劉彬 魏薇

2020 年12 月30 日，國家主席習(xí)近平在北京同德國總理默克爾、法國總統(tǒng)馬克龍、歐洲理事會(huì)主席米歇爾、歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩舉行視頻會(huì)晤。中歐領(lǐng)導(dǎo)人共同宣布如期完成中歐投資協(xié)定（以下稱“CAI”）談判。CAI 作為首個(gè)包含國有企業(yè)行為、補(bǔ)貼全面透明度以及可持續(xù)發(fā)展有關(guān)承諾的協(xié)定，為構(gòu)造公平的營商環(huán)境提供了有力保障，同時(shí)也對中國的國有企業(yè)改革提出了更高的要求。雖然目前CAI 批準(zhǔn)進(jìn)程暫被擱置，但不可否認(rèn)的是，其中的“涵蓋實(shí)體”條款是中國在競爭中立問題上的一次重要締約實(shí)踐，必將對中國國有企業(yè)產(chǎn)生重大影響。因此，結(jié)合該協(xié)定的相關(guān)條款，對國有企業(yè)問題進(jìn)行深入探討是十分有必要的。

一、中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款的主要內(nèi)容

“涵蓋實(shí)體”條款主要體現(xiàn)在CAI第二章“投資自由化”部分，內(nèi)容涵蓋一般定義、適用范圍和具體義務(wù)等。

（一）一般定義

不同于《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下稱“CPTPP”）等自由貿(mào)易協(xié)定，CAI 并沒有使用“國有企業(yè)”的措辭，而是運(yùn)用了“涵蓋實(shí)體”（covered entities）的概念。①參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第1款。這一表述在國有企業(yè)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了約束范圍，締約方政府擁有或控制的企業(yè)以及因締約方指定而具有壟斷地位的企業(yè)均屬于“涵蓋實(shí)體”。

第一，締約方政府擁有或控制的企業(yè)。條款中采用了持股比例等因素作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，要求達(dá)到政府對企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的效果。例如，締約方政府直接或間接擁有該企業(yè)超過50%的股本，或者政府通過其他方式控制企業(yè)決策②參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第1款（a）項(xiàng)。等均屬于上述情況。此外，締約方政府控制企業(yè)的手段并不局限于經(jīng)濟(jì)手段，若政府通過法律手段對企業(yè)進(jìn)行指示，從而達(dá)到了上述控制效果，該企業(yè)亦可被納入“涵蓋實(shí)體”。③參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第1款（b）項(xiàng)。

第二，因締約方指定而具有壟斷地位的企業(yè)。主要包括以下兩種情況：其一，任何公共或私人實(shí)體，包括其相關(guān)的任何子公司或聯(lián)合體，其在一方領(lǐng)土內(nèi)的相關(guān)市場中被該方正式或?qū)嶋H授權(quán)或建立為貨物或服務(wù)的唯一供應(yīng)商或購買者，但不包括僅因該授權(quán)而被授予專有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的實(shí)體。④參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第1款（c）項(xiàng)。其二，一締約方正式或?qū)嶋H指定的兩個(gè)或少數(shù)公共或私營企業(yè)，在相關(guān)情況下包括其任何子公司，作為該締約方領(lǐng)土內(nèi)相關(guān)市場上特定商品或服務(wù)的唯一供應(yīng)商或購買者。⑤參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第1款（d）項(xiàng)。

總之，“涵蓋實(shí)體”的概念比國有企業(yè)的范圍更廣。就締約方政府的干預(yù)手段而言，對企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的情況既包括經(jīng)濟(jì)手段，也包括法律手段；就企業(yè)的性質(zhì)而言，既包括公共性質(zhì)的企業(yè)，也包括私營性質(zhì)的企業(yè)。后一點(diǎn)使得“涵蓋實(shí)體”顯然不一定是國有企業(yè)。

（二）適用范圍

首先，CAI 第二章規(guī)定，本章內(nèi)容不適用于視聽服務(wù)領(lǐng)域以及航空服務(wù)領(lǐng)域。⑥參見《中歐投資協(xié)定》第2.1條第2款。其次，“涵蓋實(shí)體”條款含有五種例外情況：第一，政府采購例外，即不適用于出于政府目的而非商業(yè)目的或商業(yè)轉(zhuǎn)售目的的采購情況。⑦參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第2款（b）項(xiàng)。第二，不符措施例外，即不適用于中國在CAI 附件1 減讓表列出的相關(guān)行業(yè)內(nèi)“涵蓋實(shí)體”的相關(guān)活動(dòng)。①參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第2款（c）項(xiàng)。第三，規(guī)模例外，即不適用于在過去連續(xù)三個(gè)財(cái)務(wù)年度的任何一年內(nèi)，從商業(yè)活動(dòng)中獲得的收入低于2 億特別提款權(quán)的“涵蓋實(shí)體”。②參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第2款（d）項(xiàng)。第四，政府職能例外，即不適用于“涵蓋實(shí)體”行使政府權(quán)力的活動(dòng)，包括國防和公共安全活動(dòng)。③參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第2款（e）項(xiàng)。第五，公共服務(wù)例外，即不適用于“涵蓋實(shí)體”履行公共服務(wù)職能的活動(dòng)，包括為支持貧困地區(qū)的發(fā)展或應(yīng)對自然災(zāi)害而開展的非商業(yè)活動(dòng)。④參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第2款（f）項(xiàng)。

（三）具體義務(wù)

針對“涵蓋實(shí)體”本身，CAI 規(guī)定了非歧視待遇、商業(yè)考量和透明度義務(wù)。第一，非歧視待遇義務(wù)，即要求締約方公平對待本國與另一國投資者及其設(shè)立的企業(yè)。具體表現(xiàn)為另一國投資者及其設(shè)立的企業(yè)在購買、銷售貨物或服務(wù)時(shí)，所享有的待遇不得低于本國投資者及其設(shè)立企業(yè)所享有的待遇。⑤參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第3款。第二，商業(yè)考量義務(wù)。若“涵蓋實(shí)體”出于商業(yè)目的從事商業(yè)活動(dòng)，則應(yīng)按照商業(yè)考量購買、銷售貨物或服務(wù)；若“涵蓋實(shí)體”出于公共服務(wù)目的從事商業(yè)活動(dòng)，那么在不違反非歧視待遇義務(wù)的基礎(chǔ)上，可以不遵守商業(yè)考量義務(wù)。⑥參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第3款。第三，透明度義務(wù)。該義務(wù)適用于締約方認(rèn)為另一方“涵蓋實(shí)體”侵害本國權(quán)益的情況，認(rèn)為受損害的一方可書面要求另一方公開“涵蓋實(shí)體”的相關(guān)信息。⑦參見《中歐投資協(xié)定》第2.3條之二第4款。

針對監(jiān)管機(jī)構(gòu)，CAI 強(qiáng)調(diào)了公正、透明、非歧視義務(wù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)公平公正地對待“涵蓋實(shí)體”和其他企業(yè)，并排除“涵蓋實(shí)體”對監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不利影響。針對爭端解決，CAI 并未就“涵蓋實(shí)體”設(shè)立專門的爭端解決機(jī)制，而是將所有爭端均納入第五章的范疇。該爭端解決機(jī)制與WTO 框架下的爭端解決機(jī)制較為相似。被仲裁庭認(rèn)為違反義務(wù)的一方應(yīng)執(zhí)行裁決，若不執(zhí)行，則另一方可中止該協(xié)定下的其他義務(wù)。⑧參見《中歐投資協(xié)定》第5.17條。

