姚尚建

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

一、研究的緣起與文獻回顧

城市是現(xiàn)代人的住所，也伴隨著持續(xù)性的批判，英國倫敦大學學院巴特利特建筑學院的斯蒂芬·馬歇爾博士(Stephen Marshall)曾指出：“城市是人類創(chuàng)造的最終居住地，然而，在所有的物種中，可能只有人類所建造的居住地是最不適合人類本身居住的?！盵1]序1人類創(chuàng)造了城市，有限空間導致的交通擁擠、環(huán)境污染、治安惡化等一系列問題卻伴隨著城市發(fā)展的始終，而所有解決這些城市問題的手段也最終指向周期性的城市更新(urban renewal)。

因此，城市更新始終伴隨著城市建設，這是由城市建筑興衰、人類生活變遷決定的。美國的城市更新始于二戰(zhàn)以后，隨著城市化進程中的產(chǎn)業(yè)外遷、內城衰退、新移民浪潮的沖擊以及戰(zhàn)前經(jīng)濟蕭條所導致的建筑業(yè)停滯，長期困擾城市發(fā)展的住房嚴重短缺，隨著戰(zhàn)后大批復員軍人的回城安置而變得更為突出，聯(lián)邦政府因此把復興內城、解決住房短缺作為推動經(jīng)濟增長和城市發(fā)展的首要問題來處理，更新運動由此而興起[2]15。因此城市更新是解決城市問題的一種方法，其主要目的在于防止、阻止和消除城市衰退。通常來說，城市發(fā)展本身就是一個自我更新的過程。有學者繼而從組織的角度加以分析，即不同于產(chǎn)業(yè)革命以前的自發(fā)、緩慢的自我更新，現(xiàn)代意義上的城市更新是有組織、有計劃的，是伴隨著工業(yè)革命、人口集中引起的“城市病”而產(chǎn)生的[3]。

從嚴格的學術概念上看，城市發(fā)展的動態(tài)平衡并非確定的一種狀態(tài)，由于城市建設的持續(xù)性特征，城市更新并不存在一個時間軸上的等待期。工業(yè)革命的技術推進了城市擴張，這一擴張勢必對原先傳統(tǒng)的城市形成破壞，因此工業(yè)技術推進的城市擴張既可以看作對既有城市的更新升級，也可以視為后來的城市更新的原因。從時間的角度看，二戰(zhàn)是一個重要的城市更新節(jié)點，有學者認為，法國的城市更新雖然始于19世紀50年代奧斯曼時期的巴黎改造，而更大規(guī)模的改造也是從二戰(zhàn)以后開始的[4]。學術界承認工業(yè)技術對于城市更新的重要作用，例如東京的軌道交通對于城市更新的引領作用尤其突出。始建于19世紀80年代，全長約34.5千米的山手線不僅奠定了東京中心城區(qū)最基本的城市結構，而且隨著以山手線為核心的日本國有鐵道客運網(wǎng)絡發(fā)展，直接促成郊區(qū)的快速城鎮(zhèn)化[1]2。因此，東京的城市擴張不但完成對于磚木結構為主的舊城的改造，也把廣大的郊區(qū)納入未來城市更新的對象。

在英文文獻中，城市更新被分別表述為城市再生(urban regeneration)、城市復蘇(urban renaissance)或城市振興(urban revitalization)。在安德魯·塔隆(Andrew Tallon)看來，不同的語詞重心各有差異，20世紀60年代，城市更新(urban renewal)主要受公共建設驅動，重點對市內過度擁擠的貧民窟進行再開發(fā)，20世紀80年代的城市再生(urban regeneration)則側重經(jīng)濟發(fā)展與地產(chǎn)開發(fā)，使用公共資金驅動沒有明確方向的市場投資[5]14。其實，這些語詞都可以看作廣義的城市更新，其不同之處僅僅在于不同時期城市更新的任務差異。

1958年8月，在荷蘭海牙召開的城市更新國際會議第一次會議提出了城市更新的概念：“生活于都市的人，對于自己所住的建筑物，周圍的環(huán)境或通勤、通學、購物、游樂及其他的生活，有各種不同的希望與不滿。對于自己所住的房屋的修理改造，街路、公園、綠地、不良住宅區(qū)等環(huán)境的改善，有要求及早施行。尤其對于土地利用的形態(tài)或地域地區(qū)制的改善，大規(guī)模都市計劃事業(yè)的實施，以便形成舒適的生活、美麗的市容等，都有很大的希望。包括有關這些都市改善，就是都市更新?！盵6]因此從住房修繕、生活便利到市容環(huán)境，從個體空間與公共空間，城市更新需要滿足城市居民日益擴張的多樣化需求。

