摘 要：區(qū)域城市一體化是區(qū)域發(fā)展體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的重要路徑，而實現(xiàn)這一路徑的核心難題則是推進區(qū)域城市的一體化治理。盡管傳統(tǒng)的單一區(qū)劃調整由于其諸多制度弊端受到學界的強烈批判，并生發(fā)出諸多以不動區(qū)劃的區(qū)域治理理論予以解釋并應用，但行政區(qū)劃調整在中國特色的區(qū)域治理中仍有其制度生命力。這種生命力體現(xiàn)在傳統(tǒng)區(qū)劃調整從制度供給和制度需求兩方面的轉變，一方面是從制度供給角度進行政區(qū)政策工具的擴展化改造，另一方面是在制度需求角度將區(qū)域一體化對政區(qū)的空間邏輯需求疊加上政治邏輯需求。由此，區(qū)域城市一體化中的政區(qū)治理化和治理政區(qū)化構成了彌合行政區(qū)劃在理論上失靈和實踐中管用這一張力的解釋路徑，也同時為區(qū)域城市一體化的現(xiàn)實治理提供一個獨特的政策路徑。

關鍵詞：區(qū)域城市一體化;政區(qū)邏輯;政區(qū)治理化;治理政區(qū)化

一、問題的提出與相關文獻綜述

隨著京津冀、粵港澳、長三角等區(qū)域和城市群發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，以強化對內開放為導向的區(qū)域一體化進程也成為我國構建經濟發(fā)展新動能、打造空間新增長極的重要研究議題。然而，由于我國地方政府發(fā)展型體制的慣性，使得政區(qū)分割成為掣肘區(qū)域一體化的重要制度障礙。改革開放40多年以來，為激勵地方發(fā)展的自主性和積極性，向地方放權的屬地化管理制度成為地方治理的主要形式[1]。這種“行政區(qū)經濟”[2][3]在促進地方競合、激發(fā)地方發(fā)展[4]的同時，也逐漸推動地域空間從農村城市化向城市區(qū)域化，再向區(qū)域城市一體化演進升級。這一演進升級過程在地理空間形態(tài)上，則使得區(qū)域城市發(fā)展呈現(xiàn)城市群、大灣區(qū)、都市圈、大都市區(qū)等新型地域形態(tài)，這種空間格局的形成和演進，使得市場要素發(fā)展和公共事務管理大大超越原有政區(qū)空間，也使得原有以屬地激勵為主的地方治理制度下的政區(qū)邊界，日益成為阻礙要素流動[5]、抑制規(guī)模和集聚效應[6][7]、甚至延緩和破壞區(qū)域一體化的行政藩籬。

換言之，在高速城市化后，原本激發(fā)地方和城市發(fā)展積極性的政區(qū)空間逐漸成為掣肘地方和城市發(fā)展的空間制度障礙，由此，對區(qū)域一體化制度癥結的探討，也不斷聚焦到如何跨越甚至破除區(qū)劃無形之墻這一核心問題上來。

針對這一問題，學界紛紛開出“藥方”：一方面，區(qū)域經濟學家基于西方解決國家與國家之間協(xié)調發(fā)展的區(qū)域主義與新區(qū)域主義[8]，提出了次區(qū)域合作、多層級治理、多中心治理等理論;另一方面，政治學、公共管理學、法學等學科相關學者，則提出了“區(qū)域行政”[9]、“區(qū)域公共管理”[10]、城鄉(xiāng)治理[11]、復合行政[12]、跨界治理[13]、整體性治理[14]、制度性集體行動[15]、區(qū)域行政協(xié)議[16]等概念和理論。

這些學界探討和開出“藥方”的一個共性指向是，試圖走出用行政區(qū)劃調整解決行政區(qū)劃問題的窠臼，用非行政區(qū)劃調整的方式來突破“行政區(qū)經濟”和“行政區(qū)行政”，并實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同和一體化治理。畢竟從邏輯上而言，“區(qū)域的界限永遠都是存在的”[17]，無論是政區(qū)兼并還是重組，必然還會形成新的政區(qū)邊界，新的政區(qū)邊界在解決現(xiàn)有區(qū)域問題的同時，也為未來的區(qū)域問題埋下了“伏筆”甚至是“隱患”。

