陳 治

（西南政法大學(xué)，重慶 401130）

內(nèi)容提要:全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)指引下，各級(jí)人大被賦予的預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)、預(yù)算調(diào)整權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)的權(quán)力內(nèi)容有必要基于績(jī)效導(dǎo)向進(jìn)行重新定位。在實(shí)踐中，各級(jí)人大主導(dǎo)的制度改革，已經(jīng)促使人大預(yù)算權(quán)配置從初期績(jī)效因素的原則嵌入、借助績(jī)效審計(jì)監(jiān)督的外力支持，逐步發(fā)展到對(duì)績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力作用范圍、權(quán)力行使方式與權(quán)力運(yùn)作程序進(jìn)行系統(tǒng)化和專門(mén)化調(diào)整的新階段。但是人大對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行審查監(jiān)督的權(quán)力配置仍然面臨制度供給整體不足、制度路徑缺乏互補(bǔ)、制度體系有失均衡、制度保障亟待強(qiáng)化等問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)對(duì)人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力形態(tài)作出更為明確的界定規(guī)范，優(yōu)化央地兩極統(tǒng)一化與差異性協(xié)調(diào)互補(bǔ)的制度路徑，促進(jìn)權(quán)力配置制度體系的內(nèi)在均衡，強(qiáng)化支撐權(quán)力運(yùn)行的信息保障、程序保障和組織保障。

一、基于績(jī)效導(dǎo)向的人大預(yù)算權(quán)配置制度演化

作為代表人民行使國(guó)家權(quán)力的法定機(jī)關(guān)，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在國(guó)家治理版圖上一直占據(jù)著極為重要的地位。依據(jù)《憲法》《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，人大享有組織、促進(jìn)各方利益相關(guān)者民主協(xié)商，決定國(guó)家或地區(qū)重大事務(wù)，審批國(guó)家地方預(yù)算決算等權(quán)力。其中，人大預(yù)算權(quán)是人大法定權(quán)力譜系中的重要組成部分，尤其是在財(cái)政被定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，進(jìn)而國(guó)家的各項(xiàng)財(cái)政收支行動(dòng)都被納入公共預(yù)算約束的時(shí)代背景下，需要以財(cái)政預(yù)算為中心強(qiáng)化人大預(yù)算權(quán)配置，進(jìn)而帶動(dòng)政府行為模式及治理方式的變革。

在傳統(tǒng)意義上，人大被賦予對(duì)預(yù)決算草案及報(bào)告的審查批準(zhǔn)權(quán)、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中改變支出規(guī)?；蚪Y(jié)構(gòu)的預(yù)算調(diào)整權(quán)、預(yù)決算運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，其本質(zhì)是對(duì)政府各項(xiàng)收支行動(dòng)是否納入預(yù)算控制、政府所實(shí)施的預(yù)算編制執(zhí)行行為是否合乎相關(guān)立法規(guī)定、國(guó)家的公共資金是否全部用于公共目的等進(jìn)行合法性、規(guī)范性評(píng)判并實(shí)施問(wèn)責(zé)的權(quán)力。對(duì)于人大預(yù)算權(quán)這一傳統(tǒng)內(nèi)涵的規(guī)定，在《預(yù)算法》（2014年修正）、《預(yù)算法實(shí)施條例》（2021年修訂）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）等旨在細(xì)化和充實(shí)憲法、組織法基礎(chǔ)性授權(quán)的法律法規(guī)中均有體現(xiàn)。但是，伴隨著《預(yù)算法》“注重績(jī)效”原則的確立以及全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的提出，人大預(yù)算權(quán)配置的相關(guān)制度開(kāi)始呈現(xiàn)新的演化軌跡，推動(dòng)人大不僅關(guān)注政府收支行動(dòng)的合法性、規(guī)范性，而且要將財(cái)政資金使用效果納入審查監(jiān)督范圍。

（一）嵌入績(jī)效因素的人大預(yù)算權(quán)配置的基本樣態(tài)

《預(yù)算法》確立了“注重績(jī)效”的基本原則，并將重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目資金的預(yù)算績(jī)效情況納入人大法定的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果審查與決算草案審查范圍中，形成基于績(jī)效導(dǎo)向的人大預(yù)算權(quán)配置的基本樣態(tài)。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，人大享有針對(duì)特定情形的預(yù)算績(jī)效情況進(jìn)行審查的權(quán)力，該種績(jī)效導(dǎo)向的人大預(yù)算權(quán)配置具有限定性、具體性和事后性的特點(diǎn)?！跋薅ㄐ浴敝浮额A(yù)算法》規(guī)定的人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的對(duì)象范圍限定為重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目資金的績(jī)效情況；“具體性”指人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的對(duì)象是具體的項(xiàng)目支出行為，排除了對(duì)抽象或宏觀層面的政府績(jī)效管理制度的審查監(jiān)督；“事后性”指立足于該項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行績(jī)效審查監(jiān)督，而不包括對(duì)事前績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的審查監(jiān)督。

（二）借力績(jī)效審計(jì)的人大預(yù)算權(quán)配置的外部聯(lián)動(dòng)