作為世界上人口最多的國家，中國的城市化轉移了世界上最多的農(nóng)業(yè)人口，并在最近幾年接近了世界城市化的平均水平。同時，中國城市化也在環(huán)境破壞、城鄉(xiāng)隔絕、服務失衡等方面招致眾多的批判。2020年10月29日中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！皩嵤┏鞘懈滦袆樱七M城市生態(tài)修復、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控?！盵7]城市更新不僅僅是西方國家的任務，中國的城市更新同樣既涉及城市內在的肌理維護，也涉及城市體系性的發(fā)展。

二、城市更新的行動路徑：城區(qū)、街區(qū)與社區(qū)

根據(jù)不同的標準，城市更新可以劃分為不同的類型：按照城市更新所在城市空間的結構，可以分為核心區(qū)、混合區(qū)和邊緣區(qū)的更新改造；按城市更新用地特征，可以分為衰落區(qū)、歷史文化區(qū)和城市景觀風貌更新改造；按照城市更新用地性質，可以分為居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、倉儲用地和混合用地城市更新改造等；按照城市更新的方法和手段，可以劃分為重建、整建和維護[8]?；诳臻g分布兼顧用地特征，立足城市衰敗的基本路徑，我們認為城市更新這一實踐性活動總體上體現(xiàn)為城區(qū)、街區(qū)到社區(qū)的基本邏輯。

首先，城市衰敗中的城區(qū)重建。從廣義上看，城市更新與城市建設是同步的，城市更新是為了解決城市問題，諸如“田園城市”“光輝城市”等理論本身可以看作城市更新的一種理論解讀；從狹義上看，城市更新基于工業(yè)革命以來城市衰退的遏制。從城市擴張的動力機制看，“現(xiàn)代社會的顯著特征是大城市的發(fā)展。再也沒有什么地方比城市更能清晰地展現(xiàn)機器工業(yè)給我們的社會生活所帶來的巨大變革了”[9]59。由于機器工業(yè)的介入，城市發(fā)展不僅僅體現(xiàn)為外部形態(tài)的變化，也體現(xiàn)為內部結構的調整，工廠形成內城區(qū)的地理核心部分，包括工人在內的城市居民成為工業(yè)城市的衍生性群體。因此從這個意義上，城市的集聚、擴張與收縮，是城市諸多內在要素調整的空間結果。

西方城市化先行國家基本上形成的共識是，城市衰退與城市去中心化、分散化有關，也與去工業(yè)化的進程相關。從這一角度看，海牙會議為西方國家的城市更新提供了理論支持。20世紀70年代到90年代，西方國家的一些研究成果開始轉化為城市政策，1977年，英國頒布內城政策的白皮書，指出城市更新的重點是重新開發(fā)老工業(yè)區(qū)和倉庫碼頭區(qū)，繼而通過地方政府規(guī)劃與土地法案[10]2。因此不難看出，在很多國家，作為挽救城市衰退的方案——城市更新必須立足于城市中心區(qū)域的再繁榮。

如果說西方城市更新關注的是“空間”，那么處于城市擴張時期的中國城市更新則與土地有關，深圳市龍華區(qū)城市更新和土地整備局就規(guī)定了“擬訂城市更新、土地整備、公共基礎設施房屋征收有關政策、規(guī)劃、計劃、標準并組織實施。擬訂國有儲備土地管理有關政策、計劃并組織實施”等職責[11]。也就是說，中國城市更新是城市城區(qū)擴張過程中的政策性調整：一方面，城市擴張總體上仍然是一個基本進程；另一方面，城市化同時造成特定區(qū)域的衰退，這些區(qū)域需要通過土地整理、建筑功能的重置加以活化。因此從最直觀的意義上看，城市更新就是對不適合現(xiàn)代城市生活的建筑、空間重建的過程，在這一過程中，一些工業(yè)遺產(chǎn)區(qū)域被重新賦予文化、經(jīng)濟功能，一些城市土地被重新賦予新的用途。