此外，行政區(qū)劃調整帶來的高昂物質成本、制度成本和心理成本也不得不考慮，凱曼尼（Kamann）研究國家邊界在整合功能屬性后發(fā)現(xiàn)，雖然區(qū)劃調整實現(xiàn)區(qū)域制度一體化了，但心理文化影響并未消除：“國家間降低邊界（功能屬性）的影響，不能同樣地產生雙方的認同感，這個影響不應該被低估。”[18]近年來，已有不少實證研究也證實了行政區(qū)劃調整的低效甚至無效[19]。在當前，公眾自我意識越來越突顯，質疑、阻礙、反對的聲音也開始直指僅從管理者視角進行區(qū)劃調整的行為[20]。

來自不同領域的諸多學者對行政區(qū)劃的“失靈”進行了批判，然而，現(xiàn)實中我們卻發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃作為政策工具，仍是國家和地方政府解決城市和區(qū)域發(fā)展問題的有效“武器”[21]。例如，我國較早施行并至今仍具有生命力的“市管縣（市）”體制就是以行政區(qū)劃調整作為構建中觀城市群的重要制度。雖然這一體制近年來也面臨一些挑戰(zhàn)，但是它作為我國省級政區(qū)內推進的政區(qū)型跨界治理體制，即在中觀層面通過區(qū)劃體制改革來促進城鎮(zhèn)組群、以城帶鄉(xiāng)的區(qū)域發(fā)展體制，仍是我國行政區(qū)劃政策工具在區(qū)域一體化上最典型的應用。這一應用體現(xiàn)在近年來多個省會城市通過“縣（市）改區(qū)”方式拓展中心城市空間，以達到提高綜合承載能力和資源配置能力，如濟南市、杭州市、南京市、合肥市等;再如，知名智庫?？ǖ膱蟾嬉仓赋觥俺鞘羞~入都市圈時代，為融入城市群，變動行政區(qū)劃已成最易釋放制度紅利、級差地租的調整方式”[22]。

從國家治理現(xiàn)代化而言，行政區(qū)劃作為體國經野之道，是我國空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要政策工具。特別是黨的十八大以來，國家更多地關注到行政區(qū)劃的重要性。黨的十八屆三中全會，將優(yōu)化行政區(qū)劃設置作為全面深化改革的重要工作部署推動，對行政區(qū)劃工作提出了更高的新要求。2014年2月，習近平在北京市考察工作時指出，行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好則可能成為發(fā)展的掣肘;要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，大家抱成團朝著頂層設計的目標一起做[23]。由此可見，行政區(qū)劃已成為習近平治國理政思想的重要組成部分。2019年1月1日實施的《行政區(qū)劃管理條例》（中華人民共和國國務院令第704號），首次通過系統(tǒng)立法的方式把行政區(qū)劃工作納入規(guī)范化軌道。黨的十九屆四中全會進一步指出“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，則更直接地對區(qū)域一體化中的行政區(qū)劃研究提出了新要求。

區(qū)域一體化的研究和實踐中，對于行政區(qū)劃這一治理政策工具而言，存在理論分析上的“政區(qū)失靈”和政策實踐中的“政區(qū)有效”之間的顯著張力，如何彌合這一張力，是本文擬破解的核心問題。要解釋這一問題，邏輯上有兩條路徑：

其一，從政區(qū)理論的辨析出發(fā)，解釋區(qū)域治理相關理論為何出現(xiàn)“去政區(qū)化”“逆政區(qū)化”“弱政區(qū)化”的傾向，為政區(qū)邏輯在區(qū)域一體化研究中的重要性進行“正本清源”，而這一過程的關鍵則是對政區(qū)概念中“狹義的區(qū)劃調整理解”的超越，行政區(qū)劃調整只是“跨越卡夫丁大峽谷”的一瞬間，然而在這一瞬間的背后，包括政區(qū)要素靜態(tài)運行中的職能發(fā)揮、蘊含類似區(qū)劃調整相同政策目標的準行政區(qū)劃調整、區(qū)劃調整中充分加入專家論證和公眾參與，以及指導這一系列調整的制度安排等，也應一并納入政區(qū)分析的框架，而分析框架的擴展過程正是治理理念在剛性的、單一的行政區(qū)劃概念中的強化，因此，我們將這一過程概括為“政區(qū)治理化”。

