曹潤(rùn)林 李金濤 黃仕鋒 李 畫(huà) 李 晶

近年來(lái)，中央將政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要政策工具。2015 年，全國(guó)政府專(zhuān)項(xiàng)債券安排發(fā)行規(guī)模僅0.1 萬(wàn)億元，2022 年規(guī)模為3.65 萬(wàn)億元。整體來(lái)看，各地積極申請(qǐng)發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債券，呈現(xiàn)出較“熱”局面，而市場(chǎng)化融資在一些地方則遇“冷”，一些項(xiàng)目單位在已與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成融資合作協(xié)議的情形下，轉(zhuǎn)而爭(zhēng)取政府專(zhuān)項(xiàng)債券，影響了市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。如何充分運(yùn)用好政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資工具，最大化發(fā)揮財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)的資源配置效應(yīng)，是本文的研究意義所在。

一、政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合的政策內(nèi)涵分析

（一）政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合的現(xiàn)實(shí)意義

2017 年，中央提出實(shí)施防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中要求嚴(yán)堵“后門(mén)”堅(jiān)決遏制地方政府新增隱性債務(wù)，對(duì)地方政府違法違規(guī)融資行為作出了問(wèn)責(zé)追責(zé)等嚴(yán)格規(guī)定。為解決地方政府預(yù)算中必需的建設(shè)投資資金缺口，中央允許地方政府可以在經(jīng)國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式籌措，其中，可通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展籌措資金。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)）等政策文件，對(duì)政府專(zhuān)項(xiàng)債券安排發(fā)行規(guī)模實(shí)施限額管理，一地每年獲得的新增政府債務(wù)限額，受到自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備等因素影響，特別是一些政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)獲得的額度受到嚴(yán)格制約，這就意味著地方政府不能無(wú)限依靠政府專(zhuān)項(xiàng)債券“開(kāi)前門(mén)”，必須撬動(dòng)更多金融資源和社會(huì)資本參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中來(lái)。

（二）政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合的政策依據(jù)

2019 年6 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33 號(hào)），首次為政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合提供了政策依據(jù)，允許對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣四大領(lǐng)域項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后具備融資條件的，可以將部分政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金并實(shí)施配套融資。

2019 年9 月4 日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議將政府專(zhuān)項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的范圍由四個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水十個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于一些財(cái)力困難地方政府而言，政府專(zhuān)項(xiàng)債券允許作為符合條件項(xiàng)目的資本金，進(jìn)而撬動(dòng)市場(chǎng)化融資以及社會(huì)資本解決資金缺口問(wèn)題，無(wú)疑是“雪中送炭”。

（三）政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合的實(shí)施條件

為防范風(fēng)險(xiǎn)，廳字〔2019〕33 號(hào)文對(duì)政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資也作出了嚴(yán)格要求，規(guī)定收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入，且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入并實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的重大項(xiàng)目，可由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)市場(chǎng)化融資。但市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位。

在支持方式上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目；鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的中長(zhǎng)期限專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目提供融資支持；允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類(lèi)債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目?？梢?jiàn)，支持政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資的方式較為豐富，不局限于銀行機(jī)構(gòu)的信用貸款。

（四）政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合的配置思路

因一地政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模受到限額管理，通過(guò)在使用方向、區(qū)域間分配和具體項(xiàng)目額度安排上的優(yōu)化，來(lái)進(jìn)一步激發(fā)金融資源和社會(huì)資本的活力，從而促進(jìn)全社會(huì)資源配置達(dá)到帕累托效率最優(yōu)狀態(tài)。具體來(lái)說(shuō)：