其次，以住宅為中心的街區(qū)重整。城市更新涉及城市空間的重建，這一空間既包括整體性的城市空間，也包括具體的建筑空間。城區(qū)由具體城市街區(qū)分割而成，街區(qū)則由具體的建筑構成。而建筑基本上由住宅或商業(yè)、生產(chǎn)性房屋單元構成。城市街區(qū)因此涉及不同的利益主張：從城市個體的角度看，海牙會議對于城市更新的定義建立于個體對于住房環(huán)境改善的主張；從城市政府的角度看，促進城市內城繁榮、保持城市經(jīng)濟增長是城市政策的優(yōu)先選項。不同的利益主張影響了城市更新的政策路徑，甚至影響著人們對于城市更新的理解。例如，有學者認為，城市更新的概念雖然來自英國，但是美國的波士頓和巴爾的摩卻是較早進行城市更新的經(jīng)典案例。由于這兩座城市在20世紀50年代的衰落，因此都在20世紀60年代開始建設會議中心和大型商務中心來提振內城經(jīng)濟[12]26。但是從個體利益表達的角度，更多學者傾向于把《1949年住房法》視為美國城市更新運動的起點[13]。

住宅問題是西方城市的核心問題，也是資本主義生產(chǎn)方式造成的社會問題，恩格斯批評道：“現(xiàn)代大城市的擴展，使城內某些地區(qū)特別是市中心的地皮價值人為地、往往是大幅度地提高起來。原先建筑在這些地皮上的房屋，不但沒有這樣提高價值，反而降低了價值，因為這種房屋同改變了的環(huán)境已經(jīng)不相稱；它們被拆除，改建成別的房屋。市中心的工人住房首先就遇到這種情形……這些住房被拆除，在原地興建商店、貨?；蚬步ㄖ?。”[14]在恩格斯看來，資本主義的生產(chǎn)方式與生活方式無法解決無產(chǎn)階級的住宅問題，事實也屢次證實恩格斯這一真理性的判斷。英國中央政府于1875年頒布《住房改善法》，1890年，皇家工人階級住房委員會頒布了《工人階級住宅法》，要求地方政府采取具體措施改善不符合衛(wèi)生條件的居住區(qū)的生活環(huán)境[10]25。二戰(zhàn)后美國政府發(fā)起大規(guī)模城市再開發(fā)，試圖通過清理城市中的貧民窟并在原址進行以住房為主的重建，以解決城市問題，但是從西方國家城市更新的主體看，政府與資本通常是城市更新的主要推手，經(jīng)驗表明，政府與資本并不必然指向同樣的結果，資本偏好指向有開發(fā)價值的貧民窟，當一些城市建成商業(yè)設施、高端住宅或會議中心后，住房問題卻被忽視[15]。

如果從城市福利講，住宅同時是福利的基礎，是政府責任的基礎，福利從住宅開始，以住宅結束[16]，一旦住宅不宜人居，那么這一問題即成為城市更新需要解決的迫切問題。然而需要重視的是，住宅問題體現(xiàn)了城市發(fā)展的系統(tǒng)性問題，進一步講，住宅問題的本質是產(chǎn)業(yè)與人口問題。“內城衰敗主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結構變化上，傳統(tǒng)工業(yè)外遷加速了人口流失及零售、服務等行業(yè)的轉移，而他們的遷移反過來又進一步加速了工業(yè)的外遷，結果使內城出現(xiàn)大量的廢地、空房?！盵2]18因此在具體的街區(qū)發(fā)展中，住房問題的解決需要一個系統(tǒng)性方案，以住宅為中心的城市更新必須與產(chǎn)業(yè)、人口等問題協(xié)同解決，從而實現(xiàn)中心街區(qū)的復興。

