何 花

(中共浙江省諸暨市委黨校，浙江 紹興 312000)

治理技術(shù)與治理者的角色和行為方式息息相關(guān)。在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下，數(shù)字政府是政府治理現(xiàn)代化的標志和載體，是新時代政府治理現(xiàn)代化的方向。黨的十九屆五中全會指出加強數(shù)字政府建設(shè)。2021年2月18日，浙江省委召開全省數(shù)字化改革大會。會議圍繞忠實踐行“八八戰(zhàn)略”、奮力打造“重要窗口”主題主線，全面部署數(shù)字化改革工作，加快建設(shè)數(shù)字浙江，推進全省改革發(fā)展各項工作在新起點實現(xiàn)新突破，爭創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化先行省。本次改革重點為黨政機關(guān)、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字法治五個領(lǐng)域，其中數(shù)字政府是數(shù)字化改革的一項重大舉措，發(fā)揮著引領(lǐng)作用，是數(shù)字化改革的標志性成果。本文基于浙江省數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗，圍繞數(shù)字政府建設(shè)，梳理了浙江省數(shù)字政府的發(fā)展歷程與實踐成效，提煉出數(shù)字政府建設(shè)的思路和內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上提出數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新路徑。

一、浙江數(shù)字政府的發(fā)展歷程與實踐成效

數(shù)字政府并非憑空而來，而是政府在一步步改革中不斷探索形成的。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)字政府是在治理理念和治理制度的迭代升級中形成的一種新型現(xiàn)代化政府模式，是在實踐中一步步走向成熟和智慧的政府。

Gartner Groud(信息技術(shù)研究和分析公司)將關(guān)鍵指標(在線服務(wù)率、數(shù)據(jù)開放率、數(shù)據(jù)驅(qū)動服務(wù)的數(shù)量等)、采購策略、技術(shù)焦點、領(lǐng)導(dǎo)者、渠道策略以及價值焦點六個方面作為數(shù)字政府成熟度的指標，分析數(shù)字政府從初始、發(fā)展、鞏固、應(yīng)用到優(yōu)化五個階段，分別為電子政府、開放、以數(shù)據(jù)為中心、完全數(shù)字化和智能化，即五級數(shù)字政府成熟度模型。如表1所示。[1]

表1 Gartner五級數(shù)字政府成熟度模型

根據(jù)Gartner五級數(shù)字政府成熟度模型，從浙江省數(shù)字政府建設(shè)實踐歷程來看，浙江數(shù)字政府同樣是一個不斷內(nèi)生演進的過程，經(jīng)歷了初始、發(fā)展、鞏固、應(yīng)用和優(yōu)化五個階段，如下圖1所示。

圖1 浙江數(shù)字政府發(fā)展歷程

(一)初始階段:2003年首次提出“數(shù)字浙江”建設(shè)

初始階段主要是指政府僅僅將服務(wù)從線下轉(zhuǎn)移到線上。根據(jù)五級數(shù)字政府成熟度模型，這一階段的關(guān)鍵指標是“在線服務(wù)率”，但從線下轉(zhuǎn)移到線上的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象并未消除。2003年，浙江省首次提出“數(shù)字浙江”建設(shè)，強調(diào)政府的信息化，開啟電子政務(wù)發(fā)展征程，進入到浙江數(shù)字政府建設(shè)的“初始”階段。2002年，黨的十六大提出“以信息化帶動工業(yè)化”。隨后，時任浙江省委書記的習近平提出建設(shè)“數(shù)字浙江”的戰(zhàn)略任務(wù)，并指出信息化是覆蓋現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略舉措，以網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，建立涵蓋電子政務(wù)、城市管理等綜合集成應(yīng)用系統(tǒng)，以數(shù)字城市建設(shè)推進公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化，提升政府的信息化水平。2003年3月，浙江省頒布了《數(shù)字漸江建設(shè)規(guī)劃綱要(2003—2007年)》。戰(zhàn)略的成功實施與否直接取決于相關(guān)配套的政策和行動，同年7月，數(shù)字浙江被納入“八八戰(zhàn)略”中。為了全面打造“數(shù)字浙江，實施信息強省”戰(zhàn)略，先后出臺了《浙江省信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加快電子政務(wù)發(fā)展的意見》《省信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我省電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強信息安全保障工作的意見》[2]......等一系列具有指導(dǎo)性和保障性的政策與措施，為數(shù)字浙江建設(shè)保駕護航。

