非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)研究

○ 文/齊慧 李敬宇

非銀行金融機(jī)構(gòu)由于業(yè)務(wù)種類繁多、經(jīng)營(yíng)方式靈活、服務(wù)范圍廣泛，在外匯資金融通方面發(fā)揮著重要作用，因此是中國(guó)金融市場(chǎng)體系的有機(jī)組成部分。通過對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理研究，有助于推動(dòng)中國(guó)外匯市場(chǎng)發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放。文章梳理了非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理政策，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，以外匯管理法規(guī)體系缺失等問題為著眼點(diǎn)，提出了解決問題的對(duì)策建議。

一、非銀行金融機(jī)構(gòu)概念及現(xiàn)行外匯管理政策

（一）非銀行金融機(jī)構(gòu)的概念

非銀行金融機(jī)構(gòu)是指除了中央銀行、政策性銀行和商業(yè)銀行以外的所有金融機(jī)構(gòu)，主要包括保險(xiǎn)公司、證券公司、財(cái)務(wù)公司、信托公司、境外非銀行金融機(jī)構(gòu)駐華代表處等機(jī)構(gòu)。非銀行金融機(jī)構(gòu)的資金來源主要依靠發(fā)行股票和債券、提供保險(xiǎn)、接受信用委托等形式，不同于商業(yè)銀行以吸收存款為主要資金來源。商業(yè)銀行籌集的資金主要用于發(fā)放貸款，而非銀行金融機(jī)構(gòu)將籌集的資金運(yùn)用于保險(xiǎn)、信托、證券、租賃等長(zhǎng)期性投資。中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（銀保監(jiān)會(huì)）作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審批非銀行金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更或終止，業(yè)務(wù)范圍調(diào)整、業(yè)務(wù)品種增加以及董事和高級(jí)管理人員的任職資格。其業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍的劃分取決于國(guó)家有關(guān)金融法規(guī)的規(guī)定。

（二）非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理政策

非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)由人民銀行和外匯局負(fù)責(zé)審批，非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理政策法規(guī)可歸納為綜合類法規(guī)、特定機(jī)構(gòu)類法規(guī)和操作指引類法規(guī)。

1.綜合類法規(guī)。1993年，國(guó)家外匯管理局作為非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管機(jī)關(guān)，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的概念及業(yè)務(wù)范圍做出了明確規(guī)定[1]，主要包括外匯存貸款、外匯信托存貸款、外匯信托投資、外匯租賃、外匯保險(xiǎn)、外匯擔(dān)保等。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，為進(jìn)一步規(guī)范非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)行為，國(guó)家外匯管理局對(duì)1993年發(fā)布的《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》進(jìn)行了修訂，對(duì)前述規(guī)定中的外匯業(yè)務(wù)的范圍進(jìn)行了調(diào)整[2]。

2.特定機(jī)構(gòu)類法規(guī)。由于非銀行金融機(jī)構(gòu)類型和業(yè)務(wù)種類較多，國(guó)家外匯管理局分別對(duì)保險(xiǎn)公司、信托公司、財(cái)務(wù)公司、證券公司、金融資產(chǎn)管理公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)進(jìn)行了專項(xiàng)規(guī)定[3]。對(duì)涉及跨境證券投資的合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者也出臺(tái)了相應(yīng)的投資 (QDII) 管理政策。

3.操作指引類法規(guī)。為了明確資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)操作，國(guó)家外匯管理局于2017年編制了具體的操作指引[4]，按照不同的性質(zhì)，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)各自的主體信息登記及變更登記、銀行間外匯市場(chǎng)準(zhǔn)入備案、外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入備案、結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入備案、外匯營(yíng)運(yùn)資金匯兌核準(zhǔn)、QDII的投資額度審批等事項(xiàng)做出了明確規(guī)定。

