陳 輝

(河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、 引言

根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)第45條、第46條的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)不同的監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，有權(quán)作出六類處置結(jié)果，具體包括談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查或予以誡勉等輕處理措施，警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分措施，問(wèn)責(zé)決定和問(wèn)責(zé)建議，移送監(jiān)察機(jī)關(guān)審查起訴或撤銷案件，提出監(jiān)察建議及沒(méi)收、追繳或者責(zé)令退賠違法取得的財(cái)物等措施。目前，學(xué)界對(duì)處置權(quán)類型的研究，主要是依據(jù)《監(jiān)察法》的上述規(guī)定。有學(xué)者將上述處置類型稱為監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置方式(1)江國(guó)華.中國(guó)監(jiān)察法學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2018.217-227.。整體上看，上述六類處置結(jié)果與公職人員的違法輕重程度相互匹配，全面考慮公職人員違法行為的性質(zhì)、目的、動(dòng)機(jī)、手段、對(duì)社會(huì)的危害等諸多環(huán)節(jié)，該嚴(yán)則嚴(yán)，該寬則寬，這是對(duì)《監(jiān)察法》“寬嚴(yán)相濟(jì)”原則的遵循(2)姜明安：監(jiān)察工作的理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)法制出版社,2018.12-13.。此外，《監(jiān)察法》第31條、第32條規(guī)定了從寬處罰建議制度，雖然該條款在《監(jiān)察法》的結(jié)構(gòu)體系上與處置條款未放置在同一個(gè)章節(jié)的相接(近)條文群內(nèi)，但從寬處罰建議系監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查終結(jié)后作出移送審查起訴決定時(shí)，結(jié)合被調(diào)查人或相關(guān)涉案人員的具體表現(xiàn)，附帶提起的要求司法機(jī)關(guān)對(duì)被移送對(duì)象予以從寬處罰的一項(xiàng)措施，因此也應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置方式之中。監(jiān)察委員會(huì)處置權(quán)的類型化界分問(wèn)題是一項(xiàng)基礎(chǔ)性問(wèn)題，強(qiáng)化對(duì)處置類型化的研究，具有如下三重意義：

(一) 有助于全面準(zhǔn)確理解處置權(quán)的性質(zhì)特征

對(duì)研究對(duì)象的類型化研究，意味著對(duì)該對(duì)象認(rèn)識(shí)的深化，即通過(guò)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，由表及里，透過(guò)現(xiàn)象看到本質(zhì)。處置權(quán)作為一種新型的國(guó)家權(quán)力，其在實(shí)踐運(yùn)行中呈現(xiàn)出多種形態(tài)。為了能從學(xué)理上了解其多樣性和復(fù)雜性，并在此基礎(chǔ)上把握不同種類的亞處置權(quán)所應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)制路徑，我們有必要對(duì)該權(quán)力進(jìn)行類型化研究。本文將結(jié)合處置權(quán)所承載和追求的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)方式，將處置權(quán)劃分為建議型處置權(quán)、處分型處置權(quán)和移送型處置權(quán)。這種分類的內(nèi)容研究，既是基于對(duì)處置權(quán)性質(zhì)和特征的整體把握，又能進(jìn)一步深化對(duì)不同類型之處置權(quán)的各自特征及運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)。

(二)有助于強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察法治實(shí)踐的規(guī)范指導(dǎo)

對(duì)研究對(duì)象的類型化界分，一方面，源于對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的解讀和對(duì)權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)象的抽象概括；另一方面，則能夠及時(shí)回應(yīng)法治實(shí)踐需要，對(duì)權(quán)力運(yùn)行提供理論意義上的規(guī)范和指導(dǎo)作用。對(duì)處置權(quán)進(jìn)行類型化研究，同樣如此。例如，建議型處置類型在內(nèi)容上體現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被建議對(duì)象提出監(jiān)察建議、問(wèn)責(zé)建議等，這種建議權(quán)兼具程序性權(quán)力和實(shí)體性權(quán)力的雙重屬性，其程序性權(quán)力屬性意味著被建議對(duì)象在收到建議型處置決定后，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)程序，以決定對(duì)建議內(nèi)容是否采納。對(duì)不予采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由；對(duì)采納的，應(yīng)將對(duì)建議內(nèi)容的執(zhí)行情況反饋至監(jiān)察機(jī)關(guān)。也就是說(shuō)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的建議型處置措施，被建議對(duì)象必須啟動(dòng)是否采納的審查及決定程序。在此情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的移送型處置決定具有推進(jìn)程序啟動(dòng)的效力，但不具有直接約束被建議對(duì)象采納建議內(nèi)容的實(shí)體性權(quán)力。一旦被建議對(duì)象接受或采納建議內(nèi)容，則又體現(xiàn)為移送型處置措施的實(shí)體性權(quán)力屬性。在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的建議型處置決定往往能夠被建議對(duì)象接受和采納，故其實(shí)體性權(quán)力屬性也表現(xiàn)得較為明顯。然而，基于該處置類型所具有的“建議性”這一特征，移送型處置權(quán)無(wú)法像處分型處置權(quán)那樣具有直接作用于被監(jiān)察對(duì)象的強(qiáng)制性效力。采用這種類型劃分，在強(qiáng)化和深化對(duì)處置權(quán)本質(zhì)屬性和客觀規(guī)律之認(rèn)識(shí)和把握的同時(shí)，也能通過(guò)理論提煉，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察實(shí)踐的規(guī)范和指導(dǎo)作用。

(三)有助于推進(jìn)構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)的理論體系

監(jiān)察法學(xué)研究的一項(xiàng)重要使命和功能就是為構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)的理論體系提供立足點(diǎn)。從公法學(xué)研究的視角來(lái)看，監(jiān)察法所調(diào)整的對(duì)象主要是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)如何依法行使監(jiān)察權(quán)對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題。因此，監(jiān)察法的調(diào)整對(duì)象一方面表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力的分工配合、銜接協(xié)調(diào)關(guān)系，另一方面表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)與監(jiān)察對(duì)象基本權(quán)利的合理限制及依法保障問(wèn)題。從權(quán)力層面看，監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)是將監(jiān)察權(quán)從國(guó)家整體治理權(quán)中分立出來(lái)，并成為與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相并列的一種國(guó)家權(quán)力。正是由于監(jiān)察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性及其廣泛運(yùn)用，才使得對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)范和控制成為普遍的社會(huì)需求。于是，現(xiàn)代意義上的監(jiān)察法應(yīng)運(yùn)而生。由此可見(jiàn)，監(jiān)察權(quán)是監(jiān)察法學(xué)的理論基點(diǎn)，監(jiān)察主體、監(jiān)察范圍、監(jiān)察程序、法律責(zé)任、監(jiān)察救濟(jì)等眾多監(jiān)察法學(xué)的基本范疇無(wú)不與監(jiān)察權(quán)的存在息息相關(guān)。本文所聚焦的研究對(duì)象——處置權(quán)，亦屬于監(jiān)察權(quán)的重要組成部分，是監(jiān)察權(quán)對(duì)具體案件作出最終處理時(shí)所表現(xiàn)的一種權(quán)力形態(tài)。對(duì)處置權(quán)的類型化分析，同樣能起到對(duì)監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵科學(xué)揭示和理論提煉的效果。通過(guò)對(duì)處置權(quán)進(jìn)行權(quán)力類型化建構(gòu)和分析，在有效提升對(duì)監(jiān)察權(quán)基本屬性和運(yùn)行規(guī)律理解和把握的基礎(chǔ)上，有助于推進(jìn)構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)的理論體系，促使監(jiān)察法學(xué)理論研究從稚嫩逐漸走向成熟。

二、處置權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)與類型特征

(一)處置權(quán)類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)

在“宜粗不宜細(xì)”的立法思想指導(dǎo)下，盡管《監(jiān)察法》的處置條款相對(duì)較少，在立法層面還有較大完善空間，但上述處置條款基本上囊括了所有監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置類型。從法律規(guī)范對(duì)權(quán)力規(guī)制的視角看，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《監(jiān)察法》所設(shè)定的處置類型或方式，對(duì)查辦職務(wù)違法犯罪案件作出相應(yīng)的處理，既不得超越法定類型而創(chuàng)設(shè)新的處置方式，也不能對(duì)現(xiàn)有處置類型的內(nèi)涵進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的變更，從而避免偏離相應(yīng)處置類型的基本目標(biāo)。在學(xué)理分類上，從不同的視角、依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可能得出不同的分類結(jié)果。目前，可以從如下幾個(gè)方面對(duì)具體的處置類型進(jìn)行劃分：

