有序，又能夠根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行靈活的調(diào)整。比如，可通過賦予地方必要的自主權(quán)，突出不同地方實(shí)情和不同組織層級(jí)特點(diǎn)，鼓勵(lì)和允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在應(yīng)急管理領(lǐng)域因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

(三)基于整體性治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)功能整合機(jī)制

基于整體性治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)功能整合建立在應(yīng)急響應(yīng)流程的優(yōu)化設(shè)計(jì)和再造基礎(chǔ)之上。流程為工作之間的傳遞和轉(zhuǎn)移關(guān)系，主要由資源輸入、崗位活動(dòng)、結(jié)果輸出等要素組成。碎片化應(yīng)急管理模式固守以職能為中心的觀念，按照不同的職能把應(yīng)急流程劃分為多個(gè)環(huán)節(jié)，由不同部門、不同人員分開完成，使原本完整和連貫的流程被阻斷在部門和人員職能的分割中，最終因多頭指揮、協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，影響整體作業(yè)效率。

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)流程再造對(duì)應(yīng)急管理主要階段、工作流程與重要環(huán)節(jié)等基本要素與核心機(jī)制進(jìn)行整體性規(guī)劃和設(shè)計(jì)，對(duì)具體要素進(jìn)行具體化和規(guī)范化管理。從“預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建”全階段出發(fā)，以應(yīng)急管理流程為中心，將政府各分散環(huán)節(jié)整合為流程，打破部門界限，以全局最優(yōu)為目標(biāo)來設(shè)計(jì)和優(yōu)化流程中的各項(xiàng)活動(dòng)，達(dá)到每個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)緊密銜接，形成一個(gè)圍繞最終目標(biāo)、體現(xiàn)整體效益的整體性運(yùn)轉(zhuǎn)流程，從而消除政策相互抵觸、資源無法整合的情況，為公眾提供整體高效的服務(wù)。

我國(guó)在2003年“非典” 疫情過后建立的中國(guó)疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，可以作為應(yīng)急管理流程優(yōu)化與簡(jiǎn)化的范例加以借鑒。從目前來看，此系統(tǒng)運(yùn)行總體正常，并在2009 年H1N1 和2013年H7N9禽流感疫情防控過程中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，應(yīng)對(duì)建立類似網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行深化研究，將其推廣應(yīng)用于對(duì)其他類型公共突發(fā)事件的防范。但更為重要的是，以整體性治理的理念來優(yōu)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的一般性流程與功能，應(yīng)根據(jù)整體性治理的思想，按照工作完成的自然順序來安排，遵循共時(shí)性的協(xié)作關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)作規(guī)律，實(shí)現(xiàn)流程的無縫結(jié)合，最終達(dá)到政府各部門之間資源的整合和協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行效能。

(四)基于整體性治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)多元主體整合機(jī)制

應(yīng)急多元主體聯(lián)動(dòng)是指包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)等幾乎所有應(yīng)急力量的聯(lián)動(dòng)。從實(shí)現(xiàn)資源的整體性治理理論出發(fā)，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)要求在公共服務(wù)供給方式上整合多元參與主體聯(lián)合行動(dòng)的可協(xié)調(diào)性，包括多元主體合作理念的協(xié)調(diào)與調(diào)整；加強(qiáng)規(guī)范化和科學(xué)化管理，將多元主體納入規(guī)范范圍，改善多元主體的參與格局；加強(qiáng)政策法規(guī)平臺(tái)的協(xié)調(diào)與調(diào)整，構(gòu)建爭(zhēng)端協(xié)調(diào)機(jī)制；加強(qiáng)多元主體合作關(guān)系模式的協(xié)調(diào)與整合；從注重各主體的合理利益和關(guān)切等維度構(gòu)建良好的多元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以充分調(diào)動(dòng)各主體積極性，發(fā)揮各主體特長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)多元主體治理格局的協(xié)調(diào)運(yùn)行，提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效率。多元主體及其資源的整合可以借助于網(wǎng)絡(luò)性整體治理來實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)性整體治理是以共同關(guān)心的問題為核心，將分散的治理主體組織起來，形成多元主體組成的治理網(wǎng)絡(luò)，打造各方和其他參與主體同樣共存的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，各主體都是整體的一員，相互之間不存在隸屬關(guān)系，而是平等合作的伙伴關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是整體性治理的內(nèi)生結(jié)構(gòu)，通過網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化整合各主體掌握的資源，打破各參與主體 “部門主義”的限制，形成多部門共同解決問題的體制機(jī)制，可保證整體性治理效果。

