新時(shí)代應(yīng)急文化體系的建構(gòu)與舉措

章景然

前言

應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。隨著全球突發(fā)事件趨向頻發(fā)與多樣化的特點(diǎn)，應(yīng)急管理能力成為考驗(yàn)國(guó)家現(xiàn)代化治理水平的關(guān)鍵。2019年11月29日中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理的有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！?應(yīng)急文化作為人們?cè)趹?yīng)急實(shí)踐中形成的應(yīng)急意識(shí)和價(jià)值觀、應(yīng)急行為規(guī)范以及外化的行為表現(xiàn)等，對(duì)群體中人們的應(yīng)急行為起著持續(xù)的影響甚至決定作用（李湖生，2018）。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，只有團(tuán)體組織和個(gè)體具備相對(duì)成熟專業(yè)的應(yīng)急觀念、知識(shí)、態(tài)度與意識(shí)，應(yīng)急管理才能有效開(kāi)展。因此，本文結(jié)合組織文化學(xué)、系統(tǒng)工程理論等交叉學(xué)科理論，尋求應(yīng)急文化體系建構(gòu)的方法論來(lái)源；分析應(yīng)急文化構(gòu)建過(guò)程；嘗試探討新時(shí)代背景下，構(gòu)建應(yīng)急文化三層級(jí)、應(yīng)急文化意識(shí)全覆蓋、應(yīng)急文化活動(dòng)全階段的一體化應(yīng)急文化體系，從發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急安全文化建構(gòu)與我國(guó)應(yīng)急文化傳統(tǒng)的有益歷史經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，以期完善應(yīng)急文化構(gòu)建的制度機(jī)制、提升應(yīng)急文化氛圍、提高全社會(huì)協(xié)同應(yīng)急能力。

應(yīng)急文化體系建構(gòu)的理論基礎(chǔ)

探索科學(xué)建構(gòu)應(yīng)急文化體系應(yīng)從應(yīng)急文化主體、應(yīng)急文化內(nèi)涵、科學(xué)的系統(tǒng)工程方法論三個(gè)方面進(jìn)行考量。應(yīng)急管理一般涉及四類“突發(fā)事件”，主要指事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件。按照突發(fā)事件的嚴(yán)重性，我國(guó)又將突發(fā)事件分為藍(lán)、黃、橙、紅四個(gè)等級(jí)，依次表示一般（IV級(jí)）、較重（Ⅲ級(jí)）、嚴(yán)重（Ⅱ級(jí)）和特別嚴(yán)重（Ⅰ級(jí)）。目前各國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處理方案主要依據(jù)羅伯特·希斯( Robrt Heath)提出的“4R模型” （圖1）展開(kāi)，從突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的時(shí)間維度依次為：縮減/預(yù)防（Reduction）、預(yù)備/預(yù)案（Readiness）、反應(yīng)/響應(yīng)（Response）、恢復(fù)/重建（Recovery）。

圖1 羅伯特·希斯（Robrt Heath）“4R模型”示意圖

應(yīng)急文化的主體可從廣義文化學(xué)角度出發(fā)，根據(jù)文化主體分為組織文化與個(gè)體文化，即各級(jí)政府、企業(yè)、高校、志愿者群體、社區(qū)、家庭、個(gè)體等。但在應(yīng)急文化體系的構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)首先強(qiáng)化應(yīng)急組織文化，以影響個(gè)體應(yīng)急文化的形成與輸出。

依據(jù)埃德加· H. 沙因（Edgar H.Schein）對(duì)組織文化內(nèi)涵的劃分，組織文化包含人為事物（Artifacts）、價(jià)值觀念（Espoused values）和基本假設(shè)（Underlying beliefs）三個(gè)層級(jí)（圖2），人為事物指可見(jiàn)的結(jié)構(gòu)和流程，可觀察到的行為；價(jià)值觀念指理念、目標(biāo)、抱負(fù)和意識(shí)形態(tài)；基本假設(shè)指潛在的、被視為理所當(dāng)然的、未察覺(jué)的信念和價(jià)值觀。