地方政府申報(bào)的項(xiàng)目更多符合政策限定的政府專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金領(lǐng)域范圍，相應(yīng)可以增加配套市場(chǎng)化融資的政策運(yùn)用機(jī)率；在符合政府專(zhuān)項(xiàng)債券配套融資條件的具體項(xiàng)目上，結(jié)合項(xiàng)目收益覆蓋政府專(zhuān)項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資本息倍數(shù)情況，通過(guò)兩者規(guī)模的合理安排，可以騰出更多政府專(zhuān)項(xiàng)債券額度實(shí)施其他公益性項(xiàng)目；對(duì)于一些純市場(chǎng)化項(xiàng)目，嚴(yán)格執(zhí)行政府專(zhuān)項(xiàng)債券禁入規(guī)則，交由市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用；對(duì)財(cái)力狀況好、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低地區(qū)多安排一些政府專(zhuān)項(xiàng)債券額度支持用作項(xiàng)目資本金，而對(duì)財(cái)力狀況弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高地區(qū)多安排一些財(cái)政資金支持項(xiàng)目建設(shè)，可以減輕其債務(wù)壓力，從而在區(qū)域間統(tǒng)籌平衡好財(cái)政資源。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨組織要忠誠(chéng)履行黨的建設(shè)主體責(zé)任，抓研究謀劃、抓部署推動(dòng)、抓督促檢查。二是強(qiáng)化基本保障。著力抓好組織、人員、場(chǎng)所、時(shí)間、平臺(tái)建設(shè)等保障。加強(qiáng)黨費(fèi)收繳、使用和管理，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家電網(wǎng)公司黨建工作經(jīng)費(fèi)實(shí)施辦法。三是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。把黨建崗位作為培養(yǎng)鍛煉年輕干部的重要平臺(tái)，實(shí)施專(zhuān)業(yè)輪訓(xùn)，加大輪崗交流，促進(jìn)干部成長(zhǎng)。四是加大宣傳力度。大力宣傳公司堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)加強(qiáng)黨的建設(shè)新進(jìn)展新成果，彰顯責(zé)任形象，培育打造黨建品牌。

二、政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合優(yōu)化配置的模式分析

（一）模式一：政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為全部項(xiàng)目資本金與市場(chǎng)化融資的組合

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕26 號(hào)）文，對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，且必須是非債務(wù)資金，但可按有關(guān)規(guī)定將政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)項(xiàng)目最低資本金比例為20%，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目最低資本金比例為25%，其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為20%。其中，公路、鐵路、城建等領(lǐng)域的補(bǔ)短板基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在符合相關(guān)條件前提下，可以適當(dāng)降低最低資本金比例，但下調(diào)不得超過(guò)5 個(gè)百分點(diǎn)。

對(duì)企業(yè)法人單位申報(bào)的項(xiàng)目中符合政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用條件，并且屬于政府專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的政策范圍的，經(jīng)嚴(yán)格科學(xué)測(cè)算，項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)生的收益好，覆蓋政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為全部項(xiàng)目資本金和市場(chǎng)化融資本息的倍數(shù)高，采取該種模式可以助力難以籌措項(xiàng)目資本金、財(cái)力困難地方政府或財(cái)務(wù)緊張企業(yè)的優(yōu)質(zhì)政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施，從而改善轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和提升公共服務(wù)水平，并撬動(dòng)市場(chǎng)化融資增加其投資機(jī)會(huì)，形成“政府、市場(chǎng)和社會(huì)”多贏局面。

（二）模式二：“財(cái)政資金或企業(yè)自有資金+政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為部分項(xiàng)目資本金與市場(chǎng)化融資”的組合

對(duì)企業(yè)法人單位申報(bào)的項(xiàng)目，地方財(cái)政部門(mén)或企業(yè)自身能夠提供一定的資金用作項(xiàng)目資本金，但限于政府財(cái)力或企業(yè)自身財(cái)務(wù)狀況，項(xiàng)目資本金尚有缺口的情況下，在申報(bào)項(xiàng)目符合政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用條件且滿足政府專(zhuān)項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的條件，經(jīng)嚴(yán)格科學(xué)測(cè)算，項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)生的收益較好、覆蓋政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為部分項(xiàng)目資本金和市場(chǎng)化融資本息的倍數(shù)較高，采取該種模式可以助力財(cái)力較為困難地方政府或財(cái)務(wù)緊張企業(yè)解決其項(xiàng)目資本金缺口，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施，并撬動(dòng)市場(chǎng)化融資，或助力財(cái)力狀況相對(duì)較好地方政府騰出更多財(cái)政資金，推動(dòng)實(shí)施更多優(yōu)質(zhì)政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目，進(jìn)一步撬動(dòng)市場(chǎng)化融資。

（三）模式三：“財(cái)政資金或企業(yè)自有資金作為項(xiàng)目資本金+政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資”的組合

