付子堂 付承為

習(xí)近平總書記指出，“堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢?！薄皥猿猪攲釉O(shè)計和法治實踐相結(jié)合，提升法治促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能。”(1)① 習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年，第272-275頁。2013年11月，黨的十八屆三中全會正式提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題，并將其作為全面深化改革的總目標。2014年10月，黨的十八屆四中全會明確全面推進依法治國，促進國家治理現(xiàn)代化，闡明了法治與國家治理現(xiàn)代化的基本關(guān)系。2019年10月，黨的十九屆四中全會對國家治理現(xiàn)代化進行了全面戰(zhàn)略布局，堅持和完善法治成為推進國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。2020年11月，中央全面依法治國工作會議明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國工作中的指導(dǎo)地位。在習(xí)近平法治思想的科學(xué)指引下，厲行法治，推進國家治理現(xiàn)代化成為更加迫切的時代命題。

一、國家治理法治化的理論基礎(chǔ)

在國家治理現(xiàn)代化的語境下，國家治理法治化具有深刻的歷史、現(xiàn)實和理論旨趣。國家治理法治化是基于中國近代以來歷史教訓(xùn)的反思和新中國成立尤其是改革開放以來經(jīng)驗的總結(jié)而得出的新時代命題，具有深刻的歷史意蘊；國家治理法治化是針對當前我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、全面深化改革布局和全球治理格局變革的現(xiàn)實環(huán)境的應(yīng)對策略，具有鮮明的現(xiàn)實指向；國家治理法治化意味著我國將實現(xiàn)治理理念迭代翻新和治理模式轉(zhuǎn)型升級，標志著中國特色社會主義法治理論的進一步完善，實現(xiàn)了對馬克思主義國家治理理論的發(fā)展，具有深遠的理論意義。

(一)國家治理法治化的歷史意蘊

新中國成立之前，現(xiàn)代化進程時斷時續(xù)，法治未能在中國得到全面實踐。1840年鴉片戰(zhàn)爭的失敗并沒有引起封建統(tǒng)治階級的足夠重視，直到19世紀60年代，由于太平天國運動的內(nèi)憂和第二次鴉片戰(zhàn)爭的外患，清政府被迫開始了“‘師夷制夷’即防御性現(xiàn)代化的第一步”(2)羅榮渠：《外國資本主義入侵與中國現(xiàn)代化的艱難起步》，《教學(xué)與研究》1991年第2期，第38頁。。從此，中國的現(xiàn)代化歷程拉開序幕。洋務(wù)運動的器物技術(shù)現(xiàn)代化，維新變法、清末新政、辛亥革命的制度現(xiàn)代化，民國時期涵蓋新文化運動、實業(yè)計劃、五權(quán)憲法、六法全書、新生活運動等在內(nèi)的一系列現(xiàn)代化運動，均未能得到長期貫行，亦未能達到預(yù)設(shè)效果。由于動蕩的內(nèi)外部環(huán)境，民國政府權(quán)威衰落，缺乏在全國范圍內(nèi)推進現(xiàn)代化的遠見、魄力和能力，以致這些現(xiàn)代化嘗試均未成功。法治秩序始終未能在全國范圍內(nèi)有效建立，現(xiàn)代化的試驗缺乏有效的法治保障，國家現(xiàn)代化的方向和步伐缺乏統(tǒng)一性和持續(xù)性，現(xiàn)代化的試驗取得的一些成果也只是曇花一現(xiàn)。

新中國成立后到改革開放前，中國的法治建設(shè)在曲折中摸索前進。改革開放以來，法治建設(shè)有效保障了現(xiàn)代化改革的持續(xù)性和穩(wěn)定性。改革開放初期，黨中央深刻反思和總結(jié)了過去國家治理的經(jīng)驗教訓(xùn)，鄧小平同志提出“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?3)《鄧小平文選》(第二卷)，北京：人民出版社，1983年，第146頁?！斑€是要靠法制，搞法制靠得住些?！?4)《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第379頁。法制建設(shè)成為改革開放以來我國國家治理的重要方面。黨的十五大提出“依法治國”，依法治國成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。黨的十六大提出，要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的十七大提出，要全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進依法治國，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。正是由于我國堅持民主法治，才使得我國免受“東歐劇變”、蘇聯(lián)解體和20世紀90年代以來“顏色革命”動蕩的影響。(5)江必新、鞠成偉：《國家治理現(xiàn)代化比較研究》，北京：中國法制出版社，2016年，第190-191頁。通過法治建設(shè)，將國家治理改革的目標、措施、成果法律化和制度化，有效保障了國家治理改革的持續(xù)性、穩(wěn)定性和長遠性，從而取得了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的兩大奇跡。