圖2 沙因（Edgar H.Schein）組織文化內(nèi)涵圖

基于沙因的組織文化設(shè)定，可將應(yīng)急文化層級(jí)分為物質(zhì)文化層、制度文化層與觀念文化層，亦可理解為表層文化、中層文化與核心文化。

應(yīng)急物質(zhì)文化層指團(tuán)體組織或個(gè)人在應(yīng)急實(shí)踐中可觀察的一切物質(zhì)活動(dòng)，包含以下幾方面的內(nèi)容：（1）應(yīng)急環(huán)境，包括應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急演練培訓(xùn)場(chǎng)館、應(yīng)急文化宣傳、應(yīng)急救援行動(dòng)客觀化；（2）應(yīng)急物資儲(chǔ)備，包括應(yīng)急工具、救援物資的充足化；（3）應(yīng)急技術(shù)，包括應(yīng)急預(yù)估、預(yù)警、預(yù)判的監(jiān)測(cè)技術(shù)的科學(xué)化；（4）應(yīng)急對(duì)策，包括應(yīng)急反應(yīng)、救援、調(diào)配、恢復(fù)的高效化。

應(yīng)急制度文化層：指團(tuán)體組織或個(gè)人在應(yīng)急實(shí)踐中逐漸構(gòu)建的應(yīng)急管理體系，包括標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的應(yīng)急法律、制度和規(guī)范，如制度文化培育方案的設(shè)立、社會(huì)協(xié)同平臺(tái)機(jī)制的搭建等，在應(yīng)急實(shí)踐中提供指導(dǎo)、規(guī)范等作用。

應(yīng)急觀念文化層：指團(tuán)體組織或個(gè)人應(yīng)急理念、意識(shí)、態(tài)度等核心價(jià)值取向與行為追求，這在應(yīng)急實(shí)踐中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。如“居安思?！薄吧辽稀薄耙匀嗣駷橹行摹钡取?/p>

以應(yīng)急模型與文化學(xué)為理論依據(jù)，可從應(yīng)急文化主體、應(yīng)急文化層級(jí)、應(yīng)急文化階段三個(gè)維度（圖3）出發(fā)，構(gòu)建實(shí)踐過(guò)程中三個(gè)維度彼此交叉、互為依托、相互促進(jìn)的應(yīng)急文化體系。

圖3 應(yīng)急文化體系構(gòu)建示意圖

應(yīng)急文化體系建構(gòu)過(guò)程與思考

應(yīng)急文化體系需要以自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)多學(xué)科交叉融合的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)。應(yīng)急文化體系構(gòu)建過(guò)程需秉持循序漸進(jìn)、不斷完善的原則，以軟硬系統(tǒng)工程方法論為依托尋求應(yīng)急文化體系構(gòu)建最優(yōu)化。以系統(tǒng)工程方法論謀劃應(yīng)急文化體系建構(gòu)過(guò)程，其中霍爾（A.D.Hall）三維結(jié)構(gòu)主要適用于解決定量的硬系統(tǒng)問(wèn)題（Hard System Methodology，HSM），同時(shí)考慮到文化體系設(shè)立過(guò)程的復(fù)雜性、多元價(jià)值的判斷、思維習(xí)慣差異等社會(huì)因素，還應(yīng)該結(jié)合彼得·切克蘭德（Peter Checkland）軟系統(tǒng)工程方法論（Soft Systems Methodology，SSM）模式。具體實(shí)施過(guò)程可從霍爾三維結(jié)構(gòu)的時(shí)間維、邏輯維、知識(shí)維出發(fā)，主要考量資源狀況、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)條件等客觀物質(zhì)因素（圖4）；同時(shí)依據(jù)實(shí)際操作情況，結(jié)合切克蘭德的定性分析方法，以處理如法律法規(guī)、政府應(yīng)急能力、思想觀念、文化氛圍和民眾態(tài)度等相對(duì)復(fù)雜且多變的其他社會(huì)因素，具體可經(jīng)歷認(rèn)識(shí)問(wèn)題、方案制訂、比較改善、完善設(shè)計(jì)、示范試點(diǎn)、綜合評(píng)估六個(gè)階段循環(huán)，以不斷優(yōu)化應(yīng)急文化體系（圖5）。