二、中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款的創(chuàng)新與不足

（一）中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款的創(chuàng)新

1.明晰了“涵蓋實(shí)體”的范圍

“涵蓋實(shí)體”實(shí)際上是對國有企業(yè)定義的進(jìn)一步詮釋，在回避政治因素的同時(shí)又?jǐn)U大了所規(guī)制企業(yè)的范圍。國有企業(yè)問題一直是國際社會(huì)的熱議話題，其定義尚未得到明確。雖然WTO 試圖在其爭端解決機(jī)制下明晰國有企業(yè)的內(nèi)涵，但成員立場差異化使得對該問題很難在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)。①參見金美蓉：《論壟斷協(xié)議的國際法規(guī)制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第4期，第65頁。CPTPP對國有企業(yè)采取了較多國家能夠接受的折中定義方式。主要從事商業(yè)活動(dòng)且滿足以下條件之一的，即為CPTPP 中規(guī)制的“國有企業(yè)”：第一，政府直接擁有該企業(yè)50%以上的股份資本；第二，政府通過所有者權(quán)益控制著50%以上的投票權(quán)；第三，政府對董事會(huì)成員和其他高級管理人員有任免的權(quán)利。②參見《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第17.1條。在《美墨加協(xié)定》（以下稱“USMCA”）中，國有企業(yè)的范圍得到了擴(kuò)張，不僅包括政府對企業(yè)直接控制的情況，也包括政府對企業(yè)間接控制的情況。③See P. Scott Shearer, USMCA Takes Step Forward, 10 National Hog Farmer 2-3(2020).

針對國有企業(yè)的定義問題，不少國家通過自由貿(mào)易協(xié)定或雙邊投資協(xié)定進(jìn)行嘗試，但范圍過寬或過窄都會(huì)產(chǎn)生不利影響。若規(guī)制范圍過窄，則政府可通過改變股權(quán)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)手段加以規(guī)避；若規(guī)制范圍過寬，則幾乎所有國家持股的企業(yè)都會(huì)受到嚴(yán)苛的約束。CAI 在CPTPP 與USMCA 的基礎(chǔ)上，融入了歐盟內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)，用“涵蓋實(shí)體”的概念描述國有企業(yè)。該標(biāo)準(zhǔn)全面衡量了政府對企業(yè)的影響，將政府通過經(jīng)濟(jì)手段或法律手段直接或間接控制企業(yè)的情況都納入規(guī)制，彌補(bǔ)了以往國有企業(yè)范圍過窄的不足。同時(shí)，CAI 從實(shí)質(zhì)效果出發(fā)，僅規(guī)制政府對其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的企業(yè)，避免將所有國家持股企業(yè)“一網(wǎng)打盡”。

2.擴(kuò)大了商業(yè)考量與非歧視待遇義務(wù)的外延

商業(yè)考量與非歧視待遇義務(wù)相輔相成，其中較具有代表性的是《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）與CPTPP。④See Collins C. Ajibo, et al., RCEP, CPTPP and the Changing Dynamics in International Trade Standard-Setting, 16 Manchester Journal of International Economic Law 438(2019).在GATT 國營貿(mào)易企業(yè)條款中，商業(yè)考量與非歧視待遇表現(xiàn)為從屬關(guān)系。若企業(yè)出現(xiàn)了歧視性的行為，就要通過商業(yè)考量加以判斷，確定其是否符合商業(yè)因素。此時(shí)的商業(yè)考量僅僅是一項(xiàng)依附于非歧視待遇義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。CPTPP 中的條款表面上與GATT 較為相似，但本質(zhì)上有重大突破。商業(yè)考量成為一項(xiàng)獨(dú)立義務(wù)，即國有企業(yè)不得因特權(quán)享有不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢。⑤參見韓立余：《TPP 國有企業(yè)規(guī)則及其影響》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第1 期，第85頁。此外，在GATT 的解釋性文件中，非歧視待遇往往僅包括最惠國待遇，其是否涵蓋國民待遇尚無定論。CPTPP 改變了GATT 中國有企業(yè)條款的最惠國待遇，轉(zhuǎn)向國民待遇，極大地削減了貿(mào)易壁壘。①See Juan-Felipe Toro-Fernandez & Jaime Tijmes-Ihl, Pacific Alliance, CPTPP and USMCA Investment Chapters: Substantive Convergence, Procedural Divergence, 86 DERECHO PUCP 147 (2021).

CAI 與CPTPP 的規(guī)定重合度較高，將商業(yè)考量作為獨(dú)立義務(wù)，同時(shí)保留了其與非歧視義務(wù)的內(nèi)在邏輯關(guān)系。但有所不同的是，CPTPP將私營企業(yè)作為商業(yè)考量的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而CAI 并沒有私營企業(yè)和國有企業(yè)的類別劃分，而是從市場的角度出發(fā)，無論企業(yè)的性質(zhì)為何，只要其以盈利為目的，一律受市場紀(jì)律的約束。該項(xiàng)規(guī)定采取了實(shí)質(zhì)性的約束條件，突破了企業(yè)類別的限制，更加符合競爭中立規(guī)則的內(nèi)涵。在投資者及其設(shè)立的企業(yè)待遇方面，CAI 采取了國民待遇和最惠國待遇的規(guī)定，確保締約雙方利益互惠。

