湖北省全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)穆窂教剿?/h1>
2022-02-09 18:43:23孟漢龍賈寶杰黃茁周珞
決策與信息 2022年2期
孟漢龍 賈寶杰 黃茁 周珞
[摘? ? 要] 為深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，湖北省于2018年選擇5個流域及相關(guān)20個縣（市、區(qū)）實(shí)施流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域取得了一定成效。但也仍存在相關(guān)法律法規(guī)待完善、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償主體待明確、保護(hù)補(bǔ)償手段和科技支撐待加強(qiáng)，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制待健全等問題。解決這些問題，一是要通過開展頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃，進(jìn)一步完善自然資源的權(quán)責(zé)制度;二是要科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，形成一套涵蓋生態(tài)修復(fù)主要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)質(zhì)量恢復(fù)的合理性和可達(dá)性;三是設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金來充實(shí)資金來源，通過合理的基金制度，將生態(tài)產(chǎn)品的價值收益和市場投入等各種來源的資金統(tǒng)籌使用，提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率;四是要通過機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成效;五是要強(qiáng)化政府的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核真正納入到政府的管理工作中。
[關(guān)鍵詞] 政府環(huán)境管理;生態(tài)文明;生態(tài)保護(hù);生態(tài)補(bǔ)償;生態(tài)文明建設(shè)
[中圖分類號] X24? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）02-0080-09
一、前言
隨著人類社會快速發(fā)展，科技水平不斷提高，人類活動對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響越來越顯著。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧共存，必須探索出一條適應(yīng)人類社會發(fā)展的生態(tài)保護(hù)路徑。為此，有必要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本[1]，探索環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，使“綠水青山”真正成為“金山銀山”。
二、湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償現(xiàn)狀與需求
湖北省在《中共湖北省委 湖北省人民政府關(guān)于加快生態(tài)文明體制改革的實(shí)施意見》（鄂發(fā)〔2016〕25號）、《省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》（鄂政辦發(fā)〔2018〕1號）和《湖北省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》多個文件中提出，要加快建立健全湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建立與湖北省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，建立生態(tài)保護(hù)者與受益者良性互動的多元化補(bǔ)償機(jī)制，使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵舉措。
湖北省結(jié)合地區(qū)發(fā)展情況，已于2018年選擇5個流域及相關(guān)20個縣（市、區(qū)）實(shí)施流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。鄂州市、武漢市也陸續(xù)開展針對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。湖北省的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以流域水環(huán)境為龍頭，以試點(diǎn)為支撐，初步實(shí)現(xiàn)了省域國土空間的全覆蓋。但目前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作仍然有待完善，主要包括在以下幾方面：
1. 需要繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償主體。目前已實(shí)施的有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，多散見于生態(tài)資源保護(hù)單行法的個別條款之中，缺少統(tǒng)一的規(guī)定。湖北省多個行業(yè)主管部門雖分別針對其領(lǐng)域出臺了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，但政策在落地過程中由于自然資源的屬性不同，仍存在補(bǔ)償主客體不夠明確、實(shí)施范圍不清晰和協(xié)調(diào)難度大的問題。
2. 需要豐富生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償手段。當(dāng)前湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作主要以政府的縱向轉(zhuǎn)移支付為主，但補(bǔ)償資金缺口較大，難以形成長期的良性循環(huán)。以水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等為載體的交易市場還有待完善。還需拓展社會資金、技術(shù)支持和實(shí)物補(bǔ)償?shù)榷嘣纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，讓生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為一個長效運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)體。
3. 需要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償科技支撐。一方面生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所涉及的工程多樣，領(lǐng)域外延較廣，需研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償區(qū)域規(guī)劃或技術(shù)指南，引導(dǎo)和規(guī)范地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐。另一方面環(huán)境修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一，需科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為生態(tài)修復(fù)、補(bǔ)償測算和績效考核等工作提供依據(jù)。
4. 需要加快建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)籌運(yùn)用好法律、行政、市場等手段，把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易機(jī)制等有機(jī)結(jié)合起來，加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。制定既能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又能有效保護(hù)生態(tài)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是新時代自然資源管理面臨的重大挑戰(zhàn)。
三、湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑設(shè)想
湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作路徑可按照自然資源確權(quán)與分類——成立相應(yīng)的管理組織并進(jìn)行自然資源資產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化——建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金——落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施等步驟開展。每個步驟實(shí)施方法多種，組織形式多樣，涉及多個行業(yè)及主管部門，因而在實(shí)際過程中應(yīng)以維護(hù)自然資源生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定為原則，結(jié)合具體案例具體分析、決策，工作路徑如圖1。
（一）開展自然資源確權(quán)和分類
依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，明確自然資源的所有權(quán)和用益物權(quán)[2]的行使主體和適用類型，如明確林業(yè)生產(chǎn)中的林木采伐權(quán)、林下資源采集權(quán)和景觀開發(fā)利用權(quán)等權(quán)利的適用范圍和行使主體。
產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源可分為開發(fā)潛力較大的自然資源資產(chǎn)和開發(fā)潛力較小的自然資源資產(chǎn)。具有較大商業(yè)開發(fā)價值的應(yīng)依據(jù)自然資源稟賦，開展資產(chǎn)的價值實(shí)現(xiàn)，來推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作;開發(fā)潛力較小的自然資源資產(chǎn)，應(yīng)多側(cè)重于利用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償手段助力環(huán)境修復(fù);對于現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)不夠明晰的自然資源，應(yīng)在充分挖掘其生態(tài)產(chǎn)品的同時開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。
1. 產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)路徑
（1）開發(fā)潛力較大的自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。對于我國《憲法》《物權(quán)法》及其他單行法中已明確的自然資源資產(chǎn)，比如用材林的經(jīng)營權(quán)、草場的使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)和水域?yàn)┩康牟稉茩?quán)等，可利用“生態(tài)銀行”開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。農(nóng)戶將各自擁有的碎片化的當(dāng)?shù)靥厣Y源（山、水、林、田、湖、古民居等）的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)等，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、托管、特許經(jīng)營等方式流轉(zhuǎn)至生態(tài)銀行，由后者將其轉(zhuǎn)換成權(quán)屬明晰的優(yōu)質(zhì)“資產(chǎn)包”，有序開展資源管護(hù)、評估、改造，以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)、經(jīng)營開發(fā)等工作，提質(zhì)增信，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本增值收益[3]。生態(tài)銀行將資產(chǎn)包對接綠色產(chǎn)業(yè)，并將生態(tài)收益用于開展生態(tài)創(chuàng)業(yè)公司的投資和股權(quán)購買等其他投資，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本增值收益最大化。
