朱迪

案情

2018年12月，某包裝廠通過(guò)競(jìng)拍方式取得某市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)一宗工業(yè)用地的土地使用權(quán)。2019年8月，包裝廠被某紙品公司兼并，土地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證也更名到紙品公司名下。2019年12月，紙品公司向市自然資源局提交申請(qǐng)，請(qǐng)求將案涉土地變更為城鎮(zhèn)住宅用地兼容商業(yè)用地。市自然資源局向市政府報(bào)告請(qǐng)示，市政府在征詢(xún)發(fā)改、工信、環(huán)保、住建等部門(mén)意見(jiàn)后議定，不宜隨意調(diào)整招拍掛地塊的用途。自然資源局遂答復(fù)紙品公司，不同意該公司的土地用途變更登記申請(qǐng)，工業(yè)用地調(diào)整為商住用地應(yīng)先由政府收回后，再公開(kāi)招拍掛重新出讓。紙品公司收到答復(fù)后不服向該市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)答復(fù)中土地用途變更登記程序的相關(guān)行政行為違法，責(zé)令市自然資源局在合理期限內(nèi)依法辦理土地用途變更登記及其他相關(guān)手續(xù)。

分析

筆者認(rèn)為，土地改變用途程序應(yīng)如何履行，需要從以下幾個(gè)方面分析。

首先，用途變更須經(jīng)審批，直接登記不可行?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。雖然機(jī)構(gòu)改革后，城市規(guī)劃管理部門(mén)與土地管理部門(mén)合并，規(guī)劃核定、土地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記等職能均由自然資源部門(mén)承擔(dān)，但這些事項(xiàng)的審批程序中有申請(qǐng)人必須履行的義務(wù)，尚未整合在一起。實(shí)踐中，用途變更的申請(qǐng)人想跳過(guò)規(guī)劃公示、出讓金繳納等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接申請(qǐng)變更登記顯然不可行。

其次，未經(jīng)批準(zhǔn)改變用途，可責(zé)令交還土地。在取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，土地權(quán)利人應(yīng)按批準(zhǔn)的用途使用土地，不得自行改變用途。按照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定，不按照批準(zhǔn)用途使用的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令交還土地，處以罰款。此時(shí)，土地行政主管部門(mén)可責(zé)令交還土地，處以罰款，并有權(quán)解除土地使用權(quán)出讓合同。

最后，收回重新招拍掛，須有相應(yīng)的依據(jù)。收回土地是人民政府及其土地管理部門(mén)一項(xiàng)重要的行政行為，《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《閑置土地處置辦法》等政策法規(guī)所規(guī)定的情形中，并沒(méi)有規(guī)定因申請(qǐng)改變土地用途，須收回土地重新招拍掛的情形。為加強(qiáng)對(duì)特定建設(shè)用地的管理，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》中明確，協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門(mén)同意，由國(guó)土資源行政主管部門(mén)同意招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第十四條也規(guī)定，土地出讓合同和劃撥決定書(shū)要嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開(kāi)竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)當(dāng)約定或明確政府可以收回土地使用權(quán)，重新依法出讓。因此，協(xié)議取得用地或非經(jīng)營(yíng)性用地改變土地用途，應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)。但這兩種應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的情形，有著明確的前置條件，即土地取得方式以及出讓合同事前約定。

實(shí)踐中，部分開(kāi)發(fā)商嘗試通過(guò)兼并持有土地的企業(yè)，將其土地用途變更為住宅、商服等高價(jià)值的用途進(jìn)行開(kāi)發(fā)，以期用較低成本拿地。然而，這樣的方式在特定經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)中操作時(shí)，就與規(guī)劃、建設(shè)、土地等行政主管部門(mén)在制定經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的用地政策時(shí)，以相對(duì)較低價(jià)格提供工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)用地，降低入園企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)成本，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)相矛盾。實(shí)踐中，行政管理部門(mén)解決這樣的矛盾應(yīng)本著依法行政的原則，對(duì)待申請(qǐng)人提出的訴求。對(duì)申請(qǐng)人提出不符合政策法規(guī)的訴求時(shí)，應(yīng)依法答復(fù)，不能隨意作出限制申請(qǐng)人權(quán)利的行政行為，對(duì)申請(qǐng)人涉嫌的違法亦應(yīng)依法定程序處理，避免出現(xiàn)行政許可與行政處罰的程序混同的情形。為避免此類(lèi)矛盾發(fā)生，可通過(guò)土地出讓合同約定改變用途的以收回方式處理，也可制定地方性的規(guī)章限制特定用地改變用途。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2021年10月27日6版）