2021年10月19日，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議對《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法（草案）》（以下簡稱“草案”）進行了審議，向全社會公布并公開征求意見。草案落實實名制，規(guī)定電話卡、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)真實信息登記制度；加大懲處非法買賣、出租、出借電話卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、金融賬戶、互聯(lián)網(wǎng)賬號行為，加大懲戒力度等?？梢哉f，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案標志著我國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作進入新的階段，為反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪提供全方位的法律支撐。

草案產(chǎn)生的背景

當前，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動形勢嚴峻，在刑事犯罪案件中占據(jù)很大比重，一些群眾的看病錢、養(yǎng)老錢、上學(xué)錢被詐騙分子席卷一空，已經(jīng)成為當前發(fā)案最高、損失最大、群眾反響最強烈的突出犯罪，嚴重危害人民群眾切身利益和社會和諧穩(wěn)定。僅去年，全國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件涉及財產(chǎn)損失即達353.7億元。

從實踐情況看，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作綜合治理、源頭治理方面的制度措施不夠充分，金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)治理存在薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步建立完善各方面責(zé)任制度，形成協(xié)同打擊治理合力；實踐中一些好的做法和政策文件需要上升為法律規(guī)定。

目前，關(guān)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，刑法和相關(guān)司法解釋、指導(dǎo)意見均有相關(guān)規(guī)定。在刑法中，相關(guān)罪名有妨害信用卡管理罪、詐騙罪、使用虛假身份證件、盜用身份證件罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪等。但是，現(xiàn)有法律規(guī)定總體上較為分散，不夠明確，針對性不強，各方面對于加強法律制度建設(shè)的需求較為迫切。

由此，制定專門法律是反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作實踐的迫切需要。

草案主要看點

建立全鏈條整治工作機制

銀行賬戶和手機卡“實名不實人”問題多年未根本解決；形形色色“黑灰產(chǎn)”斬而不絕；詐騙類型與各種新技術(shù)新應(yīng)用相伴而生……打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙急需有效的綜合治理、源頭治理。

1月至9月，全國共破獲電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件26.2萬起，抓獲犯罪嫌疑人37.3萬名，同比分別上升41.1%和116.4%；6月至8月，發(fā)案數(shù)連續(xù)3個月實現(xiàn)同比下降……今年以來，各地各部門堅持綜合施策，強化行業(yè)治理，切實形成整體合力，打擊治理取得明顯成效。

但同時也要看到，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)案數(shù)量、群眾損失仍保持高位運行，犯罪形勢依然嚴峻復(fù)雜。

草案提出，國務(wù)院建立打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)打擊治理工作。有關(guān)部門應(yīng)當密切配合，實現(xiàn)跨行業(yè)、跨地域協(xié)同配合、快速聯(lián)動，有效防范電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動。

中國刑法學(xué)研究會副秘書長表示，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案規(guī)定各部門職責(zé)、企業(yè)職責(zé)和地方政府職責(zé)，加強協(xié)同聯(lián)動工作機制建設(shè)，明確有關(guān)主體包括民事責(zé)任在內(nèi)的專項法律責(zé)任，有助于推動形成全鏈條反詐、全行業(yè)阻詐、全社會防詐的打防管控格局。

推動“兩卡”實現(xiàn)“實名”且“實人”

一段時間以來，手機卡、銀行卡大量非法開辦、隨意買賣，“實名不實人”問題突出，成為電詐犯罪分子的重要工具。近年來，公安機關(guān)案件偵辦中，繳獲“兩卡”動輒數(shù)十萬張，這些手機卡、銀行卡幾乎全為“假實名”，均非開卡者本人使用。

2020年10月“斷卡”行動開展以來，公安機關(guān)累計打掉涉“兩卡”違法犯罪團伙2.7萬個，查處違法犯罪嫌疑人45萬名；工信部集中清理電話卡6441萬張；人民銀行組織清理異常銀行賬戶14.8億個。

推動實現(xiàn)“實名”又“實人”，草案規(guī)定了電話卡、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)真實信息登記制度；建立健全金融業(yè)務(wù)盡職調(diào)查制度；明確規(guī)定任何單位和個人不得非法買賣、出租、出借電話卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、銀行賬戶、支付賬戶、互聯(lián)網(wǎng)賬號。對于實施上述行為的，有關(guān)主管部門可以實施懲戒。

支持研發(fā)反制技術(shù)

近年來，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪滋生出買賣公民個人信息、非法收購販賣“兩卡”、架設(shè)“貓池”和GOIP設(shè)備、提供虛假平臺和技術(shù)支撐、提供轉(zhuǎn)賬洗錢服務(wù)等一系列黑灰產(chǎn)業(yè)，黑灰產(chǎn)業(yè)又反過來“滋養(yǎng)”了電詐犯罪，形成相伴相生的“利益共同體”。