生態(tài)銀行的運(yùn)轉(zhuǎn)需依照“政府主導(dǎo)、農(nóng)戶參與、市場運(yùn)作、企業(yè)主體”的原則，由國有企業(yè)或政府有關(guān)單位參股成立自然資源運(yùn)營公司，作為生態(tài)銀行的運(yùn)行主體開展數(shù)據(jù)信息管理、資產(chǎn)評估收儲等工作。生態(tài)銀行在資源的收儲過程中，需按照公平、自愿、平等的原則開展資源置換和交易，可將不同特色的資源分類開發(fā)或委托給專業(yè)公司運(yùn)營打理，提升資產(chǎn)的復(fù)合效益。
（2）開發(fā)潛力較小的自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。針對開發(fā)潛力較小的自然資源，其整合開發(fā)利用較為困難，應(yīng)以推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量修復(fù)和維持生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定為當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，暫緩自然資源資產(chǎn)的開發(fā)。同時，組織專業(yè)人員開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償知識普及，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償參與者對環(huán)境保護(hù)手段的認(rèn)知和補(bǔ)償模式的了解，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男屎蜕鐣e散資金的利用率。對個人、中小企業(yè)、村集體等開展的小規(guī)模生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為，政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)對其開展績效評價與管理。登記并保存其生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?、方式、投資金額等資料，逐一實(shí)地勘驗(yàn)，確認(rèn)真實(shí)性，根據(jù)其規(guī)模和成效，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案。
2. 不易確權(quán)的自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)路徑
對于流域水生態(tài)資源及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等不易確權(quán)的自然資源，應(yīng)充分挖掘其能提供的生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)類自然資源產(chǎn)品，采取成立自然資源價值轉(zhuǎn)換公司統(tǒng)籌管理的方式，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的價值轉(zhuǎn)化。公司經(jīng)營應(yīng)以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)或?qū)ΜF(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造。
對于自然資源系統(tǒng)可提供的生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品，例如各種可利用的農(nóng)林產(chǎn)品和生物質(zhì)能，與第一產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的物質(zhì)原料產(chǎn)品，由自然資源價值轉(zhuǎn)化公司統(tǒng)籌管理，在政府允許的前提下，直接轉(zhuǎn)化為可以獲得收益的商品。
對于調(diào)節(jié)服務(wù)類的自然資源產(chǎn)品，建立調(diào)節(jié)服務(wù)交易市場。例如成立公司統(tǒng)籌管理水環(huán)境保護(hù)區(qū)的自然資源附加產(chǎn)品，將流域或湖泊濕地的調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品（如水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)）進(jìn)行市場化的交易以獲得收益，平衡自然資源的開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)的關(guān)系，并提高資源利用效率。
對于部分可開發(fā)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，例如旅游價值、生態(tài)系統(tǒng)的綠色標(biāo)簽、綠色認(rèn)證等，由自然資源價值轉(zhuǎn)化公司將其作為經(jīng)濟(jì)化產(chǎn)品運(yùn)作。公司綜合利用國土空間規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)和產(chǎn)業(yè)用地政策等政策工具，將自然資源的價值附著于服務(wù)產(chǎn)品的價值中[4]，讓補(bǔ)償主體進(jìn)行用權(quán)購買或者產(chǎn)品認(rèn)證購買，提高資金效益，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的價值外溢。
（二）設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是修復(fù)和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，自然資源資產(chǎn)統(tǒng)籌運(yùn)營產(chǎn)生收益后，需按一定比例提取，納入湖北省設(shè)立的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，作為政府撥付的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的補(bǔ)充部分，應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍和提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率。同時，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償融資機(jī)制中引入多元主體，例如爭取民間社團(tuán)組織、企業(yè)和個人的捐贈。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金對各種來源的資金重新整合并分配，用于重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工程、各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策落實(shí)的過程中，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償取之于自然，用之于自然，形成閉環(huán)。
（三）建立適應(yīng)區(qū)域特點(diǎn)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆椒ê屯緩胶芏?，按照補(bǔ)償方式可以分為資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)?按照補(bǔ)償條塊可以分為縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償;按空間尺度大小可以分為生態(tài)環(huán)境要素補(bǔ)償、流域補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償和國際補(bǔ)償?shù)萚5];按照實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制的差異，大致可以分為政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償兩大類型。需根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式本質(zhì)特征，確定適應(yīng)不同區(qū)域特點(diǎn)的補(bǔ)償方式，完善制度框架和配套政策，補(bǔ)償范圍也逐漸由單領(lǐng)域補(bǔ)償延伸到綜合補(bǔ)償，進(jìn)一步提升市場化水平。
政府及主管部門按照既定事權(quán)劃分明確責(zé)任清單，著重抓好規(guī)劃編制、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)研制等公共產(chǎn)品提供，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)任務(wù);以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為杠桿，引導(dǎo)鼓勵各方力量投入生態(tài)修復(fù)，規(guī)范指導(dǎo)工作開展;改進(jìn)和提升監(jiān)測監(jiān)管能力，及時發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整糾偏[6]，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的使用和成效管理;探索與自然資源資產(chǎn)有償使用相配套的縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，以及基于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，積極推進(jìn)碳排放權(quán)交易。
要研究建立自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償財(cái)政長期保障機(jī)制、國土空間生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)補(bǔ)償與自然資源代際補(bǔ)償制度，以及市場化、多元化國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。制定鼓勵企業(yè)、公民、社會組織等多元主體參與國土空間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼叽胧?，探索建立多渠道籌集資金機(jī)制，確保有足夠資金投入自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐。
四、關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)過程的建議
按照生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)路徑，還需要通過做好頂層設(shè)計(jì)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系制定、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來源拓展、生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核制度建立等，全面落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)工作。
（一）利用頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌謀劃
湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作應(yīng)開展頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃，進(jìn)一步完善自然資源的權(quán)責(zé)制度;要充分厘定各利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，利用制度促進(jìn)職能部門采取措施和手段，解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。著力推進(jìn)建立生態(tài)保護(hù)者和受益者之間公平合理、均衡有效的互動關(guān)系，同時把生態(tài)環(huán)境責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任聯(lián)動起來，提高相關(guān)方開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動力。
逐步建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[7]，以此提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償落實(shí)的可操作性。同時通過頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確自然資源的權(quán)利主體和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的責(zé)任主體。
