蘇曦凌 黃 婷（廣西師范大學(xué) .政治與公共管理學(xué)院 .馬克思主義學(xué)院,廣西 桂林 541004）

一、問題提出

由“總體性二元合一”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺只远弦弧苯Y(jié)構(gòu)［1］，構(gòu)成了改革開放四十多年以來中國國家與社會的關(guān)系變遷的基本脈絡(luò)。這一結(jié)構(gòu)性變遷，主導(dǎo)了基層社會治理、公共生活方方面面的行動化變遷。在“分化性二元合一”結(jié)構(gòu)下，“基層”無處不在，“基層政府”與“基層社會”完全聯(lián)結(jié)在一起，使得構(gòu)成“基層”的基本概念范疇具有明顯的“自反性反身性”［2］。而且，人們在“基層”的日?；顒优c人們對“基層”的經(jīng)驗闡釋相關(guān)聯(lián)，使得基層話語不斷地實現(xiàn)著生產(chǎn)和再生產(chǎn)，具有明顯的實踐反身性特質(zhì)。

基層概念的反身性，引致了人們對于這一概念理解的模糊化。實踐者們的基層敘事，大多是從自我工作體驗出發(fā)，表達感性經(jīng)驗，往往帶有個人化主觀色彩。研究者們的基層敘事，則往往是從基層的某一空間、層級出發(fā)，來言說基層。從空間維度來看，研究者基層話語的所指是行政區(qū)劃上的某個地理單元，如“城市的區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、街道、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社）”［3］、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村［4］或城鄉(xiāng)的社區(qū)［5］等等。從層級維度來看，研究者基層話語的所指是國家治理體系的末梢，是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)最低一層的位置［6］，是社會管理體系的最低層次［7］，是政治結(jié)構(gòu)中的最基礎(chǔ)權(quán)力［8］。

總之，人們所言說的“基層”，所指十分寬泛，或者是一種工作經(jīng)驗，或者是一個地理單元，或者是一個治理層級，然而，人們對于基層概念的“使用”，往往是在沒有深刻“理解”下發(fā)生的，較少對作為治理層級的“基層”區(qū)別于“中層”“高層”的特質(zhì)予以概括，較少對作為地理單元的這個“基層”與那個“基層”的共性予以提煉。這樣的一種話語局面，就有可能使得基層概念成為一種漂浮的能指，使得“基層干部”“基層事務(wù)”“基層規(guī)則”等衍生語詞的含義晦暗不明，使得人們之間的基層話語大多具有不可通約性，難以形成密切互動的對話關(guān)系。

直觀來看，基層當(dāng)然表現(xiàn)為一種地理單元、一種治理層級，然而，基層所指的地理單元或者治理層級究竟是什么？或者說，基層屬性究竟是一種什么樣的質(zhì)性，從而使得基層與非基層的單元、層級區(qū)分開來？對于這一問題的回答，構(gòu)成了展開基層治理研究的科學(xué)基礎(chǔ)。如果把基層話語懸置起來，當(dāng)作一個不言而喻、不證自明的“常識”，關(guān)注“治理”而忽視“基層”，不僅僅是缺乏學(xué)科自覺性的表現(xiàn)，更會使得有關(guān)基層治理的研究脫離現(xiàn)實，弱化研究成果對社會現(xiàn)實的解釋力。有鑒于此，本文擬從國家與社會既“二元”又“合一”的關(guān)系［9］出發(fā)，借鑒界面理論，為認(rèn)知和理解基層概念提供一個基礎(chǔ)性分析框架。

二、語義生成：行動語境中的基層概念

當(dāng)前，人們對于基層話語的使用，大多是從靜態(tài)結(jié)構(gòu)語境而展開：其一，從權(quán)力結(jié)構(gòu)向度，區(qū)分為決策性與執(zhí)行性兩種權(quán)力類型。以執(zhí)行性權(quán)力為特征的“基層”，所面對的是受決策性權(quán)力支配下的能動空間和執(zhí)行能力問題。其二，從空間結(jié)構(gòu)向度，區(qū)分為“機關(guān)”與“基層”兩種單位類型?！盎鶎訂挝弧迸c“機關(guān)單位”相區(qū)別，是管理和服務(wù)的“窗口”“前臺”，是直接面向人民群眾、與人民群眾的直接互動空間。其三，從事務(wù)結(jié)構(gòu)向度，區(qū)分為宏觀與微觀兩類公共事務(wù)。所謂“基層事務(wù)”，就是具體性、瑣碎性微觀公共事務(wù)，雖然存在形態(tài)上表現(xiàn)為細枝末節(jié)、千頭萬緒，但絕非雞毛蒜皮、無關(guān)緊要。

