政府形式回應(yīng)是無奈之舉還是必要手段：一個整合性歸因模型

摘 要：十九大報告提出“以人民為中心”的發(fā)展思想，要求各地政府積極轉(zhuǎn)變政府職能，通過更加平衡、更為充分的發(fā)展來不斷滿足人民在新時代的新需求，提升政府的回應(yīng)性。但現(xiàn)實(shí)中存在大量推諉性回應(yīng)、模糊性回應(yīng)等“政府形式回應(yīng)”行為。研究發(fā)現(xiàn)，公眾的不合理期望與政府權(quán)力和能力有限的矛盾催生出超越政府職責(zé)范圍與能力邊界的訴求，構(gòu)成政府形式回應(yīng)的觸發(fā)因素;制度環(huán)境、抗?fàn)幮岳姹磉_(dá)以及官僚理性知識與個人感性知識沖突是政府形式回應(yīng)發(fā)生的重要外部推力;與此同時，基層公務(wù)員勝任力不足和公眾身份特征則發(fā)揮著調(diào)節(jié)變量的作用。

關(guān)鍵詞：政府回應(yīng);形式回應(yīng);實(shí)質(zhì)回應(yīng);政民互動;歸因模型

一、問題提出

盧梭指出，“政府只有尊重并遵循‘公意’，以大多數(shù)民眾的公共利益為依歸，才能成為最理想、最完善的政府”。因此，政府回應(yīng)是現(xiàn)代民主政治語境下的必要價值追求。2010年國務(wù)院《政府工作報告》提出要“努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”;黨的十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。至此，政府回應(yīng)再次回歸人們的視野之中。

然而，目前政府回應(yīng)的理念和機(jī)制依舊存在不足，一些地方政府采用一種“萬能回應(yīng)模板”，雖然回應(yīng)及時，但缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容和后續(xù)行動，致使群眾問題得不到徹底解決[1];甚至部分職能部門會以“不清楚、不知情、不好回答、需向上級領(lǐng)導(dǎo)請示”等理由搪塞公眾，或經(jīng)層層上報后無疾而終，導(dǎo)致公眾的需求信息有去無回。此外，部分窗口單位的基層服務(wù)人員服務(wù)意識淡薄，回應(yīng)態(tài)度敷衍甚至惡劣，缺少對人民群眾應(yīng)有的人文關(guān)懷與尊重[2]，其結(jié)果損害了公眾對政府的信任。

遺憾的是，現(xiàn)有研究大多基于簡單二分法將政府回應(yīng)劃分為“回應(yīng)”和“不回應(yīng)”兩種類型，并將“回應(yīng)”默認(rèn)為實(shí)質(zhì)回應(yīng)，導(dǎo)致難以對推諉性回應(yīng)、模糊性回應(yīng)和程序性回應(yīng)等具有形式色彩的回應(yīng)行為做出合理解釋，更無法給出有效的治理良方?；诖?，本研究試圖運(yùn)用扎根理論，提出政府形式回應(yīng)的概念，并發(fā)展出政府形式回應(yīng)的整合性歸因模型，不僅拓展政府回應(yīng)的分類，實(shí)現(xiàn)對推諉性回應(yīng)、模糊性回應(yīng)和程序性回應(yīng)等行為的統(tǒng)一認(rèn)識，而且為理解政府形式回應(yīng)究竟是一種無奈之舉，還是一種必要手段提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，從而推動政府由形式回應(yīng)向?qū)嵸|(zhì)回應(yīng)轉(zhuǎn)變。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著新公共服務(wù)、新公共治理、公共價值管理理論等后競爭范式的興起，政府回應(yīng)被賦予更為豐富的內(nèi)涵，如Denhardt所強(qiáng)調(diào)的，政府應(yīng)當(dāng)具備以民為本的服務(wù)理念和回應(yīng)公眾的內(nèi)在要求?；蛘哒f，政府回應(yīng)是現(xiàn)代民主政治的一個基本指標(biāo)，是政府責(zé)任性的體現(xiàn)[3]。

現(xiàn)有學(xué)者大多基于簡單二分法將政府回應(yīng)劃分為“回應(yīng)”和“不回應(yīng)”兩種類型。通常，政府回應(yīng)被視為實(shí)質(zhì)回應(yīng)，即政府能夠?qū)娝岢龅?、屬于其職?quán)范圍內(nèi)的訴求做出及時有效的回復(fù)，以期實(shí)現(xiàn)對公眾問題的解決，并獲得公眾認(rèn)可的一種理想狀態(tài)[4]。政府不回應(yīng)則是指無論公眾的訴求是否超過政府的管轄權(quán)，政府都忽視公眾的訴求和知情權(quán)，不采取任何回應(yīng)措施，未產(chǎn)生任何回應(yīng)效果，即“只有民意信息輸入，而無政府反饋信息輸出”的狀態(tài)[5]。

政府回應(yīng)依賴于政民互動的過程與發(fā)生場域，這便造就現(xiàn)實(shí)中形式多樣的政府回應(yīng)行為。其中便存在既不可歸為“實(shí)質(zhì)回應(yīng)”，也無法簡單認(rèn)定為“不回應(yīng)”，而是更具形式色彩的政府回應(yīng)行為。如雷望紅通過鄉(xiāng)村研究發(fā)現(xiàn)，村干部在面對難以解決的村民訴求時，受到上級政府的剛性制度規(guī)定，會采取一種“模式化”回應(yīng)，具體表現(xiàn)為采用統(tǒng)一的回復(fù)模板、標(biāo)準(zhǔn)化用語等[6]。曹現(xiàn)強(qiáng)等學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，基層政府在接收到公眾訴求信息后有時會隱瞞實(shí)情，在背后商議善后措施，尤其是當(dāng)民意輿論所涉及的官員職級越高時，有關(guān)部門越有可能調(diào)動政治資源進(jìn)行公關(guān)，故而產(chǎn)生“拖延回應(yīng)”的行為[7]。就理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)而言，基層政府回應(yīng)行為的選擇存在自利性傾向[8]，當(dāng)面對所屬職責(zé)范圍不明確的訴求時往往會以“踢皮球”式的“推諉回應(yīng)”來避責(zé)[9]。此外，正如Robinson指出的，若顧客向政府部門提出訴求，相關(guān)部門會在形式上將其標(biāo)記為“已回復(fù)”，但未采取實(shí)際行動解決該訴求時，便出現(xiàn)了敷衍回應(yīng)[10]。