厘定使用者和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者對自然資源的保護(hù)與建設(shè)義務(wù)。自然資源開發(fā)者從事開發(fā)活動時，須先承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，例如必須提高生產(chǎn)工藝水平，或?qū)ζ髽I(yè)產(chǎn)生的污染進(jìn)行相應(yīng)處理，并由相關(guān)主管部門對其最終成果提出類似于水質(zhì)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者對資源地區(qū)居民補(bǔ)償達(dá)標(biāo)要求的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。而對于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者，則應(yīng)進(jìn)一步明確其在獲得補(bǔ)償后仍需承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)能有效調(diào)整區(qū)域間利益。我國多地以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度為政策手段，調(diào)整地區(qū)間的不平衡發(fā)展情況，落實(shí)污染防治和鄉(xiāng)村振興等發(fā)展戰(zhàn)略。利用政策與制度規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的發(fā)放，靶向生態(tài)減貧;落實(shí)對缺乏人才及技術(shù)地區(qū)的人才引進(jìn)、加大以工代賑力度等政策優(yōu)惠，提升貧困人口的自我發(fā)展能力;對農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償區(qū)域，制定協(xié)同扶持政策，借助生態(tài)減貧特色，扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;通過稅費(fèi)杠桿、移民安置等政策手段對生態(tài)資源保護(hù)范圍內(nèi)的貧困地區(qū)，開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，完善對生態(tài)資源提供區(qū)的信貸、企業(yè)稅收、招商引資等政策優(yōu)惠，吸引企業(yè)來投資，使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與鄉(xiāng)村振興有效融合。
（二）科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系
完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系需以標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，自然資源的價值核算、補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定和受補(bǔ)償?shù)氐难a(bǔ)償資金核定等，都應(yīng)建立在相應(yīng)的、科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系之上。
生態(tài)系統(tǒng)價值核算中，要利用科學(xué)的計(jì)算方案，降低生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立的主觀性，將生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值及其他修復(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的成本等，統(tǒng)一計(jì)量為無差別的貨幣單位;另一方面，要借助生態(tài)系統(tǒng)的價值核算，推動自然資源的確權(quán)工作。
以各地的生態(tài)功能區(qū)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及污染物控制目標(biāo)等為參考，根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明建設(shè)要求，科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償達(dá)標(biāo)要求，加速域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作;制定完善生態(tài)修復(fù)相關(guān)行業(yè)技術(shù)規(guī)范，形成一套涵蓋生態(tài)修復(fù)主要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程時，應(yīng)與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明建設(shè)要求相符合，以期實(shí)現(xiàn)生態(tài)質(zhì)量恢復(fù)的合理性和可達(dá)性。
而要保持市場長效活躍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也需清晰明確。在實(shí)際操作中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定需綜合考慮多方面的因素，例如考慮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)為保護(hù)環(huán)境，放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展所體現(xiàn)的機(jī)會成本和自然資源的受保護(hù)程度等級等;資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅要考慮自然資源的商品價值，還需考慮支付者的意愿;要根據(jù)地區(qū)發(fā)展階段和支付能力、生態(tài)服務(wù)功能的不同，綜合考慮包括城鎮(zhèn)垃圾處理、污水處理和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)等工程在內(nèi)的投入成本，進(jìn)一步完善核算方法，確保生態(tài)服務(wù)提供者具有根據(jù)自己需要選擇補(bǔ)償方式的權(quán)利，發(fā)揮既可以盤活生態(tài)資源，促進(jìn)污染企業(yè)與環(huán)境保護(hù)者的溝通與融合，又可以提高環(huán)境保護(hù)者的積極性。
（三）設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金
《中華人民共和國長江保護(hù)法》明確提出“國家建立長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”“國家鼓勵社會資金建立市場化運(yùn)作的長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金”。在現(xiàn)有政府縱向支付轉(zhuǎn)移情況下，設(shè)立湖北省統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，可通過合理的基金制度，將生態(tài)產(chǎn)品的價值收益和市場投入等各種來源的資金統(tǒng)籌使用、綜合分配和下達(dá)，在一定程度上彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金缺口，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)挠行н\(yùn)轉(zhuǎn)提供堅(jiān)實(shí)牢靠的基礎(chǔ)。
1. 基金的來源。湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的建立，可由各地政府獲得審批的定向橫向補(bǔ)償資金為基礎(chǔ)資金;各生態(tài)銀行和自然資源價值轉(zhuǎn)化公司產(chǎn)生的收益，按一定比例提取作為支撐統(tǒng)籌使用，來共同促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工程的建設(shè)與運(yùn)行。充分利用市場配置資源，多渠道解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金籌備問題。地方各級財(cái)政設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)，并將修復(fù)成效作為國家確定一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，激勵地方統(tǒng)籌資金修復(fù)生態(tài)。以權(quán)能與效益的轉(zhuǎn)換，調(diào)動市場主體參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理積極性，這些都是必要的措施。
2. 基金的使用。首先，對于基金的適用范圍。湖北省的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的適用范圍應(yīng)主要包括以下五個方面：一是對環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)及改造的補(bǔ)償;二是對落后產(chǎn)能關(guān)閉或外遷的補(bǔ)償;三是對生態(tài)保護(hù)區(qū)為生態(tài)修復(fù)付出代價的人員的補(bǔ)償;四是對已破壞地區(qū)實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程的補(bǔ)償;五是對發(fā)展落后地區(qū)再就業(yè)幫扶的補(bǔ)償。其次，對于基金的管理?？捎墒∽匀毁Y源廳牽頭，采用參與資金籌措的相關(guān)部門共同參與的聯(lián)席會議制度，共同討論確定補(bǔ)償資金的使用。資金的發(fā)放應(yīng)做到全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破，應(yīng)將資金的發(fā)放同環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的成本掛鉤，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)要按照市、區(qū)等行政單位等級分級劃定，資金分配從市級層面對生態(tài)保護(hù)力度大、污染治理成效好的區(qū)域或項(xiàng)目給予傾斜，并將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善作為重要依據(jù)，進(jìn)一步調(diào)動政府工作積極性;同時還應(yīng)明確資金的發(fā)放層級，從市到縣到鄉(xiāng)到村，明晰責(zé)任，確保生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金從上到下逐級到位;對生態(tài)功能重要的地區(qū)，應(yīng)適度傾斜和加大補(bǔ)償力度。
3. 基金的保障措施。一是政府層面需強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管理，提高管理人員意識。對基金的整體運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范，明確政府、企業(yè)及各利益相關(guān)方的環(huán)境責(zé)任，并嚴(yán)格敦促責(zé)任的履行，明確資金來源及比例、管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督主體、使用范圍等一系列內(nèi)容，增強(qiáng)制度剛性。二是完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金使用法規(guī)制度，建立市場公平的評估核算體系。應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)編制計(jì)劃及報告、政府審核，做到核算標(biāo)準(zhǔn)明確清晰，有助于相關(guān)部門規(guī)范操作，避免“一本亂賬”。三是繼續(xù)充實(shí)投融資渠道，保障資金的有效供給。為企業(yè)提供相關(guān)增值服務(wù)，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與資本市場有機(jī)結(jié)合，通過股權(quán)交易，使生態(tài)資源企業(yè)獲得投資收益，豐富資金來源[8]。從資金的來源破題，保障資金的供給，“造血式”的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式才能夠真正使基金長久有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