3.重塑了補(bǔ)貼規(guī)則的要求

WTO 的補(bǔ)貼規(guī)則多聚焦于傳統(tǒng)貨物貿(mào)易，而沒有就服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域的補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)則。例如，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）僅提到“成員方應(yīng)就制定必要的多邊紀(jì)律進(jìn)行協(xié)商”，“并且考慮到發(fā)展中成員方對于此種補(bǔ)貼的彈性需求”。②參見《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第二章第15條。CPTPP 首次將補(bǔ)貼規(guī)則適用于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，③See Gong Baihua, The Change of the Rule of Law Concepts from China’s Pilot Free Trade Zones to Free Trade Ports, 9 Journal of WTO and China 57 (2019).但并未就補(bǔ)貼的具體認(rèn)定展開闡述，可能導(dǎo)致反補(bǔ)貼程序被濫用。CAI 在擴(kuò)大補(bǔ)貼約束領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，引入了不同于GATS 或者CPTPP 的要求。首先，無論補(bǔ)貼的對象是否服務(wù)行業(yè)的企業(yè)，只要該補(bǔ)貼滿足《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（以下稱“ASCM”）第1.1 條的規(guī)定④《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1.1 條規(guī)定：就本協(xié)定而言，以下情況應(yīng)被認(rèn)為有補(bǔ)貼存在：（1）某一成員方境內(nèi)的政府或任何政府機(jī)構(gòu)（在本協(xié)定中稱“政府”）提供的財(cái)政資助即：①政府行為涉及直接資金轉(zhuǎn)移（如贈(zèng)與、貸款、投股），潛在的資金或債務(wù)直接轉(zhuǎn)移（如貸款擔(dān)保）；②本應(yīng)征收的政府收入被豁免或不予征收（如稅額抵免之類的財(cái)政鼓勵(lì)）；③政府提供不屬于一般基礎(chǔ)設(shè)施的商品或服務(wù)，或購買商品；④政府向基金機(jī)構(gòu)支付款項(xiàng)，或委托或指導(dǎo)私人行使上述①至③項(xiàng)所列舉的一種或多種通常是賦予政府的職權(quán)，以及與通常由政府從事的行為沒有實(shí)質(zhì)差別的行為；（2）1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定第16條意義上的任何形式的收入支持或價(jià)格支持；（3）由此而給予的某種優(yōu)惠。即可認(rèn)定為存在補(bǔ)貼。①參見《中歐投資協(xié)定》第3.8條第1款。其次，該補(bǔ)貼應(yīng)為滿足ASCM 第2 條②《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第2 條規(guī)定：確定上述第1 條第1 款所定義的補(bǔ)貼對于在授予當(dāng)局司法管轄范圍內(nèi)的某個(gè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)集團(tuán)或多個(gè)產(chǎn)業(yè)（在本協(xié)定中均稱“特定企業(yè)”）是否專向性的，應(yīng)按照以下原則：（1）如果補(bǔ)貼授予當(dāng)局或該當(dāng)局據(jù)以行動(dòng)的立法將補(bǔ)貼的獲得明確限于特定企業(yè)，這種補(bǔ)貼即具有專向性。（2）如果補(bǔ)貼授予當(dāng)局或當(dāng)局據(jù)以行動(dòng)的立法對獲得補(bǔ)貼的資格和數(shù)額規(guī)定了客觀的標(biāo)準(zhǔn)或條件，如能嚴(yán)格遵守這些標(biāo)準(zhǔn)和條件，并且一旦符合便能自動(dòng)獲得補(bǔ)貼，則該補(bǔ)貼不具有專向性。有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)或條件必須在法律、規(guī)章或其他官方文件中明確寫明，以便能夠?qū)ζ浼右院藢?shí)。（3）如果盡管上述（1）和（2）項(xiàng)所規(guī)定原則的適用表現(xiàn)為非專向性，但有理由使人相信其實(shí)際上具有專向性，則應(yīng)考慮其他的因素。這些因素包括：補(bǔ)貼計(jì)劃由數(shù)量有限的特定企業(yè)的使用，補(bǔ)貼計(jì)劃由特定企業(yè)支配性的使用，不成比例的大量補(bǔ)貼向特定企業(yè)的授予，在決定授予補(bǔ)貼時(shí)授予當(dāng)局行使決斷權(quán)的方式。在援用本款規(guī)定時(shí)應(yīng)考慮到補(bǔ)貼授予當(dāng)局管轄范圍經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣化的程度，以及實(shí)施補(bǔ)貼計(jì)劃的持續(xù)時(shí)間。且與“經(jīng)濟(jì)行為”相關(guān)的專向性補(bǔ)貼。③參見《中歐投資協(xié)定》第3.8條第2款。“經(jīng)濟(jì)行為”在CAI 腳注中被定義為“在市場上提供商品或服務(wù)的行為”。從整體上看，CAI 將補(bǔ)貼規(guī)則的約束領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)采用“經(jīng)濟(jì)行為”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，④參見荊鳴：《〈中歐全面投資協(xié)定〉競爭規(guī)則初探——“接合面制度2.0”在投資協(xié)定中的應(yīng)用》，《上海金融》2021年第5期，第75頁。字面意思上很難判斷其嚴(yán)格或者寬松的傾向，締約雙方均可基于本國立場加以解釋。

（二）中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款的不足

1.規(guī)制邏輯存在漏洞

在定義方面，“涵蓋實(shí)體”規(guī)避了對企業(yè)所有權(quán)這一敏感話題的討論，措辭較為溫和。然而，“涵蓋實(shí)體”的范圍較廣，不僅包括國有企業(yè)，還將范圍擴(kuò)大到某些帶有政府扶助性質(zhì)的企業(yè)。條款的模糊性為“涵蓋實(shí)體”的判斷帶來了一定困難。究竟達(dá)到何種效果才屬于政府實(shí)質(zhì)性控制的企業(yè)？是否只要帶有政府扶助性質(zhì)的企業(yè)都應(yīng)該被納入規(guī)制范疇？這些問題尚無定論?！皩?shí)質(zhì)性控制”的標(biāo)準(zhǔn)帶有一定的主觀臆斷性，需要具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)將其量化。從中國的角度來看，該定義有擴(kuò)大解釋的嫌疑。在實(shí)踐中，可能一些企業(yè)尚未達(dá)到政府實(shí)質(zhì)性控制的標(biāo)準(zhǔn)，但也被“涵蓋實(shí)體”條款所約束。即針對國有企業(yè)設(shè)立的規(guī)則，可能會(huì)同樣適用于中國某些私營企業(yè)，這無疑是不利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。CAI 中透露出進(jìn)一步擴(kuò)大國有企業(yè)范圍的意圖，其初衷在于消除政府對公平競爭環(huán)境的不利影響，卻忽視了政府對經(jīng)濟(jì)的積極促進(jìn)作用。

2.內(nèi)部治理關(guān)注缺乏

CAI 的“涵蓋實(shí)體”相關(guān)義務(wù)更多是從外部的行為對企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，忽略了內(nèi)部治理的需要。以非歧視待遇義務(wù)為例，其要點(diǎn)在于在商業(yè)活動(dòng)中公平對待本國企業(yè)與締約方企業(yè)，消除本國“涵蓋實(shí)體”不合理的競爭優(yōu)勢。然而，“涵蓋實(shí)體”的國有企業(yè)的特殊結(jié)構(gòu)決定了其特殊的性質(zhì)，僅從外部規(guī)范入手無法解決其身份獨(dú)立問題。

國有企業(yè)的特殊之處往往在于政府持股，這也恰恰是西方發(fā)達(dá)國家所詬病的一點(diǎn)。①See Ding Ru, Interface 2.0 in Rules on State-Owned Enterprises: A Comparative Institutional Approach, 23 Journal of International Economic Law 645 (2020).一些國家認(rèn)為，政府持股會(huì)影響公司的治理模式，從而對市場產(chǎn)生不利影響。但該觀點(diǎn)的邏輯存在不通之處。有效公司治理的關(guān)鍵在于找到一種適應(yīng)其管轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、體制、歷史、政治和文化環(huán)境的體系。僅在外部對國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，可以在形式上實(shí)現(xiàn)競爭環(huán)境的公平，但無法從根源上解決問題。況且中國的國情與發(fā)達(dá)國家略有不同，在發(fā)達(dá)國家行之有效的外部規(guī)制是否同樣適用于中國還未可知。國有企業(yè)內(nèi)部治理的關(guān)鍵不在于削減政府持股比例，而在于減少政府對企業(yè)正常商業(yè)行為不合理的影響。為此應(yīng)做好賬戶分立工作，在此前提下，政府持股的方式并不會(huì)擾亂市場競爭環(huán)境。

三、中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款背后的中歐立場

雙邊投資協(xié)定談判中的妥協(xié)與退讓大多源于一前提，即有該協(xié)定優(yōu)于沒有該協(xié)定。②See Alan O. Sykes, The Economic Structure of International Investment Agreements with Implications for Treaty Interpretation and Design, 113 American Journal of International Law 483 (2019).因此，雙方在談判時(shí)必定會(huì)尋求使得本國利益最大化的公約數(shù)，而這一點(diǎn)在中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款中表現(xiàn)得尤其明顯。