針對上述具有形式色彩的政府回應(yīng)行為，部分學(xué)者探究其發(fā)生原因。一是政民互動過程中存在信息不對稱，導(dǎo)致政府最終的回應(yīng)與公眾需求不匹配[11]。當(dāng)存在溝通渠道不暢、公務(wù)人員內(nèi)在動力缺失和不良行政作風(fēng)時，便會增大信息處理的成本，削弱政府對公眾訴求的回應(yīng)性，從而呈現(xiàn)出被動回應(yīng)的狀態(tài)[12]。二是公共權(quán)力的強(qiáng)制性和官僚運(yùn)作機(jī)制，使得政府對于公眾訴求的敏感度不高，不能及時掌握民意，從而錯過最佳的回應(yīng)時機(jī)[13];再加之組織內(nèi)的繁文縟節(jié)與組織的形式化、集中化和層級化緊密相連，也可能造成政府的回應(yīng)流程阻滯[14]。三是在政府的責(zé)任壓力和風(fēng)險壓力不斷增強(qiáng)的情況下，技術(shù)、制度和個人能力的缺陷會使其更偏向于“應(yīng)付型”回應(yīng)[15]。正如張翔所指出的，在政府職責(zé)轉(zhuǎn)變的大背景下，政策壓力與執(zhí)行能力的失衡會誘發(fā)基層官員在確保表面一致性的前提下，采取變通手段[16]。四是地方政府為吸引和保留稀缺資源所開展的競爭會形成橫向約束，限制基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)，從而造成行政體系僵化，使得政民互動流于形式[17]。

雖然現(xiàn)有部分研究已經(jīng)關(guān)注到具有形式色彩的政府回應(yīng)行為，但困于二分法的局限性，尚未發(fā)展出一個整體性的概念，實(shí)現(xiàn)對推諉性回應(yīng)、模糊性回應(yīng)和程序性回應(yīng)等行為的統(tǒng)一認(rèn)識。同時，對于具有形式色彩的政府回應(yīng)行為的成因研究也呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)，導(dǎo)致“只見樹木不見森林”。鑒于此，有必要深入了解具有形式色彩的政府回應(yīng)行為，還原其發(fā)生場域，揭示其形成機(jī)理，積累實(shí)證研究資料，歸納可供檢驗(yàn)的變量及命題，豐富已有政民互動理論。因此，本研究試圖立足于中國現(xiàn)實(shí)情境，通過扎根理論，不僅提出政府形式回應(yīng)的概念，實(shí)現(xiàn)將原有的“回應(yīng)”再分類為“實(shí)質(zhì)回應(yīng)”與“形式回應(yīng)”，而且揭示出政府形式回應(yīng)的發(fā)生機(jī)理，嘗試就政府形式回應(yīng)行為提供更具解釋力的框架。

三、研究設(shè)計

（一）研究方法

政府形式回應(yīng)隸屬于人類行為研究的范疇，因此研究方法的選擇，勢必需要遵循人類行為研究的邏輯和方法論立場。符號互動論學(xué)者M(jìn)ead將人類行為視為外在行為和內(nèi)在行為的統(tǒng)一，即廣義的人類行為概念[18]。為此，Blumer指出，“刺激—解釋—反應(yīng)”的公式才能研究社會互動的性質(zhì)，其中“解釋”是人類對于外部刺激的意義作出的詮釋，屬于內(nèi)在行為過程[19]。因此，正如Meyers & Vorsanger所強(qiáng)調(diào)的，定量方法在代表性方面優(yōu)勝，但容易使研究者錯過影響一線行政人員行為與決策的微觀機(jī)制，因?yàn)樗麄儗⑷说膬?nèi)在思維活動和“情景定義”都視為“黑箱”排除在研究之外[20]?？芍ㄐ匝芯吭谌祟愋袨榈难芯恐腥詴粩嘤楷F(xiàn)。

政府形式回應(yīng)多發(fā)生于政民互動界面，不僅涉及基層公務(wù)員和公眾彼此的互動心理，而且會受到具體互動的方式與場域情境的影響，這就造成了其度量和操作上的困難，結(jié)果是現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未提出政府形式回應(yīng)的概念和待檢驗(yàn)的假設(shè)，故針對中國情境下的政府形式回應(yīng)行為更迫切地呼喚扎根于中國經(jīng)驗(yàn)的定性研究。

扎根理論強(qiáng)調(diào)，研究者在沒有理論預(yù)設(shè)的前提下，扎根于原始資料之中，通過自下而上的歸納分析，生成概念和命題，最終融合成理論。基于此，本研究遵循人類行為的廣義定義，試圖基于扎根理論提煉出政府形式回應(yīng)的概念，并發(fā)展出政府形式回應(yīng)的整合性歸因模型，以期實(shí)現(xiàn)對政府形式回應(yīng)行為發(fā)生機(jī)理的深入刻畫。

