楊智潔 許佳蕊

（山東科技大學(xué) 山東泰安 271000）

如何看待目前的減稅降費(fèi)政策，如何同時(shí)完成減稅降費(fèi)的穩(wěn)增長和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的兩大任務(wù)，減稅降費(fèi)會對財(cái)政可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生什么影響，厘清這些問題對新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與穩(wěn)定發(fā)展和現(xiàn)代財(cái)政制度的完善，以及如何更好地推進(jìn)新時(shí)期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展等，具有十分重要的意義。

一、減稅降費(fèi)政策對財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響

（一）財(cái)政收入方面

1.財(cái)政收入增速不斷降低。經(jīng)濟(jì)增長是國家財(cái)政收入的前提和基礎(chǔ)，兩者之間有著緊密的聯(lián)系，通過了解我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析國家財(cái)政收入是必要的。2014年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長率已降至個(gè)位數(shù)7.4%，2020 年增長率2.3%成為新低，從長期來看，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅呈下降趨勢，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長減緩。隨著近十年時(shí)間我國GDP增速下降，經(jīng)濟(jì)下行壓力變大，我國財(cái)政收入增速也相應(yīng)減緩。2013 年以前，我國財(cái)政收入一直保持兩位數(shù)速率增長，但在2014年之后，我國財(cái)政收入增長幅度也降至個(gè)位數(shù)。2020年受疫情沖擊影響，財(cái)政收入處于負(fù)增長狀態(tài)，從2019 年190390 億元降至182894 億元。作為我國財(cái)政收入最重要的收入形式和最主要的收入來源，稅收收入的變化同時(shí)也能反映出減稅降費(fèi)政策的實(shí)際成效。2020 年國家稅收收入為154310億元，與2019年相比約降低2.34%。2020年國家國內(nèi)增值稅為56791 億元，與2019 年62347 億元相比降低8.91%；2020 年國家國內(nèi)消費(fèi)稅為12028 億元，與2019 年12564 億元相比降低4.27%；2020 年國家企業(yè)所得稅為36424 億元，與2019 年37303 億元相比降低2.36%。國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率和財(cái)政收入速率的變化，能夠表明我國實(shí)施減稅降費(fèi)政策的效果顯著，對中小企業(yè)實(shí)施減稅降費(fèi)優(yōu)惠政策直接降低我國財(cái)政稅收收入。

2.財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。財(cái)政收入兩大主要來源是稅收收入和非稅收收入，兩大收入的變動大體可以反映出財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的變化。一方面，國家稅收收入占國家財(cái)政收入比率呈現(xiàn)波動性下降趨勢，2016 年下降幅度明顯，降至81.68%。另一方面，國家非稅收入占國家財(cái)政收入已由2011年13.61%增長至2020 年17.01%，國家非稅收入所占比重不斷上升。需要注意的是，地方非稅收入作為我國國家非稅收入的重要貢獻(xiàn)方，其因?yàn)闇p稅降費(fèi)尤其是“降費(fèi)”政策而犧牲較大。在收入端的減收壓力和支出端的擴(kuò)張壓力下，為尋求收支平衡，地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)變動較大，稅收收入占比降低，非稅收入占比升高，這種不穩(wěn)定的收入來源增大財(cái)政可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)政支出方面

1.財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大。為刺激需求增長，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政支出一直是國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要手段。自黨的十八大以來，國家對財(cái)政支出從大規(guī)模刺激轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)調(diào)控。但從近些年的財(cái)政運(yùn)行狀況分析，財(cái)政支出的規(guī)模并沒有隨經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長而相應(yīng)減少。一方面，國家為滿足人民日益增長的生活需求，提升人民的幸福指數(shù)，不斷加大民生方面的支出，使得剛性支出不斷增加；另一方面，伴隨國家一系列政策的制定，如“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”等的大力扶持，新的財(cái)政支出也不斷增多。通過分析財(cái)政支出占GDP比重，從2011 年22.39%增至2020 年24.17%可以看出，我國財(cái)政支出波動性增加。其中，地方財(cái)政支出比重不斷增大，2020 年占比85.71%，中央財(cái)政支出占總支出比重逐年減小，2020 年占比14.29%。