除了將績(jī)效因素內(nèi)嵌而重塑人大預(yù)算權(quán)內(nèi)涵之外，實(shí)踐中還通過(guò)整合不同權(quán)力配置機(jī)制的作用，打造具有績(jī)效導(dǎo)向的人大預(yù)算權(quán)配置格局，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的制度聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。典型的例證是全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》（2015年）以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況監(jiān)督的意見(jiàn)》（2020年）中確立的人大對(duì)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況的監(jiān)督制度。其將審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)監(jiān)督權(quán)與人大的預(yù)決算審查監(jiān)督權(quán)進(jìn)行整合，通過(guò)在人大預(yù)決算審查監(jiān)督過(guò)程中應(yīng)用績(jī)效審計(jì)監(jiān)督結(jié)果，督促被審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)查出的預(yù)算績(jī)效方面的突出問(wèn)題進(jìn)行整改，從而達(dá)到間接促進(jìn)財(cái)政資金使用績(jī)效提升的目的。在該種制度模式下，人大并非直接針對(duì)特定的支出范圍或者具體的支出行為進(jìn)行績(jī)效方面的審查監(jiān)督，而是借助了對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的外部力量，在績(jī)效審計(jì)做出評(píng)判的基礎(chǔ)上附加人大預(yù)算權(quán)威，督促被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題進(jìn)行整改。由此，不僅硬化了審計(jì)監(jiān)督的約束效力，促使審計(jì)查出結(jié)果的跟蹤落實(shí)，而且避免了在直接內(nèi)置績(jī)效因素的情況下，人大因?qū)I(yè)理性不足而產(chǎn)生的預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的不適應(yīng)性，通過(guò)借力專業(yè)的績(jī)效審計(jì)增強(qiáng)人大預(yù)算權(quán)的實(shí)效性。在此意義上，人大預(yù)算權(quán)的績(jī)效導(dǎo)向更多反映在具有寬泛意涵的“監(jiān)督”層面，而非限定對(duì)象范圍的“審查”層面。當(dāng)然，也正是由于整合了審計(jì)監(jiān)督的力量，人大預(yù)算權(quán)在獲得間接監(jiān)督預(yù)算績(jī)效優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也附著了審計(jì)監(jiān)督固有的事后性局限。整體觀之，這種績(jī)效導(dǎo)向的人大預(yù)算權(quán)配置具有間接性。

二、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下人大預(yù)算權(quán)配置的多維擴(kuò)展

考慮到過(guò)分集中于特定支出范圍的績(jī)效嵌入與借力審計(jì)監(jiān)督的外部聯(lián)動(dòng)均有其局限性，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），開(kāi)啟了人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的專門(mén)化改革新階段，這為績(jī)效導(dǎo)向的人大預(yù)算權(quán)配置提供了新的契機(jī)。在此基礎(chǔ)上，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》吸納了人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的專門(mén)化改革成果，將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，構(gòu)建涵蓋行政預(yù)算績(jī)效管理權(quán)力與人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)力兩大分支的全面預(yù)算績(jī)效運(yùn)作體系。人大預(yù)算權(quán)配置的制度背景正式進(jìn)入“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”階段，在權(quán)力作用的對(duì)象范圍、權(quán)力行使方式以及權(quán)力運(yùn)作程序方面實(shí)現(xiàn)了多維擴(kuò)展。

（一）擴(kuò)展人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力范圍

具體表現(xiàn)在：一是對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效的全過(guò)程預(yù)算審查?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出人大重點(diǎn)審查監(jiān)督部門(mén)重大項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、實(shí)現(xiàn)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況；《湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的決定》規(guī)定對(duì)重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)設(shè)立、績(jī)效情況實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督。上述規(guī)定意味著人大預(yù)算權(quán)的作用并非局限于特定環(huán)節(jié)上，而是全過(guò)程體現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中。二是在重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目之外擴(kuò)展人大預(yù)算權(quán)作用邊界。如從重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目擴(kuò)展到支出總量與結(jié)構(gòu)、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、收入預(yù)算等領(lǐng)域①參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。；從一般公共預(yù)算擴(kuò)展到對(duì)包括政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)算體系②參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。；從具體收支行為擴(kuò)展到宏觀性的政府預(yù)算績(jī)效管理制度及其整體實(shí)施情況。③參見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》以及部分地方人大頒布的有關(guān)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的規(guī)定和地方性的預(yù)算審查監(jiān)督條例。如《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》規(guī)定各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估，嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)管理，完善預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量；《湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的決定》規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督；《陜西省預(yù)算審查監(jiān)督條例》專章規(guī)定預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督，要求縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制，審查監(jiān)督本級(jí)人民政府設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效運(yùn)行、績(jī)效評(píng)價(jià)及績(jī)效結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效信息公開(kāi)等方面的監(jiān)督；《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定縣級(jí)以上地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和政府債務(wù)管理工作進(jìn)行監(jiān)督。權(quán)力范圍的擴(kuò)展，轉(zhuǎn)變了之前集中于對(duì)限定性、具體性的政府預(yù)算收支行為的審查監(jiān)督權(quán)力格局，向全過(guò)程、全口徑、宏觀性的審查監(jiān)督權(quán)力新格局發(fā)展。

