王立峰，李洪川

（吉林大學行政學院，長春 130012）

一、問題的提出

作為設立于非黨組織領導機關中的領導機構，黨組是中國共產(chǎn)黨處理黨與非黨組織關系的重要組織形式，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨獨特的組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，圍繞黨組形成的黨組制度成為具有中國特色的一項政黨治國制度，是黨的領導制度體系重要組成部分。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨組制度建設，黨組地位功能不斷強化，議事決策不斷規(guī)范化。2017年10月，黨的十九大通過的黨章修正案明確了黨組全面從嚴治黨主體責任。2019 年4月，中共中央出臺了新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）。該條例的出臺，為提高黨組領導水平、推進黨組工作制度化發(fā)揮了重要作用。領導是黨組的核心功能和制度主線，黨組研究應當關注黨組是如何運轉進而發(fā)揮領導作用的，并在此基礎之上探尋黨組發(fā)揮領導作用的完善路徑。

目前，黨組如何發(fā)揮領導作用的理論研究主要著眼于以下兩個方面：一是從歷史維度研究黨組的運作方式，以期梳理和總結黨組領導的制度經(jīng)驗。馬思宇指出，在黨組的前身——黨團時期，黨團通過組織、宣傳、外聯(lián)等秘密途徑和潛移默化方式滲透、整合、掌控群眾團體。①馬思宇：《無形與有形：中共早期“黨團”研究》，《中共黨史研究》2017年第2期。江明明認為，土地革命時期黨團發(fā)揮領導作用的運作方式比較注重如何妥善處理黨政關系。為防止以黨代政，黨團通過黨團成員而非黨團決定來影響和領導非黨組織中的群眾，進而以多數(shù)同意方式通過合乎黨的意愿的決策。②江明明：《從國際到蘇區(qū)：中共黨團再探》，《蘇區(qū)研究》2018年第5期。秦立海認為，新中國成立以后，嚴格的請示報告制度，如毛澤東以中共中央主席身份對政府各黨組小組和分黨組干事會進行直接領導并對黨組的匯報請示親自予以批示，極大強化了黨對政府工作的領導。③秦立海：《建國之初政府黨組的設立與黨政關系的處理》，《濟南大學學報（社會科學版）》2009年第2期。

二是從黨組制度現(xiàn)狀即權力結構、運行方式和職責功能等方面探討黨組發(fā)揮領導作用的制度邏輯。從黨組權力結構來看，張書林認為，黨組權力來自黨委，黨委對黨組發(fā)號施令，黨組必然為黨委服務，這些均有利于黨組在國家機關中貫徹黨的意志，實現(xiàn)黨對國家機關的領導。④張書林：《論黨的執(zhí)政中介：黨組》，《江蘇行政學院學報》2006年第3期。從黨組運行方式來看，胡德平認為，與黨團不同的是，“黨組統(tǒng)一黨員負責人意志與行動，黨員負責人影響非黨員負責人，形成非黨組織的共同領導意志和行動，進而領導非黨組織”。⑤胡德平：《論中國共產(chǎn)黨黨組的基本屬性》，《理論學刊》2014年第5期。從黨組決策機制來看，決策機制是黨的領導體制的核心內容，強舸等通過研究國有企業(yè)黨組“討論前置”決策內容和決策程序，指出“討論前置”這一治理機制使黨組分享了決策權，將黨組的意圖轉化重大決策，做到了堅持和加強黨的全面領導。⑥強舸、成小紅：《國有企業(yè)黨委（黨組）與董事會的決策分工與運作機制——以“討論前置”為考察核心》，《理論視野》2019年第11期。從黨組職責功能來看，張曉燕認為，黨組加強對本單位業(yè)務工作和黨的建設的領導實質上是黨組發(fā)揮領導作用的工作職責和工作方法。⑦張曉燕：《論黨組工作條例對新時代黨的領導理論的制度創(chuàng)新》，《理論與改革》2019年第5期。田橋則認為，黨組制度主要承擔兩大政治功能：組織嵌入功能和黨的意志轉化與輸出功能，這兩大功能使黨組在領導范圍上實現(xiàn)黨的領導全覆蓋，在領導效能上實現(xiàn)黨的領導與非黨組織依法依章運行相統(tǒng)一。⑧田橋：《中國共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結構與功能》，《社會主義研究》2019年第6期。秦前紅等認為，除組織嵌入功能外，黨組還發(fā)揮整合功能，整合是“黨對黨的組織體系之外的非黨組織進行整合，進而將全社會整合進入以執(zhí)政黨為核心的政治體系”。⑨秦前紅、胡南：《論中國共產(chǎn)黨黨組制度的邏輯展開》，《吉首大學學報（社會科學版）》2020年第3期。

從既有黨組理論研究來看，盡管研究者嘗試揭示黨組發(fā)揮領導作用的內在邏輯與運行過程，但仍未很好回應黨組在其發(fā)揮領導作用過程中面臨的許多實踐性問題，并且，現(xiàn)有研究缺少理論層面的深度分析。第一，從“領導”的基本內涵來看，領導的本質不等同于領導的內容，本質需要通過內容表現(xiàn)出來，但如何從具體的領導的內容抽離出領導的本質，亟需以一種理論視角審視黨組領導的基本內涵。第二，從黨組領導基本內涵衍生出的重要課題是揭示黨組領導原理與領導邏輯，但現(xiàn)有理論研究往往沿著“由果導因”的思維，從黨組制度現(xiàn)狀中證成黨組領導邏輯合理性，如此難免產(chǎn)生“存在即合理”的傾向，同時也容易忽視黨組的獨特屬性與運作邏輯。第三，雖然現(xiàn)有文獻較好揭示了黨組的治理結果，但很少探討黨組治理的過程，①林希存：《論黨組的領導作用及實現(xiàn)機制》，《當代世界與社會主義》2020年第1期。而黨組治理過程正是黨組發(fā)揮領導作用的核心機制，因此，黨組理論研究有必要揭開黨組運行機制這一“暗箱”。第四，黨組制度伴隨中國共產(chǎn)黨的成長走過了近百年發(fā)展歷程，從黨組制度的創(chuàng)設、撤銷、恢復及完善歷程來看，黨組同黨委、管理層的關系不斷被調整完善，如何從比較維度探尋黨組發(fā)揮領導作用的一般規(guī)律，是黨組理論研究的應有之義?；诖?，本文將在控制論這一理論視角下，闡釋黨組領導的核心要義，探索黨組發(fā)揮領導作用的內在邏輯和運行機制，思考黨組發(fā)揮領導作用的完善路徑。