歷史經(jīng)驗證明，現(xiàn)代化的進程必須依賴法治的可靠保障才能持續(xù)健康地行穩(wěn)致遠，否則將缺乏有效的統(tǒng)一性和持久的貫徹力，現(xiàn)代化的進程將難以持續(xù)，現(xiàn)代化的規(guī)劃將難以達成，現(xiàn)代化的成果也難以有效鞏固。國家治理現(xiàn)代化必須在法治的軌道上進行才能得到有效長遠的保證，法治化是國家治理現(xiàn)代化的歷史選擇。

(二)國家治理法治化的現(xiàn)實指向

國家治理法治化是對全球治理秩序變革潮流的順應(yīng)?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束后，經(jīng)濟全球化進程加快，全球風(fēng)險社會來臨，世界政治多極化等原因，引發(fā)了全球治理變革。近年來，作為超級大國的美國奉行單邊主義政策，國際治理秩序面臨嚴峻挑戰(zhàn)。中國在全球治理格局中的地位正在發(fā)生變化，中國由國際規(guī)則的遵循者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者和秩序的重構(gòu)者。(6)俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014年，第146頁。中國要擔當起這一新的全球治理角色，首先需要實現(xiàn)中國國家治理的法治化，用法治思維和法治方式治國理政，參與國際治理，參與和引導(dǎo)構(gòu)建公平合理的國際規(guī)則，推動全球治理秩序的法治化。

國家治理法治化是我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化和應(yīng)對的方略。1981年，黨的十一屆六中全會正式將人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾定位為當時我國社會的主要矛盾，這一判斷成為我國長期以來對社會主要矛盾的共識，決定了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的改革開放基本國策。2017年，黨的十九大對我國社會矛盾作出重大判斷，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時代，中國特色社會主義事業(yè)取得顯著成就，而發(fā)展的不平衡不充分成為當前最主要的短板和制約因素。我國長期以來的“四個現(xiàn)代化”建設(shè)主要側(cè)重物質(zhì)經(jīng)濟方面的“硬件”現(xiàn)代化，政治制度的“軟件”現(xiàn)代化發(fā)展不充分，相對滯后。(7)胡建淼：《國家治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在法治化》，《學(xué)習(xí)時報》2014年7月14日，第5版。由此，國家治理現(xiàn)代化成為新時代的重大命題。法治是政治制度的支撐，政治現(xiàn)代化必須依賴法治。法治秉持公平正義，保障人權(quán)和公民權(quán)利，能夠有效化解社會矛盾，促進平衡而充分的發(fā)展，為滿足人民的美好生活需要提供制度保障。

國家治理法治化是全面深化改革的基本取向。1992年，鄧小平同志在“南方談話”中提出了在改革中完善制度的論斷，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！?8)《鄧小平文選》(第三卷)，第372頁。進入新時代，習(xí)近平總書記鮮明指出，“黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設(shè)計，實現(xiàn)這個奮斗目標，落實這個頂層設(shè)計，需要從法治上提供可靠保障?！?9)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日，第2版。重大改革必須于法有據(jù)，法治本身是全面深化改革的目標取向之一，法治是推進改革的方向和動力，改革權(quán)力和運行都必須遵守憲法和法律(10)姜明安：《改革、法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中共中央黨校學(xué)報》2014年第4期，第54頁。，避免違法改革對法治的“破窗效應(yīng)”?！啊ㄔO(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求?！?11)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日，第2版。國家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標，通過法治方式推進改革，通過法律將改革成功經(jīng)驗制度化，在法治的軌道上進一步推進改革創(chuàng)新，形成更加協(xié)調(diào)有序、科學(xué)嚴密的國家治理體系，以改革創(chuàng)新能力為提升治理能力賦能，最終實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