2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在減稅降費(fèi)進(jìn)程中，各項(xiàng)支出項(xiàng)目占比變化有增有減。其中，國家教育支出、國家財(cái)政一般公共服務(wù)支出、國家財(cái)政國防支出、國家財(cái)政外交支出等占比均略有下降，分別從2011 年占比15.10%、10.06%、5.52%、0.28%降低至2020 年14.80%、8.20%、5.26%、0.26%。國家財(cái)政社會保障和就業(yè)支出、國家財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出等占比均有所上升，分別從2011 年占比10.17%、5.89%上升至13.27%、7.82%，支出結(jié)構(gòu)的變化無疑展現(xiàn)出減稅降費(fèi)政策達(dá)到的理想化效果。長遠(yuǎn)來看，通過減少不必要財(cái)政支出、降低行政財(cái)政支出、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)是控制財(cái)政支出范圍、穩(wěn)定收支平衡、促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的合理舉措。

（三）財(cái)政債務(wù)方面

分析減稅降費(fèi)政策對我國財(cái)政債務(wù)的影響，可以從財(cái)政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率兩方面來衡量。由于剛性支出的不斷增加及經(jīng)濟(jì)下行階段財(cái)政收入的緩慢增長，我國財(cái)政赤字率不斷上升。此外，我國中央債務(wù)余額和國債負(fù)擔(dān)率也呈現(xiàn)逐年增長趨勢，2020 年中央債務(wù)余額達(dá)到208905 億元，國債負(fù)擔(dān)率達(dá)到20.56%。盡管這一數(shù)字遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的45%國債負(fù)擔(dān)率警戒線，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概率較小，但這并不能代表減稅降費(fèi)對我國財(cái)政可持續(xù)發(fā)展不會造成影響。從短期來看，減稅降費(fèi)政策背景下國家所頒布的一系列制度化、持續(xù)化政策，使得財(cái)政赤字規(guī)模存在擴(kuò)大趨勢；從長期來看，盡管減稅降費(fèi)政策為企業(yè)帶來優(yōu)惠，激發(fā)市場活力，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，但我們?nèi)孕枰枰虼蠓葴p稅降費(fèi)而給財(cái)政可持續(xù)性帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國持續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)與保證財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的障礙

（一）減稅降費(fèi)的障礙

減稅降費(fèi)政策在落實(shí)過程中會不斷出現(xiàn)新挑戰(zhàn)、新情況，作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心政策之一，及時(shí)發(fā)現(xiàn)減稅降費(fèi)的漏洞并采取合理的應(yīng)對措施，是順利實(shí)施減稅降費(fèi)政策的必要條件，以此來推進(jìn)減稅降費(fèi)政策的改革與完善。

新經(jīng)濟(jì)背景下，我國減稅降費(fèi)主要有以下幾項(xiàng)障礙：

1.稅收體制未有效落實(shí)，使得財(cái)政部門面臨著較大的財(cái)政增收壓力。部分地區(qū)對于減稅降稅政策的落實(shí)，由于稅收體制的不夠完善，地區(qū)政府不得不變相實(shí)施減稅降費(fèi)政策。在公共預(yù)算支出增長的情況下稅收體制未有效落實(shí)，稅收下降，無疑給政府帶來財(cái)政增收壓力，也給財(cái)稅部門穩(wěn)定擴(kuò)面增收帶來了很大的困難。

2.企業(yè)享受減稅降費(fèi)政策的申請難度加大，使得企業(yè)各方面出現(xiàn)申請困難的問題。尤其是小微企業(yè)申請減稅降費(fèi)政策的優(yōu)惠，必須同時(shí)滿足在自己特定行業(yè)內(nèi)的所有資產(chǎn)、營業(yè)收入等多種條件。在復(fù)雜的政策條件要求下，個(gè)別小微企業(yè)綜合自身考慮后放棄減稅降費(fèi)政策的優(yōu)惠，使得減稅降費(fèi)政策無法有效普及和落實(shí)。

3.營改增改革增加了個(gè)別行業(yè)的負(fù)擔(dān)。營改增后稅率雖然有所下調(diào)，但改革后的稅負(fù)比仍比營改增前增幅了兩倍之多。還有一些行業(yè)，如建筑施工行業(yè)，其增值稅稅率雖然在一定程度上有所下調(diào)，但其銷項(xiàng)稅額下調(diào)的幅度微乎其微。部分地方政府可能在某一稅種上進(jìn)行優(yōu)惠政策的實(shí)施，但是又在其他稅種上尋找方法來彌補(bǔ)該稅種稅收不足的缺口，以此保證政府財(cái)政的穩(wěn)定性，并未實(shí)質(zhì)性地將減稅降費(fèi)政策優(yōu)惠到企業(yè)本身。