作為一種解釋系統(tǒng)運行的理論，美國數(shù)學家N.維納（Nobert Wiener）所創(chuàng)設的控制論中，關于一切系統(tǒng)都具有系統(tǒng)調節(jié)、控制反饋、信息傳遞等功能的基本觀點可以合理揭示自然系統(tǒng)和人類社會系統(tǒng)是如何圍繞“控制”這一核心機制保持動態(tài)平衡的?！翱刂啤痹从谙ＥD文詞匯“Mberuhtz”，原意為“操舵術”。在古代，掌握航海技藝以及對水手們具有領導力的人被稱為“舵手”，②［古希臘］柏拉圖著，王錚譯：《理想國》第1卷，重慶出版社2016年版，第21頁。在柏拉圖看來，“操舵術”可用來表示管理人的活動、技藝。事實上，從“操舵術”演變而來的“控制”不但是組織管理的重要手段，也是執(zhí)政黨治國理政的重要方式。“任何國家的治理，總是把社會控制放在頭等重要的位置”。③蔣傳光：《構建和諧社會與當代中國社會控制模式選擇》，《上海師范大學學報（哲學社會科學版）》2006年第2期。具體至中國政治現(xiàn)實，中國共產(chǎn)黨是領導一切的，黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征。從控制論這一視角來看，為實現(xiàn)堅持和加強黨的領導，執(zhí)政黨對社會政治生活進行多種類型的調控，黨領導的規(guī)劃治理就是一種典型形式。五年規(guī)劃的決策議題與議程始終處于各級黨委控制之下，這一機制可被視為中國決策過程的核心機制，是中央控制下動態(tài)的、不斷試錯的過程。④［德］韓博天、［美］奧利佛·麥爾敦著，石磊譯：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機制》，《開放時代》2013年第6期。黨組制度的設置顯然能夠適用于規(guī)劃治理的目標設計，可以從控制論角度對其運行機制進行闡釋。由于控制論側重從目標設計、流程調節(jié)和目標實現(xiàn)等程序性方面來解釋系統(tǒng)運行過程的內在邏輯和實現(xiàn)機制，這些觀點有助于拓寬黨組如何發(fā)揮領導作用的研究視野。具體而言，非黨組織的目標和行為可能伴隨環(huán)境變化而變化，黨組若要有效實現(xiàn)對非黨組織的領導，前提條件是在反饋的基礎上對非黨組織行為進行調節(jié)，使其朝著黨委和黨組的目標靠近與轉化。

當然，由于理論是概括地反映現(xiàn)實的概念和體系，具有思維主觀性、內容有限性等特征，理論與現(xiàn)實之間總是存在一定張力。就此而言，控制論在刻畫黨組實踐時也存在一定局限性，具體表現(xiàn)為黨組設置及其運行會受到多種因素影響，如黨組類型、成員素質、黨政體制、執(zhí)政理念等，控制論則基本沒有涉及這些。并且，當代中國特色政治體制中的“黨的領導”是內涵極為豐富的概念，它不但包括控制因素，也包括權威、引領、說服等因素。為使控制論更能準確反映黨組運作現(xiàn)實，揭示黨組發(fā)揮領導作用的內在邏輯，避免理論脫離現(xiàn)實，本文在借鑒控制論研究視角時，堅持馬克思主義基本立場，緊緊圍繞“堅持和加強黨的全面領導”這一黨組制度主線，使理論描述不至于脫離黨組運行現(xiàn)實場景。如此也可有效避免單純“由果導因”思維邏輯，實現(xiàn)“因果互證”，即既然黨組的政治功能是“在本單位本部門發(fā)揮領導作用”，那么黨組制度中的“因果聯(lián)系”則主要體現(xiàn)為黨組采取的一系列措施與是否有助于發(fā)揮黨組領導作用間的關系。

二、控制論視角下黨組發(fā)揮領導作用的內在邏輯

（一）控制論視角下黨組領導作用的具體實現(xiàn)

控制論的理論核心是控制，控制是施控系統(tǒng)在信息反饋基礎上不斷測量和修正目標偏差，對受控系統(tǒng)進行調節(jié)，進而實現(xiàn)受控系統(tǒng)穩(wěn)定或改善受控系統(tǒng)性能的過程。如圖1所示，控制論一般將控制系統(tǒng)解構為施控系統(tǒng)與受控系統(tǒng)，施控系統(tǒng)對受控系統(tǒng)調節(jié)控制的基礎是信息傳遞，一切信息傳遞的目的都是為了實現(xiàn)控制。此外，影響控制過程的另一重要因素是反饋，反饋是系統(tǒng)的輸出結果返回輸入環(huán)節(jié)，通過影響輸入環(huán)節(jié)進而影響輸出的過程。①［美］諾伯特·維納著，陳娟譯：《控制論：或關于在動物和機器中控制和通信的科學》（第2版），中國傳媒大學出版社2018年版，第110-111頁。反饋包括正反饋與負反饋。正反饋是指系統(tǒng)的輸出影響到輸入，通過改變輸入造成輸出變動持續(xù)加大的情形。負反饋是指系統(tǒng)的輸出影響到輸入，通過改變輸入造成輸出變動持續(xù)弱化的情形。不管是正反饋還是負反饋，其目的都是為了實現(xiàn)施控系統(tǒng)預定目標。