（二）擴(kuò)展人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力行使方式

在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力行使方式不再局限于強(qiáng)制性（強(qiáng)調(diào)人大預(yù)算權(quán)以命令服從方式要求行政機(jī)關(guān)履行預(yù)算相關(guān)義務(wù)，矯正或者禁止其從事特定預(yù)算行為）或者限權(quán)性（強(qiáng)調(diào)人大預(yù)算權(quán)行使的目的是限制行政機(jī)關(guān)預(yù)算權(quán)）的單一機(jī)制，而是擴(kuò)展為在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用等不同環(huán)節(jié)吸納信息遞送、溝通反饋等多元化的柔性機(jī)制。即便是在強(qiáng)制性或限權(quán)性機(jī)制上，也為適應(yīng)全面績(jī)效管理改革需要而探索采取新的實(shí)施方式，如應(yīng)用審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的督促整改機(jī)制、強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)關(guān)聯(lián)的績(jī)效約束機(jī)制等，以有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的公共性價(jià)值作為人大預(yù)算權(quán)配置的目標(biāo)定位。一些地方性的人大預(yù)算審查監(jiān)督立法已經(jīng)啟動(dòng)多元化權(quán)力行使方式的改革探索，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在一定程度上亦吸納了典型的地方制度經(jīng)驗(yàn)。

（三）擴(kuò)展人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)作程序

與傳統(tǒng)的以合法性、規(guī)范性為導(dǎo)向的人大預(yù)算權(quán)運(yùn)作程序有所區(qū)別，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，人大預(yù)算權(quán)運(yùn)作程序除了包含一般公眾民主參與的內(nèi)容之外，還應(yīng)當(dāng)提供第三方專業(yè)力量介入的法定途徑，以提高人大績(jī)效審查監(jiān)督的專業(yè)水準(zhǔn)。對(duì)此，地方性的人大預(yù)算審查監(jiān)督立法中已經(jīng)規(guī)定專業(yè)機(jī)構(gòu)或者相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c績(jī)效審查監(jiān)督的方式；在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》中，也確定了“召開(kāi)預(yù)算績(jī)效聽(tīng)證會(huì)”的程序機(jī)制，為鼓勵(lì)專業(yè)力量參與提供了程序保障。

三、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下人大預(yù)算權(quán)配置面臨的制度困境

在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，人大預(yù)算權(quán)的作用范圍、行使方式與運(yùn)作程序不同程度呈現(xiàn)出變革趨勢(shì)，并且都依托一定制度安排有序推進(jìn)，契合黨的十八屆四中全會(huì)提出的“重大改革于法有據(jù)”、運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革的國(guó)家治理法治化方略的基本要求。然而，從相對(duì)于行政預(yù)算權(quán)配置的橫向視角、中央到地方不同層級(jí)人大預(yù)算權(quán)配置的縱向視角、人大預(yù)算權(quán)自身配置內(nèi)容的內(nèi)部視角以及人大預(yù)算權(quán)配置保障的外部視角觀察，人大對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行審查監(jiān)督的權(quán)力配置仍然面臨諸多制度困境。

（一）人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置的制度供給整體不足

從比較行政預(yù)算權(quán)配置的橫向視角出發(fā)，人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置的制度供給明顯滯后。我國(guó)實(shí)踐中對(duì)預(yù)算績(jī)效問(wèn)題的關(guān)注始于財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革，以此為發(fā)端，衍生出包括績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用、績(jī)效信息公開(kāi)的制度化預(yù)算績(jī)效管理體系；承擔(dān)具體支出職責(zé)的行政職能部門(mén)亦從被動(dòng)接受財(cái)政部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)向積極提升財(cái)政資金使用效果，完善部門(mén)內(nèi)部績(jī)效管理機(jī)制的方向發(fā)展。在實(shí)踐中，財(cái)政部門(mén)、支出部門(mén)提供了包括部門(mén)整體性的預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則、項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則、預(yù)算運(yùn)行不同環(huán)節(jié)（目標(biāo)管理、指標(biāo)體系、運(yùn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)管理、結(jié)果應(yīng)用）績(jī)效管理規(guī)則、財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則（如中小企業(yè)專項(xiàng)資金、生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)農(nóng)村專項(xiàng)資金等）①如《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)），《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)），《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則〉的通知》（財(cái)建〔2013〕165號(hào)），《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)），《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)），《財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》財(cái)建〔2004〕729號(hào)等。等在內(nèi)的實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的系統(tǒng)性依據(jù)。