其二，從區(qū)域一體化實踐中的政區(qū)政策供給的目標導向和動力機制出發(fā)，進一步論證政區(qū)治理邏輯在區(qū)域一體化中的必要性，特別是從傳統(tǒng)推動空間要素一體化的空間邏輯擴展到更為重要的中央與地方關系、國際政治關系等政治邏輯，當區(qū)域一體化的內在目標推進到政治邏輯，則行政區(qū)劃的出場及其制度效用就顯示出更多的優(yōu)勢。進一步而言，政區(qū)內涵在經過第一條路徑的辨析后，作為治理化后的政區(qū)政策工具，其更是可以成為推動區(qū)域一體化的核心政策工具，可以說在中國，區(qū)域一體化背后的實質是治理的政區(qū)化。

至此，本文的基本論點和分析理路得以確立，即理論目標是解釋政區(qū)在區(qū)域治理理論中的“失靈”和區(qū)域治理實踐中的“有效”，政策目標是論證我國區(qū)域一體化的一條獨特路徑是政區(qū)。而要完成這兩個研究目標的核心在于從政區(qū)制度的供給和需求兩端出發(fā)，一方面透析政區(qū)理論，超越傳統(tǒng)行政區(qū)劃調整的概念框架，另一方面透析區(qū)域一體化的更深層邏輯。

二、區(qū)域一體化中的政區(qū)制度供給創(chuàng)新：從政區(qū)調整到政區(qū)治理的超越

從全球城市化進程來看，當城鎮(zhèn)化率跨越50%進入中后期階段，城市的都市圈化、城市群化、連綿化、灣區(qū)化等城市區(qū)域一體化是必然趨勢，而西方城市化先行國家在城市區(qū)域一體化階段，都會突破單體政區(qū)去探索跨界治理的問題。面對行政區(qū)劃對區(qū)域一體化的阻隔，一般有兩種改革路徑[24]：

一是進行“政區(qū)兼并”（annexation），即中心城市或城區(qū)在擴展建成區(qū)過程中將所涉地域的政區(qū)納入統(tǒng)籌管理，甚至“兼并”政區(qū)而成立區(qū)域性政府，如英國倫敦的都市郡議會、大曼徹斯特大都市區(qū)政府、日本東京都政府、加拿大多倫多大都市政府、澳大利亞墨爾本大都市權力機關、美國波特蘭大都市政府和我國北京、上海直轄市在1958年進行區(qū)劃調整拓展城市規(guī)模等。據(jù)統(tǒng)計，美國在1950年到1990年的城市化拓展階段，“所有城市中只有20%提高其密度，而許多其他城市都是插建和外圍空間拓展同時進行”[25]。

二是進行“政區(qū)合并”（combination），即由于中心城區(qū)擁堵、犯罪、污染等“城市病”嚴重，而使得外圍已城市化的郊區(qū)各政區(qū)相互合并成為新的城市中心，由此形成多中心的城市群或大都市圈治理格局，例如，美國大城市周邊的“市縣合并”;此外，在破解城市擴展造成的公共服務碎片化整合時，根據(jù)不同類型公共服務的服務圈范圍進行功能整合，形成相互層疊嵌套的功能區(qū)劃也屬于這一類型，例如，美國的特別功能區(qū)等[26]。

不過，進入20世紀80年代，以政區(qū)兼并或合并為主的區(qū)域一體化方式，受到了法律障礙、黨派之爭、都市區(qū)經濟和社會問題等因素的影響，各國大都市區(qū)政府出現(xiàn)了職能減少、機構削弱的衰退現(xiàn)象，例如英國政府在1986年宣布取消倫敦等6個大都市區(qū)政府（都市郡），恢復了“郡”建制。而我國學界，對于區(qū)域一體化中行政區(qū)劃的批判及其相關概念和理論的提出，應該也是20世紀80年代后國際大都市區(qū)政府治理模式由高潮到衰退的新一輪區(qū)域治理實踐的大背景所引致的。