再次，反社會排斥中的社區(qū)連接的重建。一般認為，由于人口的聚居，人們會形成比較熟悉的街坊與社會網(wǎng)絡。工業(yè)革命助推了城市規(guī)模的擴張，也扭曲了城市社會結構。在西方城市，隨著私家車的普及與交通條件的改善，越來越多的城市人口逃離內城，并在居住區(qū)與工作區(qū)域往返。原先基于熟人關系的社會網(wǎng)絡瓦解了，從而加大城市變遷的社會成本。具體而言，這些成本既包括既有的文化網(wǎng)絡，也包括相對穩(wěn)定的社會結構。從前者的角度，美國人類學家格爾茨(Clifford Geertz)在韋伯的基礎上，進一步闡述了文化的意義：“韋伯提出，人是懸在由他自己所編織的意義之網(wǎng)中的動物，我本人也持相同的觀點。于是，我以為所謂文化就是這樣一些由人自己編織的意義之網(wǎng)，因此，對文化的分析不是一種尋求規(guī)律的實驗科學，而是探求意義的解釋科學?！盵17]從后者的角度，基于信任的社會資本在城市建設中屢遭破壞，這種破壞既包括社會資本的流失，也包括社會排斥的形成。在20世紀70年代，世界經(jīng)濟的大重組帶來許多社會問題，一些人口生活無保障，有的甚至被排除在福利安全網(wǎng)之外。1974年，法國社會政策分析家勒努瓦(Rene Lenoir)提出“社會排斥”概念，描述被“增長所遺忘”的邊緣化人群[18]。作為對城市聚居生活的反動，社會排斥是城市發(fā)展的毒瘤。排斥的一種重要維度就是相互脫離(detachment)的想法[5]27。在城市建設中，社會空間的隔絕促成了城市人口的“相互脫離”，瓦解了已有的社會網(wǎng)絡，損害了城市作為共同體的社會功能；與此同時，以解決特定城市問題的、以拆遷為主要手段的城市改造導致街區(qū)人群的分散安置，同樣造就了新的城市社會脫離。

“城市更新是植根于實踐的活動，因此城市更新在理論和實踐上有高度的相似性。”[5]16從城市化進程看，城市更新發(fā)生在城市建設之后，城市更新既涉及城市空間、城市建筑的更新，也涉及包容性的社會結構。在城市社會學看來，城市問題歸根到底是社會問題。城市更新既要符合城市擴張的歷史性邏輯，也體現(xiàn)為社會發(fā)展的總體性規(guī)律。城市更新需要正視城市建設及改造中的社會資本的流失，提倡以社區(qū)微更新的方式修復社會資本，減少社會排斥，減少橫亙城市內部、街區(qū)內部、社區(qū)內部的交通、圍墻、商業(yè)、教育等設施的隔閡，通過共同行動提升社區(qū)品質。

三、城市更新的邏輯反思：從“生計”到“生活”

城市是一個有機生命體，這一生命線索來自城市的形成邏輯，因此必然影響城市的更新思路。但是從奧斯曼的巴黎、霍華德的“田園城市”到柯布西耶的“現(xiàn)代城市”，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃把城市看作靜止的事物這一理念沒有得到改變[19]。簡·雅各布斯(J.Jacobs)在20世紀60年代出版了《美國大城市的死與生》，對這種無視人的城市規(guī)劃進行激烈的批判，從而糾正了物化城市的基本路徑。雅各布斯的人本主義的城市理論同時遏制了科學主義在城市規(guī)劃中的蔓延，以人的尊嚴賦予城市以新生，也為城市更新提供了重新認識城市化的基本立場。

首先，城市化進程中的“生計”性依賴及“生活”性更新。“隨著工業(yè)化向全世界擴展，它開創(chuàng)了一個城市化以史無前例的速度增長的新時代。到19世紀后期……就世界范圍而言，已有5%以上的人口居住在10萬人以上的城市中，幾乎是一個世紀前的三倍?！盵20]167在工業(yè)革命的助推下，城市與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密，更為具體地說，城市增長必須同時體現(xiàn)出工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟增長的內在邏輯。同時，工業(yè)發(fā)展對于城市增長的助推作用極為顯著，工人圍繞工廠居住，自然而然地形成了居住區(qū)。因此工業(yè)化促進了城市的生產(chǎn)—居住的格局，這一以生產(chǎn)為中心的自發(fā)性秩序不同于古典城市和中世紀以來的城市空間布局。工廠型城市的空間邏輯是清晰的，即生產(chǎn)優(yōu)先于生活，城市居民、工人、市民的身份并不區(qū)分。但是并不是所有的傳統(tǒng)城市都能經(jīng)得起工業(yè)革命的洗禮，以俄羅斯為例，它的市政體制與基本設施就一度無法滿足大規(guī)模工人增長的生活需要?！澳箍频倪@座古都依然是密密麻麻的，只有一層的木制建筑的雜亂堆積，簡陋粗糙，連下水設施都沒有；沒有專業(yè)治安隊伍和起碼的醫(yī)療保障系統(tǒng)?！盵20]182

