◆張 璐 畢鈺聆 郝婷婷 王 恒 羅 彬

一、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境領域協(xié)同立法的背景

中央對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設提出“一極兩中心兩地”目標地位，其中加強生態(tài)環(huán)境保護是建設高品質生活宜居地的重要內容[1]，這對加強生態(tài)環(huán)境領域協(xié)同立法提出了新的更高要求?？傮w上看，生態(tài)環(huán)境領域協(xié)同立法既有“天時”，又有“地利”，還有“人和”。

（一）“天時”——政策和法律的頂層支持

中央以及川渝出臺的相關政策為兩地生態(tài)環(huán)境領域協(xié)同立法提供了現(xiàn)實基礎。2011年國務院批復實施《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，2016年國務院正式批準《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出要建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制。2018年，四川和重慶簽署《深化川渝合作深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展行動計劃》及12個專項合作協(xié)議，明確推動生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。2018年，兩地印發(fā)《深化川渝合作深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展行動計劃（2018-2022年）》，進一步明確加強川渝地區(qū)跨界河流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，強化大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。2019年，兩地簽署《深化川渝合作推進成渝城市群一體化發(fā)展重點工作方案》及16個專項合作協(xié)議，明確深化生態(tài)環(huán)境等重點領域合作。同時，現(xiàn)行法律規(guī)定也為開展生態(tài)環(huán)境領域協(xié)同立法提供了法律基礎?！稇椃ā贰读⒎ǚā返壬衔环▽χ贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章進行了授權，《長江保護法》第六條規(guī)定地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定等方面協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，首次從法律上明確協(xié)同立法。近年來，川渝兩地陸續(xù)制定修改了一批生態(tài)環(huán)境領域的地方性法規(guī)，為協(xié)同立法打下了良好基礎。

（二）“地利”——成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的現(xiàn)實需求

在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設進程中，良好的法治環(huán)境不可或缺，而加強區(qū)域協(xié)同立法是優(yōu)化區(qū)域法治環(huán)境的重要內容。目前，兩地面臨著現(xiàn)有行政管理手段與區(qū)域規(guī)劃難以解決的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題，迫切需要通過完善立法來克服[2]。從立法主體來看，川渝地區(qū)存在多個不同層級的立法主體，除四川省、重慶市作為省級行政主體外，四川省內市級行政主體都具有立法權，立法主體繁多。這種因地制宜的地方性立法雖然滿足了不同地區(qū)需求，但在一定程度上也造成了立法的分散化與碎片化，實踐中“同錯不同罰”的情形較為突出，成為建設良好法治環(huán)境的阻礙，迫切需要通過協(xié)同立法，以降低立法成本、減少立法沖突、理順區(qū)域法律體系，消除地區(qū)間行政壁壘，形成相對統(tǒng)一的區(qū)域法治環(huán)境，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈國家戰(zhàn)略有效落實。

（三）“人和”——川渝兩地人大協(xié)作配合的傳統(tǒng)和工作動向

川渝兩地歷史同脈、文化同源、地理同域、經(jīng)濟同體。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設上升為國家戰(zhàn)略后，川渝兩地人大積極探索協(xié)同立法工作機制，一些方面有了實質性突破。2020年6月，四川省人大常委會與重慶市人大常委會就《關于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設協(xié)同立法工作方案》達成初步意向，雙方將在重點領域進行協(xié)同立法，制定出臺兩省市人大常委會協(xié)同立法聯(lián)席會議制度和兩省市人大常委會法制工作機構聯(lián)系制度，形成以“一個協(xié)議、兩項制度”為主要內容的協(xié)作立法構架；同年7月23日，兩地人大常委會簽署《關于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的合作協(xié)議》，協(xié)議明確將從協(xié)同立法、聯(lián)動監(jiān)督、協(xié)同開展代表活動、強化人大制度理論與實踐研討等方面通力協(xié)作[3]。2021年11月，《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》與重慶市人大常委會通過的《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的決定》同步通過，是川渝兩省市推進流域生態(tài)環(huán)境保護的首次協(xié)同立法嘗試。

二、國內其他跨省區(qū)域生態(tài)環(huán)境領域協(xié)同立法的實踐經(jīng)驗

我國東北三省、環(huán)渤海區(qū)域、長三角區(qū)域、京津冀地區(qū)、酉水河流域等跨省區(qū)域已在生態(tài)環(huán)境領域開展了不同程度的協(xié)同立法，為川渝兩地協(xié)同立法提供了實踐經(jīng)驗，主要做法包括：