大都市區(qū)政府組織模式的由盛而衰，也是行政區(qū)劃政策工具有效性由強到弱的外在體現(xiàn)。由此，以政區(qū)“兼并”“合并”為路徑的區(qū)域一體化治理方式成為諸多理論批判的對象。但是，這些理論對行政區(qū)劃在區(qū)域一體化中的制度阻礙作用也是認同的，例如，區(qū)域行政理論就認為“由于區(qū)域經濟發(fā)展的整體性存在被民族國家或一國內的行政區(qū)劃肢解的可能性”[27]，只是，“區(qū)域治理”“區(qū)域公共管理”等理論是倡導通過非區(qū)劃調整的協(xié)調、協(xié)作、協(xié)同來解決這一問題。這些理論普遍認為“解鈴還須系鈴人”的區(qū)劃調整僅僅是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的治標之策。從城市的動態(tài)擴展看，確實隨著城市建成區(qū)的擴張，新的行政區(qū)劃“邊界”空間障礙又將產生，頻繁不斷的區(qū)劃調整行為不僅難以根治區(qū)域一體化制度障礙（如政府職能轉變仍不到位），而且會產生高額的區(qū)劃調整成本（包括企業(yè)和居民頻繁地更換各類證件、政府官員和機構等的社會整合），或因不規(guī)范操作導致不合理的調整結果，甚至出現(xiàn)“為換一個門把手而把整個房子拆了”的區(qū)劃調整失誤。

例如，上海中心城區(qū)在1990年代中期之前主要以近域切塊為主的區(qū)劃調整方式進行城市拓展，而這種模式在城市化進程中面臨動輒調整、頻次較多而增加行政成本的挑戰(zhàn)[28]。以上海普陀區(qū)為例，新中國成立后，普陀區(qū)在1992年之前曾有六次拓區(qū)，包括1950年新涇、真如、閘北等區(qū)的吳淞江以北、中山北路以南地區(qū)劃入，1956年真如、大場兩區(qū)部分地區(qū)劃入，1958年西郊區(qū)撤銷的同時部分地區(qū)劃入，1982年寶山縣部分地區(qū)劃入，1984年嘉定縣真如鎮(zhèn)及長征、桃浦兩鄉(xiāng)部分地區(qū)和寶山縣彭浦鄉(xiāng)部分地區(qū)劃入，1992年長征、桃浦兩鄉(xiāng)全境劃入[29]。從這一案例可以觀察到，由于采取了政區(qū)兼并的方式來拓展中心城區(qū)，導致普陀區(qū)、嘉定縣、寶山縣面臨著頻繁的區(qū)劃調整，且下轄的真如鎮(zhèn)、長征鄉(xiāng)、桃浦鄉(xiāng)等基層政區(qū)也是分多次碎片化切塊劃入，這無疑增加了這一區(qū)域企業(yè)和居民的成本，政府管理也面臨不斷適應的挑戰(zhàn)。

直到1990年代中期后施行郊區(qū)的整縣改區(qū)，這一近域切塊劃入的城市化空間拓展模式才得以改善。

可見，區(qū)劃調整在區(qū)域一體化中可能并不是最好的辦法，學界因此也開始討論在不調整區(qū)劃的情況下，如何通過設計跨政區(qū)的合作、聯(lián)動等機制而非區(qū)劃調整來破解區(qū)域一體化中的跨界治理難題，包括簽訂各類行政協(xié)議、共同組織編制規(guī)劃、召開各類聯(lián)席會議、建立相應協(xié)調機構、互派政府工作人員等。例如，目前長三角區(qū)域一體化中的長三角區(qū)域合作辦以及長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會，就是一種不打破行政區(qū)劃界線但非常緊密地進行區(qū)域一體化治理的最新探索。另外，興起于20世紀70年代末期的新區(qū)域主義還強調企業(yè)、社會組織、居民等社會力量和市場力量也應該參與到區(qū)域協(xié)商合作中來。

上述理論和實踐確實在不打破行政區(qū)劃（包括不打破國界）框架的情況下解決了部分區(qū)域公共問題，然而，由于缺乏政區(qū)的剛性約束，這些聯(lián)席會議、行政協(xié)議、協(xié)調機構、非正式組織、倡導性規(guī)劃等治理工具常常出現(xiàn)碎片化的、扯皮性的、形式性、低效率的治理效果[30]。