(三)國家治理法治化的理論價值

國家治理法治化是從管理到治理理念的轉(zhuǎn)型。治理主體是多元的，不限于國家機關(guān)，也涵蓋了其他社會主體；治理更強調(diào)自愿和協(xié)商；治理的權(quán)威來自國家治理體系；治理方式是自下而上或平行的協(xié)商。(12)俞可平：《國家治理現(xiàn)代化的若干問題(上)》，《福州日報》2014年6月8日，第7版。治理是對傳統(tǒng)管理理論的發(fā)展。從國家治理模式來講，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的國家中心主義模式，吸收社會中心主義模式的一些優(yōu)點，向中間路線模式轉(zhuǎn)型，通過國家和社會的良性互動和精誠合作，產(chǎn)生更加飽滿的治理合力。(13)江必新、鞠成偉：《國家治理現(xiàn)代化比較研究》，第194頁。法律是社會共識的最大公約數(shù)，理所當然地在國家治理中起著主導(dǎo)作用。(14)張文顯：《法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期，第9頁。通過法律，將國家和社會進行整合，協(xié)調(diào)貫通，實現(xiàn)國家治理的轉(zhuǎn)變，增強治理的統(tǒng)一性、可接受性和可操作性。

國家治理法治化是中國特色社會主義法治理論的升華。“中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐，是全面推進依法治國的行動指南?！?15)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日，第2版。國家治理現(xiàn)代化命題的提出，賦予了法治理論更高的理論要求。法治理論不能“就法談法”，需要結(jié)合國家治理實踐和現(xiàn)代化的要求，將法治理論與國家治理理論充分融合。中國的治理實踐為法治理論提供了充足的研究素材，已有法學(xué)理論是法治理論深厚的理論來源，中國特色社會主義法治理論既是對普遍性知識提出的中國見解，也使中國治理的地方性知識得到普遍的解釋力和影響力(16)王若磊：《國家治理法治化的實踐邏輯》，北京：法律出版社，2019年，第14頁。，是具有普遍性又具有中國特殊性的法治理論。

國家治理法治化是馬克思主義國家治理理論發(fā)展的結(jié)果。習(xí)近平總書記指出，“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好?！?17)習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日，第2版。我國必須在馬克思主義指導(dǎo)下，發(fā)展出立足于中國、適合中國的國家治理理論，充實馬克思主義，發(fā)展馬克思主義。中國特色社會主義的本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國的國家治理現(xiàn)代化必須充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)優(yōu)勢、宗旨優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、理論優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、治黨優(yōu)勢(18)張文顯：《國家制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的五個核心命題》，《法制與社會發(fā)展》2020年第1期。，在馬克思主義普遍原理指引下，發(fā)展出符合當代中國國情、順應(yīng)世界潮流的中國特色社會主義國家治理理論。

國家治理法治化意味著國家治理理念從管理到治理的轉(zhuǎn)變、國家治理模式從國家中心主義模式向國家社會互動模式的轉(zhuǎn)型；國家治理現(xiàn)代化要求法治理論更加突出善治，在注重法治國家理論的同時關(guān)注法治的社會效果；在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家治理現(xiàn)代化是對馬克思主義國家治理理論的時代發(fā)展，是對中國特色社會主義的重大貢獻。

二、法治化是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，必須堅持在法治軌道上推進國家治理現(xiàn)代化。法治既是現(xiàn)代國家治理的基本方式，又是現(xiàn)代國家治理的平臺支撐(19)卓澤淵：《法治是國家治理現(xiàn)代化的基石》，《學(xué)習(xí)時報》2014年10月20日，第1版。，是國家治理體系的基礎(chǔ)。法治能力是推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，“法治能力的水平?jīng)Q定著國家治理能力現(xiàn)代化的程度?！?20)曹冬媛：《法治能力：評價國家治理能力現(xiàn)代化的核心指標》，《光明日報》2016年12月20日，第16版。