（二）研究對象

本文運(yùn)用判斷性抽樣，并確定研究對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)：（1）研究對象具有可接觸性;（2）研究對象是與公眾密切接觸的政府職能部門的一線公務(wù)員;（3）研究對象所屬的職能部門具有多樣性?；诖耍狙芯繌脑谛PA學(xué)員中選取了19位具有長期從事一線公共服務(wù)工作經(jīng)歷的受訪者，其中女性占比72%，年齡介于27至36歲之間，16位受訪者為人力資源和社會保障局、稅務(wù)局、道路運(yùn)輸管理局、民政局和信訪局等政府職能部門的窗口工作人員，3位受訪者則是市場監(jiān)督管理局和城市管理綜合執(zhí)法局的一線執(zhí)法人員。

（三）數(shù)據(jù)收集及分析

1.數(shù)據(jù)收集

正如阿倫森所言，“觀察法有一些明顯的缺點(diǎn)，當(dāng)不只是描述社會行為，而是對其進(jìn)行解釋和預(yù)測時，其他研究方法就變得更為重要”[21]?；诖?，本研究將訪談法作為主要的資料收集策略，并以觀察法和實(shí)物分析相輔助，以期通過數(shù)據(jù)來源多樣且數(shù)據(jù)之間互相印證，保證研究結(jié)論的效度。

（1）半結(jié)構(gòu)化訪談

本研究以政府形式回應(yīng)為研究主題，設(shè)計半結(jié)構(gòu)化訪談提綱，進(jìn)行用個體訪談收集資料，每位受訪者的訪談時間大約40分鐘（見表1）。本研究秉承“飽和點(diǎn)加一”原則，共計訪談了19位來自不同職能部門的一線公務(wù)員，形成12萬余字的逐字稿，從而為后期編碼分析提供重要資料來源。

（2）政策文件

政策文件資料的主要作用是證實(shí)或證偽通過訪談獲取的資料。因此，針對19位受訪者涉及的職能部門，本研究搜集了有關(guān)政府回應(yīng)的政策文件。政策文件主要來源于上級下達(dá)的針對窗口一線公務(wù)員的規(guī)章制度，以及職能部門自行出臺的行為規(guī)范與考核標(biāo)準(zhǔn)。

（3）現(xiàn)場觀察

觀察性證據(jù)通常能為研究提供額外的附加信息，從而為理解研究背景和研究對象的行為動機(jī)和意義開拓思路。鑒于此，一方面，研究者在2019年8月進(jìn)入蘭州市人民政府政務(wù)大廳和蘭州市安寧區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)施為期一個月的非參與式觀察。按照既定的觀察提綱，對16位受訪者所在的人力資源和社會保障局、民政局和信訪局等窗口單位的服務(wù)過程進(jìn)行觀察記錄。另一方面，分別在2019年12月和2020年3月，研究者隨同市場監(jiān)督管理局的受訪者HBX和城市管理綜合執(zhí)法局JQR中隊的受訪者LL，參與其日常執(zhí)法活動，并撰寫觀察記錄。

2.數(shù)據(jù)編碼與數(shù)據(jù)分析

本文依據(jù)Strauss等為代表的程序化扎根理論的數(shù)據(jù)處理程序，即“開放性編碼—主軸編碼—選擇性編碼”進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。為確保研究的信效度，編碼過程嚴(yán)格遵循扎根理論范疇歸納和模型構(gòu)建步驟，對數(shù)據(jù)進(jìn)行概念化和范疇化，對存在爭議的概念和范疇，在政民互動研究領(lǐng)域?qū)＜乙庖姷幕A(chǔ)上，進(jìn)行修訂和刪減，以避免編碼者主觀意見對編碼結(jié)果造成的影響，提高編碼的客觀性。此外，為了提高數(shù)據(jù)的編碼與分析效率，本文運(yùn)用Nvivo11.0質(zhì)性資料分析軟件。

（1）開放性編碼

開放性編碼是建立在已有資料所反映的具體行為內(nèi)容上進(jìn)行的概念化和范疇化的過程。本研究在編碼之前剔除無效、相關(guān)性較低及重復(fù)的信息。另外，為了尋找“本土概念”，研究者盡量使用受訪者的原始表述作為碼號，然后從中發(fā)掘初始概念，至此得到92個概念。通過對零散概念的持續(xù)比較與提煉，最終形成30個范疇。

（2）主軸編碼

主軸編碼是將開放性編碼中得到的各項(xiàng)范疇進(jìn)一步提煉、調(diào)整、歸類，將意義相近或相似的部分進(jìn)行合并，并對范疇之間的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行澄清與梳理的過程。按照主軸編碼的步驟，運(yùn)用類屬分析歸納出9個主范疇，見表2。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政府形式回應(yīng)的觸發(fā)因素：超越政府職責(zé)范圍與能力邊界的訴求

超越政府職責(zé)范圍與能力邊界的訴求被基層公務(wù)員視為政府形式回應(yīng)的觸發(fā)因素，該訴求是由公眾的不合理期望與政府權(quán)力和能力有限的矛盾催生而成。

1.公眾的不合理期望

公眾的不合理期望是政府與公眾之間長期的信息不對稱與公眾的利己動機(jī)等因素共同作用的結(jié)果。一方面，由于政府運(yùn)行透明度不夠高，日常信息公開流于形式，政務(wù)公開未能成為公眾了解和監(jiān)督政府的有效渠道。與此同時，公眾對政府信息公開敏感度低、解讀能力弱，且易受到虛假信息的誤導(dǎo)，產(chǎn)生對政府形象的虛假認(rèn)知和對相關(guān)政策信息的理解偏差，從而對政府抱有不合理期望，如政府“萬能論”的思想，即堅信政府應(yīng)該且能夠解決公眾所有的訴求。