圖4 應(yīng)急文化體系建構(gòu)階段示意圖（HSM系統(tǒng)工程方法）

圖5 應(yīng)急文化體系建構(gòu)階段示意圖（SSM系統(tǒng)工程方法）

應(yīng)急文化體系的建構(gòu)過(guò)程中，還需要考慮應(yīng)急組織文化中易產(chǎn)生的阻礙因素。其一，應(yīng)急組織文化變革問(wèn)題。應(yīng)急組織文化相較于其他組織文化類型，文化核心標(biāo)準(zhǔn)更趨向于“硬約束”，甚至英國(guó)應(yīng)急規(guī)劃學(xué)院在應(yīng)急管理中使用“規(guī)程”（Doctrine）這個(gè)軍事用語(yǔ)，以表示應(yīng)急救援的核心標(biāo)準(zhǔn)不可違背。但是隨著突發(fā)事件的復(fù)雜程度與組織文化環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，當(dāng)組織共同目標(biāo)、價(jià)值觀與組織效率、能力不相符合時(shí)，組織文化就可能成為一種束縛，因其文化核心標(biāo)準(zhǔn)的約束性強(qiáng)，容易出現(xiàn)變革難度大的問(wèn)題。其二，組織文化僵化問(wèn)題。比組織文化變革難度更大的是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之下的“去多樣化”問(wèn)題，為了追求管理效率，偏于強(qiáng)勢(shì)的應(yīng)急組織文化，勢(shì)必會(huì)要求組織成員個(gè)體價(jià)值觀與組織價(jià)值觀相一致。長(zhǎng)時(shí)段的統(tǒng)一決策，易于導(dǎo)致組織文化僵化，組織喪失結(jié)構(gòu)多樣化，貽誤應(yīng)急管理模式升級(jí)的有利時(shí)機(jī)。其三，組織文化個(gè)人主義問(wèn)題。在應(yīng)急文化體系建構(gòu)中，以SSM系統(tǒng)工程方法進(jìn)行方案的比較、試點(diǎn)、評(píng)估，不同地區(qū)可實(shí)行一套具有自身特色、符合當(dāng)?shù)刭Y源配置的應(yīng)急文化模式。但要避免從組織文化統(tǒng)一僵化滑向另一個(gè)極端，即個(gè)人主義盛行，尤其是從社區(qū)向家庭及個(gè)人的應(yīng)急文化宣傳與培育的過(guò)程中。以美國(guó)為例，個(gè)人主義盛行甚至是濫用成為導(dǎo)致西方疫情防控效果不佳的主要因素，而且此次新冠肺炎疫情，美國(guó)政府將社區(qū)從應(yīng)急體系中排除，社區(qū)不再有監(jiān)管權(quán)及防控權(quán)，政府難以從社區(qū)居民得到及時(shí)反饋并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也造成了防控政策執(zhí)行難度超出預(yù)期的不良后果。因此，構(gòu)建應(yīng)急文化體系，既要保持中國(guó)共產(chǎn)黨百年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，同時(shí)要堅(jiān)守中國(guó)特色社會(huì)主義先進(jìn)文化的價(jià)值原則——集體主義價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華民族共同體意識(shí)。

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）中國(guó)古代多主體救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的回溯與啟示