與之相對(duì)照，人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置存在兩方面問(wèn)題。首先，其制度供給以方向性、原則性、概括性指引為主，作為權(quán)力配置核心任務(wù)的作用范圍究竟應(yīng)如何定位尚未得到系統(tǒng)回應(yīng)，各級(jí)人大在實(shí)際操作和執(zhí)行過(guò)程中面臨障礙。盡管實(shí)踐中一些地方人大在探索預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的可行路徑方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏事前的制度安排，大多停留在試錯(cuò)性階段，其持續(xù)實(shí)施乃至推廣運(yùn)用的可行性尚待進(jìn)一步觀察評(píng)估。其次，支撐該權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范依據(jù)主要為中央的政策性文件，而非國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒布的正式立法。在提供宏觀的改革方向指引上，政策性文件具有顯著的功效，尤其是帶有統(tǒng)領(lǐng)全局性的中央重大政策性文件對(duì)于國(guó)家各級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法會(huì)產(chǎn)生直接而深遠(yuǎn)的影響，一些重要的財(cái)稅立法正是在中央頒布重大政策之后推出。但特定主體之間的權(quán)力義務(wù)或責(zé)任的配置更適宜由法律完成，“法律規(guī)則是關(guān)于權(quán)利和義務(wù)規(guī)定的……具有有效性、強(qiáng)制性、權(quán)威性”的治理體系有效運(yùn)作的基礎(chǔ)?！额A(yù)算法》上專章規(guī)定“預(yù)算管理權(quán)責(zé)”，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)各級(jí)人大及其專門(mén)機(jī)構(gòu)、政府及其所屬部門(mén)的具體預(yù)算權(quán)力、義務(wù)或責(zé)任做出安排，協(xié)調(diào)不同預(yù)算主體之間的關(guān)系。在預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督上，同樣有必要通過(guò)法律規(guī)則確定預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督過(guò)程中人大與財(cái)政部門(mén)、行政職能部門(mén)以及其他參與者的權(quán)力（利）、義務(wù)與責(zé)任。

（二）央地之間的人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置缺乏互補(bǔ)

基于中央、地方不同層級(jí)的人大預(yù)算權(quán)配置的縱向視角，可以發(fā)現(xiàn)在權(quán)力配置的制度路徑方面央地之間缺乏互補(bǔ)。在中央層級(jí)的立法中，明確賦予人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的審查監(jiān)督權(quán)始自于2014年修正的《預(yù)算法》，但正如前述，納入審查監(jiān)督范圍的“預(yù)算績(jī)效”實(shí)際上被限縮為特定對(duì)象領(lǐng)域的具體性、事后性預(yù)算資金使用情況，這顯然不利于人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中發(fā)揮作用。

在地方層級(jí)的立法中，從2014年到2018年中央出臺(tái)《人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展指導(dǎo)意見(jiàn)》之前，除個(gè)別省級(jí)人大與市級(jí)人大頒布立法，專門(mén)規(guī)范政府預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)之外①參見(jiàn)《湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的決定》《青島市預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例》。，上海等九個(gè)省級(jí)人大頒布預(yù)算審查監(jiān)督的地方性法規(guī)②參見(jiàn)《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》《吉林省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《貴州省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《安徽省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《青海省省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例》。，基本上承繼了《預(yù)算法》所確定的人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力配置格局。整體而言，中央層級(jí)的預(yù)算法確立了預(yù)算權(quán)配置的基本樣態(tài)，但就如何實(shí)施績(jī)效審查監(jiān)督，缺乏廣泛的地方制度創(chuàng)新。

在2018年之后，由于政策文件的方向指引，遼寧等九個(gè)省級(jí)人大頒布預(yù)算審查監(jiān)督的地方性法規(guī)③參見(jiàn)《遼寧省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《天津市預(yù)算審查監(jiān)督條例》《寧夏回族自治區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督條例》《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《河南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《陜西省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《湖南省縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督條例》《西藏自治區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督條例》。，反映預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的制度創(chuàng)新內(nèi)容有所增多，比如設(shè)置專章對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的宏觀性監(jiān)督做出規(guī)定，但仍然局限于少數(shù)省份，甚至不乏存在幾乎未包含任何績(jī)效內(nèi)容的預(yù)算審查監(jiān)督立法個(gè)例④參見(jiàn)《湖南省縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督條例》。，更多地方的制度選擇呈現(xiàn)“路徑依賴”，即圍繞實(shí)踐中納入調(diào)整較早、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更為豐富的重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目展開(kāi)，支出預(yù)算總量結(jié)構(gòu)、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等方面進(jìn)行績(jī)效審查監(jiān)督的地方性制度創(chuàng)新有限。

預(yù)算權(quán)的核心是圍繞公共財(cái)政資金的投向安排而在相關(guān)主體之間進(jìn)行合理配置，其行使過(guò)程往往表現(xiàn)為結(jié)合地方政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的特點(diǎn)，考量具體支出領(lǐng)域、利益相關(guān)者的需求做出靈活決定，因而，預(yù)算權(quán)也具有多樣性、裁量性。這就決定了在人大預(yù)算權(quán)配置上除了延續(xù)“審查監(jiān)督”這一人大權(quán)力的基本內(nèi)核之外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方性制度背景增補(bǔ)更具體的審查監(jiān)督權(quán)力內(nèi)容，形成在人大預(yù)算權(quán)配置路徑上央地兩極的協(xié)同互補(bǔ)。事實(shí)上，有關(guān)人大預(yù)算權(quán)配置的地方制度創(chuàng)新不乏先例，典型的如人大預(yù)算分項(xiàng)審批權(quán)、人大預(yù)算修正權(quán)等，都是地方預(yù)算制度創(chuàng)新的產(chǎn)物。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，如何將績(jī)效因素嵌入人大預(yù)算權(quán)配置，是一項(xiàng)從觀念革新到制度建構(gòu)再到細(xì)則落地的系統(tǒng)工程，不僅需要在高層級(jí)的立法層面做出原則規(guī)定，更有賴于在地方層面做出能夠切實(shí)回應(yīng)人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督實(shí)踐問(wèn)題的制度創(chuàng)新。