應(yīng)該說，從結(jié)構(gòu)語境中使用基層，反映了人們對基層屬性的某一面相的直觀認(rèn)知，其中也蘊含了基層概念某一個方面的面相，然而，基層概念具有反身性，決定了認(rèn)知基層不能拘泥于靜態(tài)化的均衡結(jié)構(gòu)，來認(rèn)知基層的本質(zhì)屬性。從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)中把握基層，在研究方法上無異于按圖索驥、緣木求魚，難以與時俱進地把握新形勢下基層治理的流變性，難以系統(tǒng)全面地產(chǎn)出整體性知識成果。而且，在實踐上將基層治理局限于街區(qū)、鄉(xiāng)村、窗口等基層的局部領(lǐng)域，不僅不能克服當(dāng)前基層治理碎片化問題，而且不利于基層社會整合。

在動態(tài)的行動情境中，基層的權(quán)力也會需要在輕重緩急等多重政策目標(biāo)中作出選擇，具有決策性特征，基層工作者也往往是在“機關(guān)”與“窗口”“前臺”之間來回穿梭、不斷轉(zhuǎn)換。而且，基層事務(wù)雖然微觀而且具體，但微觀具體事務(wù)的處理，決不能陷入事務(wù)主義，而是需要將零散事務(wù)統(tǒng)合起來，通盤考慮，實現(xiàn)微觀事務(wù)的宏觀化。例如，“小巷總理”，就是將“家”與“國”鏈接起來，呈現(xiàn)出明顯的“家國政治”景象［10］。

從行動語境中認(rèn)知基層，就是從動態(tài)的行動情境出發(fā)，理解基層屬性的特質(zhì)與生成原因。從語言學(xué)來看，人們使用基層話語，是為了傳遞信息，而基層話語信息的傳遞和接收，總是受到基層行動情境因素的影響和制約?；鶎釉捳Z的情境，具有一切話語情境的共性，是“話語主體選擇、區(qū)分并高度組織起來的環(huán)境”［11］?；鶎釉捳Z情境的特質(zhì)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家、推進國家治理現(xiàn)代化的能動實踐中生成的，“基于人們聚集和互動的場域”［12］，由不同的社會元素共同組成的復(fù)雜社會系統(tǒng)［13］。

基層概念的行動語境，是國家與社會關(guān)系。國家與社會關(guān)系的形態(tài)特征，決定了基層行動模式?；鶎有袆訝顟B(tài)及其效果，是國家與社會關(guān)系在基層中的行動體現(xiàn)。黃宗智先生曾經(jīng)將傳統(tǒng)和現(xiàn)代中國介于國家和社會之間的地帶，稱之為“第三領(lǐng)域”，用以說明國家與社會之間“二元合一”的互動、互補和互塑［9］。從存在形式來看，基層是國家與社會之間的介質(zhì)、“第三領(lǐng)域”，既是“社會的細胞”［14］，又是國家治理社會的立足點。基層是兼具政治性和社會性、行政性和自治性的“政治社會”的重要組成部分，是“現(xiàn)代國家為了實現(xiàn)直接統(tǒng)治而在社會之中構(gòu)造出來的支持自身的政治基礎(chǔ)”［15］。在國家與社會關(guān)系的語境中把握基層的語義，需要從國家與社會關(guān)系的動態(tài)性、交互性兩個方面切入：