4. 發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的作用。加快健全全省國土空間規(guī)劃體系，明確國土空間開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)總體格局，編制實(shí)施生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)國土空間總體規(guī)劃確定的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。根據(jù)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金使用方案。同時，健全部門聯(lián)動機(jī)制、打通政策堵點(diǎn)，自然資源部門通過制度改革、用途管制、資產(chǎn)管理、權(quán)益保護(hù)等各種手段，發(fā)揮牽頭作用，打通政策通道，靈活運(yùn)用各類政策，同時與相關(guān)系統(tǒng)之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動以形成合力。切實(shí)加強(qiáng)資金整合，綜合發(fā)揮相關(guān)資金的疊加效益和規(guī)模效益。
（四）通過實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成效
生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和手段，在國家生態(tài)文明戰(zhàn)略中具有重要意義和作用。大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品屬性，生態(tài)產(chǎn)品自身的這種外部性特點(diǎn)，使其難以通過現(xiàn)有市場實(shí)現(xiàn)其價值，且沒有在市場中流通的生態(tài)產(chǎn)品通常比流通于市場的那部分具有更高的價值。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的核心問題，是要推動生態(tài)產(chǎn)品的外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，使生態(tài)產(chǎn)品的價值在市場中能夠得到有效體現(xiàn)。因此，機(jī)制創(chuàng)新將是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。
生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制涉及確權(quán)登記、價值測算、經(jīng)營開發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償、考核評估等生態(tài)產(chǎn)品全價值鏈，是破解生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)外部性難題的主要方面。應(yīng)將機(jī)制創(chuàng)新與多元參與高度融合，形成多樣化的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)模式和路徑，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑。政府部門是規(guī)則的制定者，也是公共生態(tài)產(chǎn)品的重要購買方。企業(yè)是市場主體，是經(jīng)營要素的整合者，也是生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的重要提供方。金融機(jī)構(gòu)是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要支持力量，對于推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，挖掘并實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值發(fā)揮著重要作用。人是生態(tài)產(chǎn)品的最終消費(fèi)者，也是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要參與者。提升人的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和行動自覺，對于生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)具有重要意義。
生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑包括：建立自然資源確權(quán)登記制度，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，豐富自然資源資產(chǎn)使用權(quán)類型;建立生態(tài)產(chǎn)品信息普查制度，形成生態(tài)產(chǎn)品目錄清單;建立生態(tài)產(chǎn)品動態(tài)監(jiān)測制度為生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)提供支撐;建立體現(xiàn)市場供需關(guān)系的生態(tài)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，和不同類型生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價值核算體系;建立覆蓋各級行政區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品總值統(tǒng)計(jì)制度，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果在政府決策、績效考核評價，以及在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、經(jīng)營開發(fā)等不同領(lǐng)域中的應(yīng)用;以科技賦能、文化賦能、品牌賦能、標(biāo)準(zhǔn)賦能、區(qū)位賦能等多種形式增加生態(tài)產(chǎn)品的價值，推動生態(tài)資源權(quán)益交易，包括綠化增量、清水增量等責(zé)任指標(biāo)交易，森林覆蓋率等資源權(quán)益指標(biāo)交易，以及碳排放權(quán)、碳匯、排污權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。
（五）強(qiáng)化政府的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核
目前湖北省的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核政策體系尚未完全建立，需要利用好績效考核工具，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核納入政府的管理工作中。
一是要落實(shí)自然資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作。在摸清自然資源的基礎(chǔ)上執(zhí)行考核制度，完善自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，不再只是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論政績，而是要考核領(lǐng)導(dǎo)干部管理的自然資源是否得到保護(hù)，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和環(huán)境修復(fù)有效結(jié)合，確保生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金落到實(shí)處，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某晒吹靡娒弥?/p>
二是要建立生態(tài)恢復(fù)動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。流域及湖泊斷面水量水質(zhì)、水土流失評價指標(biāo)、農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量評價指標(biāo)等環(huán)境指標(biāo)，是推行績效考核政策的基石。應(yīng)對環(huán)境修復(fù)的各項(xiàng)指標(biāo)，開展持續(xù)性的監(jiān)督檢查和跟蹤分析，建立健全追責(zé)機(jī)制，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作落實(shí)不到位、工作懈怠、謊報和隱瞞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償建設(shè)實(shí)際情況所造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題，實(shí)行終身責(zé)任追究機(jī)制。
三是要建立包含財(cái)政支出、交易成本和機(jī)會成本、緩解貧困率等多方面因素的綜合科學(xué)評估體系。不論是對于環(huán)境指標(biāo)橫向時間段的定性評估，還是針對某一地區(qū)或斷面持續(xù)時間段的縱向變化評估，都應(yīng)將生態(tài)修復(fù)過程中付出的成本考慮在內(nèi)，建立綜合性的科學(xué)可行的計(jì)算方法，以此作為政府工作情況的反饋和支撐，由此得到的考核結(jié)果公平合理，又具有說服力和可操作性。
四是要充分調(diào)動社會公眾參與監(jiān)管的積極性，形成社會監(jiān)督的氛圍。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作涉及到眾多的利益相關(guān)主體，要從政策上引導(dǎo)群眾參與管理，并形成相應(yīng)的可操作機(jī)制。例如要求重大項(xiàng)目實(shí)施前需采取聽證會、民意調(diào)查和座談會等形式，建立群眾意見反饋渠道。同時，建立信息公開平臺，公示生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)信息，讓公眾能充分行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過程的透明化和民主化，真正形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成果全民共享、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制全民共建的局面。
五是要建立績效考核機(jī)制?？己耸堑胤礁骷壵_展各項(xiàng)工作重要舉措。要建立生態(tài)產(chǎn)品價值考核機(jī)制，探索將生態(tài)產(chǎn)品總值指標(biāo)納入各級黨委和政府高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價。探索構(gòu)建生態(tài)積分體系，引導(dǎo)各地建立多元化資金投入機(jī)制，探索規(guī)范用地供給，加大綠色金融對生態(tài)產(chǎn)品的支持力度。選擇跨流域、跨行政區(qū)域和省域范圍內(nèi)具備條件的地區(qū)，深入開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，選擇試點(diǎn)成效顯著的地區(qū)，打造一批生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償示范基地。
研究建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效評價與考核制度體系，制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效的評價辦法、評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任主體進(jìn)行績效考核和責(zé)任追究;建立有利于企業(yè)、公民、社會組織對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行全過程監(jiān)督的機(jī)制和社會責(zé)任機(jī)制。
五、結(jié)語
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策手段，關(guān)鍵在于“落地生根”。理想的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑起于明晰的自然資源確權(quán)，承于合理的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，成于公正的制度執(zhí)行力度。要系統(tǒng)設(shè)計(jì)路徑、規(guī)劃方案，合力落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施，讓湖北省綠水青山“流金淌銀”。
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[責(zé)任編輯：汪智力]