對(duì)企業(yè)法人單位申報(bào)的項(xiàng)目，不屬于政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金政策范圍，但符合政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用條件，通過(guò)籌措各類(lèi)財(cái)政資金或企業(yè)自有資金能夠滿足項(xiàng)目資本金要求，經(jīng)嚴(yán)格科學(xué)測(cè)算，項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)生的收益僅能夠覆蓋政府專(zhuān)項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資本息，采取該種模式可助力財(cái)力狀況較好地方政府騰出更多財(cái)政資金，實(shí)施無(wú)收益的公益性項(xiàng)目，或騰出更多的財(cái)政資金作為項(xiàng)目資本金，通過(guò)配套政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合實(shí)施新的政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目，從而提供更多的公共品提升轄區(qū)公共服務(wù)水平。

（四）模式四：政府專(zhuān)項(xiàng)債券、市場(chǎng)化融資與公募REITs 的組合

2020 年4 月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40 號(hào)）（簡(jiǎn)稱(chēng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募REITs），旨在盤(pán)活存量資產(chǎn)，廣泛調(diào)動(dòng)各類(lèi)社會(huì)資本積極性，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。這是我國(guó)投融資機(jī)制的重大創(chuàng)新，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，也是防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿、穩(wěn)投資、補(bǔ)短板的重要政策機(jī)遇。

對(duì)企業(yè)法人通過(guò)政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合方式已實(shí)施建成且經(jīng)營(yíng)狀況良好的項(xiàng)目，在行業(yè)領(lǐng)域、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間、經(jīng)營(yíng)狀況、現(xiàn)金流以及相關(guān)條件符合基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的情況下，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募REITs 既可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理上的優(yōu)勢(shì)，還可以為市場(chǎng)和社會(huì)資本提供投資機(jī)會(huì)。對(duì)于地方政府和金融機(jī)構(gòu)來(lái)講，募集的資金既能及時(shí)甚至提前償還政府專(zhuān)項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資，降低財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，還能助力地方政府實(shí)施新的重大項(xiàng)目加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從而在更大范圍內(nèi)放大了資源配置效應(yīng)，無(wú)疑是更進(jìn)一步的帕累托效率改進(jìn)。

三、政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合的政策功效分析

（一）政策效果及存在的問(wèn)題

廳字〔2019〕33 號(hào)文為進(jìn)一步放大政府專(zhuān)項(xiàng)債券政策效應(yīng)提供了強(qiáng)有力的政策支持，那么政策功效情況究竟如何？據(jù)媒體報(bào)道，近年來(lái)，一些地方積極實(shí)踐專(zhuān)項(xiàng)債配套融資政策，其中：2021 年，四川發(fā)行新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券1854 億元，利用專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金和組合融資政策，拉動(dòng)投資5000 億元左右；2021 年，山西新增專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模583 億元，積極發(fā)揮了專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件項(xiàng)目資本金的撬動(dòng)作用，合理推動(dòng)市場(chǎng)化配套融資，成功撬動(dòng)四倍規(guī)模的社會(huì)有效投資；2020 年至今，廣西安排政府專(zhuān)項(xiàng)債券508.09 億元用作鐵路、政府收費(fèi)公路等項(xiàng)目資本金，批復(fù)40 個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目市場(chǎng)化配套融資達(dá)1429.43 億元，截至2022 年3 月中旬已實(shí)際提款626.39 億元。①《專(zhuān)項(xiàng)債配套融資熱度上升，投資拉動(dòng)效果幾何？》，http://www.21jingji.com/article/20220428/herald/3249d2d 58004c02f809aabc2bb0eb043.html。

由此可見(jiàn)，一些地方依托政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資政策利好，發(fā)揮了政府專(zhuān)項(xiàng)債券的杠桿撬動(dòng)效應(yīng)，不僅為金融資本提供了政策作用空間，形成了財(cái)政金融政策工具在宏觀調(diào)控上的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，還為社會(huì)資本提供了更多的投資機(jī)會(huì)，激發(fā)了其活力潛力，這無(wú)疑是帕累托效率的改進(jìn)提升，使得政府專(zhuān)項(xiàng)債券、金融資本和社會(huì)資本三方形成合力，助推了政府重大項(xiàng)目的順利推進(jìn)，取得了穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的政策功效。

然而，筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研、電話訪談、橫向交流等方式也了解到，整體來(lái)看，目前廳字〔2019〕33號(hào)文的政策功效還不夠明顯，其問(wèn)題主要體現(xiàn)在：