另一方面，26.32%的受訪者表示，部分公眾在利己動機(jī)驅(qū)使下，追求個人利益最大化，甚至不惜背棄道德約束和法律規(guī)定，以牟取不正當(dāng)利益。比如，少數(shù)公眾借助政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制與治理手段，打擊同行競爭者或者模仿其他上訪戶給政府施壓，以獲取遠(yuǎn)超預(yù)期的收益。

2.政府權(quán)力和能力有限

政府在回應(yīng)公眾訴求時無疑會受到自身權(quán)力與能力的限制。首先，財政不足會嚴(yán)重掣肘政府回應(yīng)性，正如受訪者所說“沒錢一切都是空話”。與此同時，人員短缺與基層事務(wù)繁雜構(gòu)成一對張力，約束著政府的回應(yīng)能力。其次，政府部門間的高度職責(zé)分工與機(jī)構(gòu)分離容易引發(fā)部門間治理的碎片化與責(zé)任真空，具體表現(xiàn)為多頭管理、相互推諉等一系列低效行為，從而限制政府回應(yīng)的效果。次之，中央出臺的宏觀政策在地方執(zhí)行時，可能一時難以與微觀現(xiàn)實(shí)情境相匹配，導(dǎo)致基層政府面對公眾訴求時有心無力。最后，自由裁量權(quán)的闕如限制了基層公務(wù)員的創(chuàng)造性與靈活性，并使其承擔(dān)大量“自己沒法干”和“自己干不了”的工作，從而降低基層公務(wù)員的回應(yīng)能力。

3.超越政府職責(zé)范圍與能力邊界的訴求

公眾的不合理期望與政府權(quán)力和能力有限之間的矛盾，催生出超越政府職責(zé)范圍與能力邊界的訴求，具體包括：超出部門職權(quán)范圍的訴求;虛假欺騙的訴求;政策不支持的訴求;歷史遺留問題引致的訴求;非業(yè)務(wù)類罕見的訴求;責(zé)任主體不明的訴求。當(dāng)公眾的訴求超越政府職責(zé)范圍與能力邊界時，政府便難以在現(xiàn)階段按照公眾的意愿解決問題，于是公眾的訴求便會陷入難解之境。這種難解之境為政府形式回應(yīng)埋下了“種子”，當(dāng)“種子”受到宏微觀因素的誘導(dǎo)作用后，便會結(jié)出政府形式回應(yīng)的“果”。

（二）政府形式回應(yīng)涌現(xiàn)的制度環(huán)境

紀(jì)律監(jiān)察制度的強(qiáng)化、法律制度不完善、政府績效評價制度的剛性以及政務(wù)服務(wù)質(zhì)量規(guī)定共同構(gòu)成政府形式回應(yīng)的制度環(huán)境。

首先，日益強(qiáng)化的紀(jì)律監(jiān)察制度在約束公務(wù)員的不合規(guī)行為的同時，也引發(fā)少部分公務(wù)員萌生“少做少錯”的懶政思想。當(dāng)面對由超越政府職責(zé)范圍與能力邊界的訴求引發(fā)的難解之境時，抱有懶政思想的公務(wù)員傾向于采取推諉、敷衍等回應(yīng)行為。

其次，部分公眾基于目前尚不夠完善的法律法規(guī)，提出在法律上打擦邊球的訴求，但政府工作人員卻往往因缺乏解決此類問題可參考的法律法規(guī)和案例而陷入茫然無措的窘境，從而降低回應(yīng)速度，削弱回應(yīng)質(zhì)量。

第三，政府績效評價制度的剛性可能會誘使被考核的基層公務(wù)員采取形式回應(yīng)行為。各地方政府為了持續(xù)改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，不僅把服務(wù)態(tài)度、服務(wù)次數(shù)和辦結(jié)率作為硬性考核指標(biāo)，而且將公眾滿意度納入績效評價體系之中。但遺憾的是，公眾參與政府績效評價面臨不可持續(xù)的挑戰(zhàn)。一是公眾參與更多地聚焦于評估環(huán)節(jié)，這種“掐頭去尾”式的局部參與導(dǎo)致評價結(jié)果的影響力有限。二是政府常常既擁有政府績效評價的管理權(quán)，又擁有組織權(quán)，甚至保留較大權(quán)重的評價權(quán)，導(dǎo)致公眾缺乏必要的話語權(quán)，并被降格成績效信息供給者，以強(qiáng)化內(nèi)部控制。三是公眾參與政府績效評價具有非延續(xù)性。公眾是否能夠留在評價主體的序列中，甚至不由自己決定。其結(jié)果作為理性經(jīng)濟(jì)人的基層政府或公務(wù)員，在迎合上級政府的同時，輕視公眾滿意度的評價結(jié)果。當(dāng)面對超越其職責(zé)范圍與能力邊界的訴求，他們更會傾向于做出形式回應(yīng)，以完成顯性績效考核任務(wù)。

最后，就某種程度而言，政府形式回應(yīng)可視為公務(wù)員應(yīng)對政務(wù)服務(wù)質(zhì)量規(guī)定的自利性行為。針對回應(yīng)質(zhì)量設(shè)置的制度性規(guī)定缺乏必要的彈性，與充滿不確定性、沖突性的外部環(huán)境不相適應(yīng)。此時，基層公務(wù)員嚴(yán)格照章辦事不僅抑制其主觀能動性的發(fā)揮，而且易助長“合法怠工”行為，結(jié)果政府回應(yīng)往往呈現(xiàn)程序合法，但未實(shí)質(zhì)滿足公眾訴求的現(xiàn)象。