第一，以處置對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)的分類。所謂處置對(duì)象，即監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)所直接作用或影響的對(duì)象，具體包括自然人、擬制人、事、財(cái)物等。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，處置類型可進(jìn)一步分為對(duì)人的處置、對(duì)機(jī)關(guān)單位的處置、對(duì)事的處置和對(duì)物的處置等四大類。其中，對(duì)人的處置具體包括談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查及誡勉等輕處置措施、政務(wù)處分和問(wèn)責(zé)決定等；對(duì)機(jī)關(guān)單位的處置具體包括問(wèn)責(zé)建議、監(jiān)察建議、從寬處罰建議等；對(duì)事的處置包括移送審查起訴、撤銷案件等；對(duì)物的處置措施主要包括沒(méi)收、追繳和責(zé)令退賠等。此種分類標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)是能有效識(shí)別不同處置類型所直接作用的主體，以明確主體應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)處置決定的貫徹執(zhí)行。其缺點(diǎn)則體現(xiàn)為該分類標(biāo)準(zhǔn)未能準(zhǔn)確界分不同性質(zhì)的處置措施，且容易混淆，引起誤解。如關(guān)于對(duì)機(jī)關(guān)單位處置類型中的監(jiān)察建議、問(wèn)責(zé)建議等雖然是監(jiān)察機(jī)關(guān)直接向被建議對(duì)象或涉案公職人員所在單位提出的，但從內(nèi)容上看，其仍然是對(duì)相關(guān)人員的處理決定，囿于監(jiān)察權(quán)能的不足，監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)法自行實(shí)施相關(guān)處理決定，需要通過(guò)相關(guān)機(jī)關(guān)單位之手才能完成。此外，單獨(dú)劃分出對(duì)機(jī)關(guān)單位的處置類型，存在突破監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“人”監(jiān)督的嫌疑。所謂對(duì)“事”的處置，實(shí)質(zhì)上仍然是對(duì)涉事之公職人員的處置，與對(duì)“人”處置這一分類并未有實(shí)質(zhì)性差異。

第二， 以處置權(quán)的內(nèi)容及行使方式為劃分標(biāo)準(zhǔn)的分類。所謂內(nèi)容是指監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)所承載或所追求的目標(biāo)要求，所謂方式是處置權(quán)所設(shè)定目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)方式。按照這一分類，可將處置權(quán)分為建議型處置權(quán)、處分型處置權(quán)和移送型處置權(quán)三種基本類型。其中，建議型處置類型是指在處置內(nèi)容上表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)向被建議對(duì)象提出相關(guān)建議并希望被建議對(duì)象采納或糾正的柔性處置方式，具體包括監(jiān)察建議、問(wèn)責(zé)建議、從寬處罰建議。處分型處置權(quán)，即指監(jiān)察機(jī)關(guān)直接給以被處置人實(shí)施一定的處分等懲戒措施，主要包括政務(wù)處分及涉及對(duì)被問(wèn)責(zé)對(duì)象權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的問(wèn)責(zé)決定。移送型處置權(quán)，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)基于權(quán)能不足，將案件移送相關(guān)機(jī)關(guān)處理的處置類型，這類處置措施主要是指將監(jiān)察案件移至送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。雖然撤銷案件也屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處置措施，但該處置決定系監(jiān)察機(jī)關(guān)自行完成的，且相關(guān)案件尚未轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)意義上的刑事案件(3)此外，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，撤銷案件既包括一般違法類的案件，也包括涉嫌職務(wù)犯罪的案件。其中，對(duì)尚未構(gòu)造犯罪的違法行為，司法機(jī)關(guān)更不具有介入監(jiān)督的理?yè)?jù)和空間。，加之，監(jiān)察程序不屬于司法程序，司法機(jī)關(guān)未被授權(quán)可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自行撤銷案件決定是否合法或適當(dāng)?shù)膶彶闄?quán)，故該類型不宜納入移送型處置權(quán)范疇。此外，根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權(quán)限，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員，進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉。該規(guī)定所列舉的談話提醒等輕處理措施，也屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置類型。但基于該處置措施的后果相對(duì)輕微，且往往由監(jiān)察機(jī)關(guān)委托公職人員的任免機(jī)關(guān)或所在單位負(fù)責(zé)實(shí)施，屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)施的以達(dá)到批評(píng)教育之目的的日常性監(jiān)督活動(dòng)，故本文研究未涉及該處置類型。

(二) 三種處置類型的特征描述

類型化界分成功與否的標(biāo)志在于準(zhǔn)確把握不同類型概念的本質(zhì)特征。本文之所以采取以處置權(quán)內(nèi)容及運(yùn)作方式為分類標(biāo)準(zhǔn)的類型劃分，是因?yàn)樵摌?biāo)準(zhǔn)能將不同處置類型的基本特質(zhì)提煉和概論出來(lái)，增強(qiáng)不同處置類型的識(shí)別度。

1. 建議型處置權(quán)的“建議”特征。與其他處置措施相比，建議型處置措施主要指向監(jiān)察對(duì)象的所在單位或相關(guān)單位，前者諸如被處置人的任免機(jī)關(guān)或其所隸屬的工作單位，后者主要是指案件移送審查起訴后的檢察機(jī)關(guān)。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察建議是具有法律效力和強(qiáng)制執(zhí)行力的處置措施。根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法釋義》)的理解，問(wèn)責(zé)建議與政務(wù)處分決定、問(wèn)責(zé)決定性質(zhì)相同，均屬于處理決定(4)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫.《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國(guó)方正出版社，2018.267.。由此可見(jiàn)，建議型處置類型在一定程度上突破了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“人”監(jiān)察的工作模式，有干預(yù)其他公權(quán)力行使的嫌疑。在人大體制下，基于職能分工原則，應(yīng)對(duì)此類處置措施的運(yùn)行形式有所限制，而以“建議”作為限定條件則體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)對(duì)其他公權(quán)力的充分尊重。盡管監(jiān)察建議和問(wèn)責(zé)建議具有超越“建議”意涵的強(qiáng)制性效力，但其基本特性仍為“建議”，自然應(yīng)受“建議”意涵的約束。建議型處置權(quán)之“建議”屬性意味著其強(qiáng)制性法律效力應(yīng)限定于程序啟動(dòng)方面，即建議一旦作出，建議對(duì)象應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)的程序并作出積極回應(yīng)，但建議對(duì)象并不喪失其對(duì)建議采納與否的決定權(quán)，只是在不接受建議時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

2. 處分型處置權(quán)的“處分”特征。依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違法的公職人員作出政務(wù)處分決定，具體包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等六種情形。政務(wù)處分突破行政處分、紀(jì)律處分在適用對(duì)象上的局限性，完整、準(zhǔn)確涵蓋了監(jiān)察覆蓋范圍，符合監(jiān)察工作的實(shí)際需求。警告、記過(guò)、記大過(guò)屬于精神懲罰，主要是對(duì)公職人員名譽(yù)的貶責(zé)，是監(jiān)察機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出的警戒，進(jìn)而對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)等施加影響，在強(qiáng)度和嚴(yán)厲程度上明顯高于談話提醒、批評(píng)教育等處置形式。降級(jí)和撤職屬于實(shí)質(zhì)懲罰，降級(jí)是降低級(jí)別，撤職是撤銷職務(wù)，二者直接與公職人員的工資待遇相關(guān)聯(lián)。作為對(duì)違法公職人員最為嚴(yán)厲的一種處分形式，開(kāi)除直接面臨解除公職人員與其所在機(jī)關(guān)單位的人事關(guān)系問(wèn)題。與建議型處置權(quán)相比，處分型處置權(quán)的本質(zhì)特征在于其無(wú)需要經(jīng)過(guò)任何中間環(huán)節(jié)即可直接對(duì)被處分對(duì)象產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，直接改變被處置對(duì)象的實(shí)體權(quán)利義務(wù)狀態(tài)。此外，處分型處置權(quán)本身即具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，無(wú)需經(jīng)過(guò)其他主體介入即可達(dá)到強(qiáng)制執(zhí)行的目的。被處分人及其所在機(jī)關(guān)單位、被函告的機(jī)關(guān)單位均系處分型處置措施的執(zhí)行主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)在將處分決定向被處分人及其所在單位送達(dá)和函告其他有關(guān)機(jī)關(guān)單位后，上述機(jī)關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照各自管理權(quán)限執(zhí)行處分決定的相關(guān)內(nèi)容，并將執(zhí)行情況及時(shí)函告作出處分的監(jiān)察機(jī)關(guān)(5)陳輝.論監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分程序的內(nèi)容構(gòu)造[J].西部法學(xué)評(píng)論,2020,(2):101.。由此可見(jiàn)，處分型處置權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)最為完整的權(quán)力形態(tài)，其既不需要以建議的形式期寄被建議對(duì)象予以采納，也無(wú)需以移送的方式交由后續(xù)國(guó)家機(jī)關(guān)的審查確認(rèn)。