一是政策參與度整體不高。受多種因素影響，政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合模式運(yùn)用還不多，即使省級(jí)政府批復(fù)同意實(shí)施后，配套市場(chǎng)化融資實(shí)際提款進(jìn)度也偏慢，未能及時(shí)滿足項(xiàng)目單位的資金需要，影響了項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度。二是政府專(zhuān)項(xiàng)債券配套市場(chǎng)化融資領(lǐng)域較為單一。目前，各地政策運(yùn)用實(shí)踐操作主要集中在棚戶(hù)區(qū)改造和交通領(lǐng)域，其他領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券對(duì)市場(chǎng)化融資的撬動(dòng)效應(yīng)還未較好發(fā)揮。三是存在政策違規(guī)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。政策規(guī)定省級(jí)政府應(yīng)對(duì)組合使用政府專(zhuān)項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目建立事前審批機(jī)制，但一些地方未按要求履行報(bào)審程序自行開(kāi)展市場(chǎng)化融資，存在財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。四是政府專(zhuān)項(xiàng)債券配套市場(chǎng)化融資方式較為單一。政策允許政府專(zhuān)項(xiàng)債券配套市場(chǎng)化融資在方式上有銀行機(jī)構(gòu)信用貸款、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)融資支持、公司信用類(lèi)債券等，但目前主要是銀行機(jī)構(gòu)信用貸款參與，其他方式還不多見(jiàn)。

（二）原因分析

為不斷優(yōu)化政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合配置，最大化釋放中央政策紅利，筆者進(jìn)一步了解了制約政府專(zhuān)項(xiàng)債券配套市場(chǎng)化融資政策功效的原因。經(jīng)梳理，主要有以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)政策不夠熟悉

一些地方政府工作人員、國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人以及項(xiàng)目單位工作人員對(duì)政府專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金、公司信用類(lèi)債券、基礎(chǔ)設(shè)施公募REITS 等政策掌握了解不足，再加上財(cái)政金融知識(shí)較為欠缺，導(dǎo)致難以及時(shí)運(yùn)用相關(guān)政策來(lái)依法合規(guī)開(kāi)展融資。

2.市場(chǎng)化融資能力不強(qiáng)

一是習(xí)慣于依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付或政府信用違規(guī)擔(dān)保融資。一些地方政府不善于通過(guò)市場(chǎng)化方式依法合規(guī)開(kāi)展融資，比如，對(duì)效益較好、可實(shí)行市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，仍寄希望于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付支持或通過(guò)發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債券融資，擠占了公益性、非產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目資金。二是政策資源優(yōu)化及合理配置意識(shí)不強(qiáng)。由于項(xiàng)目單位存在爭(zhēng)取資金最大化的動(dòng)機(jī)，再加上信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致政府專(zhuān)項(xiàng)債券額度比重偏大，擠壓了市場(chǎng)化融資空間；有的項(xiàng)目不但不考慮市場(chǎng)化融資，甚至有意超出項(xiàng)目實(shí)際需求申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券額度，導(dǎo)致資金難以支出而結(jié)余。三是財(cái)政金融政策協(xié)同意識(shí)不強(qiáng)。一些地方部門(mén)單兵作戰(zhàn)思維模式還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，出臺(tái)的財(cái)政金融政策分散、重復(fù)，部分政策與市場(chǎng)主體需求不匹配，不能有效調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的積極性。

3.政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型偏慢

缺乏符合政策要求條件的申報(bào)主體是政策功效不明顯的重要原因，政策規(guī)定政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資必須由有關(guān)企業(yè)法人單位提出申請(qǐng)，且“市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位”。而目前，一些地方政府隱性債務(wù)化解力度不夠，政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型偏慢，不符合申報(bào)主體資格條件，導(dǎo)致難以依托政策利好，助推地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4.審批程序相對(duì)繁瑣

據(jù)調(diào)研反映，政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合從項(xiàng)目申請(qǐng)到政策落地實(shí)施周期偏長(zhǎng)，影響了執(zhí)行效率，尤其影響市縣政府參與的積極性。一方面，為防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，申請(qǐng)政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合涉及項(xiàng)目單位、行業(yè)主管部門(mén)以及其他政府部門(mén)間的層層上報(bào)審批，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部也存在一定的審批程序；另一方面，政府內(nèi)部的行政管理效率和相關(guān)金融產(chǎn)品的時(shí)效性也影響了政策效果的及時(shí)發(fā)揮。