（三）人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置存在制度空白

從人大預(yù)算權(quán)自身配置的內(nèi)部視角分析，盡管權(quán)力作用的對(duì)象范圍已經(jīng)有所擴(kuò)展，但相比而言，權(quán)力配置的重心仍然集中在針對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督上。以2018年中央出臺(tái)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革文件之后，部分省級(jí)人大頒布的九部地方性法規(guī)為樣本分析，有八部均涉及對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督，并且人大權(quán)力的作用范圍都實(shí)現(xiàn)了從績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全過(guò)程監(jiān)督，其中還有四部將其納入“專項(xiàng)監(jiān)督”“專題評(píng)估”“專項(xiàng)審計(jì)”范疇，加大審查監(jiān)督力度，有一部專門(mén)規(guī)定在政府確定重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目范圍前須征求人大意見(jiàn)。與之相對(duì)，有五部對(duì)支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)的預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督做出規(guī)定，但除了一部對(duì)政府債券資金使用績(jī)效的預(yù)算審查監(jiān)督內(nèi)容有所明確之外，其余四部?jī)H僅局限于對(duì)上述事項(xiàng)做出原則性宣示或者簡(jiǎn)單列舉；有七部建立了覆蓋復(fù)式預(yù)算體系的審查監(jiān)督機(jī)制，但是都沒(méi)有直接針對(duì)復(fù)式預(yù)算體系績(jī)效做出審查監(jiān)督的規(guī)定。

支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及政府債務(wù)的預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督具有不同于重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的特點(diǎn)。例如，對(duì)支出預(yù)算總量結(jié)構(gòu)的績(jī)效審查監(jiān)督，一方面立足于全局性角度評(píng)判預(yù)算安排規(guī)模、投向的合理性，另一方面強(qiáng)調(diào)預(yù)算安排與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控總體要求及中期財(cái)政規(guī)劃發(fā)展的可持續(xù)性目標(biāo)相契合，而重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目審查監(jiān)督更側(cè)重于局部“聚焦”，并且主要針對(duì)預(yù)算年度內(nèi)從績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控到績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用、績(jī)效信息公開(kāi)的閉環(huán)式項(xiàng)目運(yùn)作系統(tǒng)，無(wú)法對(duì)跨年度乃至更長(zhǎng)周期運(yùn)行的項(xiàng)目支出績(jī)效做出判斷。對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效的審查監(jiān)督包含重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的審查監(jiān)督內(nèi)容，但同樣不拘泥于此，部門(mén)預(yù)算整體編制的完整性、支撐重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目篩選調(diào)整的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)都是人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的重要內(nèi)容。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)作為人大批準(zhǔn)預(yù)算后向社會(huì)公開(kāi)并做重點(diǎn)說(shuō)明的事項(xiàng)①參見(jiàn)《預(yù)算法》第十四條規(guī)定。，受到各級(jí)人大高度重視，中央出臺(tái)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革的政策文件之后，增加了對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)績(jī)效的審查監(jiān)督力度。相比于對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的績(jī)效審查監(jiān)督而言，后者落腳于特定的“項(xiàng)目”，前者與“項(xiàng)目”存在交集，但有更寬泛的行動(dòng)指向，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審查監(jiān)督涉及各地區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡及基本公共服務(wù)均等化的一般轉(zhuǎn)移支付績(jī)效情況。即便針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效進(jìn)行審查監(jiān)督，也并非狹隘地定位于特定項(xiàng)目，而可能涉及對(duì)項(xiàng)目之間清理整合、分地區(qū)設(shè)置的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整體績(jī)效情況等進(jìn)行審查監(jiān)督；政府債務(wù)績(jī)效情況與特定項(xiàng)目運(yùn)行關(guān)系密切，這些債務(wù)融資經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目也往往屬于重點(diǎn)支出與重大投資的項(xiàng)目范圍，但政府債務(wù)本身的績(jī)效審查監(jiān)督同樣有其不可替代的特殊性，政府債務(wù)舉借規(guī)模結(jié)構(gòu)是否合理、政府償債資金是否充足、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控等都屬于人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的內(nèi)容。

由上觀之，現(xiàn)有的集中于重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力配置并不能滿足在其他支出領(lǐng)域?qū)嵤彶楸O(jiān)督的實(shí)踐需要，權(quán)力配置制度體系的內(nèi)在失衡將不利于人大作為政府預(yù)算績(jī)效管理的外部監(jiān)督力量發(fā)揮作用。