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孟漢龍 賈寶杰 黃茁 周珞
[摘? ? 要] 為深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，湖北省于2018年選擇5個流域及相關(guān)20個縣（市、區(qū)）實(shí)施流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域取得了一定成效。但也仍存在相關(guān)法律法規(guī)待完善、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償主體待明確、保護(hù)補(bǔ)償手段和科技支撐待加強(qiáng)，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制待健全等問題。解決這些問題，一是要通過開展頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃，進(jìn)一步完善自然資源的權(quán)責(zé)制度;二是要科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，形成一套涵蓋生態(tài)修復(fù)主要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)質(zhì)量恢復(fù)的合理性和可達(dá)性;三是設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金來充實(shí)資金來源，通過合理的基金制度，將生態(tài)產(chǎn)品的價值收益和市場投入等各種來源的資金統(tǒng)籌使用，提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率;四是要通過機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成效;五是要強(qiáng)化政府的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核真正納入到政府的管理工作中。
[關(guān)鍵詞] 政府環(huán)境管理;生態(tài)文明;生態(tài)保護(hù);生態(tài)補(bǔ)償;生態(tài)文明建設(shè)
[中圖分類號] X24? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）02-0080-09
一、前言
隨著人類社會快速發(fā)展，科技水平不斷提高，人類活動對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響越來越顯著。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧共存，必須探索出一條適應(yīng)人類社會發(fā)展的生態(tài)保護(hù)路徑。為此，有必要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本[1]，探索環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，使“綠水青山”真正成為“金山銀山”。
二、湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償現(xiàn)狀與需求
湖北省在《中共湖北省委 湖北省人民政府關(guān)于加快生態(tài)文明體制改革的實(shí)施意見》（鄂發(fā)〔2016〕25號）、《省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》（鄂政辦發(fā)〔2018〕1號）和《湖北省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》多個文件中提出，要加快建立健全湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建立與湖北省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，建立生態(tài)保護(hù)者與受益者良性互動的多元化補(bǔ)償機(jī)制，使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵舉措。
湖北省結(jié)合地區(qū)發(fā)展情況，已于2018年選擇5個流域及相關(guān)20個縣（市、區(qū)）實(shí)施流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。鄂州市、武漢市也陸續(xù)開展針對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。湖北省的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以流域水環(huán)境為龍頭，以試點(diǎn)為支撐，初步實(shí)現(xiàn)了省域國土空間的全覆蓋。但目前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作仍然有待完善，主要包括在以下幾方面：
1. 需要繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償主體。目前已實(shí)施的有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，多散見于生態(tài)資源保護(hù)單行法的個別條款之中，缺少統(tǒng)一的規(guī)定。湖北省多個行業(yè)主管部門雖分別針對其領(lǐng)域出臺了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，但政策在落地過程中由于自然資源的屬性不同，仍存在補(bǔ)償主客體不夠明確、實(shí)施范圍不清晰和協(xié)調(diào)難度大的問題。
2. 需要豐富生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償手段。當(dāng)前湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作主要以政府的縱向轉(zhuǎn)移支付為主，但補(bǔ)償資金缺口較大，難以形成長期的良性循環(huán)。以水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等為載體的交易市場還有待完善。還需拓展社會資金、技術(shù)支持和實(shí)物補(bǔ)償?shù)榷嘣纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，讓生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為一個長效運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)體。
3. 需要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償科技支撐。一方面生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所涉及的工程多樣，領(lǐng)域外延較廣，需研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償區(qū)域規(guī)劃或技術(shù)指南，引導(dǎo)和規(guī)范地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐。另一方面環(huán)境修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一，需科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為生態(tài)修復(fù)、補(bǔ)償測算和績效考核等工作提供依據(jù)。
4. 需要加快建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)籌運(yùn)用好法律、行政、市場等手段，把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易機(jī)制等有機(jī)結(jié)合起來，加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。制定既能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又能有效保護(hù)生態(tài)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是新時代自然資源管理面臨的重大挑戰(zhàn)。
三、湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑設(shè)想
湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作路徑可按照自然資源確權(quán)與分類——成立相應(yīng)的管理組織并進(jìn)行自然資源資產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化——建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金——落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施等步驟開展。每個步驟實(shí)施方法多種，組織形式多樣，涉及多個行業(yè)及主管部門，因而在實(shí)際過程中應(yīng)以維護(hù)自然資源生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定為原則，結(jié)合具體案例具體分析、決策，工作路徑如圖1。
（一）開展自然資源確權(quán)和分類
依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，明確自然資源的所有權(quán)和用益物權(quán)[2]的行使主體和適用類型，如明確林業(yè)生產(chǎn)中的林木采伐權(quán)、林下資源采集權(quán)和景觀開發(fā)利用權(quán)等權(quán)利的適用范圍和行使主體。
產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源可分為開發(fā)潛力較大的自然資源資產(chǎn)和開發(fā)潛力較小的自然資源資產(chǎn)。具有較大商業(yè)開發(fā)價值的應(yīng)依據(jù)自然資源稟賦，開展資產(chǎn)的價值實(shí)現(xiàn)，來推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作;開發(fā)潛力較小的自然資源資產(chǎn)，應(yīng)多側(cè)重于利用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償手段助力環(huán)境修復(fù);對于現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)不夠明晰的自然資源，應(yīng)在充分挖掘其生態(tài)產(chǎn)品的同時開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。
1. 產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)路徑
（1）開發(fā)潛力較大的自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。對于我國《憲法》《物權(quán)法》及其他單行法中已明確的自然資源資產(chǎn)，比如用材林的經(jīng)營權(quán)、草場的使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)和水域?yàn)┩康牟稉茩?quán)等，可利用“生態(tài)銀行”開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。農(nóng)戶將各自擁有的碎片化的當(dāng)?shù)靥厣Y源（山、水、林、田、湖、古民居等）的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)等，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、托管、特許經(jīng)營等方式流轉(zhuǎn)至生態(tài)銀行，由后者將其轉(zhuǎn)換成權(quán)屬明晰的優(yōu)質(zhì)“資產(chǎn)包”，有序開展資源管護(hù)、評估、改造，以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)、經(jīng)營開發(fā)等工作，提質(zhì)增信，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本增值收益[3]。生態(tài)銀行將資產(chǎn)包對接綠色產(chǎn)業(yè)，并將生態(tài)收益用于開展生態(tài)創(chuàng)業(yè)公司的投資和股權(quán)購買等其他投資，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本增值收益最大化。