（一）以簽訂框架協(xié)議為基礎，注重搭建協(xié)同立法的制度構架

框架協(xié)議往往規(guī)定了協(xié)同立法的目標、主要領域等，簽訂框架協(xié)議標志著協(xié)同立法機制初步形成。東北三省于2006年共同簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，約定東北三省政府立法合作針對不同的事項分為緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作、分散型協(xié)作3種方式，為具體協(xié)作行為提供了依據(jù)[4]。環(huán)渤海區(qū)域五地政府于2009年共同簽署《環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作交流協(xié)作框架協(xié)議》，約定就區(qū)域內重大、熱點、難點問題展開研討，協(xié)調具有共性的重大法律問題，逐步清理阻礙區(qū)域共同發(fā)展的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。京津冀地區(qū)在大氣污染防治、水污染防治等六大領域加強政府立法協(xié)作，在第一次京津冀協(xié)同立法工作聯(lián)席會議上討論通過《關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，提出構建與協(xié)同發(fā)展相互適應、相互支撐、相互促進的立法工作協(xié)同機制。

（二）以法規(guī)的協(xié)調性和一致性為導向，注重立法過程中的協(xié)商對接

區(qū)域協(xié)同立法主要通過協(xié)商方式確定立法工作方案，以實現(xiàn)區(qū)域內法規(guī)的協(xié)調性和一致性。從實踐來看，主要體現(xiàn)為“多個文本管多地”的協(xié)同立法形式和“一個文本管多地”的共同立法形式。長三角區(qū)域通過調研協(xié)商、召開會議等形式確定協(xié)調互補的立法協(xié)作模式，即共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本，具體到本地立法的表述時可有個性化差異，形成不同版本的立法文件，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區(qū)域內施行[5]。2014年到2015年，上海、安徽、江蘇、浙江分別通過了各地的《大氣污染防治條例》，均就區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設置了專門章節(jié)。酉水河流域湖北省恩施州與湖南省湘西州通過聯(lián)席會議，統(tǒng)一立法時間表，協(xié)商立法草案，形成區(qū)域立法文本，分別提交審議、批準，于2016年和2017年分別公布《酉水河保護條例》。京津冀地區(qū)從2014年到2016年，三地陸續(xù)通過了《大氣污染防治條例》，專章規(guī)定大氣污染共同防治或聯(lián)合防治。2020年，三地分別制定了《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，于5月1日同時實施，在核心條規(guī)、基本標準、關鍵舉措等規(guī)定上保持一致[6]，實現(xiàn)了“一個文本，三家通過”[7]，為“一個文本管多地”共同立法模式提供了寶貴實踐經(jīng)驗。

（三）以區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況為依托，注重發(fā)揮協(xié)同立法中“排頭兵”作用

區(qū)域協(xié)同立法的內容、進程與區(qū)域內各地經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關，從各地實踐來看，往往是一個“排頭兵”積極推動區(qū)域立法進程。環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同立法由北京市政府法制辦發(fā)起，推動五地政府共同簽署框架協(xié)議。長三角區(qū)域協(xié)同立法由上海市人大常委會組織推動，牽頭組建長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，多次到其他地區(qū)調研，明確立法協(xié)作模式，倡議制定工作交流機制，有效推進了協(xié)同立法進程。京津冀地區(qū)協(xié)同立法成果有賴于國家層面的組織和參與，成立京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組、專家咨詢委員會，國務院各部委對京津冀的生態(tài)環(huán)保等多個領域制定了規(guī)范性文件。

（四）以加強立法信息的溝通交流為前提，注重建立完善協(xié)同立法的體制機制

區(qū)域協(xié)同立法通過制定工作流程、召開協(xié)作會議等形式開展，建立起較為完善的信息溝通交流機制。從近年立法實踐來看，區(qū)域協(xié)同立法的體制機制建設主要包括立法規(guī)劃計劃協(xié)同、起草工作協(xié)同、立法工作推進協(xié)同、立法成果共享等方面。長三角區(qū)域自2014年起，各地每年輪流承辦召開三省一市立法協(xié)作會議，會上討論年度立法工作進程，并形成了多個立法文件。京津冀地區(qū)制定了協(xié)同立法工作流程，對立法規(guī)劃、立法內容、地方性法規(guī)的立改廢釋、備案審查和立法后評估等區(qū)域立法協(xié)作作出較為具體的規(guī)定[8]。酉水河流域建立聯(lián)席會議制度，將會議成果形成會議紀要。恩施州、湘西州均將《酉水河保護條例》列入年度立法計劃，并在會上討論完善了酉水河保護合作立法工作方案及條例草案[9]。

（五）以開展特定領域立法為重點，注重以“小切口”打開協(xié)同立法“大局面”