（四）人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置的制度保障亟待強(qiáng)化

從人大預(yù)算權(quán)配置保障的外部視角分析，要實(shí)現(xiàn)人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的審查監(jiān)督目標(biāo)，還有賴于建構(gòu)一套足以支撐該權(quán)力實(shí)施的保障制度。而審視現(xiàn)有相關(guān)制度，在信息保障、程序保障、組織保障方面均有待強(qiáng)化。能否從財(cái)政部門(mén)、支出部門(mén)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面獲取績(jī)效信息，是人大有效行使績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵，也是近年來(lái)各級(jí)人大為推行強(qiáng)化審查監(jiān)督職能力圖破解的難題。值得肯定的是，自十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議明確提出“推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作”以來(lái)，通過(guò)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督改革實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡(luò)化，提升預(yù)算審查監(jiān)督內(nèi)容的詳實(shí)性和時(shí)效性，增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，已成為各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督改革實(shí)踐中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在推行績(jī)效導(dǎo)向的人大預(yù)算審查監(jiān)督改革之后，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督因其突出的動(dòng)態(tài)查詢、全程跟蹤的信息優(yōu)勢(shì)又成為新階段人大預(yù)算審查監(jiān)督的技術(shù)支撐。但同樣不可回避的是，“聯(lián)網(wǎng)”不僅涉及復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)維護(hù)，更牽扯財(cái)政部門(mén)、行政職能支出部門(mén)、人大專門(mén)工作機(jī)構(gòu)等多方主體之間的關(guān)系調(diào)整，有待建立信息保障制度提供支持。程序保障要求契合全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)，在人大進(jìn)行預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督過(guò)程中支持具備專業(yè)理性判斷能力的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)參與。從實(shí)踐情況觀察，財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)在促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與程序方面開(kāi)啟了制度化進(jìn)程②參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)）。，人大主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的參與程序亟待建構(gòu)。組織保障直接關(guān)乎人大自身的審查監(jiān)督能力建設(shè)，目前有部分地方省級(jí)人大設(shè)立預(yù)算委員會(huì)專門(mén)承擔(dān)預(yù)算審查監(jiān)督職能。在實(shí)施績(jī)效導(dǎo)向的審查監(jiān)督改革之后，如何發(fā)揮人大自身的組織力量，如何對(duì)專設(shè)機(jī)構(gòu)的功能定位、行為方式、運(yùn)作程序等進(jìn)行制度化建構(gòu)有待進(jìn)一步回應(yīng)。

四、適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理需要的人大預(yù)算權(quán)配置思路

（一）權(quán)力配置法定形態(tài)的確認(rèn)與規(guī)范

在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，解決人大預(yù)算權(quán)配置制度供給不足的弊端，核心是確定該權(quán)力定位及對(duì)象范圍。首先，人大對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行審查監(jiān)督的權(quán)力是人大對(duì)政府財(cái)政收支事項(xiàng)進(jìn)行合理性評(píng)價(jià)進(jìn)而做出影響預(yù)算分配決定的權(quán)力，表現(xiàn)為審查監(jiān)督政府財(cái)政收支事項(xiàng)有無(wú)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，該績(jī)效目標(biāo)是否契合國(guó)家與地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策需要，該績(jī)效目標(biāo)是否通過(guò)預(yù)算收支行為得以實(shí)現(xiàn)或者有所偏離，該績(jī)效目標(biāo)如果未能實(shí)現(xiàn)或者發(fā)生偏離，是否以及如何影響預(yù)算分配結(jié)果等。相對(duì)于既有的人大預(yù)算審批權(quán)、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)，人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的審查監(jiān)督權(quán)有其特殊性。人大預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)是以預(yù)算運(yùn)行的不同環(huán)節(jié)作為切分標(biāo)準(zhǔn)，由此形成的預(yù)算權(quán)力形態(tài)。其中，預(yù)算審批權(quán)集中于預(yù)算草案審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)；預(yù)算監(jiān)督權(quán)雖觸及預(yù)算運(yùn)行全過(guò)程，但因現(xiàn)有立法規(guī)定的籠統(tǒng)含糊，其權(quán)力的具體內(nèi)涵并不明確。而預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)，是將人大審查監(jiān)督權(quán)明確植入預(yù)算運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，如對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)的合理性審查，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要求政府提交的預(yù)算調(diào)整草案說(shuō)明收支執(zhí)行的績(jī)效情況等。因而，預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)是以績(jī)效為導(dǎo)向，將特定環(huán)節(jié)上的“審查權(quán)”與籠統(tǒng)概括的“監(jiān)督權(quán)”有機(jī)結(jié)合，形成全過(guò)程“在場(chǎng)”的新的人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)力。其次，權(quán)力的對(duì)象范圍即是納入績(jī)效審查監(jiān)督的財(cái)政收支事項(xiàng)的范圍，按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革確定的方向，人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的具體范圍定位于全過(guò)程、全方位、全覆蓋的財(cái)政收支事項(xiàng)：“全過(guò)程”意味著事前績(jī)效目標(biāo)管理監(jiān)督、事中績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督與事后績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督；“全方位”是指將支出預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、預(yù)算收入納入績(jī)效審查監(jiān)督范圍；“全覆蓋”是指將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算納入績(jī)效審查監(jiān)督范圍。

（二）權(quán)力配置制度路徑的統(tǒng)一化與差異性

人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置的制度路徑應(yīng)當(dāng)發(fā)揮央地兩極協(xié)調(diào)互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)，既注重采取自上而下權(quán)力配置的統(tǒng)一化制度路徑，又能保障各地結(jié)合自身實(shí)際探索具有差異性的制度路徑。