二、非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯管理存在的問題

（一）外匯管理法規(guī)有待整合與完善

1993年頒布的《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》和1997年的《關(guān)于調(diào)整非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)范圍的通知》已滯后于當(dāng)前非銀行金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，甚至與一些新法規(guī)[5]存在直接沖突。其他非銀行金融機(jī)構(gòu)綜合性法規(guī)散落于多個(gè)政策文件[6]，零散細(xì)碎、執(zhí)行力不強(qiáng)，極大降低了外匯管理部門的監(jiān)管效率。

（二）銀保監(jiān)會(huì)與外匯局對(duì)財(cái)務(wù)公司的外匯業(yè)務(wù)資質(zhì)存在雙重審批, 降低監(jiān)管效率

根據(jù)《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》第一百六十四條規(guī)定,財(cái)務(wù)公司申請(qǐng)開辦外匯業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)銀保監(jiān)部門批準(zhǔn),而《資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)操作指引與法規(guī)匯編 (2017年版) 》中規(guī)定，非銀行金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)結(jié)售匯業(yè)務(wù)資格時(shí),需行業(yè)監(jiān)管部門批準(zhǔn)外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格的，還應(yīng)具備相應(yīng)的外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格。據(jù)此，財(cái)務(wù)公司在向外匯局申請(qǐng)結(jié)售匯業(yè)務(wù)資格前，需先向銀保監(jiān)會(huì)申請(qǐng)外匯業(yè)務(wù)資格。兩部門審核內(nèi)容相似，均為內(nèi)控制度、信息系統(tǒng)及從業(yè)人員等，且審批流程較長(zhǎng)，增加了企業(yè)辦事成本。

（三）尚未建立健全對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制

目前外匯局可以采集到的非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)主要有五方面。一是資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)登記的機(jī)構(gòu)主體信息；二是財(cái)務(wù)公司等開辦結(jié)售匯業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的賬戶開關(guān)戶及賬戶收支信息；三是部分非銀行金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；四是銀行報(bào)送的非銀行金融機(jī)構(gòu)在銀行辦理的跨境交易、外匯收支及賬戶變動(dòng)信息；五是保險(xiǎn)外匯監(jiān)管系統(tǒng)等獨(dú)立的非銀行金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的業(yè)務(wù)信息。由于目前外匯局尚未建立對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)常態(tài)化、制度化和規(guī)范化的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未整合成直觀方便的主體監(jiān)管信息，外匯監(jiān)管部門難以通過現(xiàn)有各外匯系統(tǒng)的信息，準(zhǔn)確、高效地開展對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)主體監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)需要外匯局業(yè)務(wù)人員具備豐富的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn), 這也影響了對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管效果。

（四）對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)填報(bào)效率及質(zhì)量有待提高

國(guó)家外匯管理局1996年發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)對(duì)境外資產(chǎn)負(fù)債及損益申報(bào)業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非銀行金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)出現(xiàn)了很大變化，在全面修訂該操作規(guī)程的基礎(chǔ)上，國(guó)家外匯管理局采用最新國(guó)際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布《對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)制度》，2014年9月1日起正式施行。由于該制度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)涉及內(nèi)容全面，因此適用于大部分非銀行金融機(jī)構(gòu)。2020年9月，國(guó)家外匯管理局又發(fā)布了對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)的業(yè)務(wù)指引，進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)的具體申報(bào)要求，采集相對(duì)復(fù)雜，對(duì)各類申報(bào)疑問進(jìn)行了補(bǔ)充解釋。但由于報(bào)表所涉及統(tǒng)計(jì)科目較多，數(shù)據(jù)專業(yè)性強(qiáng)，填報(bào)工作難度依然很大。對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)需要申報(bào)主體多個(gè)部門配合完成，各個(gè)部門人員專業(yè)分工不同，對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)理解程度也存在差異，多數(shù)填報(bào)人員未參加過外匯局組織的填報(bào)工作培訓(xùn)。部分?jǐn)?shù)據(jù)例如出口應(yīng)收賬款信息，企業(yè)現(xiàn)有信息中無交易對(duì)方國(guó)別，現(xiàn)有數(shù)據(jù)需要經(jīng)過再加工才可以符合填報(bào)要求。這些情況都可能導(dǎo)致填報(bào)主體效率低下、部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題。