中國(guó)傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)賢人救助，有較強(qiáng)的互助理念的歷史淵源， “自西歷紀(jì)元前十八世紀(jì)，直至紀(jì)元后二十世紀(jì)之今日，此三千數(shù)百年間，幾于無(wú)年無(wú)災(zāi)，從亦無(wú)年不荒?！彼未郧埃耖g救濟(jì)組織主要由寺觀負(fù)責(zé)。南北朝至隋唐間建立起六疾館、孤獨(dú)園、悲田院、養(yǎng)病坊等最早的一批慈善賑濟(jì)組織。唐武宗廢佛運(yùn)動(dòng)后，官方開(kāi)始取代寺觀成為賑濟(jì)主力。宋代以降，富民群體開(kāi)始自發(fā)性地聚集從事賑濟(jì)活動(dòng)，民間救濟(jì)主體趨向多樣。民間士紳階層在鄉(xiāng)里建立谷倉(cāng)儲(chǔ)蓄以備荒年，因設(shè)于里社又稱為“社倉(cāng)”，首個(gè)以民間力量為主創(chuàng)立的賑濟(jì)組織此后被廣泛推行，并為元、明、清繼承。曾以宗族管理為主，旨于周濟(jì)血緣族人的“義莊”，在此時(shí)期也出現(xiàn)了變化。義莊開(kāi)始由不同族屬的士紳聯(lián)合，周濟(jì)對(duì)象拓展到鄉(xiāng)里百姓。但從政府與民間救濟(jì)的推動(dòng)關(guān)系看，直到明朝前期，民間救濟(jì)仍以個(gè)人自發(fā)捐助為主。

到明代正統(tǒng)年間，明政府財(cái)力有限且意識(shí)到富民自發(fā)性捐助也難以應(yīng)對(duì)此景，故而在自發(fā)救濟(jì)基礎(chǔ)上，明政府進(jìn)行勸諭、獎(jiǎng)勸或“義民旌表”“冠帶榮身”榮譽(yù)鼓勵(lì)等多種方式鼓勵(lì)民間救濟(jì)行為。義民行為廣泛響應(yīng)，民間救濟(jì)在原來(lái)出谷賑濟(jì)基礎(chǔ)上，還增加了義冢、施藥等民間救濟(jì)活動(dòng)。

清代時(shí)期，面對(duì)頻發(fā)的自然災(zāi)害與近代以來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的人為災(zāi)害，政府更積極提倡鼓勵(lì)各地建立民間義倉(cāng)，用于饑饉災(zāi)荒。到乾隆時(shí)期，人口迅速增長(zhǎng)，民間義倉(cāng)難以承擔(dān)救濟(jì)壓力，政府增設(shè)官方義倉(cāng)，同時(shí)號(hào)召民間義士捐贈(zèng)，有能力者可自行籌措民間救濟(jì)事業(yè)，如“義田、義倉(cāng)、義學(xué)、 義?！?，申請(qǐng)者可將規(guī)劃呈于州縣，政府許可后可自行經(jīng)營(yíng)。清政府對(duì)于民間救濟(jì)行為在明朝榮譽(yù)勸獎(jiǎng)基礎(chǔ)上，對(duì)表現(xiàn)突出的賑濟(jì)富民予以贈(zèng)送匾額、準(zhǔn)建牌坊、授予官職等多種勸獎(jiǎng)方式。民間救濟(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)間跨越最長(zhǎng)的當(dāng)數(shù)林氏義莊（圖6），自道光元年林平侯創(chuàng)辦義莊開(kāi)始，林氏祖孫四代進(jìn)行了百余年賑災(zāi)義舉，林氏義莊成為閩臺(tái)兩地著名的救濟(jì)機(jī)構(gòu)。隨著明清資本主義萌芽，尤其清晚期民族資本主義的發(fā)展，商人群體在逐漸擴(kuò)大，商人成為與士紳、富民同等重要的民間救濟(jì)主體，商會(huì)在民間救濟(jì)過(guò)程中也發(fā)揮了很大的作用。當(dāng)時(shí)東北地區(qū)的吉安兩處發(fā)生水災(zāi)，面對(duì)“黎庶嗷鴻待哺”，商會(huì)不忍坐視不管，于是“轉(zhuǎn)結(jié)團(tuán)體資賬集此，以仁人君子情感施助也”。政府在備荒賑災(zāi)或社會(huì)救濟(jì)中扮演重要角色，民間救濟(jì)組織多種賑濟(jì)方式既能夠?yàn)檎葹?zāi)提供補(bǔ)充力量，減輕政府救濟(jì)壓力，也是提高自我救助與基層互助的有效途徑，民間救濟(jì)與政府救濟(jì)相互配合，對(duì)提高國(guó)家救災(zāi)應(yīng)急能力具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