(一)堅持在法治軌道上推進國家治理現(xiàn)代化

法治是最可靠最穩(wěn)定的治理方式。法治之所以成為現(xiàn)代國家的主要治理方式，一個最重要的原因就是法治的穩(wěn)定性和可預(yù)測性。法治為現(xiàn)代國家提供了基本的治理框架和體系，保證了政治的合法性和穩(wěn)固性，形成了穩(wěn)定的政治環(huán)境。依法而治的國家必定是人民對國家治理行為和治理結(jié)果都具有極高預(yù)見性的樣態(tài)，人民必然對國家治理產(chǎn)生極高的認同感(21)唐皇鳳：《法治建設(shè)：轉(zhuǎn)型中國社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑》，《江漢論壇》2014年第9期，第13頁。，國家治理也更具有可接受性和可操作性。在利益日益多元化的當今中國，法治是最好的利益協(xié)調(diào)器?，F(xiàn)代國家通過法律賦予相應(yīng)利益主體一定的權(quán)利，實現(xiàn)利益的分配(22)[美]龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第47頁。，同時將與權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)分擔到對應(yīng)的主體，來保障利益的實現(xiàn)。當利益發(fā)生沖突時，通過司法解決利益沖突，進而維持利益體系和諧，保障社會秩序安定。法治是發(fā)展的可靠保障，要堅決避免“發(fā)展要上、法治要讓”的誤區(qū)，只有厲行法治，更好發(fā)揮法治對改革發(fā)展穩(wěn)定的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，才能保證發(fā)展的長遠性、預(yù)期性和穩(wěn)固性。

法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。新時代中國國家治理的高度復(fù)雜性要求厲行法治。中國國家治理要素因超大的物理空間和人口規(guī)模等而具有超大規(guī)模性，區(qū)域性差異，多民族的文化差異，經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地理氣候資源在區(qū)域上的分布差異等(23)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第16頁。，使要素之間的異質(zhì)性較強，從而造成了中國國家治理的高度復(fù)雜性。只有用法治作為國家治理要素的連接方式，做到有法可循，有效分解治理要素超大規(guī)模帶來的治理壓力，堅持公平正義，協(xié)調(diào)利益，合理平衡治理要素異質(zhì)性造成的治理失衡。例如“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系”，“使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在法治的軌道上進行”。(24)陳建平：《建設(shè)完備法律規(guī)范體系》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報》2021年第5期，第23頁。

中國必須將國家各項治理活動都納入法治軌道，中國的法治軌道就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義法治道路。(25)張文顯：《國家制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的五個核心命題》，《法制與社會發(fā)展》2020年第1期，第28頁。中國共產(chǎn)黨是中國國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治和國家治理的本質(zhì)特征和根本保證；中國特色社會主義制度是法治和國家治理的上位概念，規(guī)定了國家治理法治化的根本方向和基本框架；中國特色社會主義理論既是法治普遍問題的中國闡釋，也是中國法治實踐特殊問題的具體解答，是國家治理法治化的理論指導(dǎo)；堅持人民主體地位是中國國家治理和法治建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，是黨治國理政的初心和使命；堅持法律面前人人平等是法治精神的基本表達，是現(xiàn)代國家治理的基本原則；堅持法治德治相結(jié)合要求充分發(fā)揮中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的當代活力，是貫徹落實社會主義核心價值觀的應(yīng)有之義；堅持從中國實際出發(fā)，研究中國治理規(guī)律，發(fā)現(xiàn)中國治理短板，發(fā)揚中國治理優(yōu)勢，才能更好解決中國治理問題，加快實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。法治因其穩(wěn)定性和可預(yù)測性等固有特征，成為最可靠最穩(wěn)定的國家治理方式。法治是現(xiàn)代化社會最主要、最基本的治理方式，是解決中國當代國家治理難題的根本途徑。

(二)法治體系是國家治理體系的基礎(chǔ)

法治體系與國家治理體系均以中國特色社會主義制度為根基。中國特色社會主義制度是我們進行法治建設(shè)和國家治理的根本遵循和始終堅持，須臾不可偏離。法治體系是治國之道、強國之路、民生之本、民主之魂、社會公平正義之基(26)李龍：《建構(gòu)法治體系是推進國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。，是完善中國特色社會主義制度的基礎(chǔ)工程。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的法律表現(xiàn)形式?！拔覈鴩抑卫硪磺泄ぷ骱突顒佣家勒罩袊厣鐣髁x制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”(27)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第2頁。法治體系與國家治理體系統(tǒng)一于中國特色社會主義制度之下。法治體系是中國特色社會主義制度的核心組成部分，是國家治理體系的基礎(chǔ)性構(gòu)架。

