李 力，寇麗梅

（1.中國(guó)工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京 100088；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院財(cái)務(wù)局，北京 100081）

項(xiàng)目支出是部門預(yù)算的主體，項(xiàng)目庫(kù)是項(xiàng)目支出管理的基礎(chǔ)。2002 年開始，中央本級(jí)逐步構(gòu)建了以項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ)的項(xiàng)目支出預(yù)算管理模式，尤其是2016 年《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的意見》（財(cái)預(yù)〔2016〕54 號(hào)）印發(fā)以來(lái)，財(cái)政部、中央部門和所屬預(yù)算單位均建立了項(xiàng)目庫(kù)。中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)不但有助于保證單位預(yù)算的完整性，提高預(yù)算的科學(xué)合理性，更有助于優(yōu)化單位資源配置，實(shí)現(xiàn)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃。文章從現(xiàn)階段中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中存在的問題出發(fā)，分析其原因，探討中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的原則，并提出幾點(diǎn)具體建議。

1 項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)存在的問題及產(chǎn)生原因

隨著項(xiàng)目庫(kù)的建立和不斷完善，中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目支出的科學(xué)性、計(jì)劃性大大增強(qiáng)，為部門預(yù)算管理打下了良好基礎(chǔ)。但是，部分單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中仍存在頂層設(shè)計(jì)不足、支出標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、項(xiàng)目庫(kù)清理不及時(shí)等問題。

1.1 項(xiàng)目庫(kù)頂層設(shè)計(jì)不足

項(xiàng)目庫(kù)是落實(shí)單位戰(zhàn)略規(guī)劃、爭(zhēng)取上級(jí)部門各類項(xiàng)目資金，優(yōu)化單位資源配置的基礎(chǔ)和重要手段，因此項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)應(yīng)站在國(guó)家、行業(yè)和單位的高度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)謀劃、充分論證，但目前很多中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位的項(xiàng)目庫(kù)僅是把單位內(nèi)各研究團(tuán)隊(duì)報(bào)送的項(xiàng)目需求簡(jiǎn)單匯總或組裝，造成入庫(kù)項(xiàng)目的碎片化和交叉重復(fù)，資源配置效率低，對(duì)學(xué)科建設(shè)和單位總體發(fā)展不利。

1.2 支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善

項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系包括財(cái)政部門通用標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算單位專用標(biāo)準(zhǔn)兩部分。中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算單位專用標(biāo)準(zhǔn)。中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目一般包括科研類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、基建修購(gòu)類3種類型的入庫(kù)項(xiàng)目，單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定專用定額標(biāo)準(zhǔn)體系，例如運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目可以按照面積等計(jì)量單位確定定額標(biāo)準(zhǔn)。但目前多數(shù)單位都是單獨(dú)編制每個(gè)項(xiàng)目，并未建立分項(xiàng)目類別的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，造成項(xiàng)目文本編制工作量大，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，降低了項(xiàng)目編制和審核效率。

1.3 項(xiàng)目庫(kù)清理不及時(shí)

項(xiàng)目庫(kù)應(yīng)采用動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，定期進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)清理。目前部分中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位只重視項(xiàng)目入庫(kù)，不重視項(xiàng)目及時(shí)清理，導(dǎo)致庫(kù)內(nèi)項(xiàng)目信息冗余，項(xiàng)目分類不明確，項(xiàng)目所處階段不清晰，尤其是已完成的項(xiàng)目沒有及時(shí)清理，容易造成項(xiàng)目投入的混亂，也不利于進(jìn)一步謀劃新的項(xiàng)目。

1.4 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

項(xiàng)目支出是部門預(yù)算的主體，絕大多數(shù)中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目支出投入均已超過基本支出，基本支出主要用于保證單位基本運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目支出是保證單位戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的有效途徑。因此應(yīng)對(duì)項(xiàng)目投入進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目預(yù)算安排的重要依據(jù)。但目前很多單位項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系還不完善，存在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、完整性和有效性不足，績(jī)效監(jiān)控和自評(píng)流于形式，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足的問題。