圖1 控制系統(tǒng)的基本框架與運行邏輯

控制論中反饋調節(jié)、信息傳遞等基本觀點揭示了各類系統(tǒng)保持秩序的內在機理，在此意義上，黨組與非黨組織間的領導與被領導關系也內含于系統(tǒng)調控關系之中。包括黨組在內的組織都是復雜社會系統(tǒng)中的若干子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)之間既存在聯(lián)系又相互獨立運行。在非黨組織相對獨立情形下，如果非黨組織內部主體間排斥力量大于主體間的吸引力量，那么非黨組織有序性程度將不斷降低、無序性程度不斷增加?，F(xiàn)實情況是，非黨組織不是絕對獨立的，作為開放系統(tǒng)，這些組織需要與外界組織如黨委進行聯(lián)系。如果黨委對非黨組織實施的“減熵”不能抵消非黨組織內部的“熵增”，②“熵”是孤立系統(tǒng)無序性的表征，“熵增定律”的基本觀點是：特定條件下孤立系統(tǒng)的熵總是在增加。也就是說孤立系統(tǒng)總是存在去組織化趨勢。被推廣到社會系統(tǒng)的泛化的熵增原理是指“在一個排斥力量大于吸引力量的孤立系統(tǒng)之中，系統(tǒng)的有序性程度將不斷降低”。參見錢時惕：《世界的復雜性與熵理論——兼評〈新自然觀〉一書中的“熵理論與自然觀”》，《科學技術與辯證法》2004年第1期。非黨組織可能會由有序轉變?yōu)闊o序狀態(tài)。黨是領導一切的，實現(xiàn)黨對非黨組織的領導，首先需要黨對非黨組織進行調節(jié)，以降低非黨組織內部無序性，增強非黨組織內部凝聚力。為此，在非黨組織的領導機關中設立領導機構，作為黨對非黨組織實施領導的重要組織形式，黨組成為中國共產(chǎn)黨處理黨政關系的一項重要手段。

第一，黨組發(fā)揮領導作用的前提是對非黨組織進行調節(jié)。“黨的領導”是一個內涵豐富的政治概念。有學者認為領導的本質是影響，黨的領導體現(xiàn)的是黨在國家政治生活中的影響力問題。③張明軍：《領導與執(zhí)政：依法治國需要厘清的兩個概念》，《政治學研究》2015年第5期。也有學者認為領導是一種活動或關系，黨的領導是“黨對人民群眾、其他黨派及其成員加以引導、組織、率先示范的帶領性活動”。④張恒山：《中國共產(chǎn)黨的領導與執(zhí)政辨析》，《中國社會科學》2004年第1期。事實上，調節(jié)是衡量領導的重要維度，領導通過調節(jié)得以真正實現(xiàn)，二者具有十分緊密的內在關聯(lián)。離開調節(jié)談領導，領導的科學內涵就大大縮水。

就黨組而言，黨組發(fā)揮領導作用這一目的，需要通過三類調節(jié)形式來實現(xiàn)。一是集體決策。黨組按照少數(shù)服從多數(shù)票決原則和民主集中制要求實行集體領導。黨組就本單位重大事項實行集體討論、會議決定，這一領導體制會對行政首長的權力產(chǎn)生一定制約作用。二是組織滲透。作為黨委同其他組織的溝通中介，黨組內嵌于非黨組織領導機關之中，結構性嵌入使黨組組織體系與國家政權體系高度耦合，黨組組織體系范圍不但幾乎覆蓋所有國家政權機關領導機關，而且黨組成員來源于國家政權機關領導成員，黨組領導體制和組織原則強化了黨政科層體制，進而實現(xiàn)政治整合功能。三是程序性控制。黨組發(fā)揮領導作用最主要和最重要的程序性安排是“討論前置”，如《黨組工作條例》第20條規(guī)定，“國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨組研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定”，這種“討論前置”決策程序賦予國企黨組在重大事項決策過程中享有把關定向權力，國有企業(yè)黨組討論決策前置程序可類推適用于其他單位黨組，①蔣清華：《行政機關黨組制與首長制關系的規(guī)范解釋》，《中外法學》2020年第6期。以黨組決策先行于管理層決策，保證了黨組對本單位重大問題、重大事項決策的程序性控制。

第二，黨組調節(jié)非黨組織行為的目的在于更好發(fā)揮領導作用。調節(jié)和目的直接相關，沒有目的就無所謂調節(jié)。只有存在具體目的，施控系統(tǒng)才能夠據(jù)此不斷調節(jié)受控系統(tǒng)行為，達成施控系統(tǒng)目的。因此，控制論僅適用于有目的的行為，這是運用控制論分析問題的前提條件。從黨組的目的來看，作為非黨組織中的領導機構，黨組目的就是發(fā)揮領導作用?！斑@是黨組在角色與功能上的共性體現(xiàn)”。②施新州：《黨組：堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的關節(jié)點——兼論對〈中國共產(chǎn)黨黨組工作條例〉修改的建議》，《中國延安干部學院學報》2018年第6期。通過在國家機關、人民團體、社會組織等組織中發(fā)揮領導作用，黨組成為黨對非黨組織實施領導的關鍵樞紐和節(jié)點，黨組始終圍繞如何更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用這個制度內核運轉。黨組目的的唯一性使其同黨組具體行為區(qū)分開來。黨組具體行為有很多種，按照《黨組工作條例》第16條規(guī)定，黨組的領導行為可以分為兩類：加強本單位黨的建設領導和所在單位業(yè)務工作領導，這兩類領導行為又可詳細分為12項具體職責，如討論決定“三重一大”事項等。黨組履行這些具體職責只有一個目的，那就是在非黨組織中貫徹落實黨的路線方針政策，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。黨組履行具體職責需要通過黨組控制非黨組織的具體事項或行為來體現(xiàn)。以黨組討論決定非黨組織重要干部任免為例，遵循“黨管干部”原則，黨組討論和決定重要人事安排，為保證干部選拔任用符合黨的用人標準，黨組在干部任免過程中的一大特點是“醞釀先于決定”。按照《黨委（黨組）討論決定干部任免事項守則》第2條規(guī)定：“沒有按規(guī)定進行醞釀動議、民主推薦、組織考察的不上會”，其中，“‘醞釀’就是黨組對決策議題的控制”，③麻寶斌、仇赟：《中國共產(chǎn)黨黨內決策程序的多維構建——以黨委（黨組）討論決定干部選拔任用事項為例》，《治理研究》2019年第4期。這一前置程序是黨組對干部選拔任用程序的關鍵控制，其目的是強化黨組在干部任免工作中的領導和把關作用。