一方面，國家與社會關(guān)系的動態(tài)性，生成了基層概念范疇的流變性。在“總體性社會”［16］，國家與社會完全同一，“處于同構(gòu)狀態(tài)”［17］。社會的一切事務(wù)，從搖籃到墳?zāi)?，都是國家直接管理的對象。此時的“基層”，與國家、社會完全膠著在一起。進入“分化性社會”，“一個相對獨立的社會開始形成”［18］，隨著國家主導(dǎo)性增強、社會主體性成長進而產(chǎn)生“協(xié)同進化”［19］，“基層”則存在于一種“上下之間”獨特處境之中［20］，既處于自上而下的科層體制中，又要面對一個非程式化的社會，成為國家與社會的橋梁和紐帶。

另一方面，國家與社會關(guān)系的交互性，進而結(jié)成的交互界面，生成了基層概念內(nèi)涵的集成性。國家對社會的主導(dǎo)與社會對國家主導(dǎo)的反饋，是一個相互嵌套、相互影響、相互制約的行動過程。國家與社會的交互形塑，并不是個別地發(fā)生在以屬地層級劃分的各“方塊”“地點”，也不是孤立地發(fā)生在以職能內(nèi)容區(qū)分的各“權(quán)力鏈”“責(zé)任線”，而是通過“點”與“點”之間的“線”性聯(lián)結(jié)，“塊”與“塊”之間的條條關(guān)聯(lián)，結(jié)成了一個交互網(wǎng)絡(luò)。這樣的一個交互網(wǎng)絡(luò)，疏而不漏，并通過對地域領(lǐng)域覆蓋和輻射，形成結(jié)界，即“交互界面”［21］。生成于國家與社會交互界面中的基層概念，其含義帶有豐富的集成性，體現(xiàn)了國家與社會互動中各種問題、對象、權(quán)力、責(zé)任和信息的“集中化”“一體化”［22］。

三、理解維度：基層的主體、實體與載體

國家與社會的互動界面，是生成于行動語境中基層概念的實質(zhì)意涵。作為互動界面而存在的基層，是國家主導(dǎo)、服務(wù)、管理社會，推動社會發(fā)展和社會建設(shè)的“作用面”，是社會將自身力量、資源、信息向國家傳遞的“滲透面”。對于基層概念的理解，可以從互動界面的主體、實體和載體等三個維度展開。

（一）主體維度：國家與社會互動界面的行動者

在基層，國家與社會互動界面中的行動者，既包括基層干部，也包括基層群眾?；鶎尤罕娛腔鶎又卫硇袆拥漠?dāng)然主體?；鶎尤罕姷纳a(chǎn)生活實踐，是國家與社會互動界面的生成依據(jù)。而且，基層群眾無論是通過協(xié)同參與、民主協(xié)商，還是合法抗?fàn)?，都對互動界面施加著影響力。出于行文考慮，本文主要討論基層干部這一互動界面的行動者。從國家與社會互動界面這一視角出發(fā)，“基層干部”是不通過下屬、不通過中間層級，直接面對群眾行使公共權(quán)力的人。首先，“基層干部”不同于“國家干部”，它不是依據(jù)行動者是否具有國家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員等法律身份，而是依據(jù)其在具體性的行動情境中，是否行使社會治理權(quán)力。其次，“基層干部”不同于“領(lǐng)導(dǎo)干部”，其行動情境具有直接性、操作性特征。在權(quán)力關(guān)系上，“基層干部”類似于李·普斯基筆下的“街頭官僚”［23］?！盎鶎痈刹俊钡墓ぷ魈卣鳎侵苯用鎸θ罕?，按照標(biāo)準(zhǔn)流程來操作。“領(lǐng)導(dǎo)干部”依靠權(quán)力授受的委托代理關(guān)系，間接地支持、推動“基層干部”開展工作。最后，“基層干部”不同于“基層群眾”，是自上而下權(quán)力鏈條的末梢，是公共權(quán)力的行使者，而“基層群眾”則是“基層干部”行使權(quán)力中的管理和服務(wù)對象。