3.移送型處置權(quán)的“移送審查”特征。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條和第46條的規(guī)定，移送型處置措施主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件，作出起訴意見(jiàn)書并將案件卷宗證據(jù)材料一并移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的類型，在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)作出移送審查起訴的監(jiān)察文書(起訴意見(jiàn)書)。此外，對(duì)被調(diào)查人涉嫌犯罪取得的財(cái)物，監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)隨案移送，以確保后續(xù)國(guó)家機(jī)關(guān)順利開(kāi)展審查起訴和審判工作。盡管《監(jiān)察法》將移送起訴和移送財(cái)物分別規(guī)定在兩個(gè)法律條款中，但二者在實(shí)際運(yùn)行中密切關(guān)聯(lián)，即對(duì)被調(diào)查人涉嫌犯罪取得的財(cái)物清單應(yīng)在起訴意見(jiàn)書中有所體現(xiàn)，并隨案移送。移送型處置權(quán)屬于程序性權(quán)力，其旨在啟動(dòng)職務(wù)犯罪訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)在接收監(jiān)察機(jī)關(guān)的移送審查起訴意見(jiàn)書及案件材料后，職務(wù)犯罪案件正式進(jìn)入訴訟程序，檢察院有權(quán)對(duì)卷宗材料所認(rèn)定的事實(shí)及證據(jù)材料進(jìn)行審查，并作出是否起訴的決定。與前兩種處置類型相比，移送型處置權(quán)具有不完整性，這一方面是基于國(guó)家追訴犯罪職能分工的要求，同時(shí)也是為了強(qiáng)化司法對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約，維護(hù)以審判為中心的訴訟構(gòu)造體系。

三、建議型處置權(quán)的具體類型

根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，建議型處置類型主要包括監(jiān)察建議和問(wèn)責(zé)建議。但在上述處置條款外，還存在另外一種建議措施，即從寬處罰建議。關(guān)于從寬處罰建議能否納入建議型處置類型，值得探討。本文認(rèn)為該類建議符合建議型處置措施的一般特征，且與其他法定處置措施具有功能互補(bǔ)性，應(yīng)當(dāng)納入建議型處置措施類型。

(一)作為法定處置類型的監(jiān)察建議權(quán)

監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)察職能過(guò)程中，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題或?qū)`法公職人員人事任免等提出的具有強(qiáng)制性法律效力的建議。監(jiān)察建議在本質(zhì)上是監(jiān)察職能的體現(xiàn)，在范圍上具有特定性，在適用上具有依附性，在效果上具有強(qiáng)制性，并具有糾錯(cuò)、處置和治本功能(6)高偉.監(jiān)察建議運(yùn)用研究[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2018-05-23(8).。有學(xué)者立足于監(jiān)察建議的功能定位，以法治化反腐為邏輯起點(diǎn)，將監(jiān)察建議類型化劃分為對(duì)監(jiān)察決定無(wú)法觸及內(nèi)容予以補(bǔ)充的“督促型監(jiān)察建議”、對(duì)內(nèi)部處置明顯失當(dāng)內(nèi)容予以糾正的“糾錯(cuò)型監(jiān)察建議”、對(duì)個(gè)案暴露的廉政制度缺陷予以優(yōu)化的“整改型監(jiān)察建議”等三大類(7)秦前紅,石澤華.基于監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)的監(jiān)察建議：功能、定位及其法治化[J].行政法學(xué)研究,2019,(2):43-46.。

《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察建議的規(guī)定共有四個(gè)條文，分別為第11條、第13條、第45條和第62條。從章節(jié)分布上看，前兩個(gè)條款位于第2章“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”，第三個(gè)條款位于第5章“監(jiān)察程序”，第四個(gè)條款位于第8章“法律責(zé)任”之中。從內(nèi)容上看，第11條即監(jiān)察職權(quán)中概括性地規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)“向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議”；第13條規(guī)定了派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議；第45條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題等提出監(jiān)察建議；第62條規(guī)定了監(jiān)察建議的效力問(wèn)題，即有關(guān)單位無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理?；趯?duì)上述四個(gè)條款的理解，我們可以給監(jiān)察建議描繪一個(gè)大致的輪廓：

第一，監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。《監(jiān)察法》所規(guī)定的“監(jiān)察建議”是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職能的一項(xiàng)職權(quán)，屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)的組成部分。這區(qū)別于檢察建議和審判機(jī)關(guān)作出的司法建議(8)2009年最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，明確將檢察機(jī)關(guān)作出的建議稱為“檢察建議”，故對(duì)法院基于審判活動(dòng)對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)單位作出的建議，往往稱為“司法建議”，以區(qū)別和與檢察建議相對(duì)應(yīng)。，后者之所以存在諸多屬性上的爭(zhēng)議，主要根源在于缺乏法律的明確規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為此類建議定性一種“實(shí)踐中的權(quán)力”(9)呂濤.檢察建議的法理分析[J].法學(xué)論壇,2009,(2):111.或參與社會(huì)治安綜合治理的一種形式(10)萬(wàn)毅,李小東.權(quán)力的邊界: 檢察建議的實(shí)證分析[J].東方法學(xué),2008,(2):135.，而非職權(quán)行為。因?yàn)椤度嗣駲z察院組織法》和《人民法院組織法》均未將檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的工作建議明確為一項(xiàng)法定職權(quán)。

第二，監(jiān)察建議的作出主體既包括監(jiān)察機(jī)關(guān)也包括監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員?！侗O(jiān)察法》第13條是關(guān)于派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員職責(zé)的規(guī)定，但該條款關(guān)于派駐(出)監(jiān)察職責(zé)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略?；凇侗O(jiān)察法》的基礎(chǔ)性定位和監(jiān)察體制深化改革尚未完成的時(shí)代背景考察，派駐(出)監(jiān)察的法律制度供給存在不足，監(jiān)察實(shí)踐甚至已經(jīng)走在了監(jiān)察立法之前，這既為監(jiān)察立法及完善提供了豐富的實(shí)踐素材，也增加了權(quán)力因缺乏法律規(guī)制而濫用的風(fēng)險(xiǎn)。派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員作為主體提出監(jiān)察建議要以“授權(quán)”為前提條件，且提出對(duì)象應(yīng)限定在所駐單位，在內(nèi)容上也僅限于所駐單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題這一特定領(lǐng)域。此外，對(duì)于指定管轄的案件，具體承辦的監(jiān)察機(jī)關(guān)本身不具有管轄權(quán)，而是基于被指定管轄獲得了個(gè)案的管轄權(quán)，雖然其有權(quán)以自己名義進(jìn)行調(diào)查和作出部分處置決定(11)根據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第20條的規(guī)定，下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定管轄決定，對(duì)不屬于本監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察對(duì)象立案調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限交有處分權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)依法作出政務(wù)處分決定，或者交由其任免機(jī)關(guān)、單位給予處分。據(jù)此，至少對(duì)政務(wù)處分這種處置決定，被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出。，但由于監(jiān)察建議是針對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位普遍存在的廉政建設(shè)等問(wèn)題作出的建議，在形式上已突破了對(duì)“人”的監(jiān)督而指向了機(jī)關(guān)單位，應(yīng)由本來(lái)具有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議更為適宜。否則，將有可能出現(xiàn)下一級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)因指定管轄向與上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)作出監(jiān)察建議的問(wèn)題，這勢(shì)必會(huì)破壞國(guó)家權(quán)力之間的層級(jí)結(jié)構(gòu)平衡。