5.防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

中央多次強(qiáng)調(diào)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性，但一些政府工作人員思想認(rèn)識(shí)還不夠，在違規(guī)融資上依然存在僥幸心理；一些項(xiàng)目單位工作人員因政府專(zhuān)項(xiàng)債券配套市場(chǎng)化融資審批程序多會(huì)增加自身工作任務(wù)，再加上一些項(xiàng)目單位資金需求壓力大，違背須經(jīng)上級(jí)部門(mén)審批同意的風(fēng)險(xiǎn)防控政策要求，自行與金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展配套融資。還有一些金融機(jī)構(gòu)工作人員基于業(yè)績(jī)考核壓力，風(fēng)險(xiǎn)控制動(dòng)力不足，未能主動(dòng)提醒或督促項(xiàng)目單位開(kāi)展逐級(jí)審批程序。

四、政策建議

（一）未雨綢繆作好充分準(zhǔn)備，精準(zhǔn)把握政策利好

允許政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合是緩解地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)資金需求壓力的重大政策利好，二者的優(yōu)化配置則涉及對(duì)項(xiàng)目資本金、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)防范、資本市場(chǎng)融資等政策的把握，政策性和專(zhuān)業(yè)性均較強(qiáng)，建議：

加大政策宣傳培訓(xùn)力度。政策能否落地見(jiàn)效的關(guān)鍵在于各部門(mén)的貫徹執(zhí)行，但前提是相關(guān)人員學(xué)習(xí)領(lǐng)悟好政策。建議地方各級(jí)政府不斷加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)力度，定期組織舉辦財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)專(zhuān)題培訓(xùn)班或在有關(guān)培訓(xùn)中設(shè)置安排政府專(zhuān)項(xiàng)債券、市場(chǎng)化融資及相關(guān)政策業(yè)務(wù)課程，使相關(guān)工作人員能夠及時(shí)了解并熟悉各種政策，加強(qiáng)政策工具運(yùn)用，緊緊把握住政策機(jī)遇推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

圍繞政策要求精準(zhǔn)儲(chǔ)備項(xiàng)目。建議進(jìn)一步精準(zhǔn)聚焦政府專(zhuān)項(xiàng)債券重點(diǎn)支持的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施（含糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等領(lǐng)域儲(chǔ)備好項(xiàng)目，確保其符合政府專(zhuān)項(xiàng)債券申報(bào)發(fā)行條件及用作項(xiàng)目資本金的政策支持范圍，為最大化發(fā)揮政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合資源配置效應(yīng)奠定項(xiàng)目?jī)?chǔ)備基礎(chǔ)。

加快政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。建議高度重視政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型工作，促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司按照市場(chǎng)化、實(shí)體化和法治化原則加快轉(zhuǎn)型，通過(guò)不斷增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力提升信用評(píng)級(jí)水平，為更好運(yùn)用政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合政策作好申報(bào)主體資格條件準(zhǔn)備。

（二）健全財(cái)政金融高效協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)政策及時(shí)落地

加強(qiáng)組織保障機(jī)制建設(shè)。建議加快推動(dòng)財(cái)政金融高效協(xié)同聯(lián)動(dòng)組織保障機(jī)制建設(shè)，形成“縱橫聯(lián)動(dòng)”工作格局，不斷加強(qiáng)財(cái)政金融部門(mén)的密切溝通，建立省、市、縣三級(jí)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)組織架構(gòu)，推動(dòng)政府和市場(chǎng)、中央和地方、財(cái)政和金融等多股力量的協(xié)同配合，促進(jìn)財(cái)政金融各項(xiàng)政策深度融合、高效聯(lián)動(dòng)。