從工廠的邏輯，莫斯科的木質建筑和粗糙的市政設施并無不妥，但是“生計”并不必然等同于“生活”，前者是工具性的，后者是權利性的。也就是說，工業(yè)區(qū)與居住區(qū)的功能存在差異，工業(yè)區(qū)因此并不必然形成城市。直到今天，這類聚居區(qū)在一些城市礦區(qū)仍然明顯，礦工們并不打算長久居住在生產(chǎn)區(qū)域。推而廣之，無論礦區(qū)還是其他區(qū)域，雖然人口的聚居具備了城市人口集聚、密度、交通等初步特征，但是從人口的聚居區(qū)轉變?yōu)槌鞘校匀恍枰c現(xiàn)代城市相適應的市政設施，即必須增加城市生活性設施，這一設施增加的過程形成了既有城市的結構性更新，這一更新我們稱之為“生活”性更新。

其次，城市擴張的圈層侵犯與重整式更新。歐內斯特·W.伯吉斯(Ernest W.Burgess)認為，受到工業(yè)革命的激勵，城市擴張體現(xiàn)為一個同心圓，即從中心商業(yè)區(qū)向外放射性擴張的過程，這一過程依次表現(xiàn)為中心區(qū)—工廠區(qū)—過渡地帶—工人居住區(qū)—住宅區(qū)—通勤者居住區(qū)[9]63。帕克認為，在這一同心圓中，每一個內層區(qū)域都通過入侵外層區(qū)域的“繼替”(succession)行為而擴大自身，并形成城區(qū)的延伸，也就是說，擴張不僅應該是城市的物理發(fā)展，也是使城市生活宜居的技術服務的延伸[9]64-65。芝加哥社會學派對于城市擴張的理解，為城市更新提供了新的視角。如果說從中心出發(fā)的同心圓擴張體現(xiàn)為城市的地理擴張及城區(qū)的蔓延，那么工人居住區(qū)、住宅區(qū)及通勤者居住區(qū)則體現(xiàn)為社區(qū)的特征，而過渡地帶即帕克所謂的“墮落區(qū)”(the area of deterioration)體現(xiàn)為一種物理區(qū)域向社會區(qū)域的過渡，體現(xiàn)了工業(yè)邏輯向社會邏輯的空間轉換。

因此，芝加哥學派眼里的城市擴張存在兩種可能：一種是公共服務的同步性擴張；另一種是，一旦這一前提不能實現(xiàn)，中心圈中的人口將借助于現(xiàn)代交通手段轉移到公共服務適宜的區(qū)域進行生活。在中國的城市體系中，城區(qū)、街區(qū)主要體現(xiàn)為一種國家權力調整的結果。作為城市區(qū)級政府的派出機關，街道辦事處體現(xiàn)為城市行政權的末梢，通過共同治理實現(xiàn)國家與社區(qū)的連接。借用伯吉斯“入侵”(invasion)一詞，作為國家權力體系與社會自治體系的過渡部分，一個強大的街道可以入侵自治社會體系；同樣，一個強大的自治體系可以入侵街道組織，國內關于“居委會行政化”與“街道社區(qū)化”針鋒相對的討論，恰恰說明了這一彼此入侵與權力互嵌的過程。

城市意味著自由，在自由選擇的城市制度下，城市衰敗是個體行為的結果。在公共服務無法均衡配置的前提下，人們必然遷移到高質量公共服務的城市區(qū)域生活，從而導致另外一些街區(qū)的衰落。一項針對上海市的研究表明，城鄉(xiāng)結合部往往是公共服務配置較低的區(qū)域，在這一地區(qū)，國家、社會兩種機制本身存在的局限性以及兩種機制間的契合不足，導致其公共服務資源配置形成了“雙重洼地”，其配置效果不僅差于上海市中心城區(qū)，也差于上海郊區(qū)的中心區(qū)域[21]。因此城市重整式的更新需要重新反思國家與社會在城市發(fā)展中的角色。在城市更新中，城市安全、公共服務的圈層分布是城市興衰的重要原因。

再次，城市歷史傳承與維護式更新。城市的形成是一個長期演變的過程，不同地區(qū)的城市附著差異性的文化肌理與歷史記憶；同時在全球化的背景下，城市功能的趨同性又在抹殺基于地方歷史的城市差異，從而造成千城一面和人文精神的失落。1933年《雅典憲章》提出：“有歷史價值的古建筑均應妥為保存，不可加以破壞。(1)真能代表某一時期的建筑物，可引起普遍興趣，可以教育人民者。(2)保留其不妨害居民健康者。(3)在所有可能條件下，將所有干路避免穿行古建筑區(qū)，并使交通不增加擁擠，亦不妨礙城市有機的新發(fā)展?！盵22]251