第三，監(jiān)察建議的適用事由是監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題。構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的法治反腐機(jī)制體制是國(guó)家監(jiān)察體制改革的基本目標(biāo)之一。腐敗是指“權(quán)力職能的蛻變”(12)楊濤.公權(quán)腐敗的人性與社會(huì)根源探究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2014. 11.，是“為追求私人利益而濫用公共角色或資源”(13)[美]邁克爾·約翰斯頓.腐敗征候群：財(cái)富、權(quán)力和民主[M].袁建華譯，上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán),2009.12.，因而腐敗總具權(quán)力行使者與權(quán)力之間的融合關(guān)系(14)周樂(lè)軍.“對(duì)人監(jiān)察”抑或“對(duì)事監(jiān)察”——論我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察邊界[J].時(shí)代法學(xué),2018,(4):51.。權(quán)力本身及其正常行使的過(guò)程并不會(huì)腐敗，只有擁有和行使公權(quán)力的人濫用權(quán)力才會(huì)產(chǎn)生腐敗。基于人對(duì)權(quán)力的支配主體地位，《監(jiān)察法》將加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋等作為立法目的。監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象主要是行使公權(quán)力的公職人員，即對(duì)“人”的監(jiān)察，通過(guò)對(duì)“人”的監(jiān)督、巡查，督促權(quán)力行使者規(guī)范行使權(quán)力，預(yù)防、治理腐敗行為，這種立足于對(duì)“人”之廉潔性的保持和控制是符合監(jiān)察制度設(shè)立目的的。從《監(jiān)察法》的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，監(jiān)察建議已突破了對(duì)“人”監(jiān)察的模式，將監(jiān)察權(quán)的觸角延伸至了對(duì)其他國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。因?yàn)楸O(jiān)察建議的適用對(duì)象是監(jiān)察對(duì)象的所在單位，其在本質(zhì)上干預(yù)了這些機(jī)關(guān)單位的內(nèi)部管理權(quán)和自治權(quán)。這種監(jiān)督模式背后所反映的是權(quán)力與權(quán)力的監(jiān)督制約關(guān)系。為了防止監(jiān)察權(quán)演變?yōu)橐豁?xiàng)無(wú)所不能的“巨無(wú)霸”，《監(jiān)察法》在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)事監(jiān)察的基礎(chǔ)上，限定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)事監(jiān)察的范圍，即立足于反腐式監(jiān)察目標(biāo)，將監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍限定在廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題兩個(gè)方面。當(dāng)然，基于“履行職責(zé)”概念的不確定性和寬泛性，有必要對(duì)此作進(jìn)一步的明確和限定，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)偏離反腐敗的監(jiān)察軌道。

第四，監(jiān)察建議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，被建議對(duì)象拒絕采納的條件是存在正當(dāng)?shù)睦碛?。監(jiān)察建議作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，具有權(quán)力的一般屬性，其法律效力體現(xiàn)為監(jiān)察建議的相對(duì)人(被建議對(duì)象)無(wú)正當(dāng)理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務(wù)，否則，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)問(wèn)責(zé)建議應(yīng)納入移送型處置類型

《監(jiān)察法》按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理權(quán)限，將監(jiān)察問(wèn)責(zé)劃分為問(wèn)責(zé)決定和問(wèn)責(zé)建議。問(wèn)責(zé)建議是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出的建議。問(wèn)責(zé)建議與問(wèn)責(zé)決定相比，在適用對(duì)象上，前者指向負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，后者指向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)；在強(qiáng)制性程度上，前者具有明確的法定效力，后者基于建議的固有屬性，強(qiáng)制性較弱，體現(xiàn)了對(duì)涉案領(lǐng)導(dǎo)人員主管機(jī)關(guān)自律權(quán)的尊重，注重問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第62條中明確了無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)問(wèn)責(zé)建議效力問(wèn)題缺乏法律規(guī)定(15)如果將問(wèn)責(zé)建議納入《監(jiān)察法》第62條所規(guī)定的“處理決定”范疇職責(zé)的話，則意味著問(wèn)責(zé)建議一經(jīng)作出即產(chǎn)生具有強(qiáng)制性的法律效力，被建議對(duì)象必須執(zhí)行。這種效力甚至強(qiáng)于監(jiān)察建議的強(qiáng)制效力，因?yàn)閷?duì)后者而言，被建議對(duì)象可以“正當(dāng)理由”對(duì)監(jiān)察建議的強(qiáng)制效力加以阻卻。。目前，學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為問(wèn)責(zé)建議屬于監(jiān)察建議的一種類型，即“問(wèn)責(zé)型監(jiān)察建議”(16)譚家超.《監(jiān)察法》實(shí)施過(guò)程中監(jiān)察建議的制度構(gòu)建[J].法學(xué),2019,(7):128.。筆者不以為然，關(guān)于此問(wèn)題已經(jīng)專門撰文予以闡述(17)陳輝.“監(jiān)察建議”與監(jiān)察法規(guī)范中其他“建議”的關(guān)系界定[J].西華師范大學(xué)學(xué)報(bào),2022,(2):40-41.。

根據(jù)《監(jiān)察法》的制度設(shè)計(jì)，問(wèn)責(zé)決定和問(wèn)責(zé)建議共同構(gòu)成了完整的監(jiān)察問(wèn)責(zé)制度，二者界分的標(biāo)準(zhǔn)在于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)擬被問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員是否具有管理權(quán)限?！侗O(jiān)察法》第16條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄原則的規(guī)定，該條第一款確立了“按照管理權(quán)限”管轄的原則，這里的“按照管理權(quán)限”指的是按照干部管理權(quán)限，即各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察對(duì)象依法進(jìn)行監(jiān)察。如國(guó)家監(jiān)委管轄中管干部所涉監(jiān)察事項(xiàng)，省級(jí)監(jiān)委管轄本行政區(qū)內(nèi)省管干部所涉監(jiān)察事項(xiàng)(18)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫.《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國(guó)方正出版社，2018.116.。之所以適用問(wèn)責(zé)“建議”，是基于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員存在管轄權(quán)限的不足，不宜直接作出問(wèn)責(zé)決定，只能通過(guò)“建議”這種相對(duì)柔性的方式來(lái)間接實(shí)現(xiàn)監(jiān)察目的。管理權(quán)限構(gòu)成了問(wèn)責(zé)決定和問(wèn)責(zé)建議二元分化的內(nèi)在機(jī)理，以此為邏輯起點(diǎn)，二者在制度構(gòu)造中的差異均與管理權(quán)限密切關(guān)聯(lián)。在構(gòu)造路徑上，應(yīng)立足于問(wèn)責(zé)決定和問(wèn)責(zé)建議二元分化，并在準(zhǔn)確把握兩者差異特征的基礎(chǔ)上嘗試類型化的程序設(shè)計(jì)。

第一，基于管理權(quán)限的限制，問(wèn)責(zé)建議作為一項(xiàng)監(jiān)察職權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守權(quán)力運(yùn)行的邊界，不得對(duì)不屬于自己管轄權(quán)限范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問(wèn)責(zé)決定，否則，將侵犯了其他問(wèn)責(zé)主體的監(jiān)管職權(quán)或自律性權(quán)力。這要求在程序設(shè)計(jì)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)監(jiān)察問(wèn)責(zé)前，應(yīng)審查監(jiān)察對(duì)象的職務(wù)級(jí)別，確定其是否具有管轄權(quán)限。按照黨管干部的原則要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)函告黨委組織部門核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)人員的政治身份。

第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)不屬于自己管轄的領(lǐng)導(dǎo)人員作出問(wèn)責(zé)建議前，應(yīng)進(jìn)一步確定有權(quán)對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)人員作出問(wèn)責(zé)決定的主體(19)通常情況下，黨組織、任免機(jī)關(guān)、主管機(jī)關(guān)、行業(yè)懲戒組織等構(gòu)成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行政治問(wèn)責(zé)(黨組織和人大機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé))、行政問(wèn)責(zé)和專業(yè)(職業(yè))問(wèn)責(zé)的主體。。由于問(wèn)責(zé)建議的拘束對(duì)象是機(jī)關(guān)單位，已經(jīng)超越了對(duì)人監(jiān)察的邊界，延伸至對(duì)事的監(jiān)察，故在問(wèn)責(zé)建議的作出程序上，應(yīng)設(shè)計(jì)更為嚴(yán)格的審批程序，防止監(jiān)察權(quán)的過(guò)度擴(kuò)展，減少其對(duì)現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)體系可能帶來(lái)的沖擊。

第三，在管理權(quán)限不足的情況下，問(wèn)責(zé)建議應(yīng)當(dāng)限定為建議問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，至于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行何種問(wèn)責(zé)方式，則需由問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查核實(shí)的結(jié)果決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)。也就是說(shuō)，問(wèn)責(zé)建議的內(nèi)容一般只涉及要求有權(quán)主體啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的內(nèi)容，不應(yīng)明確具體的問(wèn)責(zé)方式，否則將變相為問(wèn)責(zé)決定。