作為國家與社會互動界面中的行動者，基層干部是連接“國”與“家”、政府與群眾、科層體制與多元社會的中間人，是國家端所制定各項方針政策法律法規(guī)的執(zhí)行者，是來自社會端各方面基層群眾需求訴求的感受者。由于身處國家與社會互動的“接點”位置，基層干部深陷在自上而下的科層體制和自下而上的社會訴求共同構(gòu)成的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)中，既需要按照權(quán)力的委托代理關(guān)系“對上負(fù)責(zé)”，又需要作為基層社會中的“干部”，直接與基層群眾互動，維護、實現(xiàn)基層共同體的利益，乃至代表基層群眾向上級匯報、與政府協(xié)商，以踐行“對下負(fù)責(zé)”的使命。

在雙重職責(zé)、壓力驅(qū)使下，基層干部的行動模式與行動情境緊密相關(guān)。從“對上負(fù)責(zé)”來看，基層干部既面臨著執(zhí)行上級布置工作任務(wù)的時限、標(biāo)準(zhǔn)、效果等方面的責(zé)任壓力：時限由上級設(shè)定，標(biāo)準(zhǔn)由上級訂立，效果由上級評價。從“對下負(fù)責(zé)”來看，在基層干部的執(zhí)行性活動中，時限必須符合該活動的客觀規(guī)律，標(biāo)準(zhǔn)必須顧及管理服務(wù)對象的主觀訴求，效果必須反映執(zhí)行目標(biāo)對象的主觀感受。我國國家與社會關(guān)系的合作性，從根本上決定了“對上負(fù)責(zé)”與“對下負(fù)責(zé)”的一致性，但是在具體的行動情境中，“對上負(fù)責(zé)”與“對下負(fù)責(zé)”的統(tǒng)一總是需要一定的條件的。例如，“上級”要求基層干部執(zhí)行的政策本身是否符合合法性、合理性、正當(dāng)性原則，上級領(lǐng)導(dǎo)與基層干部之間是否形成明確有效的激勵約束機制，基層干部與基層群眾之間是否建立良好的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。

當(dāng)這些條件不完全具備時，基層干部的直接性執(zhí)行行動的“對上負(fù)責(zé)”與“對下負(fù)責(zé)”兩個價值目標(biāo)，就有可能產(chǎn)生摩擦：或者是單純重視“對上負(fù)責(zé)”，忽視“對下負(fù)責(zé)”，產(chǎn)生官僚主義、形式主義行動傾向；或者是以需要“對下負(fù)責(zé)”為借口，敷衍上級，推卸“對上負(fù)責(zé)”義務(wù)，產(chǎn)生形為本位主義、實為利己主義的行動取向。基層干部行動中“對上負(fù)責(zé)”與“對下負(fù)責(zé)”之間的摩擦，是國家與社會良性互動中的斷點，是國家的科層體制懸浮于社會之上的冰點。在推進國家治理現(xiàn)代化過程中，如何從基層干部具體行動點位來協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系，構(gòu)成了基層治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。

（二）實體維度：國家與社會互動界面的事務(wù)要素

基層的“事”，是構(gòu)成國家與社會互動界面的內(nèi)容要素?；鶎邮聞?wù)的本質(zhì)，是國家與社會互動的實質(zhì)內(nèi)容。對于國家而言，管理基層事務(wù)是其社會管理職能的重要組成部分?；鶎邮聞?wù)之范疇變遷、標(biāo)準(zhǔn)演進，直接影響著國家行政機關(guān)的規(guī)模和管理的方式。而且，國家通過對基層社會事務(wù)的有序管理，確證著自身對于社會進行管理的合法性。對于社會而言，由于資源條件不足、集體行動困境、社會問題脫域等方面原因，那些僅依靠內(nèi)生力量、自治方式無法解決的基層事務(wù)，往往需要國家的介入。

從質(zhì)性來看，基層事務(wù)兼具政治屬性與社會屬性。雖然基層各類事務(wù)，從私人事務(wù)、居住共同體事務(wù)，到生活共同體事務(wù)，政治屬性、社會屬性的強弱不盡相同，是一個政治統(tǒng)治性逐漸強化、社會自治性逐漸弱化的政治社會屬性分布光譜，而且在不同的時期，某一具體基層事務(wù)，究竟屬于私人事務(wù)、居住共同體事務(wù)，還是生活共同體事務(wù)，依據(jù)社會需求的強度、國家治理的力度之不同，往往處于流變之中，但是基層事務(wù)無一不屬于國家的政治事務(wù)范疇，無一不需要國家的理性介入，基層事務(wù)的治理效果無一不影響到國家與社會的互動狀態(tài)。所謂“群眾利益無小事”，即此中之意。