就統(tǒng)一化制度路徑而言，主要適應(yīng)于確定人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)力的對(duì)象范圍、權(quán)力行使的基本原則、權(quán)力行使的目標(biāo)定位等涉及權(quán)力配置的基本事項(xiàng)。誠(chéng)如前述，盡管在中央的政策文件中列舉出納入績(jī)效審查監(jiān)督的多個(gè)財(cái)政收支事項(xiàng)，但在地方性法規(guī)的正式立法中做法并不統(tǒng)一，權(quán)力對(duì)象范圍的參差不齊顯然會(huì)妨礙不同地方人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的實(shí)際效果，并且還有大量的地方省級(jí)人大尚未制定或修訂審查監(jiān)督立法，這種狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的需要?？梢酝ㄟ^(guò)啟動(dòng)《預(yù)算法》新一輪的修訂，自上而下地推動(dòng)全國(guó)各級(jí)人大在預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力范圍上做出一致規(guī)定，促使尚未完成立法制定或修訂的省級(jí)人大根據(jù)中央政策文件確定的改革方向，在制定或修訂本省預(yù)算審查監(jiān)督立法時(shí)采取一致行動(dòng)，確定人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力范圍。人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)行使的基本原則可以起到規(guī)范約束各級(jí)人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督行為的目的，尤其是在相關(guān)實(shí)施細(xì)則并不明確的情況下，預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)行使的基本原則可以提供方向指引與行為約束，彌補(bǔ)成文立法規(guī)定的不足。人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)行使的目標(biāo)定位可以提供輔助判斷各級(jí)人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督行為妥當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)，以便確認(rèn)人大實(shí)施績(jī)效審查監(jiān)督的行為是否契合預(yù)設(shè)目標(biāo)。因此，預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)行使的基本原則與目標(biāo)定位都可以作為規(guī)范人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)統(tǒng)一化的制度路徑加以規(guī)定。

就差異性制度路徑而言，主要體現(xiàn)在對(duì)人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)范圍的進(jìn)一步細(xì)化、權(quán)力行使方式及程序的具體規(guī)定上。各省級(jí)及市區(qū)級(jí)人大可以依據(jù)全過(guò)程、全方位、全覆蓋的權(quán)力對(duì)象范圍的基本規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，尤其是充分利用既有的審查監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或者初步成型的制度模式，探索預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的可行機(jī)制。例如，在“全過(guò)程”績(jī)效審查監(jiān)督方面，上海市閔行區(qū)人大將實(shí)踐中已經(jīng)較為成熟的預(yù)算初審聽(tīng)證程序擴(kuò)展應(yīng)用于績(jī)效審查監(jiān)督領(lǐng)域，促使人大代表全程參與績(jī)效目標(biāo)管理監(jiān)督、績(jī)效跟蹤管理監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)管理監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開(kāi)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理監(jiān)督①參見(jiàn)《閔行區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督辦法（試行）》。；在“全方位”績(jī)效審查監(jiān)督方面，浙江溫嶺市人大依托其參與式預(yù)算的制度優(yōu)勢(shì)，以社會(huì)公眾關(guān)注的民生支出利益相關(guān)性作為確定績(jī)效審查監(jiān)督具體范圍的依據(jù)，例如納入2017年-2019年溫嶺市人大常委會(huì)預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督范圍的包括生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金、養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)垃圾分類專項(xiàng)資金等若干民生保障專項(xiàng)資金，這不僅使得中央政策文件中的“重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目”有了具象化的實(shí)施依據(jù)，而且這些民生專項(xiàng)資金往往來(lái)源于中央或省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也構(gòu)成履行相關(guān)職能的行政部門(mén)預(yù)算安排的主要內(nèi)容，因而該民生專項(xiàng)資金的預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督實(shí)際上橫跨重點(diǎn)項(xiàng)目、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、部門(mén)預(yù)算幾個(gè)領(lǐng)域，為實(shí)踐中推行“全方位”預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督提供了地方性制度范例；在“全覆蓋”績(jī)效審查監(jiān)督方面，河南嘗試在統(tǒng)一的運(yùn)行程序中將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算同步納入人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督范圍，確保人大對(duì)一般公共預(yù)算和其他三本預(yù)算收支情況及績(jī)效信息審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)一致性，這也為落實(shí)全方位人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督提供了有益借鑒?？傊?，在權(quán)力配置的制度路徑上，一方面應(yīng)當(dāng)充分挖掘地方性制度供給的特色，另一方面應(yīng)進(jìn)行總結(jié)提煉，抽取適宜在中央層級(jí)的制度路徑中做出統(tǒng)一規(guī)定的部分。

