畢節(jié)市科學(xué)推進水土流失綜合治理的實踐與探索

孟天友，羅忠志，雷龍海

(畢節(jié)市水土保持監(jiān)測中心，貴州 畢節(jié) 551700)

畢節(jié)市位于貴州省西北部，屬典型的喀斯特巖溶地貌區(qū)，下轄9個縣(市、區(qū))，總面積26 853 km2，因生態(tài)環(huán)境惡劣、貧困程度深等，故1988年經(jīng)國務(wù)院批準建立了“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”試驗區(qū)。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對畢節(jié)作出重要指示批示，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、各民主黨派中央和全國工商聯(lián)傾力幫扶，水利部等國家部委鼎力支持，是畢節(jié)綜合實力提升最快、基礎(chǔ)設(shè)施變化最大、發(fā)展活力動力最足、生態(tài)建設(shè)成效最好、人民得到實惠最多的時期，畢節(jié)發(fā)生了翻天覆地的變化，已由試驗區(qū)升級到建設(shè)“綠色發(fā)展、人力資源開發(fā)、體制機制創(chuàng)新”的示范區(qū)。

1 水土保持工作取得的成效

1.1 實現(xiàn)了水土流失面積、強度雙下降

畢節(jié)試驗區(qū)建立以來，實施了“長治”工程、云貴鄂渝世行貸款/歐盟贈款水土保持項目、坡耕地水土流失綜合治理工程和國家水土保持重點工程等，國家投入資金11.15億元，治理小流域476條，完成水土流失綜合治理面積9 411.33 km2，治理區(qū)內(nèi)宜林荒山基本消滅，形成了治溝與治坡結(jié)合，工程措施、植物措施和保土耕作措施等多措并舉，路、溝、池配套的水土流失綜合防治體系。2020年全市有森林面積161.07萬hm2，森林覆蓋率從1988年的14.94%上升到2020年的60%，年均提高1.41%；水土流失面積由1990年的16 830.9 km2減少到2020年的9 959.07 km2，年均減少229.06 km2，占比由62.68%降低到37.09%，年均降低0.85%，其中強烈以上侵蝕面積由5 155.10 km2減少到2 010.05 km2。全市實現(xiàn)了水土流失面積、強度雙下降和生態(tài)環(huán)境從不斷惡化到明顯改善的歷史性跨越。

1.2 生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)化

畢節(jié)市將經(jīng)濟開發(fā)寓于生態(tài)建設(shè)之中，逐步發(fā)展生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)化，用發(fā)展產(chǎn)業(yè)的理念實施水土流失治理，先后創(chuàng)建了貴畢公路水土保持生態(tài)建設(shè)大示范區(qū)、黔西市馱煤河小流域“全國保護母親河行動優(yōu)質(zhì)工程”等一批在全省、全國有較大影響力的水土保持示范工程。2001—2008年，畢節(jié)市對貴畢高等級公路142 km沿線兩旁5 km范圍內(nèi)的36條小流域，采用統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一質(zhì)量標準、統(tǒng)一檢查驗收的“三統(tǒng)一分”工作模式，發(fā)揮水利、林業(yè)等22個相關(guān)部門優(yōu)勢，整合項目資源，實行山水林田土路綜合治理，持續(xù)打造水土保持綠色通道，建設(shè)貴畢公路水土保持生態(tài)建設(shè)大示范區(qū)，治理水土流失面積487.46 km2，建成15種特色鮮明的樣板工程53處，在全國引起了廣泛的關(guān)注。2006—2012年，實施的水土保持世行貸款/歐盟贈款項目成功探索了“政府推動、統(tǒng)貸統(tǒng)還、墊資實施、動態(tài)調(diào)整、分類推進、重點突破、強化管理、注重效益”的治理模式，投資41 002萬元，完成綜合治理面積552.91 km2，被世界銀行驗收團評價為“一個實施很成功的項目”。

“十三五”以來，畢節(jié)鼓勵扶持社會資本參與水土流失治理，采用“先建后補”的模式，利用國家投資補助，撬動社會資本投入水土保持工程建設(shè)，有效解決了治理投資不足、管理技術(shù)缺乏和后續(xù)管理不善等難題。轄區(qū)內(nèi)織金縣利用2020年國家水土保持重點建設(shè)工程資金700萬元，在桂花小流域治理中，以貴州烏蒙利民農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司為龍頭企業(yè)，負責(zé)直補發(fā)苗、技術(shù)指導(dǎo)和外銷回購，擴大種植茶類氨基酸之王——黃金芽為主的茶園235.40 hm2，建成集農(nóng)業(yè)休閑觀光、農(nóng)村生活體驗、民族風(fēng)情展示等一體化的茶旅生態(tài)觀光園，被授予“畢節(jié)市最美生態(tài)茶園”。該項目采取“公司+基地(合作社)+農(nóng)戶(貧困戶)”的運作模式，通過反租倒包、勞動力轉(zhuǎn)移等方式與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機制，吸納當(dāng)?shù)?00戶貧困戶入股分紅，年均臨時性用工8.4萬人次，發(fā)放務(wù)工費1 680萬元。