在經(jīng)過2003年“非典”疫情防控、2008年汶川地震防災(zāi)救災(zāi)的實(shí)踐歷練，我國(guó)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)多元主體協(xié)同參與的格局初步形成并在當(dāng)下的新冠疫情防控中發(fā)揮了重要的作用。如疫情暴發(fā)初期，搶建火神山醫(yī)院就是政府主導(dǎo)，各施工、醫(yī)療、物流單位及社會(huì)自組織等各方主體成功協(xié)作的范例。部分企業(yè)在各種防疫物資緊缺的緊要關(guān)頭，克服困難，自愿通過轉(zhuǎn)產(chǎn)、提產(chǎn)等途徑進(jìn)行防疫物資的生產(chǎn)供應(yīng)①，發(fā)揮了自身在資源優(yōu)化配置中的巨大優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，民眾在疫情中自愿配合政府，減少戶外流動(dòng)，為控制疫情傳播發(fā)揮了極其重要的作用，而涌現(xiàn)出的“武漢80后快遞小哥”等感人事跡②，反映了普通民眾自發(fā)參與并組織應(yīng)急聯(lián)動(dòng)所帶來的治理格局的改變。在新冠疫情防控中涌現(xiàn)出的多元主體參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)共治的現(xiàn)象，反映了多元主體聯(lián)動(dòng)中同舟共濟(jì)的良好風(fēng)尚，為將來在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府更廣泛地整合多方力量，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮下各多元主體有序參與，更好實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效益提供了借鑒。

(五)基于整體性的治理理論的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息溝通與共享整合機(jī)制

信息溝通與共享整合機(jī)制是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的信息技術(shù)輔助性支撐手段。通過打造電子化政府，構(gòu)建以整體協(xié)調(diào)為特征的公共服務(wù)平臺(tái)及整體性信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)多元主體服務(wù)與溝通渠道的整合，形成以共享為特征的信息運(yùn)行機(jī)制。充分的信息公開和信息共享有利于提高信息資源利用的時(shí)效性，減少信息傳播過程中的變形和失真，提升政府決策的科學(xué)性和責(zé)任感，促成部門之間的聯(lián)動(dòng)與整合。

實(shí)現(xiàn)信息共享，有三種思路：一是實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化，盡量壓縮中間層級(jí)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)情況下組織高層與基層直接的信息溝通，保證政府部門信息的完整與透明。二是借助現(xiàn)代通信、電視廣播和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)加強(qiáng)政府—媒體—民眾之間的互動(dòng)與溝通，實(shí)現(xiàn)信息公開的便捷和多元化。三是充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)交叉融合的優(yōu)勢(shì)，大力依托目前發(fā)展迅速的大數(shù)據(jù)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等集成各應(yīng)急管理數(shù)字化系統(tǒng)，提高應(yīng)急數(shù)據(jù)整合能力，把電子政務(wù)中的一站式服務(wù)推進(jìn)一步，使多部門聯(lián)動(dòng)應(yīng)急、整合服務(wù)的功能得到最大程度的發(fā)揮。

三、結(jié)語(yǔ)

在中央集權(quán)體制下，重大突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)主要依賴縱向的強(qiáng)制性協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)機(jī)制具有舉國(guó)動(dòng)員的體制優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于應(yīng)對(duì)跨越突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)卻力有不逮，原因在于這種機(jī)制對(duì)多元參與力量的動(dòng)員和整合的不充分。目前我國(guó)處于應(yīng)急管理體系的轉(zhuǎn)型期，整體性治理理論有助于打破“碎片化”模式下的組織壁壘和自我封閉的狀態(tài)，強(qiáng)化不同參與主體之間的合作和協(xié)調(diào)，促進(jìn)資源的整合和共享，借鑒整體性治理理論研究應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建理念與路徑，可以為有效解決多元主體參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)問題提供理論支撐與方法參考。

同時(shí)，借鑒廣泛運(yùn)用于行政管理改革領(lǐng)域解決政府部門“碎片化”問題的整體性治理理論，來解決應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建問題，可以擴(kuò)大應(yīng)急管理研究的學(xué)術(shù)視野，對(duì)于提升應(yīng)急管理這門由實(shí)踐推動(dòng)的新興學(xué)科的理論研究具有重要意義。

注釋：

① 新冠疫情中，上汽通用五菱、比亞迪、廣汽集團(tuán)、開沃汽車等汽車廠家宣布生產(chǎn)口罩。參見https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658043160230691901&wfr=spider&for=pc。

② 央視新聞新媒體特別策劃《疫情之下的生活切面》第11期，講述武漢80后快遞小哥汪勇“沒有任何資源，但 一呼百應(yīng)”的故事。參見https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658681496322628216&wfr=spider&for=pc。