（一）歐盟立場

競爭中立規(guī)則一直是歐盟關(guān)注的焦點(diǎn)。歐盟并沒有在法律法規(guī)中明確競爭中立規(guī)則的含義，但其要義可見于《歐洲共同體條約》《透明度指南》《一般經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)（SGEI）指南》以及《競爭和政府采購法》等法律法規(guī)中。鑒于成員國國情差異較大，歐盟競爭中立規(guī)則在平衡各成員國利益的基礎(chǔ)上，采取了所有制中性的態(tài)度。例如，《歐洲共同體條約》第295 條規(guī)定：“協(xié)議不影響各成員國關(guān)于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的規(guī)定?！钡?，近些年隨著中國對歐盟投資力度的加大，歐式競爭中立規(guī)則的價(jià)值取向發(fā)生了變化，開始轉(zhuǎn)向限制國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的方向。③See Vaclav Smejkal, Chinese State-Owned Enterprises and the Concept of Undertaking under EU Competition Law Preliminary Communication, 6 InterEU Law East: Journal for International and European Law, Economics and Market Integrations 34 (2019).2020年6 月，歐盟發(fā)布《關(guān)于外國補(bǔ)貼方面建立公平競爭環(huán)境的白皮書》（以下稱《補(bǔ)貼白皮書》），旨在消除外國補(bǔ)貼行為對歐盟內(nèi)部公平競爭環(huán)境帶來的不良影響。雖然《補(bǔ)貼白皮書》與CAI 是不同類型的文件，但聯(lián)系二者的發(fā)布時(shí)間來看，其關(guān)系不言而喻。CAI“涵蓋實(shí)體”條款的規(guī)制范圍不再局限于國有企業(yè)，這意味著歐盟將矛頭指向了中國某些企業(yè)的優(yōu)惠政策，試圖消除其對市場競爭環(huán)境帶來的影響。

（二）中國立場

中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款體現(xiàn)了中國的讓步與堅(jiān)守。讓步主要體現(xiàn)在擴(kuò)大了被規(guī)制企業(yè)的范疇；而堅(jiān)守則主要表現(xiàn)在透明度義務(wù)和爭端解決機(jī)制方面。

首先，透明度義務(wù)方面，“涵蓋實(shí)體”條款僅包括被動(dòng)公開信息的情況，而不包括主動(dòng)公開的情況。與CPTPP 與USMCA 相比，CAI 的透明度義務(wù)相對較低。CPTPP 不僅包括應(yīng)對方請求公開信息的義務(wù)，還包括主動(dòng)公開并定期更新的義務(wù)。①參見CPTPP第17.10條。無獨(dú)有偶，USMCA 中對透明度義務(wù)也提出了較高標(biāo)準(zhǔn)的要求，包括主動(dòng)公開和被動(dòng)公開的情況，同時(shí)針對需要保密的信息設(shè)置了相應(yīng)條款。②參見《美墨加協(xié)定》第21.5條。而CAI 僅囊括被動(dòng)公開的情況。之所以三者在透明度義務(wù)方面有較大差距，是因?yàn)榫喖s方的國情不同。歐盟、美國等經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)進(jìn)入了相對穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，而中國目前正處于并長期處于社會(huì)主義初級階段，③See Zheng Lingli, Construction of Cross-Border E-Commerce Rules along the Belt and Road: With Reference to the CPTPP & USMCA, 10 Journal of WTO and China 114 (2020).若過快融入高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則會(huì)產(chǎn)生弊大于利的結(jié)果。

其次，爭端解決機(jī)制方面，中歐投資協(xié)定延續(xù)了WTO 爭端解決機(jī)制的做法。作為多邊主義的擁護(hù)者，中國和歐盟一直對WTO寄予厚望。目前的WTO爭端解決機(jī)構(gòu)已經(jīng)陷入了停擺危機(jī)，④參見趙瑾：《國際貿(mào)易爭端解決的中國方案：開放、協(xié)商、平等、合作、共贏》，《國際貿(mào)易》2019年第6期，第41-42頁。需要轉(zhuǎn)向雙邊投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定中尋求解決方法。⑤See Yenkong Ngangjoh-Hodu,“Regional Trade Courts”in the Shadow of the WTO Dispute Settlement System: The Paradox of Two Courts, 28 African Journal of International and Comparative Law 40 (2020).CAI 的爭端解決機(jī)制部分很明顯帶有WTO 爭端解決機(jī)制的色彩，相關(guān)條款高度相似。例如，均以磋商為前提，在磋商未能達(dá)成一致意見的情況下引入仲裁庭裁決，若不履行裁決則采取報(bào)復(fù)措施等。在“涵蓋實(shí)體”問題上，CAI 將此類企業(yè)的爭端事宜并入爭端解決章。中國對此表示認(rèn)可，但僅限于國家層面的爭端解決，沒有從根本上跳出WTO爭端解決機(jī)制的框架。同時(shí)，“涵蓋實(shí)體”并不會(huì)因其性質(zhì)喪失尋求當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的機(jī)會(huì)。

總之，中國在“涵蓋實(shí)體”條款中作出了較大的讓步，但也規(guī)避了不利條款，①參見荊鳴：《〈中歐全面投資協(xié)定〉的公平競爭規(guī)則：關(guān)切、安排與應(yīng)對》，《中國流通經(jīng)濟(jì)》2021年第3期，第115頁。在引入競爭中立規(guī)則的同時(shí)也維護(hù)了自身利益。

（三）中歐立場分歧對中國的影響

在談判過程中為達(dá)成共識(shí)，中歐雙方均有所讓步，這使得CAI，尤其是其中較為敏感的“涵蓋實(shí)體”條款采用了較多的模糊性措辭。一方面，中歐雙方都可以基于自己的立場對相關(guān)條款進(jìn)行解釋；另一方面，條款的不確定性可能埋下隱患。②See Diane A. Desierto, ASEAN Investment Treaties, RCEP, and CPTPP: Regional Strategies, Norms, Institutions, and Politics, 27 Washington International Law Journal 367(2017).例如，在透明度義務(wù)中，締約方公開相關(guān)信息的條件是締約一方“認(rèn)為”另一方的“涵蓋實(shí)體”對其在該條下的利益造成了不利影響。即該請求程序的啟動(dòng)僅需要締約一方的主觀臆斷，而無須提交受損害證明等材料，也無須證明損害與“涵蓋實(shí)體”之間的因果關(guān)系。過低的啟動(dòng)門檻可能會(huì)導(dǎo)致請求程序被濫用，從而無形中增加了中國政府與相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本。此外，《補(bǔ)貼白皮書》的影響也不容小覷。③參見葉斌：《歐盟〈外國補(bǔ)貼白皮書〉的投資保護(hù)問題芻議》，《國際法研究》2020 年第6期，第85頁。CAI 中尚未就《補(bǔ)貼白皮書》的內(nèi)容，尤其是其中外資審查機(jī)制的內(nèi)容作出回應(yīng)，但這并不代表歐盟在此方面有所讓步。相反，由于CAI中相關(guān)條款的缺位，中國可能在這一問題上處于被動(dòng)狀態(tài)。一旦歐盟在內(nèi)部采取保護(hù)主義的態(tài)度，那么中國國有企業(yè)在歐投資活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)將急劇增加。

四、中國針對中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款的協(xié)調(diào)路徑

（一）明確競爭中立規(guī)則內(nèi)涵

CAI 試圖借助競爭中立規(guī)則創(chuàng)造一個(gè)公平的競爭環(huán)境，這一點(diǎn)在國有企業(yè)相關(guān)條款中顯得尤為突出。近幾年，競爭中立規(guī)則在美歐的大力推行下，逐漸出現(xiàn)在國際舞臺(tái)上，并有成為新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的趨勢。因此，對其內(nèi)涵進(jìn)行深入研究是必不可少的。