一些犯罪團伙在國內(nèi)購買大量的銀行卡、電話卡以及企業(yè)對公賬戶，轉(zhuǎn)運到境外用于實施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等犯罪。

對此，草案加強對涉詐相關(guān)非法服務(wù)、設(shè)備、產(chǎn)業(yè)的治理。治理改號電話、虛假主叫和涉詐非法設(shè)備；加強涉詐APP、互聯(lián)網(wǎng)域名監(jiān)測治理；打擊治理涉電信網(wǎng)絡(luò)詐騙相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

中國電子技術(shù)標準化研究院網(wǎng)安中心測評實驗室副主任說：“草案加強對涉詐相關(guān)非法服務(wù)、設(shè)備、產(chǎn)業(yè)的治理，打擊治理涉電信網(wǎng)絡(luò)詐騙黑灰產(chǎn)業(yè)，將有效擠壓犯罪空間，鏟除犯罪土壤?！?/p>

將預(yù)警勸阻、緊急止付、快速凍結(jié)制度上升為法律規(guī)定

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪是可防性犯罪，預(yù)警十分重要。近年來，全國范圍內(nèi)鋪開預(yù)警勸阻工作，將打擊治理關(guān)口前移，及時點醒潛在受害人，守住“最后關(guān)口”。

今年以來，公安部日均下發(fā)預(yù)警指令9.6萬條，成功避免1260萬名群眾受騙；成功攔截詐騙電話12.2億次、詐騙短信14.1億條，共緊急止付涉案資金2770億元。

為將實踐中行之有效的預(yù)警勸阻、緊急止付、快速凍結(jié)制度上升為法律規(guī)定，草案明確國務(wù)院公安部門會同有關(guān)部門建立完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉案資金緊急止付、快速凍結(jié)和資金返還制度，明確有關(guān)條件、程序和救濟措施。緊急止付、快速凍結(jié)、資金返還由公安機關(guān)決定，銀行業(yè)金融機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)應(yīng)當予以配合。

“公安機關(guān)等有關(guān)部門當前的實踐證明了監(jiān)測和預(yù)警的有效性?！敝袊畔踩芯吭焊痹洪L表示，在當前支付手段不斷創(chuàng)新背景下，進一步構(gòu)建并完善相關(guān)工作機制，在支付環(huán)節(jié)建立緊急止付、快速凍結(jié)和資金返還制度并上升為法律規(guī)定十分必要。

積極穩(wěn)妥推進國際執(zhí)法司法合作

隨著打擊力度的不斷加大，境內(nèi)大批詐騙窩點開始加速向境外轉(zhuǎn)移。

草案提出，國家外交、公安等部門積極穩(wěn)妥推進國際執(zhí)法司法合作，與有關(guān)國家和地區(qū)建立快速聯(lián)絡(luò)工作機制，共同推進跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪打擊治理。

為有力斬斷非法出境從事電詐活動“人員流”，公安部部署發(fā)起“斷流專案行動”，截至10月中旬，共打掉“3人以上結(jié)伙”非法出境團伙9230個，破獲刑事案件4122起，抓獲犯罪嫌疑人32854名。

“反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪已經(jīng)成為國際警務(wù)的一個重要課題，要繼續(xù)推動和加強國際警務(wù)合作，制定可行、完善的司法協(xié)作程序，有效解決電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪追捕難的問題?！彼拇ù髮W(xué)法學(xué)院院長說。

打擊治理防范電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪是一項系統(tǒng)性法治工程。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案適應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全、維護社會管理秩序和保障人民群眾財產(chǎn)安全的實際需要，既為機制化、常態(tài)化開展反詐工作提供法律依據(jù)，也是在法治軌道上懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的創(chuàng)新實踐。

反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙立法非常及時、必要

10月26日，公安部刑事偵查局副局長在公安部新聞發(fā)布會就反詐立法表示，近年來，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪高發(fā)多發(fā)，已成為社會公害。反詐專門立法非常及時、必要，對于打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪具有里程碑式的重要意義。公安機關(guān)對此非常期待。

反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案主要聚焦防范治理，對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)生的信息流、資金流、技術(shù)流、人員流等環(huán)節(jié)加強防范性制度建設(shè)。目前，草案條文雖然不多，但針對性、實用性、有效性強。

此次反詐專門立法，一是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措。習(xí)近平總書記高度重視打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作，多次做出重要批示指示，對反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作的指導(dǎo)思想、基本原則、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和制度構(gòu)建，以及法律制度建設(shè)等提出明確要求。全國人大制定反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法（草案）是落實黨中央決策部署的重要舉措，堅持依法治國的重要內(nèi)容，堅決打擊遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的法律武器。