圖6 建于嘉慶年間的林氏義莊（今位于福建省漳州臺(tái)商投資區(qū)楊厝村）

（二）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)突發(fā)事件法律法規(guī)的設(shè)立相對(duì)成熟，日本在國(guó)家層面頒布《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對(duì)策基本法》，設(shè)立抗災(zāi)預(yù)案體系及行動(dòng)方案，規(guī)定團(tuán)體組織和個(gè)人的突發(fā)事件應(yīng)急責(zé)任，鼓勵(lì)民眾提高自救、互助、公助的應(yīng)急能力。地方政府如東京頒布《首都整備法》，東京首都及周邊八縣市締結(jié)突發(fā)事件應(yīng)援互助協(xié)定。日本在阪神地震集結(jié)47個(gè)道府縣，共計(jì)2000余個(gè)市町村簽訂互助協(xié)議，將協(xié)同救援抗災(zāi)分擔(dān)到每個(gè)基層。應(yīng)急宣傳方面日本很重視防災(zāi)訓(xùn)練中心的建設(shè)。

組織協(xié)調(diào)與社區(qū)應(yīng)急能力方面以英國(guó)地方災(zāi)害處理為例，事故造成有害氣體泄漏，根據(jù)應(yīng)急協(xié)議，英國(guó)警察局、氣象局、環(huán)境署、健康保護(hù)局、食品標(biāo)準(zhǔn)局、媒體、志愿者協(xié)會(huì)同時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)，按照各自職責(zé)，評(píng)估危害程度、商討應(yīng)急措施。從歷史發(fā)展看，英國(guó)是社區(qū)建設(shè)的發(fā)源地，早期的社區(qū)建設(shè)具有較強(qiáng)的自發(fā)性質(zhì)，其應(yīng)急治理主體主要有公民、鄰里、互助團(tuán)體及教會(huì)等，并不是嚴(yán)格意義上的國(guó)家治理，而是在百余年應(yīng)急管理觀念的摸索中將社區(qū)文化與現(xiàn)代化治理手段相結(jié)合。

此外日本企業(yè)在注重自身應(yīng)急能力的同時(shí)，會(huì)根據(jù)與政府簽訂的合作協(xié)議，提供物資準(zhǔn)備，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)參與到應(yīng)急救援工作之中，以幫助政府分散風(fēng)險(xiǎn)、提高共同抗災(zāi)能力；英國(guó)紅十字協(xié)會(huì)、皇家英國(guó)婦女志愿者協(xié)會(huì)、圣約翰急救隊(duì)、圣瓊斯急救服務(wù)中心、業(yè)余無(wú)線電愛(ài)好者急救隊(duì)等志愿者團(tuán)體，會(huì)根據(jù)災(zāi)害情況為受害者提供食品、藥物、臨時(shí)避難所、福利救濟(jì)等。俄羅斯、美國(guó)等國(guó)家遇到突發(fā)公共事件，其慈善組織、宗教團(tuán)體也會(huì)提供捐贈(zèng)，負(fù)責(zé)人員避難、災(zāi)后恢復(fù)與精神撫慰等工作。

以美國(guó)諾克斯盒子應(yīng)急計(jì)劃為例，美國(guó)伯明翰市負(fù)責(zé)處理突發(fā)事件的消防局實(shí)施了人性化應(yīng)急項(xiàng)目“諾克斯安全箱計(jì)劃”（Knox Box Loaner Program），旨在幫助那些行動(dòng)不便以至于延遲響應(yīng)突發(fā)情況的老年人（50歲以上）轉(zhuǎn)移現(xiàn)場(chǎng)，老年居民基金會(huì)為符合條件的老年人提供資金購(gòu)買住宅小型諾克斯保險(xiǎn)箱，內(nèi)有房主住宅鑰匙，通過(guò)伯明翰消防局專用的鑰匙方可進(jìn)入（圖7）。