(二)發(fā)展階段(2014年—2016年)：“四張清單一張網(wǎng)”改革

發(fā)展階段是指政府在信息上由封閉走向透明、開放，這一階段的關(guān)鍵指標是數(shù)據(jù)開放率。在渠道策略上政府即平臺，通過公開透明向社會和市場提供服務(wù)并接受監(jiān)督。在“數(shù)字浙江”建設(shè)的基礎(chǔ)上，浙江省圍繞“放管服”改革，基于政府的權(quán)力清單，重新認識和厘清政府與市場、社會的關(guān)系，重點對行政審批領(lǐng)域進行了一次自我革命和重新設(shè)計。2014年，浙江省提出和開展“四張清單一張網(wǎng)”改革?！八膹埱鍐巍敝刚畽?quán)力清單、政府責任清單、企業(yè)投資項目負面清單、政府部門專項資金管理清單；“一張網(wǎng)”指浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。[3]將政府的權(quán)責清單化，并通過“一張網(wǎng)”曬出“清單”，無死角的監(jiān)督倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變，科學規(guī)范自身權(quán)責運作程序，推進政府自我完善，這也標志著數(shù)字政府建設(shè)進入到“提升”階段。時任浙江省政府辦公廳信息中心副主任的陳立三說：“通過‘四張清單一張網(wǎng)’，浙江省用政府權(quán)力的‘減法’換來了市場與民間活力的‘加法’?！盵4]“四張清單一張網(wǎng)”也成功入選全國行政服務(wù)大廳首評的典型“十佳”案例。

(三)鞏固階段(2017年—2018年)：“最多跑一次”改革

鞏固階段主要強調(diào)以數(shù)據(jù)為中心，真正從企業(yè)和群眾的需求出發(fā)，探索和搜集各類不同數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新服務(wù)流程，這一階段的關(guān)鍵指標是數(shù)據(jù)驅(qū)動服務(wù)數(shù)量。2017年，浙江省首次提出“最多跑一次”改革標志著數(shù)字政府進入到以數(shù)據(jù)為中心的鞏固階段。此后，浙江省委省政府持續(xù)性推進政府的這次自我改革運動，堅持把市場和社會的需求放在第一位，建立數(shù)據(jù)資源共享機制，不斷完善數(shù)字化平臺和應(yīng)用機制，較大程度地提高了群眾和企業(yè)的滿意度?！白疃嗯芤淮巍备母锵盗泄こ虨橹蟮恼當?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字政府建設(shè)打下了基礎(chǔ)，具有重大的意義?！白疃嗯芤淮巍备母锸钦度邢騼?nèi)的一次自我革命，標志著數(shù)字政府建設(shè)進入到深化階段。其堅持以人民為中心的理念，以企業(yè)和群眾辦事“最多跑一次”為政府目標，主要圍繞省級100個高頻事項，通過標準化、數(shù)字化、資源共享化等機制真正解決企業(yè)和群眾辦事“最后一公里”問題，到2017年底，已有169項數(shù)據(jù)實現(xiàn)了完全的歸集和共享，具有標志性的成果有“一證通辦”“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”。

(四)應(yīng)用階段(2018年—2020年)：政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型