第四，基于“建議”的監(jiān)察問(wèn)責(zé)，有必要建立監(jiān)察機(jī)關(guān)和被建議機(jī)關(guān)的溝通與反饋機(jī)制，這一點(diǎn)與監(jiān)察建議相類似。盡管根據(jù)《監(jiān)察法釋義》的理解，問(wèn)責(zé)建議與問(wèn)責(zé)決定均屬于《監(jiān)察法》第62條所規(guī)定的“處理決定”，一經(jīng)作出即產(chǎn)生具有強(qiáng)制性的法律效力，而作為被建議對(duì)象的有權(quán)問(wèn)責(zé)主體卻未被法律授權(quán)以“正當(dāng)理由”阻卻問(wèn)責(zé)建議的法律效力。但有權(quán)主體所執(zhí)行的建議內(nèi)容應(yīng)限定在必須啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，對(duì)問(wèn)責(zé)建議涉及到諸如降職、免職等實(shí)體處理的內(nèi)容，有權(quán)問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)可以不予采納，而應(yīng)以其調(diào)查核實(shí)的結(jié)果作為決定給予何種問(wèn)責(zé)方式的依據(jù)，并將最終的問(wèn)責(zé)結(jié)果通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)。

(三)從寬處罰建議納入建議型處置權(quán)的理?yè)?jù)

《監(jiān)察法》第31條、第32條是關(guān)于從寬處罰建議的規(guī)定，其中第 31 條規(guī)定了被調(diào)查人在認(rèn)罪認(rèn)罰情況下可以作出從寬處罰建議的四種情形(20)這四種情形具體包括自動(dòng)投案，真誠(chéng)悔罪悔過(guò)；積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為；積極退贓，減少損失；具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國(guó)家重大利益等情形。，第32條規(guī)定了被調(diào)查人在檢舉揭發(fā)有關(guān)問(wèn)題或提供重要破案線索的情況下可以作出從寬處罰的情形。從類型上看，從寬處罰建議屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置類型。首先，從寬處罰建議具有判斷權(quán)屬性，其是由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人是否具有從寬處罰情節(jié)的綜合性判斷，這種判斷具有實(shí)體處分性，具有結(jié)果上的意義，這不同于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的有關(guān)調(diào)查措施。其次，從寬處罰建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)外作出的處理意見(jiàn)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等職務(wù)犯罪案件辦理的后續(xù)國(guó)家機(jī)關(guān)具有一定的影響力。盡管《監(jiān)察法》對(duì)從寬處罰建議的效力未作出明確規(guī)定，但從寬處罰建議畢竟是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法定職權(quán)并經(jīng)履行嚴(yán)格的審批程序作出的，代表國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人主觀認(rèn)罪悔罪態(tài)度及是否存在立功、揭發(fā)職務(wù)違法犯罪或提供重要線索等行為活動(dòng)的一種權(quán)威性評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)真對(duì)待。再次，從寬處罰建議的內(nèi)容決定了其具有處置性，即其對(duì)被調(diào)查人的實(shí)體性和程序性權(quán)利均將產(chǎn)生一定的影響。在實(shí)體層面，一旦司法機(jī)關(guān)采納了監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議，則意味著被調(diào)查人將在量刑方面獲得更多的減罰空間，甚至?xí)幻獬幜P。在程序?qū)用?，基于從寬處罰建議的提出是基于被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，故在后續(xù)的司法程序中可適用速裁程序(21)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第172條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月以內(nèi)作出決定，重大、復(fù)雜的案件，可以延長(zhǎng)十五日；犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，符合速裁程序適用條件的，應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)作出決定……”。

根據(jù) 《刑事訴訟法》第 50 條的規(guī)定，可以用于證明案件事實(shí)的材料都是證據(jù)。證據(jù)必須經(jīng)過(guò)查證屬實(shí)，才能作為定案的根據(jù)。據(jù)此，從寬處罰建議能夠證實(shí)被調(diào)查人符合《監(jiān)察法》規(guī)定的從寬處罰情形，且監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)該情形加以確認(rèn)這一事實(shí)，故在理論上從寬處罰建議應(yīng)屬于證據(jù)的范疇，只是其所證明的內(nèi)容不是被調(diào)查人的犯罪事實(shí)，而是被調(diào)查人符合從寬處罰情形的事實(shí)(22)陳輝.監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議在訴訟中的價(jià)值、定位與運(yùn)作[J].公共治理研究,2021,(6):83.。然而，能否以從寬處罰建議的證據(jù)屬性為由否定從寬處罰建議的權(quán)力屬性，進(jìn)而否定其系建議型處置權(quán)的具體類型呢？筆者認(rèn)為，從寬處罰建議的證據(jù)屬性與權(quán)力屬性并非對(duì)立統(tǒng)一的，這是從不同視角對(duì)從寬處罰建議及其運(yùn)行形態(tài)的描述。首先，從寬處罰建議與從寬處罰建議的依據(jù)(特定的從寬事實(shí)及證據(jù))是兩個(gè)獨(dú)立的概念，這意味著其與從寬的證據(jù)具有差異性。其次，從寬處罰建議盡管是對(duì)被調(diào)查人的從寬性評(píng)價(jià)，但其所欲影響或作用的對(duì)象是后續(xù)的檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，這種影響力或作用力源自監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的追控權(quán)，是監(jiān)察權(quán)在后續(xù)階段的延伸性權(quán)力。再次，從寬處罰建議具有程序權(quán)效力，后續(xù)的司法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)是否采納該建議作出積極回應(yīng)。最后，后續(xù)司法機(jī)關(guān)是否采納該建議的方式是將從寬處罰建議納入從寬證據(jù)范疇予以合法性審查，既包括對(duì)從寬處罰建議的作出依據(jù)和程序進(jìn)行審查，也包括對(duì)從寬處罰建議內(nèi)容的審查。總之，從維護(hù)檢察權(quán)與審判權(quán)獨(dú)立行使的視角看，從寬處罰建議的權(quán)力屬性只能啟動(dòng)司法審查程序，而司法機(jī)關(guān)的審查內(nèi)容則聚焦于從寬處罰建議的證據(jù)效力。

四、處分型處置權(quán)的具體類型

(一)政務(wù)處分的多重屬性

目前學(xué)界對(duì)政務(wù)處分的屬性界定存在不同的認(rèn)識(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)處分是監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)公職人員職務(wù)違法行為實(shí)施的一種法律制裁措施(23)徐繼敏.監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分行為探究[J].河南社會(huì)科學(xué),2018,(10)：68.；另有觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的內(nèi)部紀(jì)律懲戒措施(24)朱?；?論監(jiān)察法上政務(wù)處分之適用及其法理[J].法學(xué)雜志,2019,(9):47.。兩種觀點(diǎn)的分歧決定了對(duì)政務(wù)處分的救濟(jì)路徑不同，前者認(rèn)為可以納入行政訴訟范圍，后者主張只能通過(guò)內(nèi)部救濟(jì)手段。對(duì)政務(wù)處分屬性的認(rèn)識(shí)和把握，應(yīng)從不同維度進(jìn)行全面考察分析。從機(jī)關(guān)行為角度看，政務(wù)處分屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的監(jiān)察行為；從監(jiān)察機(jī)關(guān)與被處分對(duì)象的關(guān)系考察，政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的有別于公職人員所在機(jī)關(guān)單位的外部懲戒措施，具有外部行為屬性；從被處分人角度看，政務(wù)處分是被處分人應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任；從政務(wù)處分在處置職權(quán)體系中的地位看，其屬于處置權(quán)中的核心性權(quán)力。