圖7 消防員安裝諾克斯盒子

雖然近年來(lái)，我國(guó)青年志愿者隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，實(shí)名注冊(cè)的青年志愿者數(shù)超過(guò)7000萬(wàn)人，但在應(yīng)急志愿者的數(shù)量、專業(yè)度、公民參與認(rèn)知程度等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距。英國(guó)每年參與志愿服務(wù)的公民近50%，英國(guó)已登記注冊(cè)的民間公益組織近20萬(wàn)個(gè)，其中大型組織400余個(gè)，規(guī)模較大型組織1萬(wàn)余個(gè)，其余是以社區(qū)為基礎(chǔ)的小型組織，各類志愿組織的總資產(chǎn)額達(dá)700億英鎊，其資金主要來(lái)源于企業(yè)或個(gè)體捐款以及商業(yè)活動(dòng)，具有全民參與的應(yīng)急文化氛圍。因此，從法律制度、社會(huì)參與角度，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)發(fā)展應(yīng)急文化體系提供啟示。

應(yīng)急文化體系構(gòu)建舉措與建議

應(yīng)急文化體系建構(gòu)的具體舉措可從完善應(yīng)急文化制度機(jī)制、提升應(yīng)急文化氛圍、提高全社會(huì)協(xié)同應(yīng)急能力三個(gè)方面展開(kāi)。

（一）完善應(yīng)急文化制度機(jī)制，推進(jìn)試點(diǎn)示范先行

充分發(fā)揮省級(jí)政府應(yīng)急管理部門、科研機(jī)構(gòu)和高等院校的合力作用，形成以應(yīng)急治理與安全發(fā)展為中心，研究團(tuán)隊(duì)各具專長(zhǎng)特色的應(yīng)急文化培育平臺(tái)，打造高素質(zhì)專業(yè)應(yīng)急人才隊(duì)伍，為應(yīng)急物質(zhì)文化、制度文化、觀念文化三層級(jí)的開(kāi)展提供理論與技術(shù)助力。加大政策導(dǎo)向與資金投入，加快應(yīng)急文化體系的創(chuàng)新理論研究，鼓勵(lì)各地區(qū)、市、縣開(kāi)展實(shí)證與案例研究，利用社會(huì)資源和市場(chǎng)機(jī)制，做好理論成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用；建立智慧數(shù)據(jù)平臺(tái)與管理機(jī)制，完善科學(xué)的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系；搭建應(yīng)急文化相關(guān)培育平臺(tái)，廣泛吸收政府各部門、高校、社會(huì)建議，加強(qiáng)應(yīng)急文化宣傳和活動(dòng)組織；開(kāi)展國(guó)內(nèi)、國(guó)際安全文化與應(yīng)急管理、應(yīng)急場(chǎng)館建設(shè)、民眾應(yīng)急演習(xí)等各方面的經(jīng)驗(yàn)交流合作。