區(qū)域協(xié)同立法往往針對重點領域進行專門立法，結合區(qū)域實際，選取各個區(qū)域共存的立法空間“小切口”，最終實現(xiàn)協(xié)同立法。長三角區(qū)域以落實2014年2月國務院常務會議上提出的“在大氣污染防治上要下大力、出真招、見實效，努力實現(xiàn)重點區(qū)域空氣質量逐步好轉，消除人民群眾‘心肺之患’”要求為契機，在大氣污染防治領域進行了專門立法。京津冀地區(qū)圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展要求選取立法項目，生態(tài)環(huán)境作為率先突破的3個重點領域之一，帶動其他領域協(xié)同立法穩(wěn)步推進[10]。在生態(tài)環(huán)境領域，具體就大氣污染防治、水污染防治、機動車和非道路移動機械排放污染防治等進行了協(xié)同立法。酉水河流域專門針對河流治理立法，恩施州、湘西州兩地的保護條例均在開篇即強調建立跨行政區(qū)域協(xié)調保護制度，防治酉水河流域污染。

三、加強成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境領域協(xié)同立法的建議

目前，川渝兩地已就成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設進程中加強協(xié)同立法達成了共識，并建立了溝通交流機制。為了建設成渝地區(qū)高品質生活宜居地，需加快推動協(xié)同立法進程，特別是生態(tài)環(huán)境領域的協(xié)同立法，為共同守護兩地綠水青山提供堅強法治保障。

（一）立足當前：商定協(xié)同立法工作方案

一是制定協(xié)同立法計劃。通過選取主題相同或相近的項目進行協(xié)同立法，制定協(xié)同立法計劃。計劃應充分考慮成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展的需要，吸收雙方意見，確保既能滿足兩地立法實際需求，又能最大限度發(fā)揮兩地在立法資源和制度規(guī)范方面的協(xié)同推進優(yōu)勢。二是進行協(xié)同立法起草?？梢圆扇÷?lián)合起草、協(xié)同修改或者雙方商定基本原則后分別起草的方式。對于相同主題的立法項目，兩地在工作進度上應盡可能同步推進，增強一致性、協(xié)同性和融合性。三是開展協(xié)同立法調研。在協(xié)同立法的過程中，兩地可以進行同步調研、同步論證、同步修改，也可以分別調研，通過定期通報、階段匯總等方式共享調研成果，對涉及的立法難點重點焦點問題聯(lián)合攻關。四是征集協(xié)同立法意見。兩地可以互相就協(xié)同立法項目征求意見，被征求方積極回應，征求方對征求到的意見認真研究、充分采納，在起草事關區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要條款上盡可能一致，避免出現(xiàn)法律沖突。五是審議、備案協(xié)同立法成果。兩地人大分別審議、分別出臺協(xié)同立法成果，并按照《立法法》規(guī)定，將地方性法規(guī)報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

（二）著眼長遠：推動生態(tài)環(huán)境重點領域協(xié)同立法

結合成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的具體實際，除流域協(xié)同立法外，可從以下三個方面開展生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法：一是推動大氣污染防治領域協(xié)同立法。機動車和非道路移動機械排放污染防治、揚塵污染防治、重污染天氣應對等問題是目前大氣污染防治重點，可以考慮在上述具體領域開展協(xié)同立法，緩解大氣污染防治壓力。二是推動固體廢物處置協(xié)同立法。修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》完善了危險廢物污染環(huán)境防治制度，危險廢物管理是固體廢物管理的重中之重。協(xié)同立法可以著眼于危險廢物跨省、市轉移，日常環(huán)境聯(lián)合監(jiān)管等方面，降低環(huán)境安全風險。三是推動放射源安全監(jiān)管領域協(xié)同立法。輻射安全是生態(tài)環(huán)境保護的重要領域，協(xié)同立法可以通過共同管控、共同查處、加強交流等方式努力確保川渝兩地輻射環(huán)境安全。

（三）縱深推進：從協(xié)同立法到共同立法

隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設進程的不斷加快，應逐步實現(xiàn)由區(qū)域協(xié)同立法到共同立法的轉變。一是立法程序不變。協(xié)同立法與共同立法均由兩地人大常委會各自審議并出臺立法。二是立法特色保留。共同立法并非所有條款均完全相同，各地仍可根據(jù)本行政區(qū)域內實際制定特色內容。三是立法實質改變。區(qū)別于協(xié)同立法僅就協(xié)同條款達成一致，共同立法還需就整個法律文本盡最大限度做到一致，統(tǒng)一立法體例，使法律文本章節(jié)在數(shù)量、內容、順序方面保持一致，同時立法目的、適用范圍、基本概念、基本原則、制度規(guī)則、法律責任等核心條款保持一致，真正實現(xiàn)“一個文本管兩地”。