4.減稅降稅政策存在一些不公平現(xiàn)象。一是公平歧視，有些減稅降費(fèi)政策的范圍只劃定小微企業(yè)，而將中型企業(yè)排除在外，比如附加稅減免50%是小微企業(yè)獨(dú)享的減稅降費(fèi)政策。但在實(shí)際情況中，中型企業(yè)的營業(yè)壓力與小微企業(yè)相比，只會有過之而無不及。二是存在產(chǎn)業(yè)鏈歧視，有些減稅政策對于產(chǎn)業(yè)鏈上游的小微企業(yè)進(jìn)行了減免，但是對于下游企業(yè)無法進(jìn)行增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣，使下游企業(yè)的成本上升，利潤降低。

5.五險(xiǎn)一金繳費(fèi)比例的變動并未從根本解決問題。五險(xiǎn)一金的費(fèi)率降低，從19%下降到16%，但是繳費(fèi)基數(shù)上調(diào)的幅度較大，導(dǎo)致企業(yè)成本提高，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響減稅降費(fèi)政策落實(shí)的效果。

（二）財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的障礙

1.財(cái)政政策推升企業(yè)要素成本。政府的刺激性投資加速了勞動力成本上升，雖然勞動力成本上升的原因有勞動力供給減少的因素，但主要原因還是由于政府的刺激性投資。企業(yè)要素成本的上升使企業(yè)的營業(yè)利潤降低，因而繳稅數(shù)額會一定程度的下降，政府財(cái)政的稅收收入減少，不利于我國財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

2.中央與地方財(cái)政收支不平衡，財(cái)權(quán)集中，事權(quán)分配下移。1994 年的分稅制改革明確了中央與地方政府財(cái)政收入的來源，但是并未明確說明財(cái)政支出的具體管理事項(xiàng)和事權(quán)責(zé)任的分配。它推動了中央和地方財(cái)政收入的積極性，但是另一方面由于事權(quán)配置不清導(dǎo)致層層下壓，使支出責(zé)任下移嚴(yán)重，最后財(cái)政失衡，將壓力下壓到了地方各級政府，加重了地方各級政府的支出責(zé)任。在財(cái)政收入方面，中央與地方政府水平相當(dāng)。地方財(cái)政的支出規(guī)模和比例日益增多，中央政府將支出責(zé)任過多地給予地方各級政府，因而中央政府的財(cái)政支出相較于地方各級政府來說較少。數(shù)據(jù)顯示，地方各級政府的財(cái)政支出占總財(cái)政支出的80%及以上，尤其是近幾年已達(dá)到85%。中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)配置不合理現(xiàn)象，對我國財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

3.財(cái)政出現(xiàn)收支缺口。由于我國經(jīng)濟(jì)的增長速度由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，一定程度上減少了我國政府財(cái)政收入的總量。另外，我國日益重視人民的幸福生活水平和民生領(lǐng)域的改善，加大了基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老設(shè)施等的建設(shè)，增加了財(cái)政支出。在財(cái)政支出剛性的基礎(chǔ)上擴(kuò)大支出，容易出現(xiàn)財(cái)政收支缺口。

三、“十四五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)我國減稅降費(fèi)與財(cái)政可持續(xù)性協(xié)調(diào)發(fā)展的政策建議

（一）推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)政策的有效性，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

根據(jù)目前新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)減稅降費(fèi)的與時(shí)俱進(jìn)和減稅降費(fèi)的有效性。這不僅是對減稅降費(fèi)政策的稅收調(diào)控，還有行政、法律等的調(diào)控，應(yīng)該多角度、全方位地思考減稅降費(fèi)政策創(chuàng)新的角度和方向。

1.通過在政府財(cái)政支出能力范圍內(nèi)，擴(kuò)大財(cái)政支出，去促進(jìn)減稅降費(fèi)的實(shí)施。通過減稅降費(fèi)的實(shí)施，由企業(yè)為主要突破口從側(cè)面使政府財(cái)政部門得到其財(cái)政支出的正反饋，進(jìn)而使政府財(cái)政收入增加，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展。2016年以來，我國減稅降費(fèi)的步伐越來越快，特別在2020 年新冠肺炎疫情的沖擊下，我國根據(jù)社會當(dāng)前發(fā)展實(shí)施的減稅降費(fèi)政策可謂是不同凡響。尤其是實(shí)施的7 批28 項(xiàng)的減稅降費(fèi)政策，不僅在新冠疫情防控階段大力支持企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)，也在很大程度上扶持了一些受新冠肺炎疫情影響較為嚴(yán)重的企業(yè)，使其恢復(fù)企業(yè)的活力和生機(jī)。