完善應(yīng)急法律法規(guī)，搭建省、市、縣、城鄉(xiāng)、社區(qū)等多空間、區(qū)域性協(xié)同互助機(jī)制，強(qiáng)化政策、配套經(jīng)費(fèi)、人才培育等應(yīng)急文化培育發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)應(yīng)急制度文化與物質(zhì)文化發(fā)展。省級(jí)政府可秉持“屬地為主、地方負(fù)責(zé)”的原則，地方政府作為應(yīng)急救援的首要主體，承擔(dān)應(yīng)急主要責(zé)任，同時(shí)依據(jù)突發(fā)事件等級(jí)大小，具體應(yīng)急救援工作實(shí)施需要實(shí)行層級(jí)制響應(yīng)，確立省市相關(guān)機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體等具體職責(zé)和任務(wù)以及突發(fā)協(xié)作條例，設(shè)立包括指揮機(jī)構(gòu)（地方政府、消防、警察、醫(yī)療等）、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（負(fù)責(zé)水、電、氣、糧資源調(diào)配的政府民生部門及民間團(tuán)體）、評(píng)估恢復(fù)機(jī)構(gòu)（應(yīng)急管理局、應(yīng)急小組等專業(yè)技術(shù)與管理部門）等，根據(jù)區(qū)域性應(yīng)急條例的試點(diǎn)情況以推動(dòng)國(guó)家各項(xiàng)應(yīng)急法案的確立；設(shè)置專門對(duì)接應(yīng)急志愿者救援調(diào)度組織，以避免人員分配不均妨礙救援等問(wèn)題；明確界定各級(jí)政府職能，使各層級(jí)、各應(yīng)急階段、各應(yīng)急主體做到不越位、不缺位。

（二）提升應(yīng)急文化氛圍，建立應(yīng)急文化輻射網(wǎng)

充分發(fā)揮高校系統(tǒng)與政府機(jī)構(gòu)的宣傳作用，配合各級(jí)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、志愿者協(xié)會(huì)、社區(qū)等多方組織，提高應(yīng)急文化在團(tuán)體及個(gè)人觀念層面的影響力。各市、縣、區(qū)政府可根據(jù)地方實(shí)際條件及能力與當(dāng)?shù)匦侣劽襟w、學(xué)校、志愿組織、社區(qū)、自媒體展開(kāi)合作，多形式、多渠道地開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)科普、應(yīng)急演習(xí)實(shí)踐；鼓勵(lì)高?？梢罁?jù)辦學(xué)層次開(kāi)設(shè)形式多樣的應(yīng)急管理選修課，開(kāi)設(shè)交叉學(xué)科課程；鼓勵(lì)應(yīng)急管理單位及高校學(xué)者編寫(xiě)具有科學(xué)性、可讀性、趣味性的應(yīng)急手冊(cè)，有針對(duì)性地對(duì)不同年齡層群體進(jìn)行宣傳教育；提升社區(qū)應(yīng)急能力，以政府—社區(qū)—家庭—個(gè)體為鏈條，將應(yīng)急組織文化向個(gè)人文化推進(jìn)。

營(yíng)造應(yīng)急文化氛圍，加強(qiáng)應(yīng)急安全日等特殊時(shí)段的宣傳工作，鼓勵(lì)多元形式的應(yīng)急文化宣傳手段，提高全社會(huì)應(yīng)急文化氛圍；盡快完善提升針對(duì)民眾的應(yīng)急文化演練活動(dòng)場(chǎng)所及其配套設(shè)施?？陕氏冉ㄔO(shè)與完善應(yīng)急場(chǎng)所及應(yīng)急符號(hào)，打造適應(yīng)市場(chǎng)需求，融知識(shí)性、商業(yè)性為一體的應(yīng)急文化體驗(yàn)館，與當(dāng)?shù)赜螒蝮w驗(yàn)館共同開(kāi)發(fā)“災(zāi)情主題劇本殺”，建設(shè)應(yīng)急主題公園、紀(jì)念館、博物館等，加強(qiáng)公眾的參與度，豐富公眾的應(yīng)急體驗(yàn)，以省會(huì)、直轄市等優(yōu)勢(shì)區(qū)域輻射地方市縣，加強(qiáng)都市圈應(yīng)急軟實(shí)力與文化建設(shè)。