（三）政府形式回應(yīng)頻發(fā)的場域：裹挾著“沖突與對抗”的政民互動

政府的回應(yīng)策略正不斷地受到政府與公眾每一次具體互動過程的形塑。公眾的抗?fàn)幮岳姹磉_(dá)以及官僚理性知識與個人感性知識沖突所構(gòu)成的政民互動過程是政府形式回應(yīng)頻發(fā)的重要外力因素。

1.抗?fàn)幮岳姹磉_(dá)

當(dāng)公眾主張個體利益最大化時，政府往往站在國家整體利益或是法律的角度來解讀其訴求，此般立場和認(rèn)知模式的差異是政民互動過程中分歧與沖突的發(fā)端。而利益分歧的背后潛藏著公眾復(fù)雜的抗?fàn)幮睦恚阂皇莻€體利益受損時，公眾產(chǎn)生對政府辦事原則的不信任感;二是個體利益低于可比較的他人時，萌生的不公平感;三是更愿直接與領(lǐng)導(dǎo)或是上級政府對話的威權(quán)崇拜心理。

在客觀利益分歧與主觀抗?fàn)幮睦淼墓餐饔孟?，少?shù)公眾傾向于采取抗?fàn)幮孕袨椋热邕^激鬧事、群體性上訪以及越級維權(quán)等。但此時的政府關(guān)注點(diǎn)更多地聚焦于緩解沖突與安撫情緒，以及暫時性解決問題，以求保持良好形象和社會穩(wěn)定。這種“治標(biāo)不治本”的回應(yīng)方式并不能有效保證從根本上解決問題，反而易導(dǎo)致應(yīng)急性回應(yīng)替代慣例化回應(yīng)，增加政府整體回應(yīng)成本。

2.官僚理性知識與個人感性知識沖突

政民互動過程實(shí)質(zhì)是一個知識共享過程，但公眾個人感性知識與政府官僚理性知識存在知識屬性上的差異性，會因知識轉(zhuǎn)化不暢與知識交換阻滯引發(fā)沖突。因?qū)I(yè)知識的欠缺，公眾一般難以有效解讀基于官僚理性知識形成的政策文本。與此同時，政府工作人員一般也以擁有專業(yè)知識自居，無法認(rèn)真汲取普通民眾生活所產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)知識，其結(jié)果造成知識轉(zhuǎn)化不暢。此外，公眾欠佳的表達(dá)能力和低效且成本高昂的溝通渠道阻礙了政民之間的知識交換。恰如對受訪者WRJ的觀察，民政局窗口工作的WRJ在一次受理關(guān)于最低生活保障金申領(lǐng)的電話咨詢業(yè)務(wù)時，多次說到“您想說的是不是這個意思啊”，由于此過程耗時過長，最后WRJ無奈之下說了一句“你還是來現(xiàn)場咨詢辦理吧，或許會更清楚”。

當(dāng)官僚理性知識與個人感性知識相沖突，便會增加政民互動成本，誘使政府做出形式回應(yīng)。21.13%的受訪者表示，公眾利益表達(dá)“詞不達(dá)意”時，政府只能與其進(jìn)行反復(fù)對話以求準(zhǔn)確識別訴求?；蛘?，當(dāng)政府的回應(yīng)行為不被公眾接受時，政府只能耐心解釋，以求公眾理解。但無論何種情況，都易誘發(fā)政府做出程序性、模糊性等回應(yīng)行為。

（四）政府形式回應(yīng)的主客體特征

基層公務(wù)員勝任力不足和公眾身份特征在政府形式回應(yīng)的形成過程中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，是誘發(fā)政府形式回應(yīng)的微觀因素。

1.基層公務(wù)員勝任力不足

基層公務(wù)員在特定服務(wù)崗位上的勝任力，尤其是公共服務(wù)動機(jī)、公共服務(wù)能力以及性格特質(zhì)都會對政府回應(yīng)策略的選擇產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應(yīng)。首先，基層公務(wù)員的公共服務(wù)動機(jī)缺失，表現(xiàn)為責(zé)任心不強(qiáng)、低社會公正感以及自利性。這會使其面對來自公眾的難解訴求時，傾向于選擇推諉、程序性、敷衍等回應(yīng)行為，從而有損政府回應(yīng)質(zhì)量。其次，基層公務(wù)員會因業(yè)務(wù)技能不熟練、政策學(xué)習(xí)能力欠缺以及專業(yè)知識儲備不足，擁有較差的公共服務(wù)能力，導(dǎo)致其陷入迷茫窘境，無奈選擇形式回應(yīng)。最后，基層公務(wù)員的性格特質(zhì)也會對政府回應(yīng)策略選擇起到調(diào)節(jié)作用，如性格冷淡的基層公務(wù)員在面對難解之境時往往會缺乏熱情與耐心，更易做出模糊性回應(yīng);而自負(fù)心強(qiáng)的基層公務(wù)員對于自身業(yè)務(wù)能力又自視過高，許下的高承諾難以兌現(xiàn)，最后只能做出解釋性或模糊性回應(yīng)。就上述副范疇的頻次統(tǒng)計結(jié)果可知，公共服務(wù)能力不足的頻次最高，表明它是造成基層公務(wù)員勝任力不足的關(guān)鍵性因素。

2.公眾身份特征

公眾身份特征的差異性會引發(fā)基層公務(wù)員采取選擇性的回應(yīng)行為，尤其體現(xiàn)在服務(wù)質(zhì)量與態(tài)度方面。對于政府部門的固定服務(wù)對象而言，即使訴求一時棘手，基層公務(wù)員也會積極跟進(jìn)，以尋求問題實(shí)質(zhì)解決，鮮少推諉或敷衍。但對于一次性服務(wù)對象，基層公務(wù)員在面臨難解之境時便會耐心不足，甚至與之發(fā)生沖突，導(dǎo)致公眾的訴求不了了之。此外，如受訪者LZX所言，平川地區(qū)的公眾維權(quán)意識更強(qiáng)，當(dāng)?shù)毓珓?wù)員更為小心謹(jǐn)慎，鮮少糊弄敷衍，但對待山區(qū)公眾的利益訴求時則存在懈怠，甚至涉關(guān)廉政風(fēng)險，更傾向于做出形式回應(yīng)。