三、對(duì)策建議

（一）整合與完善外匯管理法規(guī)

在整合現(xiàn)有零散的制度法規(guī)、文件規(guī)定、通知辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修訂完善《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》,重新制定非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理框架, 細(xì)化操作措施, 明確違規(guī)罰則。根據(jù)當(dāng)前國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，應(yīng)盡快出臺(tái)財(cái)務(wù)公司外匯業(yè)務(wù)管理辦法, 在證券公司、信托公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)結(jié)售匯業(yè)務(wù)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制訂相關(guān)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理試行辦法，根據(jù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與反饋，后續(xù)進(jìn)一步完善監(jiān)管細(xì)則。同時(shí)整合本外幣管理政策差異, 合并人民幣跨境資金池與外匯跨境資金池政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)跨境業(yè)務(wù)和外匯業(yè)務(wù)的全面監(jiān)管。

（二）明確財(cái)務(wù)公司外匯業(yè)務(wù)審核中外匯局與其他部門的職責(zé)劃分，避免多頭執(zhí)法

在外匯局對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)開辦結(jié)售匯業(yè)務(wù)的審核中，重點(diǎn)是要求非銀行金融機(jī)構(gòu)具備向外匯局準(zhǔn)確報(bào)送數(shù)據(jù)的條件。因此，外匯局可將財(cái)務(wù)公司結(jié)售匯業(yè)務(wù)審批改為備案制，財(cái)務(wù)公司可憑銀保監(jiān)部門批準(zhǔn)的外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格在外匯局備案，不再額外提供制度、設(shè)施說明、人員配置等材料。外匯局對(duì)企業(yè)通過接口報(bào)送數(shù)據(jù)的前期對(duì)接工作實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化和流程化管理，培育專業(yè)的技術(shù)人員或第三方機(jī)構(gòu)開展專業(yè)化的接口對(duì)接輔導(dǎo)和驗(yàn)收工作。

（三）加強(qiáng)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管

在外匯局業(yè)務(wù)系統(tǒng)中建立對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的主體監(jiān)管體系，通過整合各個(gè)系統(tǒng)同一非銀行金融機(jī)構(gòu)的各類數(shù)據(jù)，建立各類主體監(jiān)測(cè)報(bào)表和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)單個(gè)非銀行金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)分析,對(duì)異常情況及時(shí)預(yù)警。在數(shù)據(jù)整合的基礎(chǔ)上，可增加數(shù)據(jù)的內(nèi)部核對(duì)與校驗(yàn)規(guī)則，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)非銀行金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的錯(cuò)誤數(shù)據(jù)，從而提高非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

（四）加強(qiáng)對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)報(bào)送質(zhì)量管理

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的培訓(xùn)力度，增加數(shù)據(jù)報(bào)送方法、注意事項(xiàng)、相關(guān)金融財(cái)務(wù)知識(shí)的網(wǎng)絡(luò)視頻教程，針對(duì)不同統(tǒng)計(jì)主體，各個(gè)報(bào)表分別制作視頻教程，便利企業(yè)填報(bào)時(shí)對(duì)統(tǒng)計(jì)制度的學(xué)習(xí)和理解。完善對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的非現(xiàn)場(chǎng)核查機(jī)制，提取統(tǒng)計(jì)主體各外匯局各業(yè)務(wù)系統(tǒng)中進(jìn)出口、貿(mào)易收付匯、外商投資企業(yè)登記、境外投資登記、境外上市登記等信息，設(shè)置核查規(guī)則，每月定期與對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)，進(jìn)一步提高對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)報(bào)送質(zhì)量。