二是堅持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展與安全的必然要求。近年來，犯罪分子利用新型電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，利用行業(yè)管理漏洞，利用非法獲取的個人信息和網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)交易等實施詐騙，組織化、鏈條化運作，跨境、跨地區(qū)實施犯罪，已成為當前發(fā)案最高、上升最快、損失最大、群眾反響最強烈的突出犯罪，嚴重影響群眾的獲得感、幸福感、安全感，亟需進一步完善制度，堅決打擊治理。

三是反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作實踐的迫切需要。從實踐情況看，通信、金融、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)治理還存在漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步完善制度，形成打擊治理合力；大量電話卡、銀行卡、網(wǎng)絡(luò)賬號被用于詐騙活動，亟待規(guī)范管理；這次通過專門立法，加強對涉詐相關(guān)非法服務(wù)、設(shè)備、產(chǎn)業(yè)的治理，從源頭上規(guī)范治理涉電信網(wǎng)絡(luò)詐騙黑灰產(chǎn)業(yè)，擠壓犯罪空間，鏟除犯罪土壤，為更有力、有效地打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪提供了堅實的法律保障。

全國人大常委會會議分組審議對草案提出建議

10月19日，草案提請全國人大常委會進行審議。在分組審議中，多名全國人大常委會委員和組成人員對此提出了建議。

加大打擊關(guān)聯(lián)犯罪力度

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙已經(jīng)形成產(chǎn)業(yè)鏈，在上游涉及違法獲取個人信息，在下游涉及違法支取資金、洗錢等。因此，分組審議時，多名全國人大常委會委員和組成人員建議加強對上下游違法犯罪打擊力度，加大對個人信息泄露和資金違法支取、流轉(zhuǎn)的打擊力度。

建議進一步增加關(guān)于個人信息保護的特殊規(guī)定?！安莅戈P(guān)于個人信息保護規(guī)定大多是援引個人信息保護法的規(guī)定，但個人信息保護法是基本法，規(guī)定的都是一般性的個人信息保護制度。本法作為專門法，應(yīng)進一步規(guī)定更嚴格的個人信息保護制度，并突出針對性，如可針對非法搜集、倒賣個人生物識別信息等規(guī)定相應(yīng)打擊治理措施等”。

全國人大監(jiān)察和司法委員會副主任委員介紹，有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，第三方支付公司成為洗錢團伙重要通道，涉詐資金經(jīng)第三方機構(gòu)洗錢占比達30%至40%，有的專案中某第三方機構(gòu)每天就為詐騙集團洗錢1億元；在某地的一起案件中，3400萬元被騙資金在不到兩個小時內(nèi)被迅速拆分至200多張銀行卡中。

建議進一步加強對現(xiàn)金支取的管理?！坝嘘P(guān)部門已經(jīng)出臺了一系列行之有效的措施，如個人通過銀行自動柜員機（ATM機）向非同名賬戶轉(zhuǎn)賬的資金24小時到賬等，建議進一步梳理吸收到草案中來，并進一步研究規(guī)定通過非銀行柜臺渠道（網(wǎng)銀、POS機、電話轉(zhuǎn)賬）由個人賬戶向個人賬戶、可疑公司賬戶大額轉(zhuǎn)賬的延遲到賬等措施?！?/p>

建議提高打擊關(guān)聯(lián)犯罪力度?！半娦旁p騙犯罪中，負責(zé)與被害人聊天、讓被害人轉(zhuǎn)錢，只是當中的一個環(huán)節(jié)。在實施犯罪前，實施詐騙人員需要購買手機卡、微信號或QQ號、第三方取款人、收款銀行賬號或收款二維碼、公民個人信息，虛擬定位等，需要很多配套條件。”

對專業(yè)技術(shù)人員從業(yè)禁止

建議對相關(guān)責(zé)任單位和人員加大處罰力度，提高罰款金額。“現(xiàn)在草案對相關(guān)單位和責(zé)任人的罰款金額一般是1萬元起步，個別條款規(guī)定為 5000元，感覺太低了，不利于發(fā)揮法律的震懾作用，不利于反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作綜合治理局面的形成?！?/p>

建議在草案的法律責(zé)任部分增加規(guī)定，對違反相關(guān)規(guī)定、不按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，負有嚴重責(zé)任并造成嚴重后果的個人，要依法承擔刑事責(zé)任，要按照刑事法律規(guī)定接受處罰?！耙屜嚓P(guān)人員意識到，不按照反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法的規(guī)定辦，后果是相當嚴重的，不單是要被罰款，還有可能坐牢”。