法治體系是國家治理體系的法律依托。國家治理體系涵蓋的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、黨的建設(shè)六大領(lǐng)域，核心是根本制度、基本制度、重要制度三個制度層次，以憲法和法律作為依據(jù)和架構(gòu)安排。憲法和法律是國家各項制度的基本載體，是國家治理體系的法律依托。憲法規(guī)定了國家根本制度、基本制度和重要制度，構(gòu)成了國家各項制度的法律基礎(chǔ)，其他各種部門法規(guī)定了國家治理的行為邊界和行為方式，為國家治理構(gòu)建了立體全面的行為架構(gòu)體系。(28)賴早興：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治內(nèi)涵》，《光明日報》2014年5月14日，第15版?！皬闹卫砭S度上看，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要強化憲法的重要功能?！?29)溫澤彬：《加快推進中國特色社會主義憲法理論與話語體系建設(shè)》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報》2021年第5期，第10頁。通過憲法和法律將制度、政策規(guī)范化、制度化和程序化，形成成熟定型的治理體系，保證國家治理的權(quán)威性、連續(xù)性、穩(wěn)定性，是我國國家治理體系法治化和現(xiàn)代化的基本方式。

法治體系是國家治理體系的骨干工程。在國家治理現(xiàn)代化視域下，法治體系的建設(shè)更加具有針對性。加快形成完備的法律規(guī)范體系，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，及時應(yīng)對國家治理難題，為國家治理體系現(xiàn)代化提供良法根基；加快形成高效的法治實施體系，現(xiàn)代化的國家治理過程嚴密、運行順暢、實施有力，法治實施體系的進一步完善，是提高國家治理能力的堅實保證；加快形成嚴密的法治監(jiān)督體系，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，“無監(jiān)督則無權(quán)力”的原則已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的共識，強化監(jiān)督，限制權(quán)力的非法濫用，是保障法治體系產(chǎn)生良性社會效果的重要環(huán)節(jié)；加快形成有力的法治保障體系，切實加強和改進黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，加快形成政治和組織保障、人才保障、制度保障的保障體系，保證法治隊伍工作過硬，培育優(yōu)秀法治后備人才；加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，注重實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律價值一致、功能互補、對象相融和制度銜接。(30)付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報》2015年第3期，第17頁。

(三)法治能力是國家治理能力的核心

法治能力是評價國家治理能力的核心標準。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，法治體系是國家制度的法律表現(xiàn)形式，進而法治能力成為提升國家治理能力的核心與關(guān)鍵。法治能力就是治理主體秉持法治理念、形成法治思維，在法律框架內(nèi)有效展開各項治理活動、達成治理目標的能力，基本要求是堅持法治思維、法治行為，善用法治。法治能力首先要求摒除人治治理思維，消除人治治理行為。改革開放以來，我國進行政治現(xiàn)代化改革的一大動因，就是對人治傳統(tǒng)的深刻反思，破除人治傳統(tǒng)、健全民主和法制成為我國政治現(xiàn)代化的基本追求。法治能力要求尊重法律權(quán)威，提升法治意識，培養(yǎng)法治思維，弘揚法治精神，形成法治信仰。國家治理的一切活動必須依法進行，緣法而治，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要善于運用法治方式進行治理，從而增強治理的合法性和公信力，使治理行為更具有可接受性和執(zhí)行力，治理效果更能得到人民的理解與支持。

提升國家治理能力的關(guān)鍵是法治。法律本身就是將紛繁復(fù)雜的社會問題，通過科學(xué)論證作出系統(tǒng)性的安排，從而整合社會關(guān)系、穩(wěn)定預(yù)期，確保行為的確定性，使社會復(fù)雜性簡化和交往理性化。(31)王若磊：《國家治理法治化的實踐邏輯》，第70頁。法治是有效節(jié)約治理成本的利器，實現(xiàn)治理效果的基本依憑。提升國家治理能力就是要“增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”(32)習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日，第2版。法治能力具體來講包括依法執(zhí)政能力、立法能力、執(zhí)法能力、司法能力和法治人才培養(yǎng)能力。(33)卓澤淵：《國家治理現(xiàn)代化的法治解讀》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第1期，第6頁。依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，依法執(zhí)政水平是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家水平的直接體現(xiàn)；立法能力是法治能力的核心，立法質(zhì)量和水平直接決定整個法治體系的高度；執(zhí)法是國家治理活動的主體部分，執(zhí)法能力是國家治理能力的最集中體現(xiàn)；司法能力是解決社會糾紛，處理治理矛盾的關(guān)鍵，公平正義的司法環(huán)境是治理的基本追求和重要保障；法治人才是法治長遠發(fā)展的重要動力，也是國家治理能力的人才供應(yīng)保證。提升法治能力，是法治建設(shè)的基本要求，是提升國家治理能力的關(guān)鍵和核心因素。