首先，競爭中立規(guī)則并不意味著“去政府化”。第一，完全“去政府化”會(huì)導(dǎo)致市場的混亂。①參見陳瑤、應(yīng)力：《CPTPP 國有企業(yè)章節(jié)的評價(jià)與中國應(yīng)對》，《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版）》2021年第2期，第128頁?？v觀全球，具有國有企業(yè)的國家不在少數(shù)，只是國有企業(yè)在每個(gè)國家的定位略有差異。相較于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的國有企業(yè)承擔(dān)了更為重要的角色。如果貿(mào)然進(jìn)行改革，采取“一刀切”的方式，市場將陷入一種紊亂狀態(tài)。CAI“涵蓋實(shí)體”條款并沒有對國有企業(yè)的存在或設(shè)立提出異議，只是強(qiáng)調(diào)去除不合理競爭優(yōu)勢的必要性。第二，“去政府化”會(huì)影響國有企業(yè)的公益服務(wù)職能。國有企業(yè)之所以需要政府的扶助，是因?yàn)槠渚哂刑厥獾膶傩?。它不僅是商業(yè)活動(dòng)的主體，亦承擔(dān)著公益服務(wù)的職能。因此，CAI 下的國有企業(yè)條款著眼于國有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)，并規(guī)定了政府職能例外與公共服務(wù)例外等例外情況。

其次，競爭中立規(guī)則與中國國有企業(yè)的改革方向一致。②參見卜令強(qiáng)：《競爭中立規(guī)則與中國國有企業(yè)改革初論》，《經(jīng)濟(jì)法論叢》2017 年第2期，第121頁。誠然，競爭中立規(guī)則從外部施加了壓力，對中國國有企業(yè)提出了更高的要求，但同時(shí)也促進(jìn)了中國國有企業(yè)改革的進(jìn)程。③參見劉雪紅：《國有企業(yè)的商業(yè)化塑造——由歐美新區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭中立規(guī)則引發(fā)的思考》，《法商研究》2019年第2期，第175頁。歐盟作為較早引入競爭中立規(guī)則的經(jīng)濟(jì)體，其提出的歐式競爭中立規(guī)則聚焦于政府對企業(yè)“實(shí)質(zhì)性”的影響，具有極強(qiáng)的代表性。在國有企業(yè)改革的進(jìn)程中，中國始終堅(jiān)持不因企業(yè)性質(zhì)而否定所有的經(jīng)濟(jì)競爭。這種競爭不限于國有企業(yè)之間，也包括國有企業(yè)與私營企業(yè)之間，乃至私營企業(yè)之間。④See Rémi Bachand, What’s behind the WTO Crisis? A Marxist Analysis, 31 European Journal of International Law 870 (2020).在CAI 談判的過程中，中國與歐盟雙方均針對公平競爭問題有所讓步?？梢哉f，“涵蓋實(shí)體”條款不僅有歐式競爭規(guī)則的精神，更體現(xiàn)了中國國有企業(yè)的改革方向。

綜上所述，中國應(yīng)明確的競爭中立內(nèi)涵包括以下幾點(diǎn)：第一，競爭中立規(guī)則同樣適用于國有企業(yè)與私營企業(yè)；第二，競爭中立規(guī)則并非適用于所有的國有企業(yè)。例如，若國有企業(yè)與其他企業(yè)均可達(dá)到同一公共政策目的，而國有企業(yè)借助自身優(yōu)勢達(dá)到該目的之路徑對國家綜合損害程度最小，則該情況下國有企業(yè)不受競爭中立規(guī)則的限制。⑤參見李俊峰：《競爭中性的國際規(guī)制演進(jìn)與中國因應(yīng)策略——以美歐互訴“民用大飛機(jī)補(bǔ)貼案”為參照》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期，第149頁。第三，堅(jiān)決反對其他國家單純以競爭中立規(guī)則為借口遏制中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法。

（二）推進(jìn)國有企業(yè)改革

“涵蓋實(shí)體”將范圍擴(kuò)大到帶有政府扶助性質(zhì)的企業(yè)，但其核心仍然在于國有企業(yè)。因此，中國應(yīng)以國有企業(yè)改革為契機(jī)，逐步消除其不合理競爭優(yōu)勢，以減少被規(guī)制企業(yè)的范疇。

1.貫徹商業(yè)考量及非歧視待遇義務(wù)

商業(yè)考量與非歧視待遇義務(wù)是中國在加入WTO 時(shí)作出的承諾，①《中國入世工作組報(bào)告書》第44-46 段提出：考慮到中國國有和國家投資企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中所發(fā)揮的作用,一些工作組成員對此類企業(yè)在有關(guān)貨物和服務(wù)的購買和銷售的決定和活動(dòng)方面繼續(xù)受到政府影響和指導(dǎo)表示關(guān)注。此類購買和銷售應(yīng)僅依據(jù)商業(yè)考慮,不應(yīng)受到任何政府影響或?qū)嵤┢缫曅源胧袊畬⒉恢苯踊蜷g接地影響國有企業(yè)或國家投資企業(yè)的商業(yè)決定……CAI 在WTO 的基礎(chǔ)上將其進(jìn)一步細(xì)化。履行商業(yè)考量與非歧視待遇義務(wù)的關(guān)鍵在于政府，②參見馮輝：《競爭中立：國企改革、貿(mào)易投資新規(guī)則與國家間制度競爭》，《環(huán)球法律評論》2016年第2期，第157-158頁。目前中國國有企業(yè)的框架屬于“政府—董事會(huì)—經(jīng)理層”的結(jié)構(gòu)，③See Jiangyu Wang & Tan Cheng-Han, Mixed Ownership Reform and Corporate Governance in China’s State-Owned Enterprises, 53 Vanderbilt Journal of Transnational Law 1057 (2020).且兩頭職責(zé)較重，中間職責(zé)較輕。究其原因，在于政府代替了董事會(huì)的一部分管理職能。針對國有企業(yè)，政府不僅是股東，也是市場的監(jiān)管者，這兩種職能難免會(huì)產(chǎn)生矛盾。為實(shí)現(xiàn)非歧視待遇，政府應(yīng)當(dāng)以市場監(jiān)管者的職能為本位，從而減少對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，確保國有企業(yè)在從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)與私營企業(yè)處于同一起跑線。