正是區(qū)域一體化中非區(qū)劃治理仍可能面臨的一系列“老”問題和“新”挑戰(zhàn)，使得學術界再次引發(fā)了整體性治理[31][32]、再領域化[33]等概念和理論的討論。而實踐層面也呈現(xiàn)出類似的發(fā)展趨勢，比如不少政府又重新開始討論大都市區(qū)政府[34]。

劉君德教授提出“行政區(qū)經濟”理論，也歷經了從分析行政區(qū)對區(qū)域經濟剛性約束的負面效應，到重視行政區(qū)經濟在促進區(qū)域經濟發(fā)展上的正面效應的轉變[35]。行政區(qū)劃所體現(xiàn)的剛性整合，之所以會重回學界和政界的視野，很重要的原因之一就是政區(qū)調整將外部交易成本內部化的思路，與當前信息技術的結合，使得大規(guī)模和更廣闊空間的組織和生產成為可能，而全球化挑戰(zhàn)也讓各國不得不選擇通過內部城市組團方式，代表國家參與全球競爭，這也是“全球城市”理論興起的重要原因。與此同時，中國城市化的飛速發(fā)展，使得城市區(qū)域化、群狀化發(fā)展中的一體化矛盾更加突顯，進一步加劇了對區(qū)域一體化治理的制度改革需求。當然，這并不意味著行政區(qū)劃會回到簡單的“一并了之”“一合了事”等傳統(tǒng)區(qū)劃調整的老路上，而是鼓勵更多地在低成本、多方式、柔性化、協(xié)商性的政區(qū)治理上尋找路徑。

政區(qū)型跨界治理是指在推動區(qū)域一體化的政策路徑上，充分考慮政區(qū)要素在靜態(tài)運行中的職能，借鑒行政區(qū)劃調整所蘊含的將交易成本內部化的政策工具功能，并在不得已的政區(qū)調整中強化調整的科學性、規(guī)范性和民主性的一系列政策工具的系統(tǒng)性應用。政區(qū)型跨界治理一方面是對傳統(tǒng)性政區(qū)調整的超越，即通過曲線性、柔性化地破除政區(qū)邊界來實現(xiàn)區(qū)域一體化，既保留政區(qū)邊界的屬地治理功能，又避免跨界公共事務治理中的碎片化;另一方面，則是將行政區(qū)劃政策中的“硬約束”“真執(zhí)行”“強保障”等制度效能附加于協(xié)商性、倡導性、軟性化的跨界協(xié)同治理工具，既避免了政區(qū)調整高成本等弊端，又實現(xiàn)了區(qū)域一體化的實質性推動。

目前，我國在推進區(qū)域一體化的實踐探索中，不通過傳統(tǒng)的區(qū)劃調整而突破政區(qū)邊界從而實現(xiàn)跨區(qū)域公共事務一體化整合的政區(qū)治理型政策工具日漸豐富，包括廣東省的深圳-汕尾兩市的特別合作區(qū)探索（通過法定關系而不是區(qū)劃調整來界定各自的權責利）、新疆維吾爾自治區(qū)的烏昌一體化創(chuàng)新（部分重要職能部門合署辦公）、江蘇省的靖江江陰的跨江融合新試驗（從產業(yè)同城拓展到設施、民生、生態(tài)的融合）、湖南省的長株潭聯(lián)市制新概念（城市群政治的現(xiàn)實體現(xiàn)）以及跨省級政區(qū)的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等。

另外，在扶貧攻堅和應急管理領域，這種不進行區(qū)劃調整但實現(xiàn)跨政區(qū)整合的政區(qū)型跨界治理也有諸多探索，例如，扶貧工作中的對口支援、重大公共衛(wèi)生事件處置中的結對作戰(zhàn)等，就是突破行政區(qū)邊界，卻并沒有進行區(qū)劃調整的政區(qū)型跨界治理模式。原本，不打破政區(qū)邊界進行跨區(qū)域整合，最大的問題是屬地責任的模糊化，根據(jù)新制度經濟學產權理論，政區(qū)“空間發(fā)展權利”的模糊必然增加高昂的交易成本，或是大大影響區(qū)域合作和一體化的內在動力及持續(xù)性。而通過實行小尺度或基層政區(qū)的對口和結對，卻能更好地明確幫扶和應急支援的權責利，激勵雙方的積極性，產生類似政區(qū)合并的更為高效和落地的協(xié)同合作效果。