法治是現(xiàn)代治理的基本方式和主要手段。推進國家治理現(xiàn)代化必須在法治軌道上進行。必須加快建設(shè)法治體系，為國家治理體系打樁筑基。加快提升國家法治能力，有效實現(xiàn)國家制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，提升國家治理能力和水平。

三、國家治理法治化的實現(xiàn)路徑

習(xí)近平總書記指出，“法治國家是法治建設(shè)的目標，法治政府是建設(shè)法治國家的重點，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)?！?34)習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期，第11頁。國家治理現(xiàn)代化要求實現(xiàn)黨、政府、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化；完善黨、政府、社會的法律制度體系，將黨、政府、社會各項治理活動納入制度和法治軌道。形成黨和政府、市場和社會的良性關(guān)系，推動黨和國家治理事業(yè)穩(wěn)定有序健康發(fā)展。

(一)堅持全面從嚴治黨

中西政黨起源不同，西方政黨多是舊制度解體，新國家建立之后的產(chǎn)物，先有國家后有政黨。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得革命勝利進而建立了新中國，先有中國共產(chǎn)黨后有新中國，沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國，中國共產(chǎn)黨是新中國的執(zhí)政黨?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是做好黨和國家各項工作的根本保證”(35)習(xí)近平：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征》，《求是》2020年第14期，第8頁。,“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”(36)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》(第一卷)，北京：外文出版社，2014年，第104頁。，在國家治理中，“要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨?！?37)

首先是將黨的路線、方針、政策法律化；其次是進一步完善黨的制度、組織、運行機制，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，確保黨自身建設(shè)的制度化，提升黨的執(zhí)政能力。自我革命是中國共產(chǎn)黨最鮮明的品格和最大的優(yōu)勢，在新時代國家治理現(xiàn)代化的命題下，黨的自我革命一個重要方面就是不斷推進制度治黨、依規(guī)治黨，從嚴治黨，確保黨執(zhí)政的穩(wěn)定性、一貫性和長久性?！包h的十八大以來，黨中央堅持制度治黨、依規(guī)治黨，努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，把全面從嚴治黨提升到一個新的水平?！?38)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第286頁、第543頁。

中國共產(chǎn)黨堅持依法執(zhí)政，領(lǐng)導(dǎo)中國法治進程?！拔覀凕h是執(zhí)政黨，堅持依法執(zhí)政，對全面推進依法治國具有重大作用?！?39)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》(第一卷)，第146頁。《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。依法執(zhí)政要求治理理念法治化，破除領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)壓法、以言代法的人治思維，摒除人治，厲行法治；治理權(quán)限法治化，黨員干部依法運用國家權(quán)力，這些權(quán)限均在憲法和法律的規(guī)范下運行。中國的法治建設(shè)由黨提出，在黨的推進下持續(xù)健康發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治建設(shè)的根本保證，也是中國特色社會主義法治的本質(zhì)特征，黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治這兩者是高度統(tǒng)一的。(40)付子堂：《習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略：發(fā)展脈絡(luò)、核心要義和時代意義》，《中國法學(xué)》2019年第6期，第109頁?！吧鐣髁x法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。”(41)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》(第三卷)，第543頁。中國共產(chǎn)黨是中國國家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)者和推動者，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是良法善治的法治之魂”(42)付子堂：《奮力建設(shè)良法善治的法治中國》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報》2021年第5期，第4頁。?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》要求“推進黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，著力實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化?！秉h領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的法治領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢的充分發(fā)揮是法治中國建設(shè)進程的重要保障。

通過制度理順黨政關(guān)系。改革開放以來，黨政關(guān)系成為政治改革的突破口，黨主要負責(zé)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政府負行政責(zé)任的黨政關(guān)系改革走向深入。在中國國家治理中，黨和政府是最主要的治理主體，二者關(guān)系是中國治理體系的重要內(nèi)容。政黨關(guān)系的核心是不能以黨代政，黨必須按照法定方式和程序進行治理。習(xí)近平總書記指出，“不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點和基礎(chǔ)條件，不斷改進和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。”(43)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》(第三卷)，第168頁。新時代，要在40多年改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化黨政關(guān)系改革，更加科學(xué)劃定黨政的職責(zé)范圍，并將其制度化，形成分工合理、穩(wěn)固科學(xué)、運行順暢的黨政關(guān)系運行機制，形成治理合力，發(fā)揮治理效能。