2.完善信息公開制度

西方國家對于中國國有企業(yè)的投資持嚴(yán)格審查的態(tài)度，很大一部分原因可能是企業(yè)的信息不夠透明化。④參見車路遙：《論歐盟反傾銷“成本調(diào)整”方法及其WTO 合規(guī)性》，《經(jīng)貿(mào)法律評論》2021年第1期，第88頁。外國政府無法全面準(zhǔn)確地衡量風(fēng)險(xiǎn)，自然會(huì)對相關(guān)投資較為警惕。⑤See Fabio Morosini, et al., Dispute Settlement in the Investment Agreements:The Experiences of CPTPP, CETA and CFIAs, 17 Brazilian Journal of International Law 295 (2020).目前，“涵蓋實(shí)體”條款對于信息公開方面的要求較低，但不排除今后通過進(jìn)一步談判完善相關(guān)義務(wù)的可能。故中國應(yīng)以更高標(biāo)準(zhǔn)要求自身，從準(zhǔn)確性和及時(shí)性兩方面出發(fā)，完善信息公開制度：第一，全面梳理國有企業(yè)信息情況，引入風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，確定應(yīng)公開的信息。通過風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制確定信息的特性，在此基礎(chǔ)上將信息分為主動(dòng)公開的信息、應(yīng)申請公開的信息以及不可公開的信息。第二，確立公開信息的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對于透明度較高的國有企業(yè)，政府可給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對于透明度較低的國有企業(yè)，則由相關(guān)部門展開調(diào)查并采取相應(yīng)的矯正措施。①參見謝獲寶、黃大禹：《會(huì)計(jì)信息透明度，會(huì)計(jì)穩(wěn)健性與上市公司價(jià)值關(guān)系的實(shí)證研究》，《預(yù)測》2021年第4期，第94頁。由于政企之間的利益關(guān)聯(lián)，政府對于國有企業(yè)的信息公開機(jī)制、公開程度等方面較為熟悉，因此在決定國有企業(yè)信息是否公開方面必定扮演重要角色。隨著國有企業(yè)混合所有制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，政府監(jiān)管與企業(yè)決策的職能逐步分離，②參見綦好東、郭駿超、朱煒：《國有企業(yè)混合所有制改革:動(dòng)力、阻力與實(shí)現(xiàn)路徑》，《管理世界》2017年第10期，第17頁。政府工作重心逐漸轉(zhuǎn)向市場管控，其角色從利益混同者轉(zhuǎn)向外部監(jiān)督者。當(dāng)前國有企業(yè)的信息公開機(jī)制還不太成熟，需要借助外在制度來促進(jìn)內(nèi)在制度的發(fā)展。在這種情況下，政府是施行信息公開獎(jiǎng)懲機(jī)制較為合適的主體。第三，確保信息公開的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。企業(yè)的信息并不是一成不變的，因此及時(shí)更新也是國有企業(yè)應(yīng)遵守的義務(wù)。

3.重視內(nèi)部治理與外部治理

中國國有企業(yè)是特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場與政府的作用逐漸明晰。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好?！雹邸读?xí)近平在中共中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 正確發(fā)揮市場作用和政府作用 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展》，《人民日報(bào)》2014年5月28日，第1版。這就決定了國有企業(yè)的改革不能僅靠其中一方的力量，而應(yīng)該同時(shí)關(guān)注內(nèi)部治理和外部治理。④參見韓立余：《適應(yīng)國際法規(guī)則的中國國有企業(yè)改革》，《現(xiàn)代國企研究》2020 年第1期，第103頁。

在外部治理方面，應(yīng)以《反壟斷法》修訂為契機(jī)，明確行業(yè)壟斷標(biāo)準(zhǔn)。反壟斷法中蘊(yùn)含的競爭價(jià)值被國際社會(huì)重視。⑤參見李國海：《論反壟斷法對國有企業(yè)的豁免》，《法學(xué)評論》2017 年第4 期，第118頁。CAI 在國際層面上通過競爭中立規(guī)則對“涵蓋實(shí)體”加以規(guī)制，而國內(nèi)層面此方面的法律仍處于空白狀態(tài)。當(dāng)前急需將國有企業(yè)置于中立制度框架內(nèi)。⑥參見馮輝、石偉：《貿(mào)易與投資新規(guī)則視野下的競爭中立問題研究》，上海人民出版社2018年版，第118頁?！斗磯艛喾ā泛汀斗床徽?dāng)競爭法》是目前規(guī)制競爭的主要法律，學(xué)術(shù)界對于國有企業(yè)是否受《反壟斷法》規(guī)范仍存在爭議，一種觀點(diǎn)堅(jiān)持國有企業(yè)的特殊性，認(rèn)為國有企業(yè)是基于社會(huì)公益服務(wù)等特殊目的設(shè)立的，應(yīng)當(dāng)與私營企業(yè)加以區(qū)分；⑦參見何之邁：《公平交易法專論》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第64頁。另一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)市場的公平性，對國有企業(yè)的監(jiān)管缺位會(huì)造成反壟斷框架下的空白。⑧See Eleanor M. Fox & Deborah Healey, When the State Harms Competition-The Role for Competition Law, http://lsr.nellco.org/nyu_lewp/336, visited on 31 October 2021.從國內(nèi)實(shí)踐來看，將國有企業(yè)納入《反壟斷法》規(guī)制范疇內(nèi)的做法不乏其例。①例如，《關(guān)于遼寧省煙草公司撫順市公司濫用市場支配地位行為的處罰決定》。遼寧省工商局認(rèn)為，《反壟斷法》第7 條第1 款中的“合法經(jīng)營”和第2 款中的“依法經(jīng)營”中的“法”，應(yīng)當(dāng)包括《反壟斷法》。國家要保護(hù)的是符合包括《反壟斷法》在內(nèi)的現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營活動(dòng)，《反壟斷法》并未對該行業(yè)予以除外。綜上，借《反壟斷法》修訂為契機(jī)對國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)制是大勢所趨，也是中國引入競爭中立規(guī)則的需要。2021 年10 月23 日，第十三屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》（以下稱《草案》）進(jìn)行了審議，隨后全國人大常委會(huì)向社會(huì)公布了《草案》，向社會(huì)各界廣泛征求意見。其中關(guān)于國有企業(yè)的修訂內(nèi)容引起了廣泛關(guān)注。令人遺憾的是，《草案》依然延續(xù)了現(xiàn)行《反壟斷法》第7 條的規(guī)定，沒有對國有企業(yè)是否應(yīng)納入規(guī)制范疇的問題進(jìn)行回應(yīng)。對于涉及“國民經(jīng)濟(jì)命脈”“國家安全”等方面的行業(yè)，國家采取“保護(hù)”“監(jiān)管”和“調(diào)控”的態(tài)度。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)對第7 條中的“國民經(jīng)濟(jì)命脈”“國家安全”等詞匯作進(jìn)一步理解。②參見胡海濤、劉玲、董婷婷：《競爭中立視野下國有企業(yè)法律治理研究》，《河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期，第35頁。有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)林林總總，且其中大多為國有企業(yè)，若對相關(guān)定義作擴(kuò)大解釋，則國家“保護(hù)”“監(jiān)管”和“調(diào)控”的范圍會(huì)進(jìn)一步延伸，極易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力擾亂市場的行為（即行政性壟斷）③參見丁國峰：《我國〈反壟斷法〉規(guī)制行政性壟斷之不足及完善建議》，《江淮論壇》2010年第2期，第124頁。。建議可吸取中國過去的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對涉及“國民經(jīng)濟(jì)命脈”和“國家安全”的情形進(jìn)行列舉，以便反壟斷機(jī)構(gòu)監(jiān)督和執(zhí)法。

在內(nèi)部治理方面，應(yīng)對國有企業(yè)內(nèi)部架構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以適應(yīng)市場競爭環(huán)境。2021 年2 月，歐洲知名智庫Bruegel 研究院發(fā)布了《中國國有企業(yè)與競爭中立》的研究報(bào)告，分析了中國實(shí)施競爭中立政策的情況和存在的問題，并提出完善中國競爭中立政策的建議。報(bào)告建議中國加入OECD 并遵守《OECD 國有企業(yè)公司治理指引》中的各項(xiàng)競爭中立規(guī)則，以此方式改善競爭環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革。④See Alicia García-Herrero & Gary Ng, China’s State-owned Enterprises and Competitive Neutrality, https://www.bruegel.org/2021/02/chinas-state-owned-enterprises-and-competitive- neutrality/, visited on 9 April 2021.OECD 對競爭中立規(guī)則進(jìn)行了系統(tǒng)性的闡述，其中賬戶分立的做法對于中國國有企業(yè)內(nèi)部治理具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。OECD 報(bào)告稱，國有企業(yè)應(yīng)將賬戶分為商業(yè)賬戶和公共服務(wù)賬戶，二者分別管理。⑤See OECD, Implementing the OECD Guidelines on Corporate Governance of state Owned Enterprises: Review of Recent Developments, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/4caa0c3b-en/ index.html?itemId=/content/publication/4caa0c3b-en, visited on 9 April 2021.在從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)，啟用商業(yè)賬戶，不得享有額外的補(bǔ)貼和競爭優(yōu)勢；在履行公共服務(wù)職能時(shí)，啟用公共服務(wù)賬戶，可接受政府的扶助，同時(shí)向社會(huì)公開政府扶助資金的金額和流向。①參見段宏磊：《競爭政策適用于國有企業(yè)的限度與法制重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期，第86頁。