（二）黨領導下的兩種不同類型系統(tǒng)結構的比較

調節(jié)、反饋不止適用于設置黨組的系統(tǒng)結構，也適用于其他形式的系統(tǒng)結構。因為并非所有非黨組織的領導機關中均可以設立黨組，④如領導機關中的黨員領導成員不足3人的、與黨的機關合并設立或者合署辦公的等。并且，從黨組制度發(fā)展歷程中來看，黨組也經(jīng)歷過撤銷情形。⑤行政系統(tǒng)中的黨組經(jīng)歷過兩次撤銷情形，一次是“文革”時期，另一次是黨的十三大至黨的十四大之間。因此，了解黨組發(fā)揮領導作用的內在機理，需要對不設立黨組和設立黨組的兩種系統(tǒng)結構進行比較，分析不同調節(jié)模式下黨的領導原理。

第一，不設黨組的黨政系統(tǒng)。

如圖2所示，此種系統(tǒng)結構中，黨委作為施控系統(tǒng)，政府作為受控系統(tǒng)。黨委領導作用表現(xiàn)為，政府決策直接受制于黨委，黨委根據(jù)政府輸出系統(tǒng)提供的反饋信號，同自身提出的目標進行比較，得出目標偏差，進而根據(jù)目標偏差對政府行為進行調節(jié)。黨委在這一領導模式中顯然處于主導地位。此種模式的優(yōu)點是，該系統(tǒng)可以在局部實現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。因為局部狀態(tài)下，外界環(huán)境對政府決策影響較小，黨委可以根據(jù)信息反饋直接、迅速影響政府決策，實現(xiàn)“黨政同頻共振”，因而這種控制方式具有明顯的正反饋特征，即受黨委決策偏好影響，政府系統(tǒng)輸出端向黨委系統(tǒng)輸入端反饋的信號總是保持同向。不過，此種領導模式要求施控系統(tǒng)即黨委決策者必須具有完全信息。政府決策直接依賴于黨委，伴隨外界環(huán)境不確定性因素增加，作為決策者的黨委需要掌握更多決策信息。此外，系統(tǒng)慣性或制度慣性的存在致使黨委對政府系統(tǒng)的反饋不能及時掌握。反饋雖能校正偏差，但一旦制度慣性增加，系統(tǒng)反饋不及時，政府行為偏差也就不能得到及時校正。慣性包括黨委系統(tǒng)慣性，如制定決策需要一定的時間，也包括政府系統(tǒng)內部存在的慣性，如政策執(zhí)行需要在一段時間以后才能產(chǎn)生效果。

圖2 黨委領導政府的系統(tǒng)架構

政治實踐中，妥善處理黨政關系不只是執(zhí)政者的理論自覺，同時也受客觀條件尤其黨委主導的控制系統(tǒng)能否有效實現(xiàn)領導目標影響。如果黨委不能實現(xiàn)對政府有效調節(jié)，那么就需要在政府系統(tǒng)中設立黨組織、黨組進行調節(jié)。在非黨組織中建立黨組，可以體現(xiàn)和加強黨的領導。

第二，設置黨組的黨政系統(tǒng)。

與圖2相比，圖3所示的系統(tǒng)架構多了黨組這一主體。不同于黨委直接控制政府，黨組對政府進行直接、全面領導，成為黨委領導政府的關鍵樞紐，黨組與黨委共同構成控制系統(tǒng)中的施控系統(tǒng)。此種領導模式中，政府領導機關制定的決策既要受黨委的領導，同時也受內嵌于政府系統(tǒng)中的黨組的領導，“雙重領導機制”保障了黨委意圖在政府系統(tǒng)的貫徹落實。并且，此種領導模式下，黨委對政府的領導不再拘泥于微觀層次，而是側重宏觀層次，微觀領域事項由黨組根據(jù)信息反饋及時對政府行為進行調節(jié)，黨組接受批準其成立的黨委的領導也保證了黨委對政府微觀領域工作的領導?？傊?，“雙重領導機制”既保證了政府的活力，又保證了黨委對政府的一切領導。此外，內置于政府領導機關之中的黨組，可以通過黨內反饋、黨外反饋等多種反饋渠道，掌握全面、具體、準確的決策信息。此種領導模式具有事前性，也即前饋控制。前饋控制有利于降低外界因素的擾動，提高控制的穩(wěn)定性。對黨組而言，前饋控制能夠保障黨組對政府可能發(fā)生的情況進行提前預測和提前控制，消除人大、政協(xié)等外部主體對政府系統(tǒng)帶來的不確定性。對黨委而言，黨委可以通過黨組的反饋對政府行為未來發(fā)展進行提前介入。