基層事務(wù)的政治社會屬性，構(gòu)成了其成為國家社會互動界面之實體的理據(jù)。在基層，國家與社會的互動，不是以靜態(tài)結(jié)構(gòu)中的人員身份為中心，而是以動態(tài)行動中的公共事務(wù)為中心，圍繞著具體的事務(wù)的治理而展開。因為不同行動情境中的人，身份歸屬雖然相對不變，但扮演角色往往不同：辦公室里的“局長”，下班后就是“居民”；舞臺上的“明星”，就是聚光燈后的“公眾”；商界中的“精英”，就是生活中的“群眾”。不是以人員身份屬性為中心，不是依據(jù)人員身份屬性不同，有差別地治理基層事務(wù)，而是以基層事務(wù)為中心［24］，統(tǒng)一管理、公平服務(wù)，是推進基層治理理性化、建構(gòu)國家與社會良性互動界面的必然要求。

國家與社會之間，以基層事務(wù)為實體的互動界面，需要依據(jù)具體事務(wù)的存在特征，將科層體制的一體性、效率性與社會結(jié)構(gòu)的多元性、漸進性有機結(jié)合起來，在秩序與活力之間保持必要的張力。

1.因地制宜。依據(jù)具體事務(wù)的空間性存在特征，辯證施策。首先，要綜合考慮治理力度與社會可承受度之間的辯證關(guān)系，將統(tǒng)一執(zhí)行制度的原則性與靈活執(zhí)行制度的策略性有機結(jié)合起來；其次，要綜合考慮政府能力可及度與社會需求迫切度之間的辯證關(guān)系，盡力而為、量力而行；最后，要推動民主協(xié)商成為基層治理的基本范式，使基層群眾的呼聲、智慧和力量，充分匯入基層干部的政策執(zhí)行、政策反饋過程，綿延發(fā)展為政府主導(dǎo)與社會主體共建共治共享的基層事務(wù)治理之道。

2.因時而變。依據(jù)具體基層事務(wù)的時間性存在特征，強化時間治理。具體在于：

一是依據(jù)同一具體事務(wù)對互動界面整體運行影響的階段性變化，張弛有度地把握治理節(jié)奏。在流變的時間中，具體事務(wù)的影響和重要程度必然會有所不同。這就需要區(qū)分當(dāng)前急需與長遠需要，在不同的時間階段，投入不同的治理資源，施以不同的治理力度。

二是依據(jù)治理基層事務(wù)的客觀需要，區(qū)分長期堅持和近期解決兩類事務(wù)，相應(yīng)配置基層事務(wù)治理的時間結(jié)構(gòu)。對需要長期堅持治理的基層事務(wù)，要將階段性任務(wù)和長遠性目標(biāo)結(jié)合起來，并通過督查考核，使長遠性目標(biāo)在階段性工作中落到實處。對需要近期解決的基層事務(wù)，也要考慮解決該事務(wù)所必需的時間性要求，不能將“時間緊、任務(wù)重”作為隨意向基層攤派臨時性“緊急”任務(wù)的理由。

三是根據(jù)基層事務(wù)治理主體的承受能力，區(qū)分工作時間與生活時間，提升工作時間效率、改進生活時間質(zhì)量。基層事務(wù)繁簡難易程度，從根本上決定了工作時間的數(shù)量，但是脫離了基層事務(wù)治理主體的承受能力，抹殺了其工作之余所必需的生活時間，就是一種基層事務(wù)中的時間專制，就會使工作時間數(shù)量淪為衡量基層負(fù)擔(dān)的尺度［25］。這不僅需要對工作時間建立有效行為監(jiān)控機制，提高工作效率，而且需要將生活時間“還給”基層干部，使其真正成為自己生活時間的主人。當(dāng)前，尤為迫切的是：不能夠以工作時間的數(shù)量，即以是否“白加黑”“5+2”“7×24”，作為判斷基層干部是否擔(dān)當(dāng)作為的評價標(biāo)準(zhǔn)。