加強(qiáng)財(cái)政金融信息及時(shí)共享。一是在每年度各省份向中央提交政府專(zhuān)項(xiàng)債券需求后，各級(jí)政府通過(guò)印發(fā)項(xiàng)目清單、集中公告等方式，主動(dòng)將轄區(qū)申報(bào)的政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目信息公開(kāi)，讓市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提前了解地方項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，能夠直接通過(guò)市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目直接提供市場(chǎng)化融資支持。二是在經(jīng)省級(jí)政府確定安排政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行項(xiàng)目后，各級(jí)政府繼續(xù)通過(guò)印發(fā)項(xiàng)目清單、集中公告等方式，主動(dòng)將轄區(qū)擬發(fā)行的政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目信息公開(kāi)，讓市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提前介入，對(duì)符合政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合的項(xiàng)目提前做好相關(guān)報(bào)批等手續(xù)準(zhǔn)備。通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)“政、銀、券、企”溝通對(duì)接，促進(jìn)信息及時(shí)共享。

優(yōu)化審批流程提高政策實(shí)施效率。一是提高行政審批效率，不斷加快推進(jìn)政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃、可研批復(fù)以及招投標(biāo)和征地拆遷等前期準(zhǔn)備工作，使其處于“項(xiàng)目等錢(qián)”狀態(tài)。二是在“項(xiàng)目等錢(qián)”情況下，市縣政府每年度均可靈活及時(shí)向省級(jí)政府提出本年度專(zhuān)項(xiàng)債券配套市場(chǎng)化融資的需求申請(qǐng)。三是大力推動(dòng)政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目單位與銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)充分對(duì)接，鼓勵(lì)支持金融機(jī)構(gòu)在商業(yè)化原則、自主自愿、防控風(fēng)險(xiǎn)前提下，不斷優(yōu)化審批流程，及時(shí)提供配套市場(chǎng)化融資支持。

（三）嚴(yán)格規(guī)范操作穩(wěn)妥實(shí)施，確保政策依法合規(guī)執(zhí)行

嚴(yán)格論證政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合項(xiàng)目。強(qiáng)化論證評(píng)估：一是行業(yè)主管部門(mén)充分論證。行業(yè)主管部門(mén)要監(jiān)督項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照政策要求客觀編制項(xiàng)目預(yù)期收益與融資平衡方案，反映項(xiàng)目全生命周期和年度收支平衡情況，確保項(xiàng)目收益能夠同時(shí)覆蓋政府專(zhuān)項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資本息，并明確行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)人直接責(zé)任人的責(zé)任。二是各級(jí)政府充分論證。各級(jí)政府要組織嚴(yán)格審核論證，重點(diǎn)評(píng)審項(xiàng)目預(yù)期收益與融資平衡方案測(cè)算是否客觀合理、項(xiàng)目是否具有可行性，并明確第一責(zé)任人的責(zé)任；省級(jí)政府層面要重點(diǎn)論證項(xiàng)目是否符合政策實(shí)施范圍、項(xiàng)目收益能否覆蓋全部融資本息、申報(bào)主體是否符合政策要求、金融機(jī)構(gòu)是否依法合規(guī)提供配套融資、是否新增政府隱性債務(wù)等。

強(qiáng)化管理政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合項(xiàng)目。一是加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。加強(qiáng)督導(dǎo)行業(yè)主管部門(mén)和項(xiàng)目單位在確保質(zhì)量的前提下，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量，并確保資金支出符合政府專(zhuān)項(xiàng)債券使用方向和市場(chǎng)化融資協(xié)議范圍。二是加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理。嚴(yán)格監(jiān)管項(xiàng)目日常運(yùn)營(yíng)，及時(shí)糾偏糾錯(cuò)，保證項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng)，確保項(xiàng)目收益按照計(jì)劃如期足額實(shí)現(xiàn)。并督導(dǎo)行業(yè)主管部門(mén)和項(xiàng)目單位加強(qiáng)信息披露公開(kāi)，全面及時(shí)反映項(xiàng)目收入、支出、舉債、還本付息及資產(chǎn)等情況，通過(guò)信息透明公開(kāi)自覺(jué)接受外部監(jiān)督。三是加強(qiáng)項(xiàng)目收益管理。對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)形成的政府性基金收入，足額歸集至財(cái)政國(guó)庫(kù)由財(cái)政部門(mén)直接管理。為避免資金混同管理導(dǎo)致被擠占挪用，建議在財(cái)政國(guó)庫(kù)中設(shè)立償債準(zhǔn)備金賬戶(hù)，統(tǒng)一歸集政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目產(chǎn)生的政府性基金收入和用于償還專(zhuān)項(xiàng)債券的專(zhuān)項(xiàng)收入。對(duì)于償還專(zhuān)項(xiàng)債券剩余部分的專(zhuān)項(xiàng)收入，因項(xiàng)目單位是債務(wù)償還的責(zé)任主體，基于權(quán)責(zé)對(duì)等原則，可由項(xiàng)目單位設(shè)立資金監(jiān)管賬戶(hù)予以歸集管理，或按市場(chǎng)化融資協(xié)議要求在相關(guān)銀行開(kāi)立監(jiān)管賬戶(hù)，以便其及時(shí)自主償還市場(chǎng)化融資本息部分，維護(hù)項(xiàng)目單位市場(chǎng)化融資主體權(quán)利和參與配套融資金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益。