1.政務(wù)處分的監(jiān)察行為屬性。監(jiān)察法文本中沒(méi)有“監(jiān)察行為”這一法律概念，現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究成果中，雖有監(jiān)察行為的提法，但往往是借用行政行為的相關(guān)理論，未對(duì)監(jiān)察行為的內(nèi)涵外延等問(wèn)題作進(jìn)一步的闡述(25)如有學(xué)者在論及監(jiān)察賠償制度的問(wèn)題時(shí)，提出了“從監(jiān)察賠償歸責(zé)原則出發(fā)，只要是具有過(guò)錯(cuò)的監(jiān)察行為讓受害人的合法權(quán)益受到損失，則該監(jiān)察行為就屬于應(yīng)予監(jiān)察賠償?shù)姆秶钡?。參?jiàn)王青斌.論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建[J].政法論壇,2019,(3):164-175.。“行政行為”這一術(shù)語(yǔ)，最早并非立法者使用的法律術(shù)語(yǔ)，而是學(xué)者們討論行政法時(shí)所運(yùn)用的學(xué)理概念(26)周佑勇.行政法原論(第三版)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2018.171.，并最終被立法者所采用，成為行政法領(lǐng)域中的一個(gè)重要的法律概念。為了討論政務(wù)處分的性質(zhì)，我們?cè)诒O(jiān)察法研究領(lǐng)域中，基于任何一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力均是通過(guò)一定行為進(jìn)行表達(dá)的考慮，也需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)出一個(gè)概念即“監(jiān)察行為”。關(guān)于監(jiān)察行為的界定，可從以下幾個(gè)方面論證：第一，監(jiān)察行為是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)外實(shí)施的行為，排除監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)管理行為；第二，監(jiān)察行為是監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)察職權(quán)實(shí)施的行為，排除監(jiān)察機(jī)關(guān)未運(yùn)行職權(quán)實(shí)施的私法行為；第三，監(jiān)察行為是以監(jiān)察機(jī)關(guān)名義實(shí)施的行為，排除監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員以個(gè)人名義實(shí)施的行為；第四，監(jiān)察行為是能產(chǎn)生一定的法律效果的行為，排除事實(shí)行為；第五，監(jiān)察行為是監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施的一種積極行為(表示于外部)，排除消極行為(不作為)。按照上述監(jiān)察行為的界定，監(jiān)察行為的成立應(yīng)包括主體要件(監(jiān)察權(quán)能的存在)(27)監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐的監(jiān)察專員盡管屬于非國(guó)家機(jī)關(guān)的個(gè)人，但其在法律上被授予了監(jiān)察權(quán)能，其依監(jiān)察職能做出的行為也應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察行為。、權(quán)力要件(監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)用)、內(nèi)容要件(法律效果的存在)、形式要件(表示行為的存在)四個(gè)方面的構(gòu)成要件。政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使處置職權(quán)的一種法定形式，在行為屬性上當(dāng)然具有監(jiān)察行為屬性。

2. 政務(wù)處分的外部行為屬性。學(xué)者對(duì)政務(wù)處分的另一個(gè)爭(zhēng)點(diǎn)是其究竟是內(nèi)部懲戒措施還是外部懲戒措施。一般認(rèn)為，針對(duì)公職人員的內(nèi)部懲戒主要包括法官懲戒、檢察官懲戒、事業(yè)單位的內(nèi)部處分、政黨的內(nèi)部處分等，而政務(wù)處分主體與受處分的監(jiān)察對(duì)象并不存在內(nèi)部的人事隸屬關(guān)系，其對(duì)違法的公職人員實(shí)施的是一種外部懲戒(28)秦前紅,劉怡達(dá).制定《政務(wù)處分法》應(yīng)處理好的七對(duì)關(guān)系[J].法治現(xiàn)代化研究,2019,(1):21.。以監(jiān)察機(jī)關(guān)的專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)定位為邏輯起點(diǎn)，將監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員的關(guān)系界定為內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系面臨以下質(zhì)疑：

首先，檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但其在履行法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)與接受法律監(jiān)督的其他機(jī)關(guān)的關(guān)系并未被界定為內(nèi)部法律關(guān)系。其次，人民法院在行使審判權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行的司法審查在本質(zhì)上也屬于一種監(jiān)督，即司法對(duì)行政的監(jiān)督，但二者的關(guān)系顯然亦不屬于內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系。再次，若將監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員的監(jiān)督關(guān)系定位為內(nèi)部監(jiān)督的話，那么將導(dǎo)致此種監(jiān)督與公職人員所在單位對(duì)公職人員的監(jiān)督混淆，不利于強(qiáng)化所在單位的主體責(zé)任。最后，監(jiān)察體制改革之前，政紀(jì)處分和行政處分均與被處分人之間存在直接的監(jiān)督和管理關(guān)系，這既是區(qū)分內(nèi)部法律關(guān)系與外部法律關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是區(qū)分內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系與外部監(jiān)督關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)。基于上述理由，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員所形成的“監(jiān)督——被監(jiān)督”關(guān)系屬于一種外部監(jiān)督法律關(guān)系。監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定和監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果對(duì)公職人員所作出的警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職和開(kāi)除等政務(wù)處分行為是一種外部行為，區(qū)別于公職人員所在單位對(duì)公職人員作出的法紀(jì)懲戒行為。值得注意的是，盡管應(yīng)將政務(wù)行為定位為一種外部行為，但基于監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的本質(zhì)性差異，在現(xiàn)有法律制度和政治體制下，將監(jiān)察機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)察行為引入司法救濟(jì)渠道，存在一定的困難。況且，在內(nèi)部行政行為能否納入司法審查軌道懸而未決的今天(29)蔣德海.內(nèi)部行政行為不應(yīng)長(zhǎng)期排斥在法治之外[J].學(xué)術(shù)月刊,2017,(12):86.，討論政務(wù)處分行為司法審查的意義相當(dāng)有限，但我們不應(yīng)排斥監(jiān)察法所規(guī)定的復(fù)審和復(fù)核之外的其他救濟(jì)途徑。

3.政務(wù)處分的法律責(zé)任屬性。法律是規(guī)范人們行為的規(guī)范，它為人們?cè)谏鐣?huì)中的種種行為(非全部行為)設(shè)定了行為標(biāo)準(zhǔn)，要求人們應(yīng)該作什么和不應(yīng)該作什么。監(jiān)察法也是如此(30)這里的監(jiān)察法是最廣義的，并不局限于《監(jiān)察法》文本，而是包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等所有涉及監(jiān)察執(zhí)法工作的法規(guī)范。，它在監(jiān)察領(lǐng)域?yàn)楣毴藛T的職務(wù)行為設(shè)定了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)公職人員存在職務(wù)違法的情況下，就可能遭受政務(wù)處分等處置的責(zé)任后果，這種責(zé)任后果體現(xiàn)為對(duì)被處分人違法行為的一種否定性的法律評(píng)價(jià)。

4.政務(wù)處分的核心權(quán)力屬性。政務(wù)處分是處置權(quán)的核心性權(quán)力，其具有豐富的法治內(nèi)涵，適用范圍較廣，對(duì)公職人員的威懾力較大，集中體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員”進(jìn)行監(jiān)察的定位。

第一，政務(wù)處分具有豐富的法治內(nèi)涵，涵蓋了政紀(jì)處分、行政紀(jì)律處分等其他處分類型。政務(wù)處分具體包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等六種類型，上述類型與《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(2018年修訂，以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》)第62條規(guī)定的處分類型完全重合。用“政務(wù)處分”代替“政紀(jì)處分”，是國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了對(duì)紀(jì)法關(guān)系認(rèn)識(shí)的深化，體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的本質(zhì)要求和依法治國(guó)、依規(guī)治黨相統(tǒng)一的原則(31)吳健雄主編.讀懂《監(jiān)察法》[M].北京：人民出版社，2018.67.。

第二，政務(wù)處分的適用范圍較廣，對(duì)公職人員的威懾力較大。《監(jiān)察法》第45條關(guān)于談話批評(píng)等輕微處理與政務(wù)處分的適用范圍和效力均不相同，前者限定在“有職務(wù)違法行為但情節(jié)較強(qiáng)的公職人員”，后者的適用范圍是“違法的公職人員”，而“違法”是包含“職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”的上位概念(32)陳輝,明廣超.論政務(wù)處分的“違法”事由及其范圍界定[J].東南法學(xué),2021,(2):185.。這意味著將普通的違法行為也納入其中。在法律后果方面，政務(wù)處分相對(duì)較重，即便是最輕的警告處分，也存在六個(gè)月的處分期限，這對(duì)被處分人在職務(wù)晉升及職級(jí)待遇等方面均會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。開(kāi)除公職的政務(wù)處分則從根本上排除了涉案公職人員繼續(xù)實(shí)施職務(wù)違法犯罪的可能性。對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員進(jìn)行移送審查起訴雖然更具有嚴(yán)厲性，但其所適用的領(lǐng)域較窄，基于“懲戒與教育相結(jié)合”的監(jiān)察原則，移送審查起訴案件在監(jiān)察案件所占的比例較小，這是一種與四種形態(tài)中“嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”相匹配的最為嚴(yán)厲的和不輕易適用的制裁措施。從移送審查起訴的制度定位和實(shí)踐操作看(33)從見(jiàn)諸報(bào)刊的監(jiān)察案例看，不少已經(jīng)達(dá)到職務(wù)犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的公職人員因主動(dòng)投案、配合調(diào)查或?qū)Ξ?dāng)?shù)刈鞒鲚^大貢獻(xiàn)等原因，未被移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。另外，國(guó)家監(jiān)委有分管領(lǐng)導(dǎo)也提出對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪但情節(jié)較輕，可能判處緩刑的，要結(jié)合實(shí)際情況處理，并不要求一律移送審查起訴，這亦代表國(guó)家監(jiān)察政策對(duì)移送審查起訴數(shù)量的嚴(yán)格控制。，這種類型并非處置權(quán)的核心內(nèi)容。