（五）政府形式回應(yīng)的概念及其雙重性

政府形式回應(yīng)是政府在特定制度環(huán)境、“沖突與對抗”的互動方式以及參與互動的主客體特征的共同作用下，基于對超越其職責(zé)范圍與能力邊界的訴求做出意義解釋的基礎(chǔ)上，所采取的不具有實(shí)質(zhì)效力，且難以獲得公眾滿意的反應(yīng)與答復(fù)行為。由于政府對公眾提出的難解訴求，既可以做出利己性的解釋，也可以做出利他性的解釋，因此政府形式回應(yīng)具有雙重性，不僅包括利己性，而且也蘊(yùn)含了利他性。

利己性的政府形式回應(yīng)，即作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府會因制度或規(guī)則的剛性，部門間的阻隔以及自身資源和治理能力的有限，對來自公眾的難解訴求做出利己性解釋，從而采取相互“踢皮球”的推諉性回應(yīng)，“和稀泥”式的模糊性回應(yīng)，嚴(yán)格按照統(tǒng)一的回應(yīng)章程或模板做出回復(fù)的程序性回應(yīng)，甚至回復(fù)內(nèi)容虛假不實(shí)的欺騙性回應(yīng)等行為。顯然，利己性的政府形式回應(yīng)是政府在自我保護(hù)意識下的無奈之舉，它不僅無法推進(jìn)問題的實(shí)質(zhì)性解決，而且還會招致公眾的不滿。

利他性的政府形式回應(yīng)，即政府及其工作人員對公眾提出的難解訴求，采取耐心向公眾闡述政策條例和其他緣由的解釋性回應(yīng)或向公眾提供問題解決的其他方式的建議性回應(yīng)等行為。雖然，利他性的政府形式回應(yīng)未能實(shí)質(zhì)性解決問題，獲得公眾滿意，但可以減少公眾不滿意的程度，發(fā)揮保健因素的作用。首先，當(dāng)公眾情緒過激或政策理解有誤時，政府采用解釋性回應(yīng)和建議性回應(yīng)可以有效地安撫公眾的不滿情緒，減少沖突，營造良好有序的互動情境，為后續(xù)問題實(shí)質(zhì)解決奠定基礎(chǔ)。其次，對于超出政府職責(zé)范圍與能力邊界的訴求，政府“以理服人，以情動人”的解釋性回應(yīng)有助于使部分公眾過高的期望回歸政府職責(zé)與能力可接受的范圍之內(nèi)，從而為問題的解決提供了可能性?？芍?，利他性的政府形式回應(yīng)是無法獲得公眾滿意的前提下，所采取的一種補(bǔ)償性的必要手段。

五、討論

本研究通過扎根理論，提出政府形式回應(yīng)的概念，并發(fā)展出政府形式回應(yīng)的整合性歸因模型。為了推動實(shí)質(zhì)性理論向形式理論的發(fā)展，將本研究發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)有文獻(xiàn)展開持續(xù)對話。

首先，基層政府有限的治理能力和無限的治理責(zé)任之間的不對稱是政府形式回應(yīng)的發(fā)端。政府的治理責(zé)任源于公眾期望，Gronroos指出，政民溝通、公眾訴求等因素影響著公眾期望[22]。本研究則采取相反的分析思路，發(fā)現(xiàn)公眾的自利性和信息不對稱會導(dǎo)致公眾的不合理期望。正如儲鵬飛所言，大多數(shù)公眾由于知識局限和對現(xiàn)實(shí)利益的直接渴求，往往只想要“單純性索利”，而非公共利益的制度性保障[23]。與此同時，政務(wù)信息的透明化不足，加重了政民之間的信息不對稱，導(dǎo)致公眾對政策的誤解，且忽視基層政府權(quán)力與能力的邊界，從而賦予基層政府難以承載的使命和期望[24]。

面對無限的公眾期望，遺憾的是，政府的“公共性”特征以及資源的稀缺性決定了其權(quán)力與能力的有限性[25]。政府部門間的碎片化治理與責(zé)任真空[26]、宏觀政策與微觀現(xiàn)實(shí)不匹配、自由裁量權(quán)的闕如都會進(jìn)一步削弱政府擁有的實(shí)際權(quán)力與能力[27]，正如Laws和Forester所言，自由裁量權(quán)的闕如會使基層公務(wù)員在應(yīng)對多樣化且復(fù)雜的訴求時喪失彈性，陷入照章辦事的陷阱，最終限制政府整體的公共服務(wù)能力[28]。

因此，公眾的不合理期望與政府權(quán)力和能力有限之間的矛盾不可避免，并催生出超越政府職責(zé)范圍與能力邊界的訴求，為政府形式回應(yīng)埋下了“隱患”。正如Petrovsky等學(xué)者所言，現(xiàn)實(shí)中存在著超出公眾權(quán)利、法律范圍、政府政策的訴求[29]。本研究不僅回應(yīng)了上述學(xué)者的研究結(jié)果，而且補(bǔ)充了非業(yè)務(wù)類罕見訴求、責(zé)任主體不明的訴求等，有助于政府識別不同的訴求類型并做出有效回應(yīng)。