(二)政府治理法治化

建設(shè)法治政府，實現(xiàn)政府治理體制法治化。改革開放不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟奇跡，還創(chuàng)造了長期穩(wěn)定的奇跡，更創(chuàng)造了國家治理的奇跡。改革開放40多年來，中國政府一直是改革的主導(dǎo)者，在強烈的發(fā)展意愿指導(dǎo)下，中國政府逐漸形成了具有高效執(zhí)行力和全面覆蓋性的政府體制。(44)王若磊：《國家治理法治化的實踐邏輯》，第28頁。進入新時代，現(xiàn)代化政府的基本要求是中國行政體制的法治化，革除制度弊端。首先是政府體制的法治化，用憲法和法律構(gòu)建穩(wěn)定高效的政府治理體制，確保政府體制的有序高效運行。其次是央地關(guān)系法治化，合理設(shè)定中央和地方管轄體制，科學(xué)劃分中央和地方職權(quán)范圍，實現(xiàn)中央統(tǒng)一性與地方靈活性的動態(tài)平衡，緩解中央一統(tǒng)體制與地方有效治理之間的緊張關(guān)系。(45)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)研究》，第18-19頁。同時，依法設(shè)定并細化政府部門之間職權(quán)分工，杜絕因部門利益而導(dǎo)致的多頭執(zhí)法和無序競爭。

依法行政，實現(xiàn)政府治理行為法治化。依法行政的最基本要求是嚴格執(zhí)法，執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限和范圍由法律授予，并嚴格在法律范圍內(nèi)行使權(quán)力，法定職責(zé)必須為法外事務(wù)不越權(quán)，革除選擇性執(zhí)法的制度空間；執(zhí)法行為必須秉持法治理念，遵守法定程序，杜絕運動型執(zhí)法和結(jié)果型執(zhí)法，實現(xiàn)執(zhí)法的常規(guī)化和程序化；執(zhí)法結(jié)果侵犯相對人合法權(quán)益的，必須按照法定標準及時賠償或補償相對人；完善預(yù)警機制和應(yīng)急制度，一旦發(fā)生社會風(fēng)險，如此次新冠肺炎疫情，能夠迅速采取有效措施，依法防控疫情。在善治語境下，更加強調(diào)政府公共服務(wù)職能，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和民生保障投入，保證政府公共服務(wù)供給能力，提升政府公共服務(wù)水平，構(gòu)建以法治為依托、由法治來保障的公共服務(wù)和民生保障體系。

政府與市場關(guān)系法治化?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》要求“依法全面履行政府職能，著力厘清政府和市場、政府和社會的關(guān)系，更加注重用法律和制度遏制不當干預(yù)經(jīng)濟活動的行為。”長期以來我國政府市場關(guān)系不同于新自由主義國家的經(jīng)濟放任，也不同于福利國家將公共財政投入到消費福利上，中國政府將經(jīng)濟建設(shè)作為核心任務(wù)，通過招商引資、升級基礎(chǔ)設(shè)施、培育產(chǎn)業(yè)園區(qū)等提升生產(chǎn)力和財富再生產(chǎn)過程的投入(46)王若磊：《國家治理法治化的實踐邏輯》，第36頁。，走出了一條適應(yīng)中國國情的政府參與經(jīng)濟的道路。隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，傳統(tǒng)的政府干預(yù)措施面臨邊際效應(yīng)遞減的局面，用法治來規(guī)范政府市場關(guān)系成為必要。政府的經(jīng)濟職能應(yīng)更加著眼于宏觀經(jīng)濟調(diào)控和基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境建設(shè)和公共服務(wù)，做好市場的培育工作、服務(wù)工作和監(jiān)管工作。《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》提出“厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。政府和市場治理要法治化，提升市場治理行為的一致性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，用法治保障市場的高效穩(wěn)定運行。

政府是國家治理的主要主體，行政體制的制度化、行政行為的程序化都是政府治理法治化的重要方面。完善法治化的政府治理體制，強化政府的公共服務(wù)職能，規(guī)范政府市場關(guān)系，都是政府治理法治化必須更加著力的領(lǐng)域。