第三，政務(wù)處分直接作用于個(gè)案中的公職人員，集中體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員”進(jìn)行監(jiān)察的定位。比較而言，監(jiān)察建議、問(wèn)責(zé)建議在監(jiān)察機(jī)關(guān)處置體系中均具有間接性、補(bǔ)充性和輔助性特征。其中，監(jiān)察建議所針對(duì)的是監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題等提出的一種具有法律效果的建議，其拘束對(duì)象為監(jiān)察對(duì)象所在單位的領(lǐng)導(dǎo)人員。問(wèn)責(zé)決定雖然指向了公職人員，但問(wèn)責(zé)的事由和范圍僅限于“對(duì)不履行或不正確履行職權(quán)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員”，其適用范圍相對(duì)較窄，且主要借助于政務(wù)處分這一載體實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)方式的具體化。

第四，從輕重緩急的立法政策看，政務(wù)處分法迅速被納入立法規(guī)劃且在出臺(tái)之前先行制定《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《暫行規(guī)定》”)代替的這一立法現(xiàn)象意味著政務(wù)處分制度的重要性。早在《監(jiān)察法》的制定過(guò)程中，中共中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)便提出要“研究制定監(jiān)察機(jī)關(guān)案件管轄規(guī)定和公職人員政務(wù)處分規(guī)定”(34)肖培.推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察,2018,(6):17.。由于《監(jiān)察法》對(duì)政務(wù)處分的規(guī)定較為概括和模糊，無(wú)法滿足監(jiān)察實(shí)踐對(duì)規(guī)范制度的迫切需求，中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合于2018年5月聯(lián)合出臺(tái)了《暫行規(guī)定》，用以規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)政務(wù)處分工作。2019年3月8日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作的報(bào)告對(duì)當(dāng)年的立法工作做了總體安排，明確集中力量落實(shí)好黨中央確定的重大立法事項(xiàng)?！墩?wù)處分法》即在其中(35)徐夢(mèng)龍.政務(wù)處分法列為今年重大立法事項(xiàng)[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2019-03-10(4).，成為繼《監(jiān)察法》頒布實(shí)施以來(lái)的第二部監(jiān)察法律。

2.問(wèn)責(zé)決定的非獨(dú)立性

問(wèn)責(zé)制度在我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展，并已成為黨管干部的一種重要方式。但在法規(guī)范層面，這一制度卻呈碎片化的狀態(tài)，分布在上千部位階、效力不等的文件當(dāng)中，即使在2009 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》(中辦發(fā)[2009]25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》”)之后，也沒(méi)有統(tǒng)一。有學(xué)者經(jīng)過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)這些規(guī)范中的絕大多數(shù)屬于地方政府的規(guī)章或規(guī)范性文件(36)林鴻潮.公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制中的歸責(zé)原則[J].中國(guó)法學(xué),2014,(4):276.。《監(jiān)察法》的正式通過(guò)施行，標(biāo)志著監(jiān)察體制改革階段性成果的法制化，也為全面深化監(jiān)察體制改革拉開(kāi)序幕?！侗O(jiān)察法》作為一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律(37)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)于2018年3月13日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》的說(shuō)明。，明確賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員依法作出問(wèn)責(zé)決定或問(wèn)責(zé)建議的處置職權(quán)，從而為國(guó)家監(jiān)察問(wèn)責(zé)制度提供了法律層面的依據(jù)。問(wèn)責(zé)決定是監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)不履行或不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員采取的一項(xiàng)處置措施。問(wèn)責(zé)的主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)，問(wèn)責(zé)的對(duì)象是負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員即“關(guān)鍵少數(shù)”，而非一般工作人員，也不是有關(guān)單位。“不履行或不正確履行職責(zé)”具體包括消極懈怠、管理失之于寬松軟，該發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不報(bào)告不處置，造成嚴(yán)重后果，廉政建設(shè)和反腐工作推進(jìn)不扎實(shí)等(38)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫.《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國(guó)方正出版社，2018.206.。雖然《監(jiān)察法》確立了問(wèn)責(zé)制度，但對(duì)問(wèn)責(zé)的方式、內(nèi)容、程序、后果、被問(wèn)責(zé)建議的機(jī)關(guān)范圍等內(nèi)容未加以明確，有待從立法上進(jìn)一步完善。

盡管問(wèn)責(zé)建議和問(wèn)責(zé)決定屬于監(jiān)察問(wèn)責(zé)處置措施的兩種基本類型，但二者的作用對(duì)象和實(shí)施效果存在明顯差別。根據(jù)本文對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)處置類型的劃分方法，問(wèn)責(zé)建議屬于建議型處置措施，即其主要表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)向有權(quán)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議，由該機(jī)關(guān)基于問(wèn)責(zé)建議啟動(dòng)對(duì)涉案公職領(lǐng)導(dǎo)人員的調(diào)查問(wèn)責(zé)程序。比較而言，問(wèn)責(zé)決定實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，對(duì)不履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施的具體處置措施，只是這種處置措施既可能是通報(bào)批評(píng)等輕微處置類型，也可能是警告、記過(guò)等政務(wù)處分。也就是說(shuō)，問(wèn)責(zé)決定在內(nèi)容及其表現(xiàn)方式上并不是一種獨(dú)立性的處置類型，只是其存在獨(dú)立的適用事由，即僅限于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的處置，但在處置方式上則體現(xiàn)為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的政務(wù)處分等。從這個(gè)角度上講，可以將問(wèn)責(zé)決定納入處分型處置措施。

五、移送型處置權(quán)的內(nèi)涵及其效力體現(xiàn)

(一)移送審查起訴的內(nèi)涵

移送審查起訴即監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查、提起公訴。關(guān)于移送審查起訴制度的內(nèi)涵問(wèn)題，可以從如下五個(gè)方面加以理解和把握：

第一， 移送審查起訴屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定處置類型。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，移送審查起訴是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為其犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見(jiàn)書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴的制度或活動(dòng)。據(jù)此，移送審查起訴是監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定處置類型。該處置措施所要解決的問(wèn)題是如何處理涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察對(duì)象。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專責(zé)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，其在對(duì)公職人員政治權(quán)利加以限制或剝奪的問(wèn)題上，具有權(quán)威性和主導(dǎo)性，但其并無(wú)權(quán)對(duì)公職人員進(jìn)行定罪量刑。

第二，移送審查起訴屬于程序性權(quán)力。較之政務(wù)處分而言，移送審查起訴權(quán)的行使本身并不能直接為被調(diào)查人設(shè)定相關(guān)義務(wù)和責(zé)任，其所追求的目標(biāo)在于啟動(dòng)國(guó)家追訴程序，由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查并向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提出公訴，最終由法院對(duì)被調(diào)查人作出是否有罪及構(gòu)成何罪的裁判。把握移送審查起訴的程序性權(quán)力屬性定位，有利于進(jìn)一步準(zhǔn)確界定移送審查起訴與審查起訴的關(guān)系及兩者職權(quán)的銜接問(wèn)題。

第三，移送審查起訴是案件從監(jiān)察程序切入訴訟程序的端口。從移送審查起訴的實(shí)施效果來(lái)看，該處置措施是監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)案件調(diào)查終結(jié)后依法作出的，其一旦作出，則意味著監(jiān)察程序的終結(jié)。自此，職務(wù)犯罪案件從調(diào)查階段流向?qū)彶槠鹪V階段，基于互相配合和制約的案件辦理模式，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)審查起訴程序，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行審查并作出是否起訴的決定。