其次，政府形式回應(yīng)的產(chǎn)生受到宏觀社會環(huán)境、中觀行政體制和微觀個體等多重因素的影響。

在社會環(huán)境方面，首先，傳統(tǒng)主流媒體與網(wǎng)絡(luò)媒體都是公眾表達(dá)政策偏好，對政府施加影響的重要空間，并且呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)輿論的影響力越大，政府回應(yīng)性就越高的現(xiàn)象[30]。本研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公眾訴求超越政府職責(zé)范圍與能力邊界時，少數(shù)公眾傾向于采取抗?fàn)幮缘睦姹磉_(dá)方式，并借助網(wǎng)絡(luò)媒體制造輿論壓力，迫使政府在確保政治合法性的前提下做出妥協(xié)、規(guī)避等回應(yīng)姿態(tài)[31]。其次，正如Fesler和Kettle所言：“理想主義者制定法律，現(xiàn)實(shí)主義者執(zhí)行法律。”法律制度在一定程度上具有時滯性和保守性[32]，故有時難以對公眾個性化且多變的訴求做出及時、具體的規(guī)定。其結(jié)果就是，基層公務(wù)員在回應(yīng)具體的公眾訴求時可能因無法可依而采取模糊性回應(yīng)或拖延回應(yīng)等行為。

在行政體制方面，政府績效評價制度的剛性和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量規(guī)定在一定程度上對政府形式回應(yīng)的發(fā)生起到推波助瀾的作用。一方面，傳統(tǒng)的政府績效評價旨在實(shí)現(xiàn)對下級政府的政治控制，缺乏對公共價值的回應(yīng)，致使公眾滿意度評價多流于形式[33]。另一方面，基層政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在接受上級政府的轉(zhuǎn)移支付和政府間補(bǔ)助后，會更傾向于迎合上級政府的績效目標(biāo)，其結(jié)果是回應(yīng)上級政府替代了回應(yīng)本轄區(qū)內(nèi)的公眾[34]。

值得注意的是，政務(wù)服務(wù)質(zhì)量規(guī)定作為一種官僚體制運(yùn)行的規(guī)則與制度，存在增加基層公務(wù)員在回應(yīng)性價值和專業(yè)性價值之間搖擺不定的風(fēng)險[35]。這不僅使得基層公務(wù)員對效率、效益和經(jīng)濟(jì)性等工具價值形成獨(dú)有的偏愛，并通過程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的回應(yīng)模式達(dá)到“辦結(jié)數(shù)量”“回應(yīng)率”等客觀指標(biāo)[36]，而且在所謂的“科學(xué)化、制度化”的服務(wù)供給模式下，抑制了基層公務(wù)員的創(chuàng)新性和公共服務(wù)供給應(yīng)有的彈性，甚至存在誘發(fā)“合法怠工”行為的風(fēng)險[37]。

在個體方面，官僚理性知識與個人感性知識的沖突、公眾身份特征以及基層公務(wù)員勝任力不足是誘發(fā)政府形式回應(yīng)的微觀因素。政府是典型的知識密集型組織，政府官員取得卓越績效緣于他們能夠集中社會智慧，駕馭和運(yùn)用廣博的知識[38]。更確切地說，建立以知識共享為基礎(chǔ)的學(xué)習(xí)論壇是通向真正民有政府的現(xiàn)實(shí)路徑[39]。然而，公眾個人感性知識與官僚理性知識相沖突，形成知識間的固有分歧。遺憾的是，一方面，公眾受制于個人知識體系的限制，不僅難以解讀高度格式化、專業(yè)化的政策文本，而且也無法有效地將隱性的、情感化的、個性化的知識轉(zhuǎn)化為格式化的和易編碼的知識以供政府利用[40];另一方面，政府官員出于對技術(shù)專家身份的迷戀，表現(xiàn)出對官僚理性知識的天然偏好，將官僚理性知識凌駕于公眾個人感性知識之上[41]。其結(jié)果在知識轉(zhuǎn)化不暢和知識交換阻滯的雙重作用下，政民之間的知識共享難以實(shí)現(xiàn)。此時，政府因缺乏知識共享的支持，更傾向于做出程序性或模糊性的回應(yīng)。

第三，基層公務(wù)員勝任力不足和公眾身份特征在政府形式回應(yīng)的形成過程中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用。公共服務(wù)動機(jī)缺失會間接導(dǎo)致工作倦怠，使得公務(wù)員表現(xiàn)出情感衰竭和工作成就感降低，從而弱化服務(wù)的主動性[42]。再加之，公共服務(wù)能力不足和性格特質(zhì)的共同作用，此時的基層公務(wù)員傾向于采取履職型和應(yīng)付型的回應(yīng)[43]。值得注意的是，公眾差異化的身份特征也會引發(fā)基層公務(wù)員的選擇性回應(yīng)行為，即Heckman和Smith等學(xué)者眼中的“撇脂（cream skimming）”或者“摘櫻桃（Cherry Picking）”的現(xiàn)象。Distelhorst等學(xué)者指出，公眾的宗教身份與社會階層會影響政府回應(yīng)效果[44]，如Bartels發(fā)現(xiàn)在美國，政策結(jié)果強(qiáng)烈地反映了最富裕人群的偏好，政府對他們的反應(yīng)更積極[45];Su和Meng的研究也發(fā)現(xiàn)，政府會根據(jù)公眾的戶口性質(zhì)、訴求規(guī)模、任務(wù)多寡等因素做出差異性回應(yīng)[46]。本研究發(fā)現(xiàn)政民互動頻度、公眾的地域身份特征均會對政府回應(yīng)施加影響，拓展了已有研究內(nèi)容。