應(yīng)用階段強調(diào)“一切皆可數(shù)據(jù)化”。這一階段的關(guān)鍵指標是數(shù)據(jù)化率，注重數(shù)據(jù)的跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域流動和共享，更深入地打破數(shù)據(jù)孤島和信息壁壘，其價值焦點在于轉(zhuǎn)型。2018年，浙江省政府進入數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段。2018年6月至2020年7月，省政府連續(xù)12次召開推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型專題會議，標志著數(shù)字政府建設(shè)進入到再深化階段，也正是從這一階段開啟了數(shù)字賦能模式。具體來說，在這一次的“再深化”階段中，經(jīng)歷了“部門核心業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、建設(shè)跨部門協(xié)同標志性項目、以場景化的多業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用為抓手建設(shè)整體智治的現(xiàn)代政府三個過程”[5]，特別是在2020年新冠肺炎疫情防控方面，充分發(fā)揮政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型體系化優(yōu)勢，以“大數(shù)據(jù)分析+網(wǎng)格化管理”建立“一庫一圖一碼一指數(shù)”的精密智控機制。[6]在數(shù)字政府建設(shè)再深化階段，浙江省政府取得了顯著成績， 根據(jù)《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告(2020)》顯示，政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力(政務(wù)服務(wù)“好差評”)排名分為省級政府與重點城市兩項，其中，在省級政府排名中，浙江與廣東并列第一；在重點城市排名中，杭州與南京、廣州并列第二，寧波市位列第三。[7]

(五)優(yōu)化階段：2021年—數(shù)字政府建設(shè)

優(yōu)化階段是指政府借助AI(人工智能)、云計算等一系列新興信息技術(shù)進行可持續(xù)性的創(chuàng)新，高層領(lǐng)導(dǎo)更具有數(shù)字思維，這一階段的關(guān)鍵指標是服務(wù)縮減率，更強調(diào)政府的智能化，即走向智慧型政府。2021年2月，浙江省委省政府召開數(shù)字化改革大會，這次大會是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一次拓展和升級。這次大會標志著浙江政府正式開啟數(shù)字政府建設(shè)新征程，充分發(fā)揮和體現(xiàn)了數(shù)字政府對數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會發(fā)展的引領(lǐng)功能。在內(nèi)涵上，從數(shù)字賦能到制度重塑，重視在制度方面重新塑造黨政機關(guān)運行機制及其與社會、企業(yè)的制度連接，重塑企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與社會的溝通機制。這可以參考上海關(guān)于長三角地區(qū)電子證照應(yīng)用合作模式，依托國家政務(wù)服務(wù)平臺，構(gòu)建電子證照跨地區(qū)異議處理機制和建立統(tǒng)一的電子證照應(yīng)用模式。在領(lǐng)域上，從政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型拓展到黨政機關(guān)整體智治，全領(lǐng)域、全方位、全業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在價值上，從適應(yīng)數(shù)字化到構(gòu)建數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，①數(shù)字政府建設(shè)邁入新征程。“系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)方法、總體框架和V字模型方法②”等并未改變，即確定目標—核心業(yè)務(wù)梳理—指標體系—數(shù)據(jù)清單協(xié)同清單—數(shù)據(jù)共享流程再造—綜合集成。發(fā)生變化的是從信息化數(shù)字化轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)精密智控，從職能和業(yè)務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向任務(wù)導(dǎo)向，從文件下發(fā)材料報送轉(zhuǎn)向全流程數(shù)字化閉環(huán)管理，從單領(lǐng)域場景應(yīng)用轉(zhuǎn)向全領(lǐng)域綜合性數(shù)字治理，從現(xiàn)實情況數(shù)字呈現(xiàn)轉(zhuǎn)向未來風險預(yù)測研判。

二、浙江數(shù)字政府建設(shè)的思路與內(nèi)容

(一)構(gòu)建數(shù)字政府的整體架構(gòu)：“1+5+2”工作體系和“四橫四縱兩門戶”綜合應(yīng)用架構(gòu)