生態(tài)銀行的運(yùn)轉(zhuǎn)需依照“政府主導(dǎo)、農(nóng)戶參與、市場運(yùn)作、企業(yè)主體”的原則，由國有企業(yè)或政府有關(guān)單位參股成立自然資源運(yùn)營公司，作為生態(tài)銀行的運(yùn)行主體開展數(shù)據(jù)信息管理、資產(chǎn)評估收儲等工作。生態(tài)銀行在資源的收儲過程中，需按照公平、自愿、平等的原則開展資源置換和交易，可將不同特色的資源分類開發(fā)或委托給專業(yè)公司運(yùn)營打理，提升資產(chǎn)的復(fù)合效益。
（2）開發(fā)潛力較小的自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。針對開發(fā)潛力較小的自然資源，其整合開發(fā)利用較為困難，應(yīng)以推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量修復(fù)和維持生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定為當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，暫緩自然資源資產(chǎn)的開發(fā)。同時，組織專業(yè)人員開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償知識普及，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償參與者對環(huán)境保護(hù)手段的認(rèn)知和補(bǔ)償模式的了解，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男屎蜕鐣e散資金的利用率。對個人、中小企業(yè)、村集體等開展的小規(guī)模生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為，政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)對其開展績效評價與管理。登記并保存其生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?、方式、投資金額等資料，逐一實(shí)地勘驗(yàn)，確認(rèn)真實(shí)性，根據(jù)其規(guī)模和成效，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案。
2. 不易確權(quán)的自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)路徑
對于流域水生態(tài)資源及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等不易確權(quán)的自然資源，應(yīng)充分挖掘其能提供的生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)類自然資源產(chǎn)品，采取成立自然資源價值轉(zhuǎn)換公司統(tǒng)籌管理的方式，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的價值轉(zhuǎn)化。公司經(jīng)營應(yīng)以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)或?qū)ΜF(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造。
對于自然資源系統(tǒng)可提供的生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品，例如各種可利用的農(nóng)林產(chǎn)品和生物質(zhì)能，與第一產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的物質(zhì)原料產(chǎn)品，由自然資源價值轉(zhuǎn)化公司統(tǒng)籌管理，在政府允許的前提下，直接轉(zhuǎn)化為可以獲得收益的商品。
對于調(diào)節(jié)服務(wù)類的自然資源產(chǎn)品，建立調(diào)節(jié)服務(wù)交易市場。例如成立公司統(tǒng)籌管理水環(huán)境保護(hù)區(qū)的自然資源附加產(chǎn)品，將流域或湖泊濕地的調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品（如水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)）進(jìn)行市場化的交易以獲得收益，平衡自然資源的開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)的關(guān)系，并提高資源利用效率。
對于部分可開發(fā)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，例如旅游價值、生態(tài)系統(tǒng)的綠色標(biāo)簽、綠色認(rèn)證等，由自然資源價值轉(zhuǎn)化公司將其作為經(jīng)濟(jì)化產(chǎn)品運(yùn)作。公司綜合利用國土空間規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)和產(chǎn)業(yè)用地政策等政策工具，將自然資源的價值附著于服務(wù)產(chǎn)品的價值中[4]，讓補(bǔ)償主體進(jìn)行用權(quán)購買或者產(chǎn)品認(rèn)證購買，提高資金效益，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的價值外溢。
（二）設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是修復(fù)和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，自然資源資產(chǎn)統(tǒng)籌運(yùn)營產(chǎn)生收益后，需按一定比例提取，納入湖北省設(shè)立的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，作為政府撥付的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的補(bǔ)充部分，應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍和提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率。同時，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償融資機(jī)制中引入多元主體，例如爭取民間社團(tuán)組織、企業(yè)和個人的捐贈。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金對各種來源的資金重新整合并分配，用于重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工程、各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策落實(shí)的過程中，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償取之于自然，用之于自然，形成閉環(huán)。
（三）建立適應(yīng)區(qū)域特點(diǎn)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆椒ê屯緩胶芏?，按照補(bǔ)償方式可以分為資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)?按照補(bǔ)償條塊可以分為縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償;按空間尺度大小可以分為生態(tài)環(huán)境要素補(bǔ)償、流域補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償和國際補(bǔ)償?shù)萚5];按照實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制的差異，大致可以分為政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償兩大類型。需根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式本質(zhì)特征，確定適應(yīng)不同區(qū)域特點(diǎn)的補(bǔ)償方式，完善制度框架和配套政策，補(bǔ)償范圍也逐漸由單領(lǐng)域補(bǔ)償延伸到綜合補(bǔ)償，進(jìn)一步提升市場化水平。
政府及主管部門按照既定事權(quán)劃分明確責(zé)任清單，著重抓好規(guī)劃編制、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)研制等公共產(chǎn)品提供，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)任務(wù);以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為杠桿，引導(dǎo)鼓勵各方力量投入生態(tài)修復(fù)，規(guī)范指導(dǎo)工作開展;改進(jìn)和提升監(jiān)測監(jiān)管能力，及時發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整糾偏[6]，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的使用和成效管理;探索與自然資源資產(chǎn)有償使用相配套的縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，以及基于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，積極推進(jìn)碳排放權(quán)交易。
要研究建立自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償財(cái)政長期保障機(jī)制、國土空間生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)補(bǔ)償與自然資源代際補(bǔ)償制度，以及市場化、多元化國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。制定鼓勵企業(yè)、公民、社會組織等多元主體參與國土空間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼叽胧?，探索建立多渠道籌集資金機(jī)制，確保有足夠資金投入自然資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐。
四、關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)過程的建議
按照生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)路徑，還需要通過做好頂層設(shè)計(jì)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系制定、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來源拓展、生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核制度建立等，全面落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)工作。
（一）利用頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌謀劃
湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作應(yīng)開展頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃，進(jìn)一步完善自然資源的權(quán)責(zé)制度;要充分厘定各利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，利用制度促進(jìn)職能部門采取措施和手段，解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。著力推進(jìn)建立生態(tài)保護(hù)者和受益者之間公平合理、均衡有效的互動關(guān)系，同時把生態(tài)環(huán)境責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任聯(lián)動起來，提高相關(guān)方開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動力。
逐步建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[7]，以此提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償落實(shí)的可操作性。同時通過頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確自然資源的權(quán)利主體和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的責(zé)任主體。