1.5 項(xiàng)目庫(kù)管理信息化不足

目前中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位雖然已經(jīng)建立了單位項(xiàng)目庫(kù)，但是多數(shù)單位只是按照預(yù)算管理的基本要求建立，僅用于項(xiàng)目預(yù)算管理，項(xiàng)目庫(kù)功能設(shè)計(jì)比較簡(jiǎn)單，未能針對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)、科研團(tuán)隊(duì)、管理部門等多層次用戶開發(fā)適應(yīng)的功能，也未能開發(fā)完善項(xiàng)目預(yù)算、實(shí)施、驗(yàn)收、評(píng)價(jià)等全流程管理的模塊。另外，很多單位項(xiàng)目庫(kù)管理使用范圍不夠廣泛，使用率偏低，未能發(fā)揮項(xiàng)目庫(kù)在單位管理中的基礎(chǔ)性作用。

從中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位自身來(lái)看，產(chǎn)生以上問題的原因主要有三個(gè)方面：一是單位站位不夠高，未從國(guó)家、行業(yè)和單位的高度認(rèn)識(shí)和規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)；二是單位預(yù)算安排不夠科學(xué)，未能運(yùn)用零基預(yù)算理念安排項(xiàng)目預(yù)算，進(jìn)而倒逼單位完善項(xiàng)目庫(kù)；三是單位項(xiàng)目庫(kù)管理不夠嚴(yán)格，項(xiàng)目滾動(dòng)管理和動(dòng)態(tài)調(diào)整，以及運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)等方面都有待提升。

2 項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的原則

項(xiàng)目庫(kù)是支撐預(yù)算編制和項(xiàng)目管理的重要基礎(chǔ)，也是推進(jìn)單位資源優(yōu)化配置和戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的重要手段。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是一個(gè)不斷完善的過程，既要符合國(guó)家預(yù)算管理的要求，又要符合單位自身的特點(diǎn)，基于目前項(xiàng)目庫(kù)存在的問題和原因分析，在具體建設(shè)上建議遵循如下原則。

2.1 規(guī)劃引領(lǐng)，聚焦主責(zé)

中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)應(yīng)圍繞國(guó)家需求、行業(yè)發(fā)展需要、單位職責(zé)任務(wù)，從單位戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā)，聚焦主責(zé)主業(yè)，著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，健全項(xiàng)目體系，理清該單位入庫(kù)項(xiàng)目的分類、支持方向，以及各項(xiàng)目支持內(nèi)容的邊界。

2.2 零基預(yù)算，績(jī)效導(dǎo)向

項(xiàng)目設(shè)置和預(yù)算安排應(yīng)積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，同時(shí)應(yīng)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，提高資源配置效率。單位項(xiàng)目設(shè)置和預(yù)算安排應(yīng)一切從實(shí)際需要出發(fā)，在具體預(yù)算安排時(shí)應(yīng)逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合財(cái)力狀況，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算，不固化為以往預(yù)算安排額度。

2.3 滾動(dòng)管理，動(dòng)態(tài)調(diào)整

中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目管理應(yīng)以項(xiàng)目庫(kù)為載體實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全周期滾動(dòng)管理。編制年度部門預(yù)算和部門三年滾動(dòng)規(guī)劃前，單位應(yīng)完成項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作，納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目要填寫規(guī)范的項(xiàng)目文本，作為項(xiàng)目審核和管理的依據(jù)。納入預(yù)算安排的項(xiàng)目，要在項(xiàng)目庫(kù)中對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行、調(diào)劑、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、績(jī)效等信息及時(shí)進(jìn)行更新和維護(hù)。納入預(yù)算安排的延續(xù)性項(xiàng)目，原則上滾動(dòng)納入下年度預(yù)算，未納入預(yù)算安排的預(yù)算備選項(xiàng)目，可滾動(dòng)進(jìn)入以后年度項(xiàng)目庫(kù)。

3 完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的具體建議

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好項(xiàng)目統(tǒng)籌謀劃

中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)緊緊圍繞單位戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀，聚焦主責(zé)主業(yè)，做好項(xiàng)目庫(kù)的頂層設(shè)計(jì)，變被動(dòng)匯總為主動(dòng)謀劃，變組裝項(xiàng)目為設(shè)計(jì)項(xiàng)目。按照科研類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、基建修購(gòu)類3種類型，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行分類管理。單位應(yīng)采用自上而下的項(xiàng)目統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和自下而上的具體項(xiàng)目申報(bào)相結(jié)合的方式謀劃項(xiàng)目，并經(jīng)專家評(píng)審后入庫(kù)備選。