1.3 監(jiān)督管理“天地一體化”

《中華人民共和國水土保持法》頒布實施后，畢節(jié)市水土保持監(jiān)督管理工作經(jīng)歷了監(jiān)督執(zhí)法試點、監(jiān)督管理規(guī)范化建設(shè)、監(jiān)管能力建設(shè)、監(jiān)管“天地一體化”等四個階段，總體呈現(xiàn)出機構(gòu)人員到位、配套制度健全、監(jiān)督管理規(guī)范、規(guī)費征收有力的態(tài)勢。近年來，中央生態(tài)環(huán)境保護督察和目標責(zé)任考核等倒逼畢節(jié)市水土保持全過程監(jiān)管逐漸從緊、從嚴、規(guī)范，其工作重心已從抓水土保持方案審批轉(zhuǎn)移到全方位抓水土保持措施落實、設(shè)施驗收備案上來。

從2019年起，水利部和省水利廳下發(fā)“未批先建”“未驗先投”等疑似違法違規(guī)圖斑3 808個，經(jīng)現(xiàn)場復(fù)核認定不合規(guī)項目1 102個,其中工業(yè)企業(yè)和社會服務(wù)業(yè)不合規(guī)項目462個、礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)不合規(guī)項目347個，分別占全市不合規(guī)項目的41.92%、31.49%，是水土保持監(jiān)管的重點行業(yè)。畢節(jié)市堅持以問題和結(jié)果為導(dǎo)向，采取分類管理推進整改工作，市級督幫一體，重點督導(dǎo)推進不合規(guī)項目數(shù)量占全市73.77%的金沙縣、七星關(guān)區(qū)、威寧縣和赫章縣的整改工作，對臺賬清單中的項目逐個分析研判，幫助分類制定整改措施。2019年以來水土保持違法違規(guī)項目整改率100%，人為水土流失得到較好管控。

轄區(qū)內(nèi)黔西市探索建立了“河長令+水務(wù)綜合執(zhí)法”工作機制，在水土保持“天地一體化”監(jiān)管中推廣應(yīng)用“721工作法”，對違法違規(guī)項目70%用服務(wù)的手段解決、20%用管理的手段解決、10%用執(zhí)法的手段解決。通過整合現(xiàn)有機構(gòu)與隊伍，建立了市、片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級監(jiān)管責(zé)任體系。以河長巡查、“天地一體化”監(jiān)管下發(fā)、河長辦交辦、執(zhí)法隊伍跟進處理的機制，織密了監(jiān)督管理的責(zé)任網(wǎng)格，把監(jiān)督管理的責(zé)任延伸到“最后1 km”，水土保持違法違規(guī)行為大為減少。

1.4 監(jiān)測管理自動化

畢節(jié)市轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有6處水土保持監(jiān)測點，分布在市級水土保持區(qū)劃的3個類型區(qū)，分別是畢節(jié)丁家寨、威寧縣白馬、金沙縣箐門監(jiān)測點，以及在水文站基礎(chǔ)上擴建的七星關(guān)區(qū)七星河、赤水河，黔西市雨明監(jiān)測點。其中，赤水河監(jiān)測點設(shè)有卡口站，七星河和赤水河監(jiān)測點在水文觀測的基礎(chǔ)上加測了泥沙數(shù)據(jù)；其余監(jiān)測點均是人工坡面徑流觀測場，觀測降雨、徑流、泥沙等數(shù)據(jù)。畢節(jié)丁家寨水土保持監(jiān)測站實現(xiàn)了全場景可視化監(jiān)控，是全省首個實現(xiàn)降雨、徑流、泥沙、土壤水分等全自動監(jiān)測、數(shù)據(jù)指標實時傳輸,并與人工觀測數(shù)據(jù)對比分析測試的站點，被譽為“新時代水土保持監(jiān)測站點建設(shè)的典型”。

2 存在的困難和問題

2.1 水土流失仍然較為嚴重

畢節(jié)市境內(nèi)山高坡陡、溝壑縱橫，坡度>25°的土地面積占全市土地面積的49.90%，是貴州水土流失最嚴重的地區(qū)。2020年畢節(jié)市水土保持率62.91%，低于全省的73.32%，處于全省掛末位置。其中，轄區(qū)內(nèi)威寧縣(58.62%)、赫章縣(54.02%)和納雍縣(52.68%)是全省縣級行政區(qū)中水土保持率的后三位。