談及數(shù)字政府的整體架構(gòu)首先應(yīng)從數(shù)字政府的概念入手。學術(shù)界對數(shù)字政府的定義各有不同，其中王益民提出，“數(shù)字政府是從數(shù)字化管理、數(shù)字化支撐和數(shù)字化業(yè)務(wù)三個層面推動政府內(nèi)部職能和外部功能的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建服務(wù)高效、治理精準、決策科學和數(shù)字適宜的整體政府”。[8]他提出，數(shù)字政府的架構(gòu)主要由四個層面組成，一是基礎(chǔ)設(shè)施層，主要由政務(wù)云、政務(wù)網(wǎng)等組成。二是數(shù)據(jù)治理層，強調(diào)對數(shù)據(jù)的匯集、存儲、處理、共享。三是公共支撐層，分為適配、開發(fā)、應(yīng)用等融合集成平臺和統(tǒng)一身份認證、電子印章和證照等應(yīng)用支撐平臺。四是業(yè)務(wù)應(yīng)用層，按照業(yè)務(wù)類型分為綜合性和部門性業(yè)務(wù)兩種，強調(diào)整體協(xié)同運作。對此，浙江數(shù)字政府的整體架構(gòu)也是相應(yīng)對地從基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、應(yīng)用支撐和業(yè)務(wù)應(yīng)用四大體系搭建。2021年，數(shù)字改革大會上提出，當前的重點任務(wù)是加快構(gòu)建“1+5+2”工作體系，其中“1”是一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，其作為智慧化平臺中樞將支撐各級、各系統(tǒng)應(yīng)用創(chuàng)新。“5”，即5個綜合應(yīng)用——黨政機關(guān)整體智治綜合應(yīng)用、數(shù)字政府綜合應(yīng)用、數(shù)字經(jīng)濟綜合應(yīng)用、數(shù)字社會綜合應(yīng)用和數(shù)字法治綜合應(yīng)用?！?”是構(gòu)建理論體系和制度規(guī)范體系共兩套體系。[9]

同時，搭建好數(shù)字政府的綜合應(yīng)用架構(gòu)，即“四橫四縱兩門戶”?！八臋M”包括，一橫是基礎(chǔ)設(shè)施體系，通過政務(wù)云、政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)、感知網(wǎng)和視聯(lián)網(wǎng)搭建數(shù)字政府的基礎(chǔ)性設(shè)施。二橫是數(shù)據(jù)資源體系，主題庫、專題庫、歸集庫、清洗庫、數(shù)據(jù)高鐵、數(shù)據(jù)共享、算法模擬和分析挖掘，等等。三橫是應(yīng)用支撐體系，是集用戶中心、交互中心、業(yè)務(wù)中心、信用中心、空間中心和智能中心于一體?！八臋M”是業(yè)務(wù)應(yīng)用體系，主要在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會治理、環(huán)境保護、政府運行?！八目v”，即政策制度體系、標準規(guī)范體系、組織保障體系和網(wǎng)絡(luò)安全體系。[10]“兩門戶”，即“浙里辦”與“浙政釘”。具體如圖2所示。

圖2 浙江數(shù)字政府綜合應(yīng)用架構(gòu)圖

(二)以“兩門戶”打造“兩掌之省”：“浙政釘”與“浙里辦”

數(shù)字政府的交互端是其運行的程序性載體，通常是由“一云兩端”的架構(gòu)體系組成，即通過云計算平臺配合“辦事端”和“辦公端”兩端分別連接公眾/企業(yè)與政府辦公人員，實現(xiàn)政務(wù)業(yè)務(wù)一體化辦理。[11]浙江省政府積極與阿里巴巴合作，較早開始應(yīng)用大數(shù)據(jù)、AI(人工智能)、云計算等新興信息技術(shù)推進數(shù)字政府建設(shè)，目前實行以“浙政釘”與“浙里辦”兩大門戶著力打造“掌上辦公”“掌上辦事”的“兩掌之省”?！罢阏敗迸c“浙里辦”兩門戶二者并非無關(guān)聯(lián)，而是相互促進，彼此優(yōu)化的運作過程。