從城市發(fā)展與更新的視角，歷史街區(qū)的保護與發(fā)展是一對相互沖突的概念。從全球化的視角看，城市一旦卷入全球生產(chǎn)與貿易，其自身的“地方性知識”必然逐漸流逝，因此作為地方的城市如何抵抗全球化的“尺度”，形成歷史文化街區(qū)保護與開發(fā)的基本張力。作為生活的城市揭示了歷史街區(qū)保護的合法性。1965年，美國的勞倫斯·哈普林提出建筑“再循環(huán)”理論，將建筑內部重新組合調整而使人們可以再次接受，為老建筑提供諸如商業(yè)、餐飲等新功能的同時保留了傳統(tǒng)地標[12]29。十多年之后，1977年頒布的《馬丘比丘憲章》對歷史街區(qū)保護做出了判斷，即“保護、恢復和重新使用現(xiàn)有的歷史遺址和古建筑必須同城市建設過程結合起來，保證這些文物具有經(jīng)濟意義，并繼續(xù)具有生命力”[22]257。而在中國，由于20世紀70年代末期才全面開放，大規(guī)模的城市更新始于20世紀90年代，也就是說，直到《馬丘比丘憲章》頒布20年之后，在中國市場經(jīng)濟確立不久，在加入世界貿易組織之前，在城市建設快速推進之際，歷史街區(qū)的保護才進入了學術界的視野[23]。

進入21世紀以來，越來越多的中國城市學者開始關注城市更新與歷史街區(qū)保護，論文發(fā)表呈現(xiàn)持續(xù)增長的勢頭。如果說20世紀末期的歷史街區(qū)更新研究尚處于政策呼吁階段，那么近年來的歷史街區(qū)更新開始從比較研究走向中國案例。在承認歷史街區(qū)需要經(jīng)濟發(fā)展，需要活化的前提下，一些研究從不同的案例入手分析其更新的基本路徑，其中比較典型的觀點主張從肌理修復、形態(tài)重構、功能置換等維度剖析基于“微更新”的街區(qū)保護與更新方法[24]。也正是基于經(jīng)濟發(fā)展與文化保護的雙重承認，緩解了全球化背景下城市更新的張力，為城市持續(xù)發(fā)展提供了文化切口。

四、城市更新的權利發(fā)展：從權利變遷到權利持續(xù)

如果說早期城市更新是為了糾正城市化的代價，在21世紀，城市更新逐步顯示出三個路徑：城市復興、社會包容與經(jīng)濟競爭力[5]17。這一判斷從經(jīng)濟、文化、社會的三重路徑確定了城市更新的權利視角。從表征上看，城市更新不過是城區(qū)的重建、街區(qū)的重整、社區(qū)的重構，從內核上看，城市更新是對快速城市化進程中經(jīng)濟問題、社會問題的系統(tǒng)性思考，是把權利重新帶回城市的嘗試。

首先，作為私權的城市更新。從權利的一般意義上看，進入城市是公民的基本權利；從權利的法律類型看，城市權利是從私權起步的。借助于權利發(fā)展，城市在中世紀重新崛起。從“城市共和國”到“自治市”，城市在住宅、土地等私權的確定中得以擴張。一以貫之的權利主張也影響著城市更新的工具選擇：在城市化初期，城市問題可以通過城市土地擴張加以克服，例如《雅典憲章》對于人口過密的抱怨，并沒有在三十年后的《馬丘比丘憲章》中加以克服。在后者看來，城市的混亂發(fā)展有兩種基本形式：第一種是工業(yè)化社會的特色，較為富裕的居民通過私人汽車向郊區(qū)遷移，市中心區(qū)的新來戶以及留在那里的老住戶缺乏支持城市結構和公共服務設施的能力；第二種是發(fā)展中國家的特色，大批農(nóng)村住戶向城市遷移并擁擠在既無公共服務設施又無市政工程設施的城市邊緣，提供基礎公共服務、衛(wèi)生設施和住房的嘗試往往更加鼓勵向城市遷移的勢頭，并加劇問題的嚴重性[22]255。在中國，由于戶籍等制度限制的放寬，進城農(nóng)民數(shù)量日益增長并逐漸向大城市集聚。國家對不同類型的城市采取差異化的政策，國家對超大、特大城市的人口嚴格控制外，鼓勵新市民通過購置住房甚至租房落戶的方式進入中小城市，從而享受一體化的城市保障。