2.2 水土保持補償費收繳壓力大

全市有各類礦山企業(yè)1 070個，其中煤礦企業(yè)159個。2016年以來，全市累計生產(chǎn)煤矸石2 681萬t，庫存量1 317萬t，而利用率僅約49%。各類礦產(chǎn)資源開發(fā)擾動地表面積大，庫存矸石的堆放長期占用土地，對水土資源的損毀嚴重。2015—2020年自然資源資產(chǎn)審計反饋存在應(yīng)征未征水土保持補償費問題的項目2 141個，其中工業(yè)企業(yè)和社會服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)和礦產(chǎn)資源開發(fā)項目1 628個，占比達76.04%；涉及欠繳金額中，交通運輸、水利和礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)位居前三位，占比分別為32.36%、19.71%和16.67%，水土保持補償費收繳壓力大。

2.3 水土保持監(jiān)測存在短板

畢節(jié)市水土保持區(qū)劃為4個類型區(qū)，現(xiàn)有的6個水土保持監(jiān)測點分布在其中3個類型區(qū)中，監(jiān)測點未能做到類型區(qū)全覆蓋，且多為人工坡面徑流觀測場，對觀測數(shù)據(jù)的分析利用也基本上處于空白。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作短板比較明顯，在市、縣級審批的生產(chǎn)建設(shè)項目中，開展水土保持監(jiān)測工作的項目占比不到10%。

2.4 技術(shù)力量有待調(diào)整充實

新一輪機構(gòu)改革后，全市水土保持機構(gòu)編制127個，在編人員116個，57.98%的人員年齡超過45歲，其中在崗人員僅占50.39%，而縣級機構(gòu)在編不在崗占比達56.52%，尤其是黔西市、納雍縣在崗人員僅分別占在編人員的9.52%、18.18%。全市水土保持機構(gòu)人員流動性差，年齡普遍偏大，知識更新較慢，創(chuàng)新精神不足。

3 發(fā)展對策

2022年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《推動畢節(jié)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，提出“堅持生態(tài)優(yōu)先，突出綠色發(fā)展，科學(xué)推進石漠化、水土流失綜合治理”，明確要“把畢節(jié)建設(shè)成為百姓富、生態(tài)美、活力強的示范區(qū)”，這是深入貫徹落實習(xí)近平總書記對畢節(jié)作出的重要指示批示精神，推動畢節(jié)完整、準確、全面貫徹落實新發(fā)展理念，建設(shè)貫徹新發(fā)展理念示范區(qū)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。

3.1 精心編制水土保持高質(zhì)量發(fā)展工作方案

以建設(shè)貫徹新發(fā)展理念的示范區(qū)為目標，突出“鄉(xiāng)村振興新典范、綠色發(fā)展樣板區(qū)、人力資源開發(fā)培育基地、體制機制創(chuàng)新先行區(qū)”(簡稱“兩區(qū)一基地一典范”)的戰(zhàn)略定位，總結(jié)推廣畢節(jié)市30多年來的水土保持實踐經(jīng)驗，立足于巖溶山地面積占全市土地面積的62.2%、>6°的坡耕地面積占全市土地面積的90.20%等實際，圍繞科學(xué)治理、監(jiān)督管理、綜合監(jiān)測、科學(xué)研究和智慧水土保持建設(shè)，聚焦坡耕地治理、生態(tài)自然修復(fù)、高原面侵蝕溝治理和精準管控人為水土流失等方面，加快治理速度、提高治理質(zhì)量和管理水平，精心組織編制畢節(jié)水土保持高質(zhì)量發(fā)展工作方案。落實近期2025年、遠期2035年的水土保持發(fā)展目標、主要工作內(nèi)容和組織保障措施，全力爭取上級支持，在落實資金、項目、政策和試點示范上取得突破性進展。

3.2 精準應(yīng)用“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管

要精準應(yīng)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測成果，對下發(fā)的疑似違法違規(guī)圖斑加強現(xiàn)場復(fù)核，包括但不限于疑似違法違規(guī)種類，要從水土保持方案審批、措施實施、監(jiān)測監(jiān)理、設(shè)施驗收和補償費繳納等進行全方位核查，督幫一體指導(dǎo)做好整改工作。

要以工業(yè)企業(yè)和社會服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)和礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)為重點，著力強化水土保持監(jiān)管，建立水務(wù)部門與發(fā)展改革等部門的生產(chǎn)建設(shè)項目立項信息定期推送和互通共享機制，以便水務(wù)部門提前介入，督促指導(dǎo)項目業(yè)主完善水土保持手續(xù)，杜絕“未批先建”行為，從源頭上推動打造生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持示范工程。