“浙政釘”實際上處于治理端，是黨政機關(guān)整體智治系統(tǒng)，是一種政務(wù)協(xié)同平臺，是著力打造“掌上治理之省”的關(guān)鍵。通過將傳統(tǒng)的線下治理轉(zhuǎn)為線上數(shù)字化治理，分散孤立的部門視角轉(zhuǎn)為整體性的全局視角，由傳統(tǒng)的事后處理轉(zhuǎn)為事前、事中、事后全程性處理模式，不斷優(yōu)化和提升“浙里辦”服務(wù)端。截至2020年底，“浙政釘”創(chuàng)建51萬個內(nèi)部工作群，上線各類辦公、決策輔助應(yīng)用 “浙政釘”政務(wù)協(xié)同總平臺已覆蓋省市縣鄉(xiāng)村小組六級組織，服務(wù)全省112萬名政務(wù)人員，集成1278個應(yīng)用，實現(xiàn)部門間高效協(xié)同。[12]

“浙里辦”則處于服務(wù)端，服務(wù)于企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活的一體化政務(wù)服務(wù)平臺，是著力打造“掌上辦事之省”的關(guān)鍵。通過“一張網(wǎng)”向治理端“浙政釘”發(fā)現(xiàn)和反映問題，從而促進治理端的改進和提升。通過“一個端口”辦理各種事項，接入各類審批、便企便民事項，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。具體如圖3所示。③截至2021年2月，浙江省有2961個政務(wù)服務(wù)事項在全國率先實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。通過政府數(shù)字化改革，浙江省快速推進“浙里辦”應(yīng)用，目前注冊用戶達5515萬，網(wǎng)上可辦率100%，跑零次可辦率97.4%。[13]政務(wù)服務(wù)中臺打通了浙江省499套部門審批系統(tǒng)，為高質(zhì)量實現(xiàn)一網(wǎng)通辦提供了強大的數(shù)字化工具，實現(xiàn)近3萬個辦事數(shù)據(jù)項、3354份辦事材料全網(wǎng)共享。[14]

圖3 兩門戶“浙政釘”與“浙里辦”相互運作機制

(三)搭建數(shù)字政府的組織載體：一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺

數(shù)字政府建設(shè)、運作的核心和基礎(chǔ)在于其所擁有的組織載體——技術(shù)平臺。隨著數(shù)字政府的成熟度越來越高，技術(shù)平臺也隨之多元化和深入化。Gartner Groud(信息技術(shù)研究和分析公司)認為，數(shù)字政府的技術(shù)平臺包括用戶體驗平臺(公眾參與和體驗平臺)、生態(tài)系統(tǒng)平臺(提供合作伙伴及其相關(guān)數(shù)據(jù))、物聯(lián)網(wǎng)平臺(提供與外界事務(wù)互動的通道)、信息系統(tǒng)平臺(提供后臺運營基礎(chǔ))和數(shù)據(jù)分析平臺(核心分支平臺，即數(shù)據(jù)分析挖掘和處理)。這五大平臺均須借助應(yīng)用程序接口(API)使得所有人能與之相連接。其中API主要有連接內(nèi)部系統(tǒng)、提供對大型開放數(shù)據(jù)存儲的訪問以及推動機構(gòu)和用戶間的創(chuàng)新等三項功能。[15]實質(zhì)上，技術(shù)平臺建設(shè)一方面是為數(shù)字政府提供組織載體，另一方面是數(shù)字政府建設(shè)過程解決了傳統(tǒng)政府信息數(shù)據(jù)孤島等管理問題。對此，浙江省搭建一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺來打破信息孤島，實現(xiàn)不同層級、不同部門間的數(shù)據(jù)資源共享和協(xié)同共治，這是數(shù)字政府建設(shè)的標志性成果，也是全省數(shù)字化改革的支撐平臺。具體來看，一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺的搭建堅持五項基本原則。一是統(tǒng)籌規(guī)劃。堅持“全省一盤棋”、省市縣聯(lián)動，加強頂層設(shè)計和鼓勵基層創(chuàng)新相結(jié)合。二是以用促建。堅持需求導(dǎo)向，強化平臺建設(shè)的針對性和有效性。三是共建共享。集約建設(shè)、多方參與，共創(chuàng)共享共優(yōu)，一地創(chuàng)新、全省受益。四是標準規(guī)范。堅持標準引領(lǐng)，以標準化促進數(shù)據(jù)深度融合，系統(tǒng)互聯(lián)互通。五是安全可控。堅持網(wǎng)絡(luò)安全底線，完善網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全管理制度，落實安全主體責任。[16]如圖4所示。④