厘定使用者和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者對自然資源的保護(hù)與建設(shè)義務(wù)。自然資源開發(fā)者從事開發(fā)活動時，須先承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，例如必須提高生產(chǎn)工藝水平，或?qū)ζ髽I(yè)產(chǎn)生的污染進(jìn)行相應(yīng)處理，并由相關(guān)主管部門對其最終成果提出類似于水質(zhì)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者對資源地區(qū)居民補(bǔ)償達(dá)標(biāo)要求的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。而對于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者，則應(yīng)進(jìn)一步明確其在獲得補(bǔ)償后仍需承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)能有效調(diào)整區(qū)域間利益。我國多地以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度為政策手段，調(diào)整地區(qū)間的不平衡發(fā)展情況，落實(shí)污染防治和鄉(xiāng)村振興等發(fā)展戰(zhàn)略。利用政策與制度規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的發(fā)放，靶向生態(tài)減貧;落實(shí)對缺乏人才及技術(shù)地區(qū)的人才引進(jìn)、加大以工代賑力度等政策優(yōu)惠，提升貧困人口的自我發(fā)展能力;對農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償區(qū)域，制定協(xié)同扶持政策，借助生態(tài)減貧特色，扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;通過稅費(fèi)杠桿、移民安置等政策手段對生態(tài)資源保護(hù)范圍內(nèi)的貧困地區(qū)，開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，完善對生態(tài)資源提供區(qū)的信貸、企業(yè)稅收、招商引資等政策優(yōu)惠，吸引企業(yè)來投資，使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與鄉(xiāng)村振興有效融合。
（二）科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系
完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系需以標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，自然資源的價值核算、補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定和受補(bǔ)償?shù)氐难a(bǔ)償資金核定等，都應(yīng)建立在相應(yīng)的、科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系之上。
生態(tài)系統(tǒng)價值核算中，要利用科學(xué)的計(jì)算方案，降低生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立的主觀性，將生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值及其他修復(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的成本等，統(tǒng)一計(jì)量為無差別的貨幣單位;另一方面，要借助生態(tài)系統(tǒng)的價值核算，推動自然資源的確權(quán)工作。
以各地的生態(tài)功能區(qū)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及污染物控制目標(biāo)等為參考，根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明建設(shè)要求，科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償達(dá)標(biāo)要求，加速域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作;制定完善生態(tài)修復(fù)相關(guān)行業(yè)技術(shù)規(guī)范，形成一套涵蓋生態(tài)修復(fù)主要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程時，應(yīng)與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明建設(shè)要求相符合，以期實(shí)現(xiàn)生態(tài)質(zhì)量恢復(fù)的合理性和可達(dá)性。
而要保持市場長效活躍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也需清晰明確。在實(shí)際操作中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定需綜合考慮多方面的因素，例如考慮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)為保護(hù)環(huán)境，放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展所體現(xiàn)的機(jī)會成本和自然資源的受保護(hù)程度等級等;資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅要考慮自然資源的商品價值，還需考慮支付者的意愿;要根據(jù)地區(qū)發(fā)展階段和支付能力、生態(tài)服務(wù)功能的不同，綜合考慮包括城鎮(zhèn)垃圾處理、污水處理和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)等工程在內(nèi)的投入成本，進(jìn)一步完善核算方法，確保生態(tài)服務(wù)提供者具有根據(jù)自己需要選擇補(bǔ)償方式的權(quán)利，發(fā)揮既可以盤活生態(tài)資源，促進(jìn)污染企業(yè)與環(huán)境保護(hù)者的溝通與融合，又可以提高環(huán)境保護(hù)者的積極性。
（三）設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金
《中華人民共和國長江保護(hù)法》明確提出“國家建立長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”“國家鼓勵社會資金建立市場化運(yùn)作的長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金”。在現(xiàn)有政府縱向支付轉(zhuǎn)移情況下，設(shè)立湖北省統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，可通過合理的基金制度，將生態(tài)產(chǎn)品的價值收益和市場投入等各種來源的資金統(tǒng)籌使用、綜合分配和下達(dá)，在一定程度上彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金缺口，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)挠行н\(yùn)轉(zhuǎn)提供堅(jiān)實(shí)牢靠的基礎(chǔ)。
1. 基金的來源。湖北省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的建立，可由各地政府獲得審批的定向橫向補(bǔ)償資金為基礎(chǔ)資金;各生態(tài)銀行和自然資源價值轉(zhuǎn)化公司產(chǎn)生的收益，按一定比例提取作為支撐統(tǒng)籌使用，來共同促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工程的建設(shè)與運(yùn)行。充分利用市場配置資源，多渠道解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金籌備問題。地方各級財(cái)政設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)，并將修復(fù)成效作為國家確定一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，激勵地方統(tǒng)籌資金修復(fù)生態(tài)。以權(quán)能與效益的轉(zhuǎn)換，調(diào)動市場主體參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理積極性，這些都是必要的措施。
2. 基金的使用。首先，對于基金的適用范圍。湖北省的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的適用范圍應(yīng)主要包括以下五個方面：一是對環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)及改造的補(bǔ)償;二是對落后產(chǎn)能關(guān)閉或外遷的補(bǔ)償;三是對生態(tài)保護(hù)區(qū)為生態(tài)修復(fù)付出代價的人員的補(bǔ)償;四是對已破壞地區(qū)實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程的補(bǔ)償;五是對發(fā)展落后地區(qū)再就業(yè)幫扶的補(bǔ)償。其次，對于基金的管理?？捎墒∽匀毁Y源廳牽頭，采用參與資金籌措的相關(guān)部門共同參與的聯(lián)席會議制度，共同討論確定補(bǔ)償資金的使用。資金的發(fā)放應(yīng)做到全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破，應(yīng)將資金的發(fā)放同環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的成本掛鉤，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)要按照市、區(qū)等行政單位等級分級劃定，資金分配從市級層面對生態(tài)保護(hù)力度大、污染治理成效好的區(qū)域或項(xiàng)目給予傾斜，并將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善作為重要依據(jù)，進(jìn)一步調(diào)動政府工作積極性;同時還應(yīng)明確資金的發(fā)放層級，從市到縣到鄉(xiāng)到村，明晰責(zé)任，確保生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金從上到下逐級到位;對生態(tài)功能重要的地區(qū)，應(yīng)適度傾斜和加大補(bǔ)償力度。
3. 基金的保障措施。一是政府層面需強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管理，提高管理人員意識。對基金的整體運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范，明確政府、企業(yè)及各利益相關(guān)方的環(huán)境責(zé)任，并嚴(yán)格敦促責(zé)任的履行，明確資金來源及比例、管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督主體、使用范圍等一系列內(nèi)容，增強(qiáng)制度剛性。二是完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金使用法規(guī)制度，建立市場公平的評估核算體系。應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)編制計(jì)劃及報告、政府審核，做到核算標(biāo)準(zhǔn)明確清晰，有助于相關(guān)部門規(guī)范操作，避免“一本亂賬”。三是繼續(xù)充實(shí)投融資渠道，保障資金的有效供給。為企業(yè)提供相關(guān)增值服務(wù)，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與資本市場有機(jī)結(jié)合，通過股權(quán)交易，使生態(tài)資源企業(yè)獲得投資收益，豐富資金來源[8]。從資金的來源破題，保障資金的供給，“造血式”的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式才能夠真正使基金長久有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