（三）善用例外條款

從整體上看，CAI 是一項(xiàng)對標(biāo)國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則的協(xié)定，其中關(guān)于公平競爭的條款體現(xiàn)了歐式競爭中立規(guī)則的價(jià)值導(dǎo)向。然而，要在商業(yè)活動(dòng)領(lǐng)域完全實(shí)現(xiàn)競爭中立規(guī)則的目標(biāo)，需要長時(shí)間的協(xié)調(diào)與努力。且中國在此之前從未系統(tǒng)地接觸過競爭中立規(guī)則，其規(guī)制內(nèi)容是否與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相符還有待檢驗(yàn)。因此，不能貿(mào)然將競爭中立規(guī)則引入所有領(lǐng)域，后續(xù)關(guān)于例外條款的談判就成為重中之重。此外，相關(guān)國際規(guī)則正處于考驗(yàn)期，背后是規(guī)則話語權(quán)較量和利益交換。②參見韓立余：《國際法視野下的中國國有企業(yè)改革》，《中國法學(xué)》2019 年第6 期，第177頁。當(dāng)務(wù)之急并不是尋找統(tǒng)一的規(guī)則，而是謀求有效協(xié)調(diào)的方法。③See Andrew Lang, Heterodox Markets and Market Distortions in the Global Trading System, 22 Journal of International Economic Law 708 (2019).在此背景下，例外條款成為了爭取必要過渡期的有效手段。④參見劉彬：《“規(guī)則制華”政策下中國自由貿(mào)易協(xié)定的功能轉(zhuǎn)向》，《環(huán)球法律評論》2020年第1期，第187-188頁。中國可與歐盟展開進(jìn)一步對話，針對不符措施例外中的附件進(jìn)行再協(xié)商，以此規(guī)避某些敏感領(lǐng)域受條款規(guī)制的后果。

五、從中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款到CPTPP之挑戰(zhàn)與展望

（一）從中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款到CPTPP之挑戰(zhàn)

CAI 作為中國首個(gè)在國際條約層面對國有企業(yè)的運(yùn)營和管理作出了細(xì)化承諾的國際協(xié)定，具有里程碑式的意義，其部分內(nèi)容與CPTPP 實(shí)現(xiàn)了重合（見表1）。CPTPP 本質(zhì)上更多地反映了美國的投資立法與實(shí)踐，⑤See Xu Qian, Phoenix from the Ashes: CPTPP Meaning for Asia-Pacific (and Global) Investment, 15 Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy 572 (2020).CAI 與其在非商業(yè)性質(zhì)援助、透明度義務(wù)等方面仍存在差距。

表1 CAI與CPTPP國有企業(yè)條款一覽表

首先，非商業(yè)援助（即國有企業(yè)憑借其政府所有權(quán)或控制權(quán)而獲得的援助）問題。自由貿(mào)易協(xié)定中的非商業(yè)援助條款實(shí)質(zhì)上就是反補(bǔ)貼條款的特殊化和具體化，援助方式包括資金支持、債務(wù)減免、救濟(jì)金以及融資擔(dān)保等方式。非商

業(yè)援助包括以下兩個(gè)方面：第一，政府對國有企業(yè)直接轉(zhuǎn)移資金或間接地減免債務(wù)；第二，政府對國有企業(yè)提供更為優(yōu)惠的貨物或服務(wù)。不可否認(rèn)的是，非商業(yè)援助是干預(yù)市場失靈的較為有效的手段。①參見胡光志主編：《歐盟競爭法前沿研究》，法律出版社2005年版，第101頁。由于其高度敏感性，在CAI 談判過程中尚未對此達(dá)成共識(shí)。CPTPP整體上采用了ASCM的規(guī)制邏輯，②See Jaemin Lee, The“Indirect Support”Loophole in the New SOE Norms: An Intentional Choice or Inadvertent Mistake? 20 Chinese Journal of International Law 65(2021).但在主體、不利影響、損害等方面放寬了范圍，相較于WTO框架下的補(bǔ)貼更易被認(rèn)定。③參見毛真真：《國有企業(yè)補(bǔ)貼國際規(guī)則對比研究——從傳統(tǒng)補(bǔ)貼規(guī)則到非商業(yè)支持規(guī)則》，《河北法學(xué)》2017年第5期，第156頁。例如，ASCM 在認(rèn)定國有企業(yè)補(bǔ)貼的問題上，首先要確定國有企業(yè)屬于“公共機(jī)構(gòu)”；而CPTPP借助非商業(yè)援助條款回避了這一前提，不僅將國有企業(yè)視為非商業(yè)援助的接受者，同時(shí)也考慮到其可能充當(dāng)提供者的角色。④參見劉瑛：《〈跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定〉國有企業(yè)章節(jié)的中國應(yīng)對》，《東方法學(xué)》2016年第5期，第58頁。若加入CPTPP，非商業(yè)援助條款將對中國政府和國有企業(yè)產(chǎn)生極大影響。就政府而言，其投資行為的審查標(biāo)準(zhǔn)會(huì)進(jìn)一步提高；就國有企業(yè)而言，其對其他企業(yè)提供的扶持行為會(huì)受到嚴(yán)格限制。在此基礎(chǔ)上，如經(jīng)審查不符合標(biāo)準(zhǔn)甚至?xí)媾R著訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。⑤See Knight, Lizzie & Tania Voon, The Evolution of National Security at the Interface between Domestic and International Investment Law and Policy: The Role of China, 21 The Journal of World Investment & Trade 104 (2020).