圖4 一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺

三、數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新路徑

數(shù)字政府建設(shè)是一個漸進、持續(xù)性的過程，同時也是一項充滿地域性特點的改革創(chuàng)新工程，但在實踐路徑中所需具備的一些要素是共通的。歸納來看，數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新路徑需要從架構(gòu)、職能、組織和應(yīng)用等方面進行探索。

(一)架構(gòu)“萬物智聯(lián)”的數(shù)字化平臺

在大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的驅(qū)動下，數(shù)字政府建設(shè)過程中的首個挑戰(zhàn)就是如何運用新技術(shù)打破傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)全景化治理。毫無疑問，數(shù)字化平臺是關(guān)鍵，也是基礎(chǔ)。因此，從技術(shù)的角度出發(fā)，數(shù)字政府建設(shè)遵循了“政府即平臺”的治理理念，首要特征在于政府是“萬物智聯(lián)”的平臺型政府。本質(zhì)上來說，數(shù)字政府是大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、AI(人工智能)、5G(第五代移動通信技術(shù))、云計算等新興信息技術(shù)與政府治理深度融合后所呈現(xiàn)出的一種政府模式，數(shù)字政府的運行背后有強大的信息技術(shù)做支撐，這種支撐的呈現(xiàn)方式是數(shù)字化平臺。數(shù)字化平臺通過匯集和歸總數(shù)據(jù)信息，同時不斷流動更新，精準挖掘充分利用數(shù)據(jù)價值，從而實現(xiàn)高效性、高滿意度的服務(wù)和治理。[17]

數(shù)字化平臺自身具有兩大屬性。一是共享性。數(shù)字化平臺的搭建實質(zhì)來源于不同層級、不同部門之間的信息資源共享機制。在信息交流溝通方面，可以說這種“數(shù)據(jù)池”徹底打破了傳統(tǒng)的“科層式”金字塔組織結(jié)構(gòu)，解決了一直以來的信息孤島、部門條塊化、分割化治理困境。二是動態(tài)性。數(shù)字化平臺更強調(diào)平臺上數(shù)據(jù)的流動性、更新的及時性和快速性，能夠充分利用和挖掘“數(shù)據(jù)池”價值，形成動態(tài)化治理模式，極大地提高了服務(wù)的精準性和高效性，決策的科學性和合理性，徹底改變了傳統(tǒng)政府靜態(tài)固定化的運作模式。浙江省搭建一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺就是數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)性架構(gòu)，由各市城市大腦有機組成，是一個跨地區(qū)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的中樞智能集、政務(wù)智能集、經(jīng)濟智能集、社會智能集、法治智能集。

圖5 城市大腦&一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺

(二)精準個性化服務(wù)

政府的職能是指，政府在經(jīng)濟社會等公共事務(wù)治理過程中所承擔的職責及其自身所具備的功能。大數(shù)據(jù)時代，新一代信息技術(shù)徹底改變了人們的生產(chǎn)生活方式，市場和社會的需求發(fā)生了翻天覆地的變化，對政府的期望和要求越來越高。同時，政府所處的管理場景愈加復(fù)雜多變，特別是在職能方面，在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動下，傳統(tǒng)的管制型政府、粗放式管理型政府遭受巨大挑戰(zhàn)，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，走向新型服務(wù)型政府，這是數(shù)字政府的核心特征。