三、區(qū)域一體化中的政區(qū)制度需求升級：從空間邏輯到政治邏輯的疊加

在推進區(qū)域一體化中為何需要政區(qū)制度，需要首先明確行政區(qū)劃的制度需求，再結合區(qū)域一體化的情景分析政區(qū)治理的邏輯。

從政區(qū)的政策工具屬性來看，它是用來回答大國治理中國土如何分區(qū)（劃分區(qū)域及劃定邊界）、分層（各個基本分區(qū)如何累積形成多層級的縱向結構）、分類（根據(jù)不同的區(qū)域性質和特點設定不同的建制類型）問題，并確定行政中心和命名政區(qū)單元的空間治理政策工具集。“中國是個古老大國，是世界上行政區(qū)劃歷史最悠久，內容最豐富的國家”[36]，行政區(qū)劃在我國長期的帝國治理和近現(xiàn)代國家發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，是國家空間治理體系的重要組成部分。從政區(qū)視角研究我國區(qū)域經濟、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社區(qū)治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、城市治理、政府間關系等主題的文獻也已很豐富。

從不同學科對行政區(qū)劃概念的定義來看，政區(qū)制度在經濟、社會、政治、文化以及生態(tài)文明建設方面都有相應的需求，但其核心邏輯有二：一是基于客觀發(fā)展的空間邏輯，二是基于治國理政的政治邏輯。前者是根據(jù)自然地理、經濟基礎、人口分布、文化習俗等現(xiàn)實空間進行區(qū)域劃分，并賦予相應的發(fā)展資源，來促進地方經濟社會發(fā)展，例如，政區(qū)邊界區(qū)劃的“山川形便”原則，如福建省與江西省以武夷山為界，上海浦東新區(qū)與浦西各區(qū)以黃浦江為界等;后者則是根據(jù)國家治國理政的政治目標進行區(qū)域劃分，并協(xié)調中央和地方、地方與地方的關系，例如政區(qū)邊界區(qū)劃的“犬牙交錯”原則，最為典型的應用之一就是本應以秦嶺為界劃入巴蜀地的漢中平原在元朝劃入了陜西境內，讓本來憑借秦嶺易守難攻的巴蜀之地北門大開。

從行政區(qū)劃的歷史演變規(guī)律來看，基層政區(qū)和穩(wěn)定時期的區(qū)劃調整往往遵循空間邏輯;而高層政區(qū)和特殊時期的區(qū)劃調整往往遵循政治邏輯。但是，從行政區(qū)劃的根本制度屬性而言，空間劃分首先是作為國家權力的體現(xiàn)，是中央集權體制的產物，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，因此，政治邏輯是其第一邏輯。即使是在基層政區(qū)的調整中，遵循空間邏輯確立的政區(qū)邊界、建制、駐地等結構，仍然需要根據(jù)地方政府的政治要求，在充分考慮空間邏輯的基礎上綜合政治邏輯來做出區(qū)劃調整的方案。

此外，當兩個邏輯有沖突時，空間邏輯要讓位于政治邏輯。例如，2021年5月關于“袖珍”小縣——陜西省佛坪縣的存廢曾引發(fā)網(wǎng)絡熱議[37]，從節(jié)約行政成本和提升行政效率而言，這些小縣確實有撤制合并的必要，但對于位于邊疆和偏遠地區(qū)的“小縣”而言，站在維護國家安全穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的角度，大部分作者包括網(wǎng)絡留言的網(wǎng)民都表示縣再小、人口再少也要保留其建制，甚至還應強化其建制。我國海南省設立地級三沙市

以及新疆維吾爾自治區(qū)設立兵團市鎮(zhèn)等區(qū)劃設置

就是這一原則的體現(xiàn)。因此，行政區(qū)劃調整在空間邏輯和政治邏輯的權衡中，政治邏輯一定是要高于空間邏輯的。

目前我國的區(qū)域一體化研究和實踐中，提出跨政區(qū)整合或區(qū)劃調整的目標大多是為了促進產業(yè)、交通、旅游、人口、技術、信息等要素的一體化，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住、體育等公共服務的一體化，即現(xiàn)有研究和實踐更多是從空間邏輯來分析并提出治理對策，而較少從政治邏輯來考慮區(qū)域一體化的政區(qū)治理問題，這也導致對政區(qū)治理在區(qū)域一體化中的重要性有所忽視。