圖3 黨組領導非黨組織的系統(tǒng)架構

從控制論視角來看，黨組在黨政系統(tǒng)中具有把關定向、校正緩沖、統(tǒng)籌協(xié)調等功能，這些功能為其發(fā)揮領導作用提供了支撐。具體來看，其一，黨組在非黨組織中發(fā)揮“把關定向”功能表現(xiàn)為，黨組從整體大局著手，引導和控制非黨組織行為朝著貫徹落實中央重大決策部署、執(zhí)行黨委決定決議方向前進。對非黨組織行為尤其是政治行為就政治方向、政治規(guī)矩進行把控，是黨組領導非黨組織的基本要求。其二，黨組發(fā)揮校正緩沖功能體現(xiàn)在，作為黨委領導非黨組織的中介，黨組可以通過黨內工作機制及時向黨委反饋本部門本單位工作情況，避免黨委決策出現(xiàn)重大失誤。并且，作為“緩沖地帶”，黨組能夠根據(jù)政策輸出反饋及時對非黨組織行為進行調節(jié)，減輕黨委等外界環(huán)境對非黨組織產(chǎn)生的不利影響，確保非黨組織穩(wěn)定運行。其三，黨組統(tǒng)籌協(xié)調功能體現(xiàn)為，黨組要統(tǒng)籌協(xié)調各主體、各方面的關系。黨組發(fā)揮領導作用的系統(tǒng)結構內部包括多種關系，如黨組與領導管理層間的關系、黨組與機關黨委間的關系、黨組成員與普通黨員間的關系等。黨組實施領導行為時，既要“管理本單位黨員、干部”，又要“團結非黨人士與群眾”，這種“內部二次整合”①吳曉林、郭慧玲：《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結構》，《探索》2016年第3期。是黨組發(fā)揮領導作用的重要方面。

三、黨組發(fā)揮領導作用的運行機制

（一）黨組對非黨組織實施領導的具體要求

“社會調控中的系統(tǒng)控制與物理、生物的系統(tǒng)控制的基本原理并無二致，即施控主體以指令信息作用于受控客體，使受控客體圍繞預定目標而行為”。②周勇：《系統(tǒng)控制論視域下的社會調控創(chuàng)新論析》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2015年第6期?？刂普撘暯窍碌狞h組政治，以黨組為施控系統(tǒng)，以非黨組織為受控系統(tǒng)，黨組對非黨組織的活動進行信息獲取、調節(jié)反饋和決策控制，最終實現(xiàn)黨領導下的黨政關系協(xié)調。

第一，妥善處理黨政關系，實現(xiàn)黨政關系協(xié)調。從控制論視角來看，系統(tǒng)結構的設計必須使其能夠及時處理施控系統(tǒng)與受控系統(tǒng)關系。黨組這一組織結構的設計初衷就是妥善處理中國特色黨政關系，實現(xiàn)黨的領導目標和意圖?，F(xiàn)代政治一般為政黨政治，“政黨和國家關系是政黨政治的基礎問題”，③祝靈君：《黨領導國家體制研究》，《當代世界與社會主義》2020年第1期。其他政治制度的設計應將黨政關系置入其中。中國共產(chǎn)黨的領導地位與執(zhí)政權力深嵌于國家權力結構之中，其建構的新型黨政關系的顯著特點是結構性嵌入與功能性耦合，實現(xiàn)黨政關系協(xié)調。一方面，黨組承擔著黨的意志，其職責是推動黨的主張和重大決策轉化為法律法規(guī)和政策政令。黨組內設于領導機關之中，黨組成員的行政領導角色能夠使黨組借助決策轉化機制將政治決策與行政執(zhí)行統(tǒng)一起來。另一方面，作為政治性組織，黨組承擔業(yè)務工作領導職責，由于黨組成員直接管理行政事務，黨組成為執(zhí)政黨同政權機關對接的“橋梁”和“紐帶”。此外，黨組制度運行以黨的政治權威為核心，通過承擔凝聚共識、宣傳動員、干部選拔等職能，黨組將自身行動邏輯、意識形態(tài)、價值導向等植入政府體系，實現(xiàn)“政治”與“行政”的“雙軌一體”。④王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，《中國社會科學》2019年第9期。

第二，獲得充分信息，為決策控制提供服務。一方面，作為黨委領導的政治性組織，黨組需要及時向黨委報告工作、反映問題、提出建議，為黨委決策提供支持。黨委正確決策是黨組充分發(fā)揮領導作用的重要前提和保障。另一方面，黨組成員均是黨員領導干部，這為黨組決策獲得重要信息提供了可能和保障。相比于黨委，黨組人員構成的制度安排使決策者更容易獲取本部門目標發(fā)展和存在問題的信息。根據(jù)黨組履行領導黨的建設和業(yè)務工作職責，黨組獲取信息的途徑可分為兩大類。一是黨內系統(tǒng)。《中國共產(chǎn)黨章程》第48條規(guī)定黨組“討論和決定基層黨組織設置調整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項……領導機關和直屬單位黨組織的工作”，這些事項屬于黨的自身建設范疇，黨組可在黨內系統(tǒng)遵循相關黨內法規(guī)，通過黨內監(jiān)督、黨務信息公開等方式實現(xiàn)信息反饋。二是黨外系統(tǒng)。黨組是采取內嵌方式介入所在組織的決策過程，它并不能代替非黨組織的領導機關，黨組對業(yè)務工作領導需要與行政領導班子依法履職相協(xié)調，這就要求黨組應當接受黨外人士尤其是非黨員領導干部的監(jiān)督，廣泛聽取黨外人士意見建議。

第三，合理運用反饋，確保調節(jié)方式得當。作為一種控制方式，反饋將實際工作成效與事先確立的目標進行比較，通過分析目標偏差原因，提出施控方案，對施控系統(tǒng)進行調節(jié)，不斷縮小目標偏差，最終實現(xiàn)預期目標。就黨組而言，黨組需要通過各種反饋渠道和反饋方式將黨組和非黨組織制度舉措同決策目標進行比較，通過發(fā)現(xiàn)目標偏差表現(xiàn)，查找問題根源所在，及時制定調控工作方案。根據(jù)調節(jié)的時間不同，黨組可統(tǒng)籌運用前饋控制和反饋控制。前饋控制側重事先控制，它要求黨組對非黨組織進行調節(jié)時必須將不利因素、干擾因素、不確定性因素考慮進來，以降低信息的不完全性。反饋控制則側重過程控制，它要求施控方所掌握的反饋信息具備及時性和正確性，對黨組而言，黨組對非黨組織進行調節(jié)時，其決策信息應當真實可靠，并盡可能收集和過濾系統(tǒng)外部信息。此外，根據(jù)是保持非黨組織系統(tǒng)穩(wěn)定還是促進非黨組織快速發(fā)展等目標不同，黨組可靈活、恰當運用正反饋和負反饋等控制方式。