數(shù)字政府的這種“服務(wù)”職能不同于簡單的“服務(wù)型政府”，它具有兩個本質(zhì)性屬性。一是精準性。政府借助云計算、物聯(lián)網(wǎng)、AI(人工智能)等數(shù)字信息技術(shù)，通過特定的數(shù)據(jù)中臺最大限度匯聚、加工和融合各類數(shù)據(jù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)模型充分挖掘數(shù)據(jù)價值[18]，以精準化的供給為導(dǎo)向服務(wù)于市場和社會。二是個性化。精準化服務(wù)是數(shù)字政府職能的初步目標和基礎(chǔ)，個性化服務(wù)是數(shù)字政府更深層次的目標?；ヂ?lián)網(wǎng)、5G(第五代移動通信技術(shù))等廣泛應(yīng)用促使我國網(wǎng)民數(shù)量猛增。截至2020年12月20日，我國互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量達到9.89億，按照14億總?cè)丝谒?，我國已?0.6%的網(wǎng)民比例。[19]龐大的網(wǎng)民數(shù)量為政府個性化服務(wù)職能轉(zhuǎn)變帶來了契機，為數(shù)字政府提供了全域性的需求感知基礎(chǔ)。人在大數(shù)據(jù)時代下被數(shù)字化，形成“數(shù)字公民”[20]，通過數(shù)字解析，人逐步“單體化”[21]，差異化更為顯現(xiàn)，對個性化的服務(wù)和治理需求更為強烈。因此，數(shù)字政府的服務(wù)職能在精準的基礎(chǔ)上更加個性化。

(三)協(xié)同整體性治理

政府職能是政府組織機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，相應(yīng)地，政府職能的轉(zhuǎn)變決定了政府組織機構(gòu)改革和調(diào)整。在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動下，政府的職能轉(zhuǎn)向精準化和個性化服務(wù)，政府自身原有的“金字塔”式科層制組織受到了沖擊，協(xié)同治理與整體性治理成為數(shù)字政府組織運作的必然選擇。數(shù)字時代治理理論的主要內(nèi)容包括“重新整合”“以需求為基礎(chǔ)”“數(shù)字化改革”,其中“重新整合”位于第一。[22]可以說，數(shù)字時代要求的整體性治理是政府自身的一次“大變革”，而整體性治理背后則有三條假設(shè)，即問題取向、公正問題解決的合作需求、政府各部門層級之間必要的整體運作。[23]

因此，政府的組織運作主要表現(xiàn)在兩個方面。一是在組織結(jié)構(gòu)上，數(shù)字政府改變了原有的自上而下結(jié)構(gòu)形式，通過跨層級、跨區(qū)域、跨部門、跨政府等一系列“跨越式”行為實現(xiàn)政府內(nèi)部的整體治理模式及與外部的協(xié)同治理格局。二是在組織權(quán)力上，數(shù)字政府要實現(xiàn)整體性治理，必須打破以往的自上而下的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)，實行“權(quán)力向外和向下分散”[24]，這種向外和向下賦權(quán)從本質(zhì)上來說是數(shù)字技術(shù)所帶來的“數(shù)字賦能”。它指的是基層政府機構(gòu)自主決策的權(quán)力增加，市場和社會參與治理的渠道多元化和便捷化，同時，參與治理的項目越來越多。在數(shù)字賦能下，形成了多元共治的治理共同體格局。