區(qū)域一體化的重要政治目標之一，在于優(yōu)化大國治理中的中央與地方關系，即通過城市群、大灣區(qū)等省級政區(qū)的一體化和組團化、板塊化，一定意義上使得中央在34個省、自治區(qū)、直轄市等一級政區(qū)的管理幅度上有所縮減。管理層次-幅度理論表明，當管理幅度減少、層次-幅度更“尖”時，上級對下級的管理有效性將提升，因此，區(qū)域一體化從中央進行地方治理角度而言，無疑將有利于提升上令下達、下情上傳的有效性和貫通性;與此同時，這一模式還可傳遞出地方大員在區(qū)域性治理績效肯定后的升遷路徑，即更有利于從地方大員角度實現(xiàn)帶動區(qū)域一體化治理績效轉化為升遷中央后的整體績效，由此也大大增加了中央的統(tǒng)合性和地方的穩(wěn)定性。從實踐來看，近年來陸續(xù)推出京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、長江中游城市群、中原城市群、成渝城市群等國家級城市群的建立，一定程度上緩解了中央與地方省級政府管理幅度上的壓力，提升了中央治理地方的有效性;此外，粵港澳大灣區(qū)還有面向香港和澳門特別行政區(qū)治理的目標。這一空間治理格局一定程度上也有解放初期我國推行的以行政區(qū)劃治理為基礎的“大區(qū)制”的影子。

此外，從全球化進程來看，以城市群為地域形態(tài)的組團性競爭也已成為國家參與國際政治經濟事務的重要方式，而近年來復雜的不確定的國際關系，包括有所抬頭的逆全球化趨勢，特別是新冠肺炎疫情導致的國際貿易萎縮和紛爭，也將賦予“城市群”加快構建以國內大循環(huán)為主體，促進國際國內雙循環(huán)新發(fā)展格局的新使命，以區(qū)域一體化的“對內開放”來促進內需消費、推動就業(yè)均衡、提高區(qū)域的資源承載能力和資源配置能力。

至此的分析表明，我國城市群區(qū)域一體化中不僅有諸多客觀的空間治理需求，而且政治治理需求也越發(fā)重要且突顯，面對區(qū)域一體化制度需求結構的這種變化，行政區(qū)劃可能是一個非常重要且必要的政策工具。其重要性，尤其體現(xiàn)在區(qū)域一體化中面向中央與地方關系優(yōu)化的政區(qū)的政治邏輯及其制度需求;而其必要性，則體現(xiàn)在傳統(tǒng)政區(qū)調整框架拓展為政區(qū)治理框架后，行政區(qū)劃在區(qū)域一體化中政策工具的應用將更加豐富、更可操作。

前述我國諸多國家級城市群戰(zhàn)略的推出即是目前行政區(qū)劃的治理邏輯的現(xiàn)實體現(xiàn)，而在區(qū)域一體化地方實踐中，從國家宏觀尺度縮放到中觀尺度來看，其實區(qū)劃調整也幾乎一直在不斷實踐探索，當然在區(qū)域和城市尺度，行政區(qū)劃的調整在受到政治邏輯驅動的同時，更多還是空間邏輯驅動，而雙重邏輯驅動的疊加與政區(qū)治理化后的區(qū)劃改良政策工具相結合，進一步催生了治理的政區(qū)化。具體而言，區(qū)域一體化中治理政區(qū)化的實踐探索體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是發(fā)揮政區(qū)邊界對要素流動的阻隔和屏蔽作用。目前很多區(qū)域一體化制度創(chuàng)新探索選擇在省界毗鄰地區(qū)進行，即利用政區(qū)邊界在制度試驗中的獨特作用來更為集中并加速不打破區(qū)劃邊界但實現(xiàn)制度一體化的試驗。政區(qū)邊界在區(qū)域制度一體化探索中的獨特優(yōu)勢則包括有利于提高一體化治理探索的強度和直接性、有利于快速形成一體化治理的示范效應、有利于聚精會神在“制度空間”突破上用力、有利于降低一體化治理創(chuàng)新中壓力測試的負面影響等[38]。