從自然法的意義上，“洛克將人類對維持他們生存所必需的東西所擁有的權利稱為‘財產(chǎn)權’(property)。這與一個人在共有之物被個體化的過程中‘漸次獲得’的對某物的‘財產(chǎn)權’(property in)不同。所有人對生活必需物所享有的權利或財產(chǎn)權據(jù)說是來自于所有人保存他們自己的權利”[25]10。這種與生俱來的自我保存的權利，在社會變遷的任何階段也不能被剝奪。同時，這一自然權利也為現(xiàn)代城市生活中的具體權利提供方法論，無論以何種理由，城市居民的住房、財產(chǎn)不能輕易被清除。因此，現(xiàn)代人類社會其實是一個由私權組成的社會，早在1000年之前，城市就被確定是私權組成的社會共同體，作為人類城市生活的一個階段，城市更新需要立足私權保護的基本原則。

與西方國家不同，我國的城市土地屬于國家，20世紀啟動的商品房制度改變了城市的權利結構，城市居民從而擁有部分的使用土地和住宅的權利。從抽象的人民城市到具體的城市私權，城市更新形成了新的政策路徑，城市政府需要從復雜的產(chǎn)權整理入手，承認城市更新過程中的利益博弈，尊重城市居民差異化的權利所得，這種與城市命運相聯(lián)系的權利所得，就是洛克所說的自我保存的權利——財產(chǎn)權。

其次，作為集體權利的城市更新。如果權利的阻截并不能解決城市問題，那么私權同樣存在邊界。在中國大規(guī)模城市化的初期，大量的農(nóng)業(yè)土地被開發(fā)成為城市建設用地，大量的郊區(qū)安置房被開發(fā)出來，從而解決內城住宅缺乏的問題，這些以通過個體談判，并以個體為對象的住宅政策捍衛(wèi)了城市中最為可貴的個體性權利。但是作為世界上人口最多的國家，中國的耕地資源尤其寶貴，從國家糧食安全與生態(tài)安全的角度看，城市邊界的開發(fā)也必須受到限制。2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》頒布，文件強調：“科學確定城鎮(zhèn)開發(fā)強度，提高城鎮(zhèn)土地利用效率、建成區(qū)人口密度，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從嚴供給城市建設用地，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變。嚴格新城、新區(qū)設立條件和程序?！盵26]這一規(guī)定限制了以城市空間擴張實現(xiàn)粗放城市化的路徑，城市政府必須從增量土地開發(fā)轉向存量土地更新。正是在這一基礎上，劉銘秋把城市更新總結為存量更新—功能優(yōu)化型、存量更新—功能重構型、增量擴張—功能優(yōu)化型、增量擴張—功能重構型四種類型[27]。

城市邊界的約束迫使城市更新必須從增量擴張變更到存量更新，在擴張性政策受阻之后，以私人權利為導向的城市更新需要轉向集體性的權利路徑，以個體為談判對象的城市更新政策需要轉向集體談判。事實上，“權利”一詞本身就包含兩個意思：從客觀角度上，即某某是一項權利；從主體角度上，權利是某個人被認為享有或擁有對某物的一項權利或道德力量[25]85。城市是人們聚居之地，因此城市不是單個居民個體的后院，城市還是基于集體權利的空間重置，這一重置既包括私權的空間分割，也包括共同權利的空間配置。近年來，從樓道、小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)乃至城區(qū)，無論是加裝電梯、口袋公園還是道路拓展，城市更新大多是從個體權利出發(fā)，積極爭取集體性的權利發(fā)展。也正是在這一意義上，我國2021年生效的《中華人民共和國民法典》，降低了原《物權法》對住宅加裝電梯這一“改建、重建建筑物及其附屬設施”業(yè)主表決同意的門檻。而這一門檻的降低，也標志著城市更新過程中個體談判日益讓位于集體談判，城市權利體系中的個體權利日益讓位于集體權利。

再次，適應權利持續(xù)的城市更新。梅因在《古代法》中提出，用以逐步代替家族權利義務的那種相互關系，就是契約，而“所有進步社會的運動，到此處為止，是一個‘從身分到契約’的運動”[28]。城市權利的多維擴張必然引導著城市治理的路徑。在中國，從城區(qū)、街區(qū)到社區(qū)，城市單元日益細化，城市居民的身份也緩慢轉變?yōu)楣?、市民、居住者，而從公民權、市民權到居住權，權利進入一個多元變遷和日益細化的過程。但是值得關注的是，20世紀60年代，英國人對住房的注意力開始從物質條件方面轉向社會公共領域。英國人在20世紀70年代轉向經(jīng)濟問題的思考，當房地產(chǎn)發(fā)展近20年之后，即20世紀90年代早期，英國人又開始質疑單純的地區(qū)投資而非個人投資[29]。