續(xù)表

其次，透明度義務(wù)問題。在被動(dòng)公開的情況下，CAI 與CPTPP 的公開內(nèi)容均包括企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、年收入、依法享有的免責(zé)和豁免、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等信息。值得注意的是CPTPP 中的主動(dòng)公開情況。在該情況下，締約國負(fù)有公開國有企業(yè)名單、公開國有企業(yè)相關(guān)政策以及公開國有企業(yè)相關(guān)信息等義務(wù)。第一，就公開國有企業(yè)名單義務(wù)而言，CPTPP 中規(guī)定，締約國應(yīng)當(dāng)提供本國的國有企業(yè)名單，并以一年為周期實(shí)時(shí)更新。中國的國有企業(yè)名單可在國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)官網(wǎng)上查詢，故該義務(wù)對中國并未產(chǎn)生過多不利影響。第二，就公開國有企業(yè)相關(guān)政策的義務(wù)而言，CPTPP中的規(guī)定較為傳統(tǒng)，與WTO中的相關(guān)義務(wù)相差不大，只是更為具體。自加入WTO后，相較于傳統(tǒng)的公開國有企業(yè)相關(guān)政策的要求，①此類要求，主要參見《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第17 條第4 款：（a）各締約方應(yīng)將由本條第1款（a）項(xiàng)所述類型企業(yè)進(jìn)口至各自領(lǐng)土或自各自領(lǐng)土出口的產(chǎn)品通知締約方全體。（b）對不屬于第2 條下減讓對象的產(chǎn)品設(shè)立、維持或授權(quán)實(shí)行進(jìn)口壟斷的一締約方，應(yīng)在有關(guān)產(chǎn)品貿(mào)易中占實(shí)質(zhì)性份額的另一締約方的請求，應(yīng)將最近代表期內(nèi)該產(chǎn)品的進(jìn)口加價(jià)通知締約方全體，如無法進(jìn)行此類通知，則應(yīng)通知該產(chǎn)品的轉(zhuǎn)售價(jià)格。（c）如一締約方有理由認(rèn)為其在本協(xié)定項(xiàng)下的利益受到第1 款（a）項(xiàng)所述企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的不利影響，在其請求下，締約方全體可請建立、維持或授權(quán)建立該企業(yè)的締約方提供關(guān)于其運(yùn)用本協(xié)定條款情況的信息。（d）本款的規(guī)定不得要求任何締約方披露會(huì)阻礙執(zhí)法或違背公共利益或損害特定企業(yè)合法商業(yè)利益的機(jī)密信息。中國在財(cái)政補(bǔ)貼披露義務(wù)的履行方面通常只公布財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額，但并沒有就補(bǔ)貼的去向等其他信息做出進(jìn)一步公開，自然更未達(dá)到CPTPP 的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。第三，就公開國有企業(yè)相關(guān)信息義務(wù)而言，目前，國有企業(yè)的信息披露包括以下兩種情況：一是根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》以及《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息公開實(shí)施辦法》中的有關(guān)國有企業(yè)的信息公開的要求所進(jìn)行的公開，公開內(nèi)容包括運(yùn)營情況、相關(guān)法律文件等；②參見徐昕：《國有企業(yè)國際規(guī)則的新發(fā)展——內(nèi)容評述、影響預(yù)判、對策研究》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期，第26頁。二是國有企業(yè)自愿公開，但涉及國家秘密和商業(yè)秘密的時(shí)候除外。前者情況公開內(nèi)容較為基礎(chǔ)，而后者給予了國有企業(yè)是否公開的自主選擇權(quán)，公開標(biāo)準(zhǔn)也比較模糊?？傊噍^于CPTPP 的要求，當(dāng)前中國國有企業(yè)的信息公開情況仍有一定差距。

（二）從中歐投資協(xié)定“涵蓋實(shí)體”條款到CPTPP之展望

中國借助CAI“涵蓋實(shí)體”條款引入了競爭中立規(guī)則，并就國有企業(yè)問題作出了突破性的承諾。“涵蓋實(shí)體”條款與CPTPP 中的相關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)了部分對接，彰顯了中國加入高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的決心，為中國加入CPTPP創(chuàng)造了優(yōu)勢。

首先，CAI“涵蓋實(shí)體”條款與CPTPP 中的相關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)了部分對接，甚至有些還高于CPTPP的標(biāo)準(zhǔn)。在一般定義方面，CAI擴(kuò)大了國有企業(yè)的概念。CPTPP主要采用50%的量化指標(biāo)，③參見楊國華等編著：《〈跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定〉規(guī)則研究》，上海人民出版社2020 年版，第101頁。無法將某些實(shí)質(zhì)被政府控制的企業(yè)納入規(guī)制范疇，而CAI“涵蓋實(shí)體”條款恰恰彌補(bǔ)了這一點(diǎn)。在適用范圍方面，不同于CPTPP引入具體標(biāo)準(zhǔn)的做法，CAI 側(cè)重描述政府及企業(yè)行為傾向，更具開放性。在具體措施方面，CAI 延續(xù)了CPTPP 中商業(yè)考量與非歧視待遇的邏輯關(guān)系，即需要以商業(yè)考量的標(biāo)準(zhǔn)衡量企業(yè)是否違反非歧視待遇義務(wù)，同時(shí)在實(shí)質(zhì)層面賦予“商業(yè)考量”新的內(nèi)涵，即同一行業(yè)為實(shí)現(xiàn)盈利目的受市場約束而在決策中應(yīng)考慮的義務(wù)。

其次，CAI“涵蓋實(shí)體”條款彰顯了中國加入高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的決心。CAI 是中國首次承諾國有企業(yè)行為義務(wù)的雙邊投資協(xié)定，中國對此作出了較大的讓步。這些讓步在國際社會(huì)上起到了“信號(hào)彈”的作用，表明中國正積極減少與CPTPP標(biāo)準(zhǔn)的差距。此外，向競爭中立規(guī)則的靠攏符合中國一貫的求同存異的政策。競爭中立規(guī)則對中國而言是較大挑戰(zhàn)，但是國際社會(huì)對于競爭中立規(guī)則的認(rèn)可度不斷提升。CAI“涵蓋實(shí)體”條款較好地傳達(dá)了中國態(tài)度，即尊重國際社會(huì)上認(rèn)可度較高的競爭中立規(guī)則，但同時(shí)結(jié)合本國利益加以改進(jìn)。①See Wendy Ng, Changing Global Dynamics and International Competition Law:Considering China’s Potential Impact, 30 European Journal of International Law 1418(2019).

最后，CAI 透露出的中國態(tài)度為中國加入CPTPP 提供了指引。②See Chien-Huei Wu, ASEAN at the Crossroads: Trap and Track between CPTPP and RCEP, 23 Journal of International Economic Law 111 (2020).針對CPTPP國有企業(yè)章節(jié)過于嚴(yán)苛的義務(wù)，中國可采取規(guī)避的態(tài)度，爭取將不利影響降到最低。例如，針對CPTPP 規(guī)制的國有企業(yè)范圍，中國可通過減少政府股權(quán)、投票權(quán)的方式，減少納入規(guī)制的國有企業(yè)范圍。③參見楊國華等編著：《〈跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定〉規(guī)則研究》，上海人民出版社2020 年版，第103頁。

六、結(jié)語

CAI“涵蓋實(shí)體”條款有一定的進(jìn)步性和前瞻性，雖然其存在規(guī)制邏輯漏洞、內(nèi)部治理關(guān)注缺乏等不足，但其部分內(nèi)容與CPTPP 規(guī)則實(shí)現(xiàn)了對接，具有里程碑式的意義。相較于CPTPP，CAI 在非商業(yè)性質(zhì)援助、透明度義務(wù)等方面仍存在一些差距，中國要適應(yīng)CPTPP 相關(guān)要求、成功加入CPTPP，還需要繼續(xù)付出若干改革努力。

盡管CAI 暫時(shí)難以生效，但中歐雙方的經(jīng)貿(mào)合作不會(huì)中止，中歐投資經(jīng)貿(mào)合作是雙方謀求發(fā)展的必然之舉。中國應(yīng)立足于CAI“涵蓋實(shí)體”條款，在明確競爭中立規(guī)則內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)改革，同時(shí)善用例外條款，在后續(xù)一系列談判中抓住機(jī)遇，縮小與CPTPP 規(guī)則間的差距，④See Haifeng Deng & Jie Huang, What Should China Learn from the CPTPP Environmental Provisions, 13 Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy 541 (2018).進(jìn)而推動(dòng)國內(nèi)制度與國際規(guī)則接軌。⑤參見鄭紅亮：《以開放促改革：一個(gè)中國成功發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期，第33頁。