二是發(fā)揮政區(qū)中心集聚和放大經濟社會資源的作用。通過行政中心區(qū)劃重組來提升其首位度，進而更好發(fā)揮核心城市的輻射帶動功能，為區(qū)域一體化形成多中心治理提供空間基礎。例如長三角區(qū)域近年來推進的安徽省撤并巢湖市組建大合肥、江蘇省南京市的縣市改區(qū)拓展城區(qū)、杭州市2021年全市層面區(qū)縣重組優(yōu)化空間布局等。

三是發(fā)揮政區(qū)建制對區(qū)域定位和招商引資的影響以及政區(qū)級別對獲取不同等級資源能力的影響等?？h改市或縣改區(qū)，雖然一字之差，但其在對外空間品牌宣傳和區(qū)域形象定位上則體現(xiàn)為城市化地區(qū)，這也為地區(qū)招商引資和加速城市基礎設施建設帶來了諸多無形的軟實力。盡管行政級別的提升難度較大，但不少中心城市也通過納入國家中心城市、增設國家自由貿易區(qū)等方式提升城市的戰(zhàn)略等級和資源配置能力，進而增強自身的區(qū)域輻射帶動作用。

除了以上政區(qū)要素發(fā)揮治理效用外，政區(qū)制度作為區(qū)域一體化中的基礎性、框架性、綜合性的制度，也成為推進其他區(qū)域發(fā)展和管理制度跨界治理改革的平臺，例如戶籍、財稅、生態(tài)、人事、領導、公共服務、產業(yè)扶持等制度[39]。

總之，區(qū)域一體化中的治理政區(qū)化是指為優(yōu)化中央與地方治理關系、破解區(qū)域分割和碎片化困境、增強區(qū)域龍頭和核心城市輻射帶動功能以及形成更為持續(xù)均衡的區(qū)域多中心治理格局，而在其他政策工具使用出現(xiàn)邊際效用遞減的情況下，利用重新改良改造過的行政區(qū)劃政策工具框架，即政區(qū)治理化后的政區(qū)要素功能運行、政區(qū)區(qū)劃調整、政區(qū)制度改革的“大行政區(qū)劃”制度框架，進而在發(fā)揮政區(qū)治理的直接和間接作用中推動區(qū)域城市一體化的總過程。

四、結論與討論

以政區(qū)邏輯思考區(qū)域一體化，可以從政區(qū)制度的供給和需求兩個方面，將該邏輯分解為政區(qū)制度供給方面的政區(qū)治理化，以及政區(qū)制度需求方面的治理政區(qū)化，這兩方面的結合構成了推動我國區(qū)域一體化發(fā)展的重要制度路徑;與此同時，這一邏輯也解答了本文提出的核心問題，即為何會存在行政區(qū)劃“理論上失靈”但“實踐中管用”的張力。

政區(qū)治理化是指在新的治國理政理念指導下，在治理相關的理論框架下，通過優(yōu)化改造政區(qū)這一制度工具，放大其積極效應、正面能量和制度優(yōu)勢，同時縮減其消極效應、負面能量和制度劣勢，并擴充其制度內涵的過程。例如，新出臺的《行政區(qū)劃管理條例》強化了行政區(qū)劃過程中的公眾和專家參與，以增加政區(qū)調整的科學性和合理性;通過政區(qū)邊界的彈性化制度設計來實現(xiàn)轄區(qū)屬地效應和跨界效應的雙功能彈性轉化，一方面發(fā)揮邊界的“橋梁”效應，為要素流動破除政區(qū)障礙，一方面發(fā)揮邊界的屬地效應，激發(fā)地方政府積極性，確保政區(qū)邊界的權責明確。此外，通過對行政中心功能的優(yōu)化，使得政區(qū)駐地在順應市場規(guī)律中更易于實現(xiàn)集聚和規(guī)模效應，同時避免因政治過度吸納非政治功能而造成集聚過度、資源擁擠等負面效應;通過政區(qū)等級的分析，觀察在跨界溝通中行政級別匹配功能的作用，例如長三角生態(tài)綠色發(fā)展示范區(qū)中毗鄰鎮(zhèn)的行政級別差異帶來的一體化探索障礙等。對于確有必要進行區(qū)劃調整的區(qū)域，應全面系統(tǒng)細致地做好專家咨詢、當?shù)鼐用駞⑴c、區(qū)劃