第四，牢牢把握決策權，發(fā)揮把關定向作用。決策幾乎與管理同義，①［美］赫伯特·A.西蒙著，李柱流等譯：《管理決策新科學》，中國社會科學出版社1982年版，第33頁。它是控制系統(tǒng)的關鍵環(huán)節(jié)，信息傳遞與反饋控制的交匯點就是決策。決策是一項系統(tǒng)性控制活動，它涉及權力結構、決策原則、決策方式、決策轉化、決策頻率等方面?？刂葡到y(tǒng)中的黨組決策控制，首先要求非黨組織中的重大事項應由黨組先行討論決定，黨組處于非黨組織重大事項決策權力網(wǎng)絡結構中的核心位置，是黨組發(fā)揮領導作用基本前提。其次，民主集中制是黨的根本組織原則和領導制度，黨組決策活動也遵循著民主集中制的要求，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的決策程序開展決策活動。再次，黨組決策與行政領導班子決策既有聯(lián)系又有區(qū)別，黨組會議決策邏輯不同于行政領導班子會議決策，二者不能相互代替，因此，決策轉換是黨組決策由“幕后”走向“前臺”的關鍵一步，是衡量黨組決策意圖能否有效實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。最后，決策頻率在一定程度上反映了控制系統(tǒng)決策控制的效率，黨組決策頻率應當制度化、規(guī)范化，確保黨組決策成為黨組發(fā)揮領導作用的經(jīng)常性活動。

（二）將黨的領導要求落實到黨組具體工作的關鍵機制

為實現(xiàn)對非黨組織領導，黨組嵌入非黨組織之中，實現(xiàn)組織控制。一方面，黨組加強對非黨組織中的黨員和基層黨組織的管理，另一方面，黨組妥善處理其與非黨組織領導機關的關系。為此，黨組在請示報告、議事決策等方面實現(xiàn)前饋控制、過程控制和信息反饋，不斷修正非黨組織的行為，使其朝著實現(xiàn)黨組領導目標的方向靠攏。

第一，處理黨政關系的重要制度安排是黨組對機關基層黨組織的管理制度。非黨組織中除黨組這一組織外，還有黨的其他組織，如黨在國家機關中設立的機關基層組織。黨的基層組織履行教育、監(jiān)督和管理黨員職責，激發(fā)黨員發(fā)揮模范帶頭作用，是黨執(zhí)政的組織基礎和戰(zhàn)斗堡壘，“組織嵌入”成為黨的基層組織引領非黨組織發(fā)展的重要形式，②劉偉：《從“嵌入吸納制”到“服務引領制”：中國共產(chǎn)黨基層社會治理的體制轉型與路徑選擇》，《行政論壇》2017年第5期。也是實現(xiàn)“以黨領政”的重要政治機制。內嵌于非黨組織中的黨組織增加了控制系統(tǒng)的多樣性，按照“必要的多樣性定律”，即只有“施控系統(tǒng)”多樣性不低于“受控系統(tǒng)”多樣性時，控制才能有效實施。③W.Ross Ashby，An Introduction to Cybernetics，Chapman and Hall Press，1956，p.200-210.非黨組織內部的復雜性要求施控系統(tǒng)增加調控方式的多樣性。黨的十九大修改的黨章規(guī)定，黨組“領導機關和直屬單位黨組織的工作”。這一要求改變了此前黨組與機關基層黨組織間的指導與被指導關系，領導與被領導關系成為處理黨組與機關基層黨組織之間關系的基本要求。機關基層黨組織堅持黨的機關工作委員會和本單位黨組（黨委）雙重領導，這顯然要比單重領導體制更為復雜，黨組領導機關和直屬單位黨組織的工作，在一定程度上強化了機關基層黨組織黨建工作的有效性。作為政治性組織，黨組以政治建設為首要原則。黨章明確了黨組全面從嚴治黨主體責任，為黨組領導機關基層黨組織提供了制度保障。除黨章外，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》等黨內法規(guī)也都明確了黨組對基層黨組織及黨員管理的職責權限、領導保障和具體程序。并且，黨組對機關基層黨組織進行領導更具優(yōu)勢，因為黨組同機關基層黨組織距離更近，黨組成員一般也是基層黨組織主要負責人，黨組承擔以黨的政治建設為統(tǒng)領全面推進黨的各項建設職責。通過對機關黨組織進行管理，黨組建構了黨領導下處理黨政關系的多重制度安排。