(三)社會治理法治化

社會治理法治化要發(fā)揮法治在社會治理中的保障作用。《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》要求“創(chuàng)新社會治理方面的法律制度建設(shè)”。社會治理中要更加強調(diào)立法的回應(yīng)性和社會效果，在推進國家法律社會認同和執(zhí)行力的同時，積極吸收社會內(nèi)部有益規(guī)則，讓社會中“活的”規(guī)則作為法律體系的有益補充，形成更加多元化的規(guī)范體系。同時，提升立法的社會回應(yīng)性，如習(xí)近平總書記指出，“適應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面法治建設(shè)領(lǐng)域突出問題，回應(yīng)人民群眾期待。”(47)習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，第89頁。新冠肺炎疫情期間的相關(guān)立法主動回應(yīng)社會問題。要充分發(fā)揮立法的社會引領(lǐng)作用，將社會主義核心價值觀深度融入法律和社會治理，引領(lǐng)社會風(fēng)尚，“讓蘊含社會主義核心價值觀的公共意識、規(guī)則意識成為全體社會成員的共同意識?！?48)何青洲：《深入推進社會主義核心價值觀的司法運用》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報》2021年第5期，第41頁。促進執(zhí)法的服務(wù)化、嚴格化、便民化，使廣大公民更加認可執(zhí)法、信任執(zhí)法，增強政府治理的社會認同基礎(chǔ)，提高公民對政府治理的理解度和配合度，節(jié)約治理成本，提升治理效率和社會滿意度。司法要更加注重靈活性，完善多元化的糾紛解決機制，同時發(fā)展更加公益便民的法律服務(wù)體系。注重提高法治的智能化水平，擴展公民法治信息獲取平臺，降低公民法律運用成本，提升法治解決公民矛盾糾紛能力。

社會治理法治化要求基層社會自治必須嚴守法治邊界，規(guī)范化運作。社會自治首先是依法自治，社會自治必須在國家法律制度框架內(nèi)進行，自治組織的成立、權(quán)限、運行必須嚴格遵守法律規(guī)定；社會自治組織的內(nèi)部規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)和具體行為也必須進一步規(guī)范化和標準化，使參與人員產(chǎn)生規(guī)則意識，從而使得法治的理念在日常工作生活中得到貫徹，使得法治能夠深入人心。《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》明確提出“加強居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、社會組織章程等社會規(guī)范建設(shè)”，“加強基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)”。具體而言，國家要為社會自治搭建良好的制度平臺，完善社會組織立法，尤其是完善社會組織的權(quán)利、義務(wù)等實體內(nèi)容；加強對基層群眾性自治組織選舉、財務(wù)、自治事務(wù)執(zhí)行情況的程序性監(jiān)督和保障，使基層群眾自治的運行更加規(guī)范；對社會自治過程中出現(xiàn)的侵害公民合法權(quán)利的現(xiàn)象加強執(zhí)法力度，確保社會自治有序運行。社會自治絕不是法外空間，必須謹守法治邊界，并且成為公民參與法治化治理的重要途徑。

結(jié) 語

國家治理現(xiàn)代化重大命題的提出，既是對改革開放40多年來黨和國家治理經(jīng)驗的確認和總結(jié)，又是針對現(xiàn)實治理難題而提出的進一步發(fā)展需要的理論表達和戰(zhàn)略規(guī)劃，是實現(xiàn)全面現(xiàn)代化的攻堅之戰(zhàn)。法治化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本要求和必由之路，堅持和完善中國特色社會主義制度，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化都必須依賴法治。法治有助于構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)固的國家治理體系，有助于節(jié)約治理成本提升治理能力，保持國家治理的穩(wěn)定性、一貫性和執(zhí)行力。實現(xiàn)國家治理法治化，要堅持全面從嚴治黨，實現(xiàn)依法執(zhí)政，實現(xiàn)政府、社會治理的法治化，形成規(guī)范化的治理模式，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)固動態(tài)平衡的政府、市場、社會關(guān)系，實現(xiàn)國家各項事務(wù)的規(guī)范化、制度化、程序化和法律化。法治是現(xiàn)代社會治理的基本共識，中國只有實現(xiàn)國家治理的法治化，全面現(xiàn)代化的布局才能完整，才能在變革的全球治理體系中掌握更大的話語權(quán)，實現(xiàn)從現(xiàn)代化大國到現(xiàn)代化強國的偉大轉(zhuǎn)變。