第四，移送審查起訴的核心在于“移送”案件材料及涉案人財(cái)物。與其他處置措施相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴措施的基本任務(wù)和使命是將其經(jīng)調(diào)查查明的案件事實(shí)材料及所形成的案卷材料、被調(diào)查人、涉嫌犯罪取得的財(cái)物等移送檢察機(jī)關(guān)。其中，這里的案卷材料主要是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的記載及監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件作出的評(píng)價(jià)(如案件調(diào)查部門制作的起訴建議書、案件審理部門制作的起訴意見(jiàn)書等)；證據(jù)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查階段收集到的所有能證實(shí)被調(diào)查人構(gòu)成職務(wù)犯罪的證據(jù)，既包括有不利于被調(diào)查人的證據(jù)，也包括有利于被調(diào)查人的證據(jù)。為了確保檢察機(jī)關(guān)追控職能的有效實(shí)施，監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)將涉案人員(被調(diào)查人)和涉案財(cái)物移送至檢察機(jī)關(guān)處理。

第五， 移送審查起訴是監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理終結(jié)職務(wù)犯罪案件的基本方式。我國(guó)國(guó)家權(quán)力的正確行使和公民權(quán)利的有效保障是憲法的基本內(nèi)容，其中公民權(quán)利的有效保障具有支配地位(39)陳輝,汪進(jìn)元.論“監(jiān)、檢、審”三機(jī)關(guān)間的分工、配合與制約關(guān)系[J].南京社會(huì)科學(xué),2018,(5):105.。《憲法》將啟動(dòng)追訴公職人員職務(wù)犯罪的職權(quán)配置給監(jiān)察機(jī)關(guān)，并賦予其在不經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的前提下，采取技術(shù)調(diào)查、留置等限制基本人權(quán)的措施，主要是考慮到職務(wù)犯罪案件的高度隱蔽性、調(diào)查取證困難及新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但這些為監(jiān)察機(jī)關(guān)配置的厚重權(quán)力僅限定于對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查階段，在案件調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)嚴(yán)格按照人大體制下的職權(quán)分工原則要求，將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。移送型處置措施既是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件辦理終結(jié)的基本方式，也是案件由監(jiān)察程序進(jìn)入司法程序的標(biāo)志。案件一旦進(jìn)入司法程序軌道，一方面監(jiān)察權(quán)要受到司法權(quán)的監(jiān)督制約，另一方面被調(diào)查人將獲得律師辯護(hù)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)基本人權(quán)的保障。

(二) 檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件的接收義務(wù)

關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴監(jiān)察案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是否需要對(duì)移交的案件辦理刑事立案手續(xù)的問(wèn)題，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》均未明確規(guī)定?！侗O(jiān)察法釋義》認(rèn)為，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)直接依法審查，不需要檢察機(jī)關(guān)再進(jìn)行立案(40)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫.《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國(guó)方正出版社，2018.207.。根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》)第21 條規(guī)定，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)只需登記并辦理受案手續(xù)，無(wú)需進(jìn)行刑事立案。權(quán)威觀點(diǎn)也認(rèn)為，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)不需要另行立案，以受理移送審查起訴作為案件進(jìn)入刑事訴訟的起點(diǎn)(41)例如，最高人民檢察院陳國(guó)慶副檢察長(zhǎng)持該觀點(diǎn)，詳見(jiàn)陳國(guó)慶.刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2019,27(1):16-39.?！侗O(jiān)察法》所規(guī)定的移送審查起訴標(biāo)準(zhǔn)是“認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的”，而《刑事訴訟法》所確立的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)是“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”(42)《刑事訴訟法》第112條規(guī)定，人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案；認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环梢陨暾?qǐng)復(fù)議。。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，移送審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)明顯高于刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，這亦是移送審查起訴案件無(wú)需刑事立案即可直接進(jìn)入刑事訴訟程序的一個(gè)重要理由。面對(duì)監(jiān)察案件是否應(yīng)當(dāng)辦理刑事立案手續(xù)的實(shí)踐困境與學(xué)理質(zhì)疑，有學(xué)者提出一個(gè)折中方案，即不對(duì)是否符合立案實(shí)體條件進(jìn)行審查，僅履行形式審查程序并據(jù)此決定是否予以立案(43)程雷.刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接難題與破解之道[J].中國(guó)法學(xué),2019,(2)：172.。按照這種觀點(diǎn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)將監(jiān)察案件移送審查起訴后，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查，經(jīng)審查認(rèn)為監(jiān)察案件在形式上符合移送審查的基本要求時(shí)，即進(jìn)行刑事立案，此時(shí)監(jiān)察案件正式轉(zhuǎn)化為刑事案件，開(kāi)始適用《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定獲得辯護(hù)權(quán)及刑事強(qiáng)制措施。但這種觀點(diǎn)在顧及監(jiān)察案件與《刑事訴訟法》有關(guān)刑事立案規(guī)定保持一致性的同時(shí)，卻陷入另一個(gè)邏輯悖論中，即否認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)所進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的準(zhǔn)司法屬性。

按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事訴訟法的任務(wù)是保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無(wú)罪的人不受刑事追究。據(jù)此，所謂刑事案件，應(yīng)當(dāng)泛指所有涉嫌違反刑法規(guī)定，構(gòu)成犯罪行為的案件類型?，F(xiàn)行法律規(guī)定將犯罪行為劃分為普通犯罪、一般公職人員職務(wù)犯罪和司法工作人員職務(wù)犯罪等三類，分別將相應(yīng)的犯罪事實(shí)查明權(quán)(調(diào)查權(quán)、偵查權(quán))配置給公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使。調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)具有較大的相似性，如二者的對(duì)象都是犯罪行為，且均為檢察機(jī)關(guān)審查起訴的前置環(huán)節(jié)。但基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)屬性定位，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪具有政治和司法的雙重屬性，其政治屬性要求職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)不遵循《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，其法律屬性又要求職務(wù)犯罪案件在調(diào)查終結(jié)后經(jīng)審查“認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的”，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得自行處理，必須將監(jiān)察案件移送檢察機(jī)關(guān)按照《刑事訴訟法》的規(guī)定推進(jìn)。整體上看，職務(wù)犯罪監(jiān)察案件的司法屬性處于主導(dǎo)地位，除了監(jiān)察案件必須移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴外，這種主導(dǎo)地位還體現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)“在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”。(44)肖峰,湛浩然.論生態(tài)環(huán)境檢察建議的復(fù)合功能[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2021,(3):52-53.而證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集和適用方面，仍需遵循刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

綜上，在對(duì)監(jiān)察案件移送至審查起訴階段的立案銜接進(jìn)行理解時(shí)，應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查工作的司法屬性，不能以監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查措施的獨(dú)立性和特殊性否認(rèn)其司法性?；诒O(jiān)察對(duì)象的特殊性，應(yīng)當(dāng)允許在法治軌道內(nèi)對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查工作設(shè)定一套相對(duì)獨(dú)立的規(guī)則體系，但這種特殊待遇僅限于職務(wù)犯罪案件的調(diào)查階段。一旦調(diào)查終結(jié)，監(jiān)察機(jī)關(guān)審理部門在對(duì)案件調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查時(shí)，所適用的主要是刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定(較為典型的是非法證據(jù)排除規(guī)則的適用)。監(jiān)察機(jī)關(guān)決定將案件移送審查起訴時(shí)，則意味著監(jiān)察程序即將終結(jié)，監(jiān)察案件將進(jìn)入刑事訴訟程序并轉(zhuǎn)化為刑事案件。根據(jù)前文分析，移送審查起訴屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定處置措施，具有程序性權(quán)力屬性，其一旦作出，對(duì)后續(xù)階段的檢察機(jī)關(guān)而言，則其負(fù)有啟動(dòng)刑事訴訟程序的義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是設(shè)置立案程序還是受理程序，均不影響刑事訴訟程序的啟動(dòng)。因此，單獨(dú)從檢察機(jī)關(guān)的視角討論監(jiān)察案件移送至審查起訴階段的立案銜接問(wèn)題，意義相當(dāng)有限。筆者認(rèn)為，監(jiān)察案件轉(zhuǎn)化為刑事案件的程序起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送至檢察機(jī)關(guān)時(shí)。基于移送審查起訴的法律效力，檢察機(jī)關(guān)以受理程序接受監(jiān)察案件材料(45)這里所移送監(jiān)察案件材料，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)制作的 《起訴意見(jiàn)書》、被調(diào)查人、全部案卷材料、涉案款物等。為宜。前述折中方案中的所謂形式審查性的立案程序，其實(shí)也可被案件受理程序所涵蓋。因?yàn)槭芾沓绦虿⒉环裾J(rèn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件材料的審查。將二者程序界分點(diǎn)定位在受理程序環(huán)節(jié)，表達(dá)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件有義務(wù)接納并按照刑事訴訟法規(guī)定予以審查的立場(chǎng)。這亦是《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》內(nèi)在協(xié)調(diào)一致的基本要義。