2.“十四五”時(shí)期不僅要繼續(xù)加強(qiáng)減稅降費(fèi)政策的推進(jìn)，還要在更深一層的程度上鞏固減稅降費(fèi)政策的有效性，促進(jìn)現(xiàn)代減稅降費(fèi)政策制度的完善，推動我國財(cái)政的高質(zhì)量發(fā)展。如何在更深一層的程度上鞏固減稅降費(fèi)政策的有效性，將成為我國財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的一大挑戰(zhàn)。在理論基礎(chǔ)上，將其與實(shí)踐相結(jié)合，認(rèn)真領(lǐng)悟黨中央所樹立的減稅降費(fèi)政策，平衡好減稅降費(fèi)政策與財(cái)政可持續(xù)之間的協(xié)同發(fā)展，在確保政策有效性的同時(shí)把握好財(cái)政可持續(xù)性。

3.減稅降費(fèi)作為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勝劣汰規(guī)則。凡是競爭均有優(yōu)勝劣汰的說法，同樣在市場經(jīng)濟(jì)的競爭中，企業(yè)的勝與敗已然成為常態(tài)。但是，若給予被淘汰的企業(yè)更多甚至更優(yōu)惠的減稅降費(fèi)政策時(shí)，不僅會與市場經(jīng)濟(jì)體制中的優(yōu)勝劣汰背道而馳，也會影響整個(gè)社會企業(yè)市場的正常運(yùn)行，還會妨礙市場在資源配置中的決定性作用。因此，我們應(yīng)對減稅降費(fèi)政策開展實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證，并不是覆蓋面越廣越好。

4.應(yīng)關(guān)注政策的宏觀精準(zhǔn)性和可持續(xù)性，注重從宏觀層面、整體層面及跨國層面政策效用進(jìn)行綜合評價(jià)。總之，對政策的評價(jià)需要采取辯證統(tǒng)一的方法，既要觀察微觀，看到樹木，也要兼顧宏觀，看到森林，而不能對減稅降費(fèi)政策一概而論，要將以往的制度性減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)到位，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，推進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善現(xiàn)代稅收制度，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)

1.重點(diǎn)是有效發(fā)揮減稅降費(fèi)的作用，進(jìn)一步完善現(xiàn)代稅收制度。從宏觀稅負(fù)看，要保持總體穩(wěn)定?！笆奈濉睍r(shí)期，為保障重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，需要保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定，更好發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配格局、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和推動產(chǎn)業(yè)升級的作用。

在此基礎(chǔ)上，綜合考慮財(cái)政承受能力，以及實(shí)施助企紓困政策需要，精準(zhǔn)實(shí)施減稅降費(fèi)，激發(fā)市場主體活力。從稅制結(jié)構(gòu)看，要持續(xù)優(yōu)化明晰稅收體制的短板，并加以優(yōu)化與完善。

2.在保持現(xiàn)階段稅制基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。健全地方稅、直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重。積極推進(jìn)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革，進(jìn)一步完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度等。全面完成稅收立法任務(wù)，以法律形式鞏固稅制改革成果。

（三）健全現(xiàn)代財(cái)政制度，提升財(cái)政體制的規(guī)范性

1.優(yōu)化財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置，明確財(cái)政支出的具體管理事項(xiàng)和事權(quán)責(zé)任，做到有規(guī)可依有理可尋。厘清社會、市場與政府的關(guān)系，協(xié)調(diào)好三者對于財(cái)政方面的聯(lián)系與交集。當(dāng)市場難以有效抵御財(cái)政危機(jī)時(shí)，在遵循社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)化，降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，減少政府對于財(cái)政危機(jī)的無條件責(zé)任，明晰財(cái)政權(quán)責(zé)。

2.要建立現(xiàn)時(shí)的財(cái)政制度，只有保證財(cái)政制度的與時(shí)俱進(jìn)，才能跟上時(shí)代發(fā)展推進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)性。針對新冠肺炎疫情，我國發(fā)行了抗疫特別國債，將赤字率擬按3.6%以上安排，針對不同類型企業(yè)實(shí)施復(fù)工復(fù)產(chǎn)和普惠性政策等有效措施，促進(jìn)了企業(yè)的恢復(fù)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的根本之道。財(cái)政之本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅可以緩解財(cái)政收支的矛盾，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展最基本的辦法。而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為重要的一環(huán)就是對減稅降費(fèi)政策的有效利用。與此同時(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一個(gè)重要方面即為推動企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境，建立融資的舒適平臺，同時(shí)政府也對企業(yè)實(shí)行一系列的財(cái)政支援。