第二，黨組調研、黨務公開等信息傳遞機制保障了信息反饋渠道的暢通。反饋是系統(tǒng)輸出端與輸入端的交互過程，信息反饋是信息雙向流動過程，重視信息反饋是施控系統(tǒng)維持控制系統(tǒng)穩(wěn)定的必要條件。就黨組而言，信息反饋是黨組進行決策的重要依據(jù)。黨組處理信息反饋的制度安排有多種，一類是黨務公開制度和黨內監(jiān)督制度?！吨袊伯a(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》第13條明確規(guī)定：黨組應當重點公開在本單位發(fā)揮領導作用和落實黨建工作責任制情況，黨務公開有助于破解“監(jiān)督難、監(jiān)督不力”問題。《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》對此作了回應，該條例第39條規(guī)定，各級黨組織和黨的領導干部應當認真對待、自覺接受社會監(jiān)督，利用互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段，推動黨務公開。通過黨務公開制度和黨內監(jiān)督制度，黨組可以及時了解和掌握黨員群眾對黨組工作目標、重點工作任務及落實情況的意見反饋，在群眾路線這一根本工作路線要求下，黨組不斷改進工作方式，及時修正目標偏差。黨組接收信息反饋的另一類機制是黨組調研機制。調查研究是黨組運行的主要方式和重要環(huán)節(jié)，①余禮信：《中國共產(chǎn)黨黨組運行機制研究》，《云南行政學院學報》2020年第3期。通過各類形式的調研活動，黨組及其成員及時掌握內設科室、下級單位黨建和業(yè)務工作落實情況，確定難點熱點問題，積極征求各方意見，為黨組目標確定和議事決策提供信息支撐。為此，一些黨內法規(guī)明確了黨組調查研究的具體要求和細節(jié)，如《黨組工作條例》第31 條規(guī)定，黨組作出重大決策，一般應當經(jīng)過調查研究；《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規(guī)則》第9條規(guī)定，理論學習中心組成員應當把理論學習與專題調研結合起來，深入基層、深入群眾，扎實開展調查研究。實踐中，黨組成員開展的專題調研、集體調研等多種調研形式正是黨組發(fā)現(xiàn)突出問題，獲得信息反饋的有效制度實踐。

第三，重大事項請示報告機制是黨組實現(xiàn)前饋控制和過程控制的重要機制。前饋控制是施控系統(tǒng)為防止問題發(fā)生采取相應的調節(jié)行動，過程控制是施控系統(tǒng)在管理過程對已出現(xiàn)的問題及時作出具體調節(jié)措施。在黨組日常運行中，請示報告制度既是黨委對黨組實施前饋調節(jié)的重要制度安排，也是黨組對非黨組織實施過程調節(jié)的重要機制?！饵h組工作條例》《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《請示報告條例》）等黨內法規(guī)確定了請示報告制度的主體、程序、內容與方式，建構起約束黨組請示報告工作的完整框架。其中，“請示”是指事前請示、決策前請示，《請示報告條例》第13條列舉了黨組織應向上級黨組織請示的十項內容，基本包含了黨組討論決定本單位重大問題、重要事項的所有內容?！皥蟾妗钡膬热葜饕侵笇嵤┻^程出現(xiàn)的重大問題及應對處理情況，《請示報告條例》第14條詳細列舉了下級黨組織需要向上級黨組織報告的九項內容，這些屬于黨組在履行領導過程中的重要日常工作。根據(jù)黨組的請示，黨委可以全面掌握黨組與非黨組織工作信息，針對可能出現(xiàn)的問題，統(tǒng)籌謀劃，提前做出應對措施，“防患于未然”。根據(jù)黨組的報告內容，黨委可及時了解黨組與非黨組織工作進展和目標達成進度，及時分析目標偏差產(chǎn)生原因，并可以對黨組作出的不適當決定進行撤銷或者變更，“及時止損”。由于黨組是黨委領導非黨組織的關鍵節(jié)點，黨委對黨組進行的前饋調節(jié)和過程調節(jié)，實際上也意味著黨組對非黨組實施了前饋調節(jié)和過程調節(jié)。

第四，黨組議事決策機制保障了黨組對決策議程的控制?？刂普摽赡転槲覀兲峁φ蜗到y(tǒng)運行更為深刻的洞見，是因為它將人們的關注重點轉移到政治決策的形成過程。②Robert J.Lieber，Theory and World Politics，Winthrop Pbulishers，1972，p.70.事實上，只有在決策過程中，黨組領導線條和輪廓才真實、完全凸顯出來?！饵h組工作條例》中的決策與執(zhí)行章節(jié)對黨組決策的程序性安排作了規(guī)定，包括“調查研究、征求意見、充分醞釀等程序”等。此外，《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等黨內法規(guī)也都規(guī)定，非黨組織中重要事項的決策必須先由黨組（黨委）按照民主集中制和規(guī)定程序“集體討論決定”，這些要求保障了黨組對決策議題和決策議程的控制。其一，從黨組決策內容類型來看，黨組就黨的建設范疇的決策同行政首長的職責沒有交叉關系，二者決策范疇、決策邏輯沒有關聯(lián)。黨組就業(yè)務工作的決策，應當前置于行政領導班子會議決策，雖然最終執(zhí)行決策權屬于行政首長，但“討論前置”有利于實現(xiàn)黨組對重大問題、重大事項的把關定向作用，尤其是黨組會議中黨組否決的議題、事項，無須再在行政領導班子會議上討論，保障了黨組對行政領導班子的領導。其二，從黨組決策內容來看，《黨組工作條例》將黨組決策事項細化為11項，并以“其他應當由黨組討論和決定的重大問題”作為兜底性條款，黨組決策內容更加全面、具體、充實。其三，從黨組決策人員來看，盡管一些黨組會議可以邀請非黨組成員參加，但非黨組成員沒有參與表決的權限，黨組會議的決策權力只能由黨組集體行使。其四，《黨組工作條例》規(guī)定了黨組會議頻率，即一般每月至少召開一次，遇有重要情況可以隨時召開，這一規(guī)定從制度上保證了黨組的決策效率和決策頻率。

四、進一步討論：完善黨組領導機制的幾點思考

借用控制論研究視角，有助于我們識別黨組領導非黨組織的幾處關鍵節(jié)點，即黨組圍繞組織設置、信息傳遞、反饋調節(jié)、決策控制等核心過程，不斷從制度層面強化黨的領導體制機制。當然，黨組有效發(fā)揮領導作用是有條件的，這一領導模式也有一定的局限。首先，黨組領導事項逐漸增加，這對黨組集體決策能力提出了更高要求。其次，為避免黨組成為不受控制的決策組織，甚至同黨委產(chǎn)生權責沖突，要求黨組同黨委間的反饋應當具有及時性。再次，黨組決策能否及時轉化為非黨組織決策需要多種程序性安排，否則容易造成“黨政角色混同”。最后，黨組對非黨組織的工作督導目標可能與黨委對非黨組織的期待存在不一致，因此需要加強黨委對黨組的監(jiān)督。當前，黨組在巡視工作中顯現(xiàn)出來的諸多問題具有高度趨同性，如重業(yè)務輕黨建、壓力傳導逐級遞減、“一崗雙責”不落實、執(zhí)行組織人事紀律不嚴、黨組會議和行政領導班子會議議題界定不清晰等。從控制論視角來看，產(chǎn)生這些問題的原因是由黨組在目標管理、組織設置、議事決策等方面運行不規(guī)范所導致。因此，充分發(fā)揮黨組領導作用，需要在組織管理、信息反饋、目標督查、決策方式等方面不斷完善黨組領導機制。