要推進水土保持領(lǐng)域“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，全面實行由政府統(tǒng)一組織對開發(fā)區(qū)進行水土保持區(qū)域評估，探索開展開發(fā)區(qū)統(tǒng)一的土石方綜合平衡利用，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置表土集中堆放場，嘗試發(fā)展表土交易市場。針對黔西市、金沙縣和織金縣等煤礦企業(yè)集中的區(qū)域，可由市級統(tǒng)籌開展煤矸石集中處置、集中治理，覆土復(fù)綠造地，新增耕地占補平衡或建設(shè)光伏電站等，探索試點以矸定產(chǎn)，促進煤矸石綜合循環(huán)利用。

要借力自然資源資產(chǎn)審計等反饋問題整改工作，緊盯交通運輸、水利和礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)等水土保持補償費欠繳大戶，推廣黔西市“河長令+水務(wù)綜合執(zhí)法”工作機制，以“協(xié)調(diào)+服務(wù)+執(zhí)法”的工作方法，實現(xiàn)補償費應(yīng)收盡收。

3.3 科學(xué)推進水土流失綜合治理

水土流失綜合治理貴在“科學(xué)推進”。新時代打造畢節(jié)水土保持綠色樣板區(qū)，相比其他市(州)水土保持率提升要更快、治理成果綠色示范樣板底蘊要更足，要求水土流失高水平防護、生態(tài)系統(tǒng)高質(zhì)量穩(wěn)定、生態(tài)產(chǎn)品供給優(yōu)質(zhì)充足。針對水土保持工程單位治理面積投資標準低、治理水平總體不高、水土保持功能和生態(tài)服務(wù)價值難以滿足人民對美好生活向往和對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境新期盼的實際，推動水土流失治理提檔升級，實施水土保持提質(zhì)增效工程。

要立足畢節(jié)市坡耕地和林地是水土流失治理主戰(zhàn)場的客觀實際，堅持以建設(shè)水土保持科技示范園的標準、以做大做強特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的理念，建設(shè)高質(zhì)量、高標準的生態(tài)清潔小流域，探索發(fā)展林下經(jīng)濟水土流失治理之路。高度關(guān)注“允許貴州結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將符合條件的園地、灌木林地恢復(fù)為耕地，新增耕地可用于占補平衡”的水土流失有效管控措施。

要積極適應(yīng)國家出臺的禁止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等大政策，破解坡耕地水土流失治理植物措施落地難的困境。爭取國家恢復(fù)實施坡耕地水土流失綜合治理工程，并拓寬國家水土保持重點工程治理的工作思路，以坡耕地治理為重點，在實施治理面積占比較大的保土耕作措施上由“軟”措施變“硬”措施。以國家投資作為“藥引子”獎補，引導(dǎo)人民群眾結(jié)合農(nóng)事活動實施橫坡種植、溝壟種植和撒播綠肥等措施，完善耕作道路和截排水工程，有效地調(diào)動人民群眾參與坡耕地水土流失防治的積極性和能動性。

3.4 持續(xù)補齊水土保持監(jiān)測弱項

推進實施畢節(jié)丁家寨國家水土保持監(jiān)測站點優(yōu)化布局工程，統(tǒng)籌謀劃畢節(jié)市水土保持監(jiān)測點在市級水土保持區(qū)劃4個類型區(qū)全覆蓋。積極爭取國家和貴州省的傾斜支持，在東南部中低山峰叢谷地丘原中度流失土壤保持與生態(tài)維護區(qū)的織金縣、納雍縣擇優(yōu)建立代表石灰?guī)r山地特色的水土保持綜合觀測站，建設(shè)涵蓋小流域卡口站，以及各種不同地類、不同坡度的代表性徑流小區(qū)的綜合性監(jiān)測點，建立巖溶地區(qū)土壤侵蝕模型，觀測研究水土流失規(guī)律。開展七星關(guān)區(qū)倒天河水庫等9個縣城水源保護區(qū)、威寧縣草海等生態(tài)敏感區(qū)、赤水河(畢節(jié)段)等重點流域水土保持監(jiān)測評價，精準掌握政府關(guān)注區(qū)域水土流失狀況。發(fā)揮水土保持監(jiān)測“吹哨人”和“哨兵”的作用，狠抓生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失監(jiān)測工作，建立人為水土流失監(jiān)測預(yù)警體系。

3.5 突出加強水土保持管理能力建設(shè)

提升水土保持管理能力現(xiàn)代化水平，是新時代推進畢節(jié)水土保持高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。要站在“兩區(qū)一基地一典范”的戰(zhàn)略定位高度，深入思考畢節(jié)水土保持管理能力建設(shè)問題。要高度重視縣級機構(gòu)人員在編不在崗問題，加快人員輪崗交流，實施能力素質(zhì)提升工程，有針對性地引進急需的高層次人才，切實解決“有名”和“有實”問題。要適應(yīng)智慧水土保持建設(shè)的需要，配備無人機等數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化設(shè)備，加快衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)應(yīng)用，著力提升水土保持管理能力現(xiàn)代化水平。