（三）提高全社會(huì)協(xié)同應(yīng)急能力，分化政府應(yīng)急壓力

強(qiáng)化政府各部門間協(xié)同，合理分配人力資源，盡量減少突發(fā)事件出現(xiàn)后相互推諉、救援秩序混亂、媒體輿論矛盾等現(xiàn)象；加強(qiáng)政府網(wǎng)站服務(wù)一站式功能，將應(yīng)急防控、救援、恢復(fù)、招募等一系列具體方案向公眾定時(shí)發(fā)放、更新，全面提升社區(qū)的基層應(yīng)急能力。鼓勵(lì)企事業(yè)單位參與公益應(yīng)急小組，加強(qiáng)志愿者應(yīng)急組織建設(shè)，公開(kāi)招募與培訓(xùn)應(yīng)急志愿者。通過(guò)企業(yè)、高校、社區(qū)、志愿者協(xié)會(huì)、應(yīng)急管理局多種渠道招募具備一定專業(yè)素養(yǎng)的應(yīng)急志愿者，如消防、交警、警察等資歷人員或退伍軍人，具有初級(jí)救生員及以上證書(shū)、國(guó)家心理咨詢證書(shū)者，具有醫(yī)務(wù)、急救、衛(wèi)生防疫等專業(yè)經(jīng)歷或相關(guān)技能人員。確立宗教慈善團(tuán)體的救援標(biāo)準(zhǔn)，在符合《宗教事務(wù)條例》基礎(chǔ)上，設(shè)立具體救援話語(yǔ)與行為標(biāo)準(zhǔn)，凸顯專業(yè)救援能力，尋找慈善救援與法律法規(guī)的平衡點(diǎn)；加強(qiáng)保險(xiǎn)制度建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通等方式分化國(guó)家與社會(huì)突發(fā)事件應(yīng)急壓力。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)曾多次發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，向世界展現(xiàn)出人類命運(yùn)共同體的大國(guó)風(fēng)范，民眾應(yīng)急知識(shí)與安全文化素質(zhì)也有所提高，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，無(wú)論是資金投入還是應(yīng)急文化團(tuán)隊(duì)、應(yīng)急專業(yè)人才分布均有不足。目前，仍存在應(yīng)急管理教育人才培養(yǎng)體系不完善、應(yīng)急管理研究不系統(tǒng)；應(yīng)急演練、應(yīng)急普及、應(yīng)急宣傳方面存在頻率低、走形式、效果差等現(xiàn)實(shí)情況；應(yīng)急場(chǎng)所與實(shí)操體驗(yàn)館不足；民眾對(duì)應(yīng)急知識(shí)與應(yīng)急管理工作缺乏了解，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)出現(xiàn)封建迷信、偽科學(xué)等消極社會(huì)言論等；應(yīng)急志愿者組織協(xié)會(huì)專業(yè)度與參與度不足，團(tuán)體組織與個(gè)人均缺乏應(yīng)急危機(jī)意識(shí)等問(wèn)題。因此，我國(guó)迫切需要建立起應(yīng)急文化體系，這對(duì)促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系的功能實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。

從世界各國(guó)應(yīng)急管理的特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)看，發(fā)達(dá)國(guó)家均倡導(dǎo)政府各級(jí)部門、私人部門、社會(huì)組織共同發(fā)揮作用。應(yīng)急文化體系的建立需要政府、社會(huì)、個(gè)人多方協(xié)力配合，不只有國(guó)家層面的治理方略，也不只利用市場(chǎng)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)需要社區(qū)、民眾、志愿者“自主治理能力”的智慧經(jīng)驗(yàn)，以克服政府單一主體治理“精度不夠”“反饋滯后”“力量不足”等問(wèn)題。做好地方探索，以各區(qū)域?yàn)樵圏c(diǎn)，因地制宜發(fā)展具有地方特色的應(yīng)急文化體系，分層級(jí)、分區(qū)域協(xié)同一體，以探索新時(shí)代背景下的區(qū)域治理創(chuàng)新體系，促使應(yīng)急觀念從“重救援與恢復(fù)”向“重預(yù)防與預(yù)案”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)應(yīng)急管理模式從“政府單一應(yīng)急、民眾自發(fā)參與”逐漸向“全過(guò)程監(jiān)管、全社會(huì)協(xié)作”轉(zhuǎn)變。