隨著電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，詐騙手法越來越先進，重要因素之一是“部分特定的精通專業(yè)電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)具有專業(yè)資格的技術(shù)人員參與其中推波助瀾”。

有委員認為，技術(shù)人員涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙罪的，可參照證券市場對違法人員設(shè)定禁入制度，除追究相關(guān)刑事責(zé)任和刑事處罰外，還可增加禁業(yè)懲戒條款，取消和限制其專業(yè)資格。

草案規(guī)定，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、金融機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者未采取必要措施的，或者未依照本法規(guī)定履行義務(wù)，造成電信網(wǎng)絡(luò)詐騙損失擴大的，根據(jù)過錯程度等情況依法承擔相應(yīng)民事責(zé)任。

全國人大社會建設(shè)委員會副主任委員認為，該條法律責(zé)任的力度還不夠，建議增加對受害人進行賠償?shù)姆韶?zé)任。這既有利于救助受害者，也有利于壓實企業(yè)反詐騙主體責(zé)任。

還有委員則認為，不僅應(yīng)立法明確加大對違法行為的處罰力度，還應(yīng)規(guī)定有過錯的企業(yè)、機構(gòu)和個人應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的民事責(zé)任。

重點關(guān)注老年、青少年群體

據(jù)公安部統(tǒng)計，2020年，全國共立案電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件92.7萬起，占全部刑事警情的比例超過40%，造成群眾損失353.7億元。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙已成為不少老百姓深惡痛絕的犯罪。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙受害人往往是老年人、青少年等社會弱勢群體。在老年群體中，買保健藥上當受騙的比較多，很多老年人被騙的是他們的養(yǎng)老錢、看病錢。對此，有委員建議，草案要作出有針對性的規(guī)定，尤其是要做好獨居老人的反詐騙工作。有委員建議，要加強對老年人的反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙宣傳教育，使其審慎投資，謹慎網(wǎng)絡(luò)交友，保護好個人信息。

據(jù)最高人民檢察院近期發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年前9個月，全國檢察機關(guān)起訴涉及未成年人的電信網(wǎng)絡(luò)犯罪4822人。其中，利用電信網(wǎng)絡(luò)實施的詐騙罪2066人，占42.8%；幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪1205人，占25%。

犯罪分子將未成年人作為犯罪工具的問題很突出，脅迫、教唆、利誘未成年人參與實施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，甚至利用公司化運作裹挾未成年人參與跨境的詐騙集團，有委員指出，“應(yīng)從重處罰這種行為，既要打擊網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，也要保護好未成年人?！?/p>

專門立法是打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的必然選擇

有學(xué)者認為，專門立法是打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的必然選擇。

從打擊治理實際效果看，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪多發(fā)高發(fā)的趨勢還沒有從根本上得到遏制。近年來，打擊防范電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作取得階段性顯著成效，但詐騙手法不斷翻新、跨境跨區(qū)域特點突出，特別是規(guī)模龐大的互聯(lián)網(wǎng)黑灰產(chǎn)與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙相伴相生，對案件高發(fā)起到了推波助瀾的作用，打擊難度大。公安機關(guān)等部門普遍面臨破案難、抓人難、追贓難等問題。因此，單純通過打擊并不能真正遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的發(fā)展態(tài)勢，必須進一步突出源頭治理和綜合治理，不斷提升打擊治理效能。

從打擊治理工作的具體內(nèi)容看，因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙環(huán)節(jié)多、黑灰產(chǎn)群體龐大，無論是打擊防范，還是源頭治理、綜合治理，都需要多個部門和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等社會單位的共同參與。目前，由于各方之間信息共享不到位、溝通交流不及時等問題，打擊治理此類犯罪在一定程度上還存在各自為戰(zhàn)的情況，極大影響了打擊治理工作的實際效果。因此，只有通過有針對性的立法，才能把各方力量整合起來，讓各方治理措施協(xié)調(diào)起來，有效推動打擊治理工作向縱深發(fā)展。

從打擊治理工作的開展方式看，依法治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪是深入推進全面依法治國的題中應(yīng)有之義，是提升打擊治理質(zhì)效的有效工作方式。針對各部門在打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作中的急、難問題，以立法形式把有益的對策措施、工作機制通過法律法規(guī)固定下來，為進一步深化社會治理、犯罪治理提供了法治保障。

出臺反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法不僅是對某一類違法犯罪活動的打擊，從宏觀上來看，也是國家治理體系和治理能力的一次提升，有利于設(shè)立一個全社會的預(yù)防機制，體現(xiàn)了綜合防治的思維。