因此，多樣化的身份與權利變遷，對于城市更新有著不同的感知。從個體的一般的權利主張看，城市居民有權搬遷到任何適宜居住的區(qū)域，一些國家城市人口的郊區(qū)化就屬于這一權利行使的結果，而無力搬遷的窮人則繼續(xù)留在內城并無力主張這一權利。但是從公共權利的角度看，私權的保護只是權利持續(xù)的基礎而非全部內容。例如從歷史街區(qū)保護的角度，留在內城的居民還有一個文化保護與文化承載者的身份，歷史文化街區(qū)的保護需要他們盡量維持原先的生活方式。2021年，我國住建部專門下發(fā)通知，要求在城市更新中不得大規(guī)模、強制性搬遷居民，不得隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，未開展調查評估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作的區(qū)域，不應實施城市更新[30]。這一通知重申城市更新中對于歷史街區(qū)的保護。然而，眾多的歷史街區(qū)更新案例同時表明，正是后者的這一身份有可能使居民自身陷入文化保護的身份陷阱，從而喪失擺脫貧困的機會，喪失空間社會效益的權利轉換。城市更新需要正視權利的多樣性內容，不得以公共權利犧牲這些特定群體的私權表達。

1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(WCED)在其發(fā)表的《我們共同的未來》的報告中，正式使用了可持續(xù)發(fā)展(sustainable development)的提法，委員會將可持續(xù)發(fā)展定義為既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展。該報告還提出了可持續(xù)發(fā)展需要關注的三大要素：環(huán)境要素——盡可能減少對環(huán)境的損害；社會要素——兼顧滿足人類社會必要發(fā)展的需要；經(jīng)濟要素——不忽略環(huán)境保護過程的經(jīng)濟考慮，使環(huán)保過程有經(jīng)濟利益的支持和適度的補貼[31]。可持續(xù)發(fā)展既是對人類社會發(fā)展的總體性要求，也積極回應了城市變遷中的權利脈絡。從世界范圍看，城市化在很長時間內都是身份賦權的過程，在這一背景下，在平權運動下，以固化的制度維系著的城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、身份差異已不堪一擊。隨著從個體到群體的城市權利的擴張，城市治理也將不僅僅停留在簡單的住房供給、教育供給及其他公共服務供給，城市權利將從居住空間逐漸蔓延到整個城市的環(huán)境供給、文化傳承及多維交往。城市日益從居民謀生的場所中解放出來，并通過生活的過程賦予其持續(xù)性意義。

結 語

從生計到生活，從身份到契約，權利邏輯推動著世界范圍的持續(xù)性的城市化進程，也反思著傳統(tǒng)的城市化道路。隨著產(chǎn)業(yè)結構與空間布局的調整，今天中國的城市將逐步呈現(xiàn)中心城區(qū)、城市副中心、新城、中心鎮(zhèn)等四級城市體系。這一開放式的城市體系形成的背后，是快速城市化進程中城市規(guī)劃、城市建設與城市治理的問題疊加。城市更新需要著眼于不同地區(qū)城市發(fā)展的階段性差異和地區(qū)性差異，并進行必要的政策調適。今天的中國，這一擁有悠久農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的人口大國的城市化任務包括兩個緊密聯(lián)系的內容：農(nóng)村城市化與城市宜居化。從農(nóng)村城市化的角度看，未來仍將有數(shù)以億計的農(nóng)村人口進入城市，并通過城市實現(xiàn)權利平等，在進入城市生活的早期，生計將是這些農(nóng)村人口考量的主要目的；從城市宜居化的角度看，一旦生計問題得到解決，生活便成為城市的重要內容，不同類型的城市居民都需要均等化的公共服務。正是兩個緊密聯(lián)系的城市化內容，意味著差異化的城市更新存在著一致性的內容：即無論是住宅條件的改善，還是住房問題解決后對社區(qū)環(huán)境的關注，都指向了一個共同的、可持續(xù)的城市權利，即更加平等、更加便利、更高質量的城市生活。