3.2 科學(xué)設(shè)置支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系

中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位重點(diǎn)應(yīng)設(shè)置預(yù)算單位專用標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置定額標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)實(shí)事求是，為零基預(yù)算做準(zhǔn)備。由于科學(xué)研究的不確定性，定額標(biāo)準(zhǔn)并不能覆蓋中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目支出的所有方面，重點(diǎn)應(yīng)針對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目。建立定額標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)有利于預(yù)算編制和項(xiàng)目評(píng)審，提高資金使用效率，例如信息化運(yùn)維經(jīng)費(fèi)應(yīng)不超過建設(shè)經(jīng)費(fèi)的一定比例，法律服務(wù)可按照常規(guī)文本審核、現(xiàn)場(chǎng)咨詢服務(wù)、單獨(dú)法律訴訟三部分預(yù)算進(jìn)行測(cè)算編制。同時(shí)，支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)根據(jù)支持范圍、物價(jià)等變化定期進(jìn)行更新。

3.3 定期清理項(xiàng)目庫(kù)

項(xiàng)目是單位預(yù)算管理的基本單元，項(xiàng)目支出預(yù)算管理以規(guī)范的項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ)，單位應(yīng)定期開展項(xiàng)目庫(kù)清理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)管理。項(xiàng)目庫(kù)清理，應(yīng)開展五個(gè)方面的工作：一是清理已完成的項(xiàng)目，將已完成項(xiàng)目做好標(biāo)記；二是清理重復(fù)的項(xiàng)目，將項(xiàng)目庫(kù)中以前年度多次申報(bào)同一個(gè)內(nèi)容的多余項(xiàng)目進(jìn)行清理；三是將不需再進(jìn)行申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行清理；四是理清部門主責(zé)主業(yè)，將項(xiàng)目合并歸類，減少交叉重復(fù)；五是針對(duì)新申請(qǐng)項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合預(yù)算評(píng)審分類處理，成熟的項(xiàng)目納入預(yù)算安排予以支持，項(xiàng)目預(yù)算過高的需壓縮預(yù)算后予以支持，面向未來(lái)事業(yè)的項(xiàng)目列為儲(chǔ)備項(xiàng)目。

3.4 不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系

做好績(jī)效評(píng)價(jià)體系重點(diǎn)是績(jī)效目標(biāo)設(shè)置和結(jié)果運(yùn)用兩個(gè)方面。一方面，中央級(jí)科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)針對(duì)不同類別的項(xiàng)目設(shè)置不同的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，保證績(jī)效指標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定性，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置更加科學(xué)，提高年度績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的效率。在具體設(shè)置績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)遵循完整、匹配、合理、規(guī)范和量化的原則。針對(duì)不同類別的項(xiàng)目，可以通過組織項(xiàng)目執(zhí)行人員、項(xiàng)目管理人員和財(cái)務(wù)專家參加的研討會(huì)議，清理現(xiàn)有指標(biāo)，討論并凝練形成不同類別的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。另一方面，單位應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目下一步研究規(guī)劃加大或穩(wěn)定給予支持，績(jī)效評(píng)價(jià)中差的，應(yīng)深入分析原因，減少或停止未來(lái)的支持，健全項(xiàng)目支持和退出機(jī)制。

3.5 運(yùn)用信息技術(shù)支撐項(xiàng)目庫(kù)管理

運(yùn)用信息技術(shù)做好項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，可以更好地支撐項(xiàng)目管理。在完善項(xiàng)目庫(kù)管理信息化上，主要應(yīng)以用戶功能為核心，在現(xiàn)有庫(kù)上不斷完善。在用戶功能上，應(yīng)以充分調(diào)研為前提，調(diào)研單位領(lǐng)導(dǎo)、科研團(tuán)隊(duì)、不同部門等多層次用戶的需求，同時(shí)要滿足科研項(xiàng)目管理、預(yù)算申報(bào)等外部信息需求，綜合分析設(shè)計(jì)單位項(xiàng)目庫(kù)，并在項(xiàng)目庫(kù)設(shè)計(jì)過程中秉持便利智能的原則，設(shè)計(jì)功能應(yīng)直觀便利，數(shù)據(jù)信息可穿透查詢，項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收管理相關(guān)材料智能生成，讓項(xiàng)目庫(kù)逐漸成為單位項(xiàng)目管理的必要工具，提升單位項(xiàng)目管理的質(zhì)量和效率。