4. 發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的作用。加快健全全省國土空間規(guī)劃體系，明確國土空間開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)總體格局，編制實(shí)施生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)國土空間總體規(guī)劃確定的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。根據(jù)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，科學(xué)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金使用方案。同時，健全部門聯(lián)動機(jī)制、打通政策堵點(diǎn)，自然資源部門通過制度改革、用途管制、資產(chǎn)管理、權(quán)益保護(hù)等各種手段，發(fā)揮牽頭作用，打通政策通道，靈活運(yùn)用各類政策，同時與相關(guān)系統(tǒng)之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動以形成合力。切實(shí)加強(qiáng)資金整合，綜合發(fā)揮相關(guān)資金的疊加效益和規(guī)模效益。
（四）通過實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成效
生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和手段，在國家生態(tài)文明戰(zhàn)略中具有重要意義和作用。大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品屬性，生態(tài)產(chǎn)品自身的這種外部性特點(diǎn)，使其難以通過現(xiàn)有市場實(shí)現(xiàn)其價值，且沒有在市場中流通的生態(tài)產(chǎn)品通常比流通于市場的那部分具有更高的價值。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的核心問題，是要推動生態(tài)產(chǎn)品的外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，使生態(tài)產(chǎn)品的價值在市場中能夠得到有效體現(xiàn)。因此，機(jī)制創(chuàng)新將是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。
生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制涉及確權(quán)登記、價值測算、經(jīng)營開發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償、考核評估等生態(tài)產(chǎn)品全價值鏈，是破解生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)外部性難題的主要方面。應(yīng)將機(jī)制創(chuàng)新與多元參與高度融合，形成多樣化的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)模式和路徑，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑。政府部門是規(guī)則的制定者，也是公共生態(tài)產(chǎn)品的重要購買方。企業(yè)是市場主體，是經(jīng)營要素的整合者，也是生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的重要提供方。金融機(jī)構(gòu)是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要支持力量，對于推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，挖掘并實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值發(fā)揮著重要作用。人是生態(tài)產(chǎn)品的最終消費(fèi)者，也是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要參與者。提升人的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和行動自覺，對于生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)具有重要意義。
生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑包括：建立自然資源確權(quán)登記制度，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，豐富自然資源資產(chǎn)使用權(quán)類型;建立生態(tài)產(chǎn)品信息普查制度，形成生態(tài)產(chǎn)品目錄清單;建立生態(tài)產(chǎn)品動態(tài)監(jiān)測制度為生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)提供支撐;建立體現(xiàn)市場供需關(guān)系的生態(tài)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，和不同類型生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價值核算體系;建立覆蓋各級行政區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品總值統(tǒng)計(jì)制度，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果在政府決策、績效考核評價，以及在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、經(jīng)營開發(fā)等不同領(lǐng)域中的應(yīng)用;以科技賦能、文化賦能、品牌賦能、標(biāo)準(zhǔn)賦能、區(qū)位賦能等多種形式增加生態(tài)產(chǎn)品的價值，推動生態(tài)資源權(quán)益交易，包括綠化增量、清水增量等責(zé)任指標(biāo)交易，森林覆蓋率等資源權(quán)益指標(biāo)交易，以及碳排放權(quán)、碳匯、排污權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。
（五）強(qiáng)化政府的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考核
目前湖北省的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核政策體系尚未完全建立，需要利用好績效考核工具，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核納入政府的管理工作中。
一是要落實(shí)自然資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作。在摸清自然資源的基礎(chǔ)上執(zhí)行考核制度，完善自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，不再只是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論政績，而是要考核領(lǐng)導(dǎo)干部管理的自然資源是否得到保護(hù)，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和環(huán)境修復(fù)有效結(jié)合，確保生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金落到實(shí)處，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某晒吹靡娒弥?/p>
二是要建立生態(tài)恢復(fù)動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。流域及湖泊斷面水量水質(zhì)、水土流失評價指標(biāo)、農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量評價指標(biāo)等環(huán)境指標(biāo)，是推行績效考核政策的基石。應(yīng)對環(huán)境修復(fù)的各項(xiàng)指標(biāo)，開展持續(xù)性的監(jiān)督檢查和跟蹤分析，建立健全追責(zé)機(jī)制，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作落實(shí)不到位、工作懈怠、謊報和隱瞞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償建設(shè)實(shí)際情況所造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題，實(shí)行終身責(zé)任追究機(jī)制。
三是要建立包含財(cái)政支出、交易成本和機(jī)會成本、緩解貧困率等多方面因素的綜合科學(xué)評估體系。不論是對于環(huán)境指標(biāo)橫向時間段的定性評估，還是針對某一地區(qū)或斷面持續(xù)時間段的縱向變化評估，都應(yīng)將生態(tài)修復(fù)過程中付出的成本考慮在內(nèi)，建立綜合性的科學(xué)可行的計(jì)算方法，以此作為政府工作情況的反饋和支撐，由此得到的考核結(jié)果公平合理，又具有說服力和可操作性。
四是要充分調(diào)動社會公眾參與監(jiān)管的積極性，形成社會監(jiān)督的氛圍。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作涉及到眾多的利益相關(guān)主體，要從政策上引導(dǎo)群眾參與管理，并形成相應(yīng)的可操作機(jī)制。例如要求重大項(xiàng)目實(shí)施前需采取聽證會、民意調(diào)查和座談會等形式，建立群眾意見反饋渠道。同時，建立信息公開平臺，公示生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)信息，讓公眾能充分行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過程的透明化和民主化，真正形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成果全民共享、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制全民共建的局面。
五是要建立績效考核機(jī)制?？己耸堑胤礁骷壵_展各項(xiàng)工作重要舉措。要建立生態(tài)產(chǎn)品價值考核機(jī)制，探索將生態(tài)產(chǎn)品總值指標(biāo)納入各級黨委和政府高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價。探索構(gòu)建生態(tài)積分體系，引導(dǎo)各地建立多元化資金投入機(jī)制，探索規(guī)范用地供給，加大綠色金融對生態(tài)產(chǎn)品的支持力度。選擇跨流域、跨行政區(qū)域和省域范圍內(nèi)具備條件的地區(qū)，深入開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，選擇試點(diǎn)成效顯著的地區(qū)，打造一批生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償示范基地。
研究建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效評價與考核制度體系，制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效的評價辦法、評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任主體進(jìn)行績效考核和責(zé)任追究;建立有利于企業(yè)、公民、社會組織對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行全過程監(jiān)督的機(jī)制和社會責(zé)任機(jī)制。
五、結(jié)語
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策手段，關(guān)鍵在于“落地生根”。理想的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑起于明晰的自然資源確權(quán)，承于合理的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，成于公正的制度執(zhí)行力度。要系統(tǒng)設(shè)計(jì)路徑、規(guī)劃方案，合力落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施，讓湖北省綠水青山“流金淌銀”。
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[責(zé)任編輯：汪智力]
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