（三）權(quán)力配置制度體系的分化與整合

要矯正權(quán)力配置制度體系的內(nèi)在失衡，有必要增加目前處于薄弱環(huán)節(jié)的支出預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等領(lǐng)域績(jī)效審查監(jiān)督的制度供給。人大對(duì)于上述薄弱事項(xiàng)的績(jī)效審查監(jiān)督與針對(duì)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目支出的績(jī)效審查監(jiān)督有所區(qū)別，由于前者針對(duì)的事項(xiàng)帶有一定的綜合性、長(zhǎng)期性，因而在人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督上也要求增強(qiáng)其過(guò)程性、動(dòng)態(tài)性、持續(xù)性。而要達(dá)致這一目標(biāo)，有必要通過(guò)專項(xiàng)立法的方式針對(duì)薄弱事項(xiàng)的人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督做出制度安排，此即為權(quán)力配置制度體系進(jìn)行“分化”改革的核心要義。從行政預(yù)算績(jī)效管理權(quán)配置的制度體系看，圍繞財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)的績(jī)效行政管理已經(jīng)形成專門(mén)化立法②如《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）、《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào)）、《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）涉及對(duì)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則、運(yùn)作機(jī)制、評(píng)價(jià)結(jié)果處理方式、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與調(diào)整等內(nèi)容；《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2018〕209號(hào)）、《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕35號(hào)）涉及政府債務(wù)限額安排的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。，這對(duì)于提升行政預(yù)算績(jī)效管理的精細(xì)化、規(guī)范化程度具有積極影響。顯然，在考量人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置的制度體系時(shí)，可以借鑒這一做法。當(dāng)然，人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置并未完全獨(dú)立于既有的權(quán)力配置體系，這里提出的“整合”改革的核心要義即在于強(qiáng)調(diào)與既有的權(quán)力配置的銜接、協(xié)調(diào)，如河南省人大針對(duì)政府債務(wù)的績(jī)效審查監(jiān)督問(wèn)題，規(guī)定“政府因發(fā)行債券等提請(qǐng)省級(jí)預(yù)算調(diào)整的，必須明確調(diào)整的理由、項(xiàng)目、數(shù)額、資金來(lái)源和績(jī)效目標(biāo)”，這就將政府債務(wù)績(jī)效審查監(jiān)督與既有的預(yù)算調(diào)整權(quán)力配置機(jī)制銜接起來(lái)，在預(yù)算調(diào)整程序中行使政府債務(wù)績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力，這既吻合預(yù)算法上有關(guān)政府債務(wù)變動(dòng)納入預(yù)算調(diào)整程序的基本規(guī)定，亦滿足了對(duì)政府債務(wù)績(jī)效進(jìn)行專項(xiàng)審查監(jiān)督的制度需要。

（四）權(quán)力配置運(yùn)行保障的補(bǔ)足與擴(kuò)展

在信息保障上，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的技術(shù)優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)借助于制度建構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)性的治理效能，包括確定信息提供的具體范圍、報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)送時(shí)限，主體間信息提供與接受、反饋與修正的基本權(quán)限，以及問(wèn)責(zé)的方式與程序等問(wèn)題。目前在一些地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實(shí)踐中已在嘗試進(jìn)行制度建構(gòu)方面的探索。例如四川省人大預(yù)算委員會(huì)、常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)聯(lián)合省財(cái)政廳等10個(gè)省直部門(mén)編制的《人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督數(shù)據(jù)信息提供規(guī)范》，提供了預(yù)算決算、社會(huì)保險(xiǎn)基金、稅務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)、審計(jì)監(jiān)督和人大縱向監(jiān)督6項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，分別涉及包含預(yù)算決算運(yùn)行全過(guò)程、“四本預(yù)算”全覆蓋、項(xiàng)目及政府債務(wù)全方位的信息提供標(biāo)準(zhǔn)，分稅種、分級(jí)次、分地區(qū)、分行業(yè)產(chǎn)業(yè)的稅收信息提供標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源信息提供標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)監(jiān)督信息提供標(biāo)準(zhǔn)，上下級(jí)人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督的信息提供標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用，規(guī)范數(shù)據(jù)信息報(bào)送，實(shí)現(xiàn)工作的常態(tài)化、規(guī)范化，切實(shí)解決工作中存在的信息提供范圍不全面、內(nèi)容不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。①人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化的“四川樣本”，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/ba77dd9a3c9b468d94be0b6407b173c0.shtml?？梢栽诖嘶A(chǔ)上建立更系統(tǒng)化和更具普遍性適用價(jià)值的制度規(guī)范，包括補(bǔ)充信息提供后的反饋與修正，對(duì)不履行相關(guān)信息提供義務(wù)或者不當(dāng)使用相關(guān)信息者的問(wèn)責(zé)等。在程序保障上，從中央到地方的有關(guān)人大預(yù)算審查監(jiān)督的立法中提供了多元化的程序機(jī)制，如專題質(zhì)詢、專題調(diào)研、交辦專項(xiàng)審計(jì)等，尤其是在地方性法規(guī)以及更低位階的市級(jí)、區(qū)縣級(jí)人大制定的審查監(jiān)督細(xì)則中提供了具有操作性的程序保障，例如上海閔行區(qū)人大關(guān)于預(yù)算初審中的聽(tīng)證規(guī)則。有必要對(duì)這些多元化的程序保障機(jī)制進(jìn)行總結(jié)，以供更高位階的立法吸納完善。在組織保障上，通過(guò)專門(mén)的組織機(jī)構(gòu)強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督功能，這是國(guó)際范圍內(nèi)公共預(yù)算改革領(lǐng)域的一個(gè)新趨勢(shì)，并且大都采取正式立法的形式對(duì)專設(shè)機(jī)構(gòu)的職能定位、運(yùn)作程序、與其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系調(diào)節(jié)等做出規(guī)定。我國(guó)人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置的組織保障可以考慮在現(xiàn)有的成立預(yù)算委員會(huì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立專門(mén)的預(yù)算委員會(huì)運(yùn)作制度，進(jìn)一步強(qiáng)化其適應(yīng)預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督需要的專業(yè)理性，充實(shí)人員配備。