嚴(yán)格遵循市場(chǎng)公平自愿原則開(kāi)展政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合。一是金融監(jiān)管部門(mén)要嚴(yán)格監(jiān)督參與配套融資的金融機(jī)構(gòu)，按照商業(yè)化原則，審慎做好項(xiàng)目合規(guī)性和融資風(fēng)險(xiǎn)審核，在不新增政府隱性債務(wù)前提下，充分論證項(xiàng)目在償還政府專(zhuān)項(xiàng)債券本息后的專(zhuān)項(xiàng)收入能否確保市場(chǎng)化融資的償債來(lái)源，自主決策是否提供融資及具體融資數(shù)量并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。二是政府、相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)及項(xiàng)目單位不得違背政策法規(guī)和市場(chǎng)規(guī)律，以存款開(kāi)戶(hù)、貸款合作等相關(guān)業(yè)務(wù)支持作為附加條件，要求金融機(jī)構(gòu)違背市場(chǎng)化自主自愿原則，為轄區(qū)政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資。

（四）嚴(yán)控政策運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線

加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效管理。強(qiáng)化督導(dǎo)各相關(guān)責(zé)任主體牢固樹(shù)立“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效意識(shí)，嚴(yán)格編制政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資組合項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，嚴(yán)格實(shí)施全過(guò)程績(jī)效管理，每年度向上級(jí)部門(mén)報(bào)告項(xiàng)目績(jī)效情況并向社會(huì)透明公開(kāi)。充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)低效、無(wú)效以及引致財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，減少其財(cái)政資金、政府債券等配置額度，并嚴(yán)肅追責(zé)相關(guān)責(zé)任主體，及時(shí)控制好績(jī)效管理風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)信息披露公開(kāi)。一是加強(qiáng)信息公開(kāi)載體建設(shè)。要確保各級(jí)政府債務(wù)信息公開(kāi)有載體，便利市場(chǎng)投資者和社會(huì)民眾監(jiān)督政府行為活動(dòng)。二是加強(qiáng)信息公開(kāi)透明度。要確保投資者和社會(huì)民眾能夠充分了解到項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理情況，一旦出現(xiàn)因項(xiàng)目建設(shè)中止、運(yùn)營(yíng)管理不善影響融資還本付息情形，及時(shí)享有知情權(quán)并采取應(yīng)急措施維護(hù)自身合法利益。三是不斷拓寬公眾監(jiān)督渠道。要完善群眾舉報(bào)投訴制度，支持新聞媒體報(bào)道地方政府債務(wù)方面信息，使“借、用、管、還”在陽(yáng)光下運(yùn)行，督促地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)方切實(shí)履行好責(zé)任。

加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)防控處理。一是市場(chǎng)化融資期限應(yīng)與政府專(zhuān)項(xiàng)債券期限嚴(yán)格匹配，且與還本付息設(shè)計(jì)期限保持一致，確保政府專(zhuān)項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資的債務(wù)償還保持同步。二是一旦出現(xiàn)因項(xiàng)目建設(shè)中止、運(yùn)營(yíng)管理不善等因素影響后續(xù)還本付息，需破產(chǎn)清理時(shí)，應(yīng)優(yōu)先償還政府專(zhuān)項(xiàng)債券，理由是政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行在先，申請(qǐng)配套市場(chǎng)化融資在后，且經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格論證。同時(shí)，追責(zé)相關(guān)責(zé)任主體。三是對(duì)因不可抗力因素導(dǎo)致項(xiàng)目中止影響債務(wù)償還，要加快推進(jìn)財(cái)政金融突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，建立健全財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和防范工作機(jī)制，通過(guò)政府、市場(chǎng)和社會(huì)多方力量形成合力及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，確保不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。