最后，政府形式回應(yīng)在多重因素的共同作用下“生根發(fā)芽”，它既是一種無奈之舉，也是一種必要手段，具有較強(qiáng)的情境依賴性。雖然Robinson等學(xué)者關(guān)注到和稀泥式的模糊性回應(yīng)、職能不清而導(dǎo)致的推諉拖延回應(yīng)、有限資源下的權(quán)宜式回應(yīng)等行為[47]，但未發(fā)展出一個整體性概念，從而無法形成一個統(tǒng)一性的認(rèn)識。本研究提出“政府形式回應(yīng)”概念，不僅實(shí)現(xiàn)對推諉性回應(yīng)、模糊性回應(yīng)和程序性回應(yīng)等行為的統(tǒng)一認(rèn)識，而且揭示出政府形式回應(yīng)的雙重性特征，使其既區(qū)別于“實(shí)質(zhì)回應(yīng)”，又不同于“不回應(yīng)”。

具體而言，一方面，政府形式回應(yīng)是多種因素制約下的無奈之舉。基層政府治理能力的短缺與公眾訴求的多樣且無限性構(gòu)成一對張力，制約著政府回應(yīng)質(zhì)量。與此同時，自上而下的“問責(zé)”與自下而上的“鬧大”又令基層政府陷入“腹背受敵”的兩難困境[48]。其結(jié)果是基層公務(wù)員基于利己性的動機(jī)，采取拖延、推諉、回避等行為以達(dá)到“大事化小”和“維穩(wěn)”的目的，但存在引發(fā)公眾不滿的風(fēng)險[49]。此外，程序性回應(yīng)有助于基層政府協(xié)調(diào)行為規(guī)則與公共價值之間的關(guān)系，以提升政民互動的質(zhì)量[50]，并減少因做出價值判斷陷于道德困境的糾纏與折磨。另一方面，政府形式回應(yīng)也是一種必要手段。公眾訴求中往往蘊(yùn)含著情感溝通需要，尤其是那些“合情，但不合法”的訴求。因此，政府采取解釋性回應(yīng)或建議性回應(yīng)行為，有助于關(guān)注和疏導(dǎo)公眾情緒、合理合法化解公眾訴求，從而達(dá)到穩(wěn)固政民關(guān)系的目的[51]。

總之，政府形式回應(yīng)是與政府實(shí)質(zhì)回應(yīng)相對應(yīng)的一種狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了對原有“回應(yīng)”的再分類，這就為探究政府回應(yīng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)特征提供了機(jī)會窗口。此外，政府形式回應(yīng)的雙重性特征意味著基層公務(wù)員時常陷入“做了要下地獄，不做也要下地獄”的兩難境地[52]。因此，對于政府形式回應(yīng)形成機(jī)理的揭示，不僅有助于改善政民互動質(zhì)量，提升政府回應(yīng)的有效性，而且可以緩解基層公務(wù)員所面對的道德困境之苦。

六、結(jié)論

本研究通過扎根理論，提出政府形式回應(yīng)概念，并發(fā)展出政府形式回應(yīng)的整合性歸因模型，既拓展了政府回應(yīng)的分類，又為政府從形式回應(yīng)走向?qū)嵸|(zhì)回應(yīng)奠定理論基礎(chǔ)。

然而，鑒于研究問題的復(fù)雜性、研究方法的特點(diǎn)以及數(shù)據(jù)資料的約束，本研究還可以進(jìn)行更加深入的挖掘，因此未來研究可以從以下三個方面著力：一是基于政府形式回應(yīng)的概念及其整合性歸因模型，提出待檢驗(yàn)的研究假設(shè)，進(jìn)行量表的設(shè)計與修正，在問卷調(diào)查的輔助下，通過多元回歸分析，對政府形式回應(yīng)的發(fā)生機(jī)理進(jìn)行檢驗(yàn)，以期獲得更為普適性的研究結(jié)論。二是以本研究所構(gòu)建的政府形式回應(yīng)的整合性歸因模型為分析框架，逐一探討推諉性回應(yīng)、模糊性回應(yīng)、建議性回應(yīng)等具體行為的發(fā)生機(jī)制和治理策略。三是立足于本研究成果，建構(gòu)“以人民為中心”的政府回應(yīng)模式，推動政府從內(nèi)控型政府向“與民共治”的聆聽與合作型政府的轉(zhuǎn)變。

注釋：

①研究對象的選擇參考杭州市2017年度綜合考評市直屬單位分類表： http：//www.jxhz.gov.cn/ldkp/3779.jhtml.

②本文基于受訪者姓名的英文字母縮寫對其進(jìn)行編碼。

③關(guān)于開放式編碼及范疇化過程，為節(jié)省篇幅，文中不再詳述。有需要者，可與作者聯(lián)系。

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Abstract：The 19th session of national congress of the communist party of China （CPC） put forward the “People-centered” ?development philosophy， calling on local governments to actively transform their functions， constantly meet the public requirements in the new era through more balanced and adequate development， and enhance the responsiveness of the government. However， there are a lot of “government formalized responses” ?such as evasive responses and ambiguity responses. In order to reveal its nature and formation mechanism， this article is based on the Chinese context and applies the grounded theory， thus developing the concept of government formalized response and establishing an integrated attribution model. It is found that the contradiction between the unreasonable expectation of the public and the limited power and capability of the government leads to demands beyond the limits of the government’s responsibilities and capabilities， which constitute the trigger for the government formalized response. Secondly， institutional environment， public interest expression and the conflict between rational knowledge of bureaucracy and the perceptual knowledge of individuals are important external forces for the government formalized response. At the same time， the competence of the grass-roots civil servants and public identities play the role of moderating variables. This research not only clearly defines the concept of government formalized response， expands the classification of government responses， but also reveals the formation mechanism and duality of government formalized response， so as to lay a theoretical foundation for the transformation from government formalized response to substantive response.

Keywords：Government Response;Formalized Response;Substantive Response;Interactions between Government and Public;Attribution Model

（責(zé)任編輯 王 玉）