(四)場景模塊化應(yīng)用

大數(shù)據(jù)時代，為滿足市場和社會的多元化、個性化和精準化的需求，數(shù)字政府的管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳蕚€性化服務(wù)供給，而這種高要求的服務(wù)供給除需要數(shù)字平臺做基礎(chǔ)外，多元化場景與模塊化應(yīng)用則是關(guān)鍵要素。其實，在應(yīng)用場景上政府也經(jīng)歷了不斷變革才形成了今天場景模塊化應(yīng)用體系。有學者將數(shù)字政府演進分為“政府信息化—電子政務(wù)—數(shù)字政府”三個階段。其中，“政府信息化”階段是政府自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以“條狀”為主推動實現(xiàn)部門內(nèi)部信息化和自動化?！半娮诱?wù)”時期強調(diào)“塊狀”式建設(shè)政府門戶網(wǎng)站?！皵?shù)字政府”將是顛覆性變革，開啟了多場景應(yīng)用模式。[25]從本質(zhì)上來看，應(yīng)用模式的更新源于政府追求的目標升級。

具體來說，從信息的數(shù)字化呈現(xiàn)到政府形態(tài)數(shù)字化，再到優(yōu)化服務(wù)和治理，前兩種目標均是以提高政府自身效能為最終目標，但數(shù)字政府則以最大限度提高市場和社會的滿意度為目標。以數(shù)字化理念改變了“部門中心主義”，在不同部門、地區(qū)和層級間高度關(guān)聯(lián)和協(xié)同的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立和搭建各類業(yè)務(wù)場景應(yīng)用模塊，通過多場景模塊化應(yīng)用不斷優(yōu)化服務(wù)，提升治理現(xiàn)代化水平。例如，浙江數(shù)字政府建設(shè)中，將業(yè)務(wù)體系模塊化分為重點任務(wù)模塊和一般業(yè)務(wù)應(yīng)用模塊。重點模塊包括疫情防控、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、雙循環(huán)......等12項⑤。根據(jù)業(yè)務(wù)類型分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、社會治理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、政府運行六項模塊，在這六項業(yè)務(wù)模塊下面各自又劃分出4～8項更為精細的小模塊。

數(shù)字政府是政府自身的一次全新變革，是當今政府在大數(shù)據(jù)時代下角色扮演和治理行為創(chuàng)新的成功轉(zhuǎn)型。2021年，浙江省開啟數(shù)字化改革元年，數(shù)字政府發(fā)揮基礎(chǔ)和引領(lǐng)性功能，促進數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字法治建設(shè)，浙江數(shù)字政府建設(shè)取得了顯著成果，在全國居于領(lǐng)先地位，這是打造全國“重要窗口”的標志性成果，極大地推動了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對其他地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字化治理創(chuàng)新具有較強的借鑒意義和啟發(fā)價值。

注釋：

①③梳理自2021年2月24日浙江省政府辦公廳《全省數(shù)字化改革專題培訓(數(shù)字政府系統(tǒng))》相關(guān)文件。

②浙江數(shù)字化改革的核心方法路徑，就是通過V字模型持續(xù)迭代，將“業(yè)務(wù)協(xié)同模型”和“數(shù)據(jù)共享模型”貫穿到數(shù)字化改革的各領(lǐng)域、各方面、全過程。V字下行階段，全面梳理黨政機關(guān)核心業(yè)務(wù)，從治理與服務(wù)兩個維度賦予定義，從宏觀到微觀，實現(xiàn)核心業(yè)務(wù)數(shù)字化。V字上行階段，再造業(yè)務(wù)流程，將核心業(yè)務(wù)組裝集成為“一件事”，推進原有業(yè)務(wù)協(xié)同疊加新的重大任務(wù)，從微觀到宏觀，設(shè)計標志性應(yīng)用場景，找到“破點—線—成面—立體”的最優(yōu)方案，推動整體智治體系的整體性優(yōu)化和系統(tǒng)性重塑。

④梳理自2021年2月24日浙江省大數(shù)據(jù)局《全省數(shù)字化改革專題培訓(一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺)》相關(guān)文件。

⑤浙江數(shù)字政府建設(shè)中的12項重大任務(wù)包括，疫情防控、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、雙循環(huán)、營商環(huán)境市場活力、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明、民生保障、安全生產(chǎn)、政府效能。