第一，注重黨建目標管理，規(guī)范黨委領導方式和領導內容。從巡視情況來看，黨組“重業(yè)務、輕黨建”很大程度源于黨組實際工作目標與黨組應然工作目標不匹配。因此，批準黨組設立的黨組織可以在黨組書記述職述廉時，重點聽取該黨組上一年度目標執(zhí)行情況，以及下一年度目標內容與工作計劃，尤其是黨組就機關基層黨建工作的年度計劃，不斷強化黨組落實管黨治黨主體責任，防止黨組“目標背離”“目標縮水”。有學者建議，“由黨代會提名和任命黨組，黨組只應向黨代會負責和匯報工作，變黨委的集中管理為黨代會的民主管理，防止黨的局部組織或領導者個人借機干預司法”。①孟高飛：《論黨對地方法院組織領導的法治化變革》，《學術交流》2017年第4期。倘若如此，按照“由誰產(chǎn)生，對誰負責”的選舉原則，黨委對黨組領導作用和領導地位勢必受到嚴重削弱，不利于黨委決策部署在非黨組織的貫徹落實。并且，縣級以上黨的各級代表大會每五年才召開一次，其會議召開頻率不利于對黨組進行監(jiān)督。問題不在于黨組如何產(chǎn)生，而在于黨委如何有效領導。就領導方式而言，黨委要尊重黨組的相對獨立性，尊重黨組發(fā)揮領導作用同所在單位行政領導班子依法依規(guī)履職相統(tǒng)一。就領導內容而言，除重大事項、特殊事項外，黨組和黨委可結合本地本單位實際情況，根據(jù)《請示報告條例》等黨內法規(guī)，遵循“政治導向、權責明晰、客觀真實、規(guī)范有序”原則，列出詳細請示報告清單，細化請示、報告、報備事項范圍和要求，實現(xiàn)黨委全面領導和黨組部門領導相互協(xié)調。

第二，統(tǒng)籌考慮領導干部人選，盡量滿足黨組設置條件。根據(jù)《黨組工作條例》規(guī)定，相應非黨組織領導機關中黨員領導成員超過3人的可以設立黨組。該條例使用的是“可以設立”表述，但為加強黨的組織滲透和領導，黨組設立應遵循“應當設立”原則。滿足黨組設置條件的，黨委組織部門應當及時向黨委請示審批；非黨組織申請設立黨組的，黨委組織部門應及時審核?？h級以上政府工作部門應當設立黨組，但領導成員不滿3人的，在任免非黨組織領導成員尤其是主要負責人時應當統(tǒng)籌考慮，盡量滿足黨組設置的人數(shù)要求。并且，從加強行政效率考慮，黨組書記應當盡量是單位領導班子主要負責人，減少黨組書記與部門主要負責人分設情況。①李宜春：《政府部門黨組制度與行政首長負責制》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第6期。

第三，黨內監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合，構建多種信息反饋渠道。黨組應當統(tǒng)籌黨組信息公開與機關基層黨組織信息公開建設，盡管二者存在重合之處，但不能以黨組織信息代替黨組信息公開，黨組可以建立黨務信息公開清單，重點公開黨組落實責任制情況。此外，在黨組被賦予領導機關黨建工作職責后，黨組接受機關工委就黨的建設履職情況監(jiān)督，黨的機關工委同黨組間存在指導與被指導關系。未來，黨組同黨的機關工委就機關黨建的關系需要做進一步改革，機關工委職責定位應當向統(tǒng)籌指導角色轉變，從宏觀層面分類指導直屬機關各部門和直屬事業(yè)單位黨建工作，避免與黨組職能交錯、職責不清。另外，黨組還應當加強黨外監(jiān)督，強化信息反饋的多元性。黨組就本部門業(yè)務層面的重大事項決策可以邀請非黨員領導參加，部門主要負責人不是黨組成員時，應當邀請部門主要負責人參加，以接受黨外人士監(jiān)督，推動黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督貫通協(xié)同。

第四，完善決策方式和程序，妥善處理黨組決策與管理層決策關系。根據(jù)《黨組工作條例》和《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，黨組應當建立健全黨組議事規(guī)則，規(guī)范黨組議事程序，并明確規(guī)定黨組擴大會議不得代替黨組會議作出決策，黨組會議一般不能和政府常務會議或全體會議合并召開，避免黨組與非黨組織行政領導班子職權重疊，保障黨組決策符合黨內法規(guī)同國家法律統(tǒng)銜接和協(xié)調的要求。黨組會議決策表決是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，作為黨組書記的行政首長在黨組會議中無法否決多數(shù)黨組成員通過的決策，但是作為部門正職，其可能會與黨組之間出現(xiàn)矛盾甚至相互抵制，②余禮信：《讓黨組運轉：保障重大決策的科學化、民主化與合法化》，《中共天津市委黨校學報》2016年第4期。并在行政辦公會上否決黨組會議已經(jīng)通過的決策。因此，黨組會議在對重要事項、重大問題進行討論和決定前，黨組成員應當進行充分的協(xié)商、醞釀，存在重大分歧的議題一般不得上會。此外，為避免黨政角色混同，黨組制發(fā)的有關業(yè)務工作的文件應當先轉化為部門文件，然后再向非黨組織或成員制發(fā)。