（三）載體維度：國家與社會互動界面的運行規(guī)則

互動界面的載體，是互動主體與實體之間的聯(lián)結(jié)方式。在基層這樣一個互動界面，行動者是通過相應(yīng)的規(guī)則與各種各樣的基層事務(wù)發(fā)生聯(lián)系。作為維系共同體或組織秩序的規(guī)范力量，規(guī)則是“有關(guān)某種行動或結(jié)果是必須的、禁止的或允許的，以及不遵守規(guī)則時會受到什么制裁的規(guī)定”［26］。在國家與社會關(guān)系的視野中，基層的規(guī)則包括國家建構(gòu)型規(guī)則與社會進化型規(guī)則兩種基本類型。前者是國家和政府，將理性設(shè)計的、外生于社會的規(guī)則嵌入社會而生成；后者則是社會成員經(jīng)由相互博弈、反復(fù)試錯，而實現(xiàn)的漸進均衡。

以哈耶克為代表的一部分學(xué)者，將國家建構(gòu)型規(guī)則與社會進化型規(guī)則視為替代性的競爭關(guān)系，而不是互補性的協(xié)同關(guān)系。首先，從人類理性的有限性出發(fā)，認(rèn)為試圖通過理性設(shè)計方式去建構(gòu)人類社會的生活秩序，是一種“致命的自負(fù)”。其次，從社會演進的歷史性出發(fā)，強調(diào)社會進化型規(guī)則的正當(dāng)性?！皯T例的普遍遵守，乃是我們生存于其間的世界得以有序的必要條件”［27］。最后，從社會進化型規(guī)則發(fā)揮作用的條件出發(fā)，認(rèn)為國家建構(gòu)不利于社會資本的內(nèi)生［28］，社會進化型規(guī)則的“效力或者因為官府的提倡可以增加”“精神也許因為官府的提倡愈加喪失”［29］。

通過擴張建構(gòu)與進化兩種理性方式之緊張關(guān)系，哈耶克等人擴張了國家建構(gòu)型規(guī)則與社會進化型規(guī)則的緊張關(guān)系，將二者視為替代關(guān)系，而非重疊、互動、融合關(guān)系。事實上，國家建構(gòu)型規(guī)則與社會進化型規(guī)則之間的區(qū)別，是生成路徑的不同，而不是功能作用的相互競爭、此消彼長。進一步說，二者之間的功能作用，必須要實現(xiàn)互補性協(xié)同，以國家建構(gòu)型規(guī)則彌補社會進化型規(guī)則執(zhí)行效力不足的問題，將社會進化型規(guī)則作為國家建構(gòu)型規(guī)則的依托、作為國家建構(gòu)型規(guī)則在社會執(zhí)行的延伸。這樣的一種認(rèn)知，對于正處于秩序重建階段的國家與社會的互動界面而言，是實現(xiàn)自治、法治、德治“三治融合”的基本方法論原則：

一方面，基層社會的秩序化演進，需要國家建構(gòu)型規(guī)則來保障。在“分化性”基層社會，隨著單位制式微，人們生產(chǎn)、生活方式發(fā)生了極大變化，進一步消解了傳統(tǒng)基層社會的血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系。由此，原來的利益共同體弱化為“各人自掃門前雪”的原子化家庭單元，原來的情感共同體虛化為“留不住的鄉(xiāng)愁”，導(dǎo)致了基層群眾采取集體行動方式去自我管理基層事務(wù)的精神動力極其稀缺。在基層社會面臨“道德重建”這一長遠性德治任務(wù)的背景下，法治具體來說就是國家建構(gòu)型規(guī)則對于基層社會的秩序化塑造，就構(gòu)成了自治、法治、德治“三治融合”中發(fā)展的主導(dǎo)性保障力量。

另一方面，國家建構(gòu)型規(guī)則向基層社會秩序的效能轉(zhuǎn)化，需要社會進化型規(guī)則來實現(xiàn)?！胺ㄖ萎?dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治”［30］。在基層治理中，進化型社會規(guī)則的使命，就是作為國家建構(gòu)型規(guī)則在基層執(zhí)行中的國家與社會的銜接機制，將基層群眾自我管理、自我監(jiān)督與國家行政管理、社會管理有機銜接起來。從這一意義上說，國家建構(gòu)型規(guī)則就是明文規(guī)定的、定型的、剛性的基層治理行動主體的行為規(guī)則，社會進化型規(guī)則就是“制度生活化”［31］、國家建構(gòu)型規(guī)則的社會化，是基層干部和群眾經(jīng)由對國家建構(gòu)型規(guī)則的知識習(xí)得、道德內(nèi)化、行為實踐、情感認(rèn)同，并自主訂立和遵守的社會性契約。

針對當(dāng)前我國基層規(guī)則的總體運行態(tài)勢，要使得基層規(guī)則充分發(fā)揮國家社會互動界面的載體功能，將基層事務(wù)有序安置在規(guī)則化的處理方式之上，將上級領(lǐng)導(dǎo)、基層干部與基層群眾的行動有序安置在規(guī)則化的關(guān)系架構(gòu)之上，必須在基層規(guī)則建設(shè)中進一步明確如下兩個方面的思路：

1.賦能基層。賦予基層自主建構(gòu)規(guī)則的主體能力，使國家法制的統(tǒng)一性要求，社會規(guī)則的多樣化需求，在基層這一互動界面得以展現(xiàn)和實現(xiàn)?；鶎右?guī)則的建構(gòu)是國家法律法規(guī)政策的要求，與基層具體現(xiàn)實需求有機結(jié)合的行動過程。所以，在基層規(guī)則建構(gòu)過程中，上級政府的應(yīng)然角色是國家法制的維護者、基層商談的促進者，保障基層所建構(gòu)的規(guī)則的合法性、合規(guī)性，推動基層干部和群眾對于相關(guān)規(guī)則擬制修改予以充分協(xié)商。

從賦能基層來賦予基層自主建構(gòu)規(guī)則的主體性，不是將基層的規(guī)則建構(gòu)作為上級政府的制度攤派，不是簡單采取自上而下、上行下效的路徑推動基層規(guī)則對國家建構(gòu)型規(guī)則實現(xiàn)簡單復(fù)制。它是尊重基層干部和群眾在規(guī)則建構(gòu)中的主體意識和首創(chuàng)精神，在協(xié)商的基礎(chǔ)上貼近基層現(xiàn)實、凝聚基層共識，從而實現(xiàn)國家建構(gòu)型規(guī)則與社會進化型規(guī)則的協(xié)同互補。

2.依托基層。尊重基層原生性規(guī)則的合理性，是建構(gòu)型規(guī)則得以嵌入基層社會的前提。上級政府所制定的規(guī)則與基層的原生性規(guī)則，是普遍和特殊的關(guān)系。所以，上級政府的規(guī)則建構(gòu)，要以基層的原生性規(guī)則為依托，要在進一步察民情、聽民意的基礎(chǔ)上，更加尊重基層在長時間治理實踐中所形成管用、有效的原生性規(guī)則的合理性。

一方面，上級政府所建構(gòu)的規(guī)則要奉行簡約化原則。上級政府在建構(gòu)基層規(guī)則時，對涉及基層的方向性、根本性問題作出原則性、一般性規(guī)定，而不應(yīng)對具體的問題和細節(jié)規(guī)定得過多、過死，避免壓縮基層原生性規(guī)則的功能空間。

另一方面，上級政府對于基層社會的規(guī)則建構(gòu)，要考慮基層的特殊原生性規(guī)則，努力縮短二者之間的制度距離，注意與基層的利益訴求相契合，植根于人們的日常生活和文化心理結(jié)構(gòu)之中，以獲得基層社會的接受和認(rèn)可。

四、結(jié)論與討論：走向行動統(tǒng)合的基層治理

文章基于國家與社會關(guān)系視角，從基層概念的反身性特征出發(fā)，分析了行動語境的基層概念及其理解，拓展了對基層概念的整體性認(rèn)知，彰顯了政治學(xué)這門傳統(tǒng)學(xué)科對于具體現(xiàn)實問題的解釋力。研究發(fā)現(xiàn)：人們對于基層話語的言說，是在行動語境而不是結(jié)構(gòu)語境中展開的；基層概念的行動語境，是國家與社會互動關(guān)系，這也就決定了其基本語義是“國家與社會的互動界面”；從主體、實體和載體等三個維度來看，基層這一國家與社會互動界面，是由行動者、基層事務(wù)、基層規(guī)則統(tǒng)合而成的有機整體。

在行動語境中理解基層概念的規(guī)定性，具有一定的現(xiàn)實意義。首先，從國家與社會互動的行動者，來理解界面主體——基層干部，為科學(xué)認(rèn)知基層干部“對上負(fù)責(zé)”與“對下負(fù)責(zé)”之間的行為悖論，提供了切入視角；其次，從效率性治理需求與多元漸進演變特征來理解界面實體——基層事務(wù)，為依據(jù)具體事務(wù)的空間性、時間性兩個方面的存在特征，實現(xiàn)基層事務(wù)秩序與活力的均衡，提供了方法啟迪；最后，從國家建構(gòu)型規(guī)則與社會進化型規(guī)則的協(xié)同互補來理解界面載體——基層規(guī)則，為從賦能基層、依托基層兩個方面，推進基層規(guī)則建構(gòu)提供了行動思路。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于基層治理的研究，存在的一個明顯的不足之處是習(xí)慣于將基層干部、基層事務(wù)、基層規(guī)則分開討論，未能將對基層各方面因素的認(rèn)知置于相互影響的視野中，忽視了基層干部、基層事務(wù)、基層規(guī)則在普遍聯(lián)系中的動態(tài)變遷過程。討論基層干部，或者是偏重于從國家科層體制“對上負(fù)責(zé)”的制度規(guī)定來分析，或者偏重于服務(wù)社會需求“對下負(fù)責(zé)”的應(yīng)然取向來詮釋；討論基層事務(wù)，往往陷入政治性與社會性二元對立的窠臼；討論基層規(guī)則，則往往擴張了國家建構(gòu)型規(guī)則與社會進化型規(guī)則之間的緊張關(guān)系。

基層之主體、實體、載體的有機整體性，從根本上決定了基層治理中行動統(tǒng)合的必要性。行動統(tǒng)合，就是通過行動主體理性化，將具體行動的迭代性與延續(xù)性統(tǒng)合起來，就是通過行動主體間關(guān)系理性化，將各行動之間的向度、力度統(tǒng)合起來。行動主體以“反思性監(jiān)控”［32］為核心的理性能力，既能避免操之過急的“運動式治理”，又能避免停滯不前的“內(nèi)卷化治理”，使基層治理發(fā)展為綿延行動流。以協(xié)商為核心的行動主體間理性關(guān)系，有助于減少行動摩擦、協(xié)調(diào)行動進度，避免碎片化難題。

在我國基層治理中，行動統(tǒng)合的基層治理，表現(xiàn)為基層黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的實踐過程。中國共產(chǎn)黨是一個“大眾黨”［33］，具有密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢、扎根基層的組織優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨的基層組織“兼具了政治性和社會性這兩重特性”［34］，有能力將兼具政治性與社會性的人員、事務(wù)和規(guī)則有機統(tǒng)合起來，具有“強組織的低成本撬動”治理效能［35］。從行動統(tǒng)合來看，基層黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，是行動主體理性化、行動主體間關(guān)系的理性化：一方面，中國共產(chǎn)黨與時俱進的學(xué)習(xí)品格、基層黨組織吐故納新的學(xué)習(xí)反思，通過基層黨建的一系列學(xué)習(xí)機制，轉(zhuǎn)化為基層行動主體“一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，鍥而不舍向前走”［36］的理性能力；另一方面，黨的民主集中制原則之下，基層黨組織與上級黨組織之間“互通情報、互相支持和互相監(jiān)督”［37］關(guān)系，對黨員的教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)關(guān)系，與群眾之間的密切聯(lián)系，構(gòu)成了基層協(xié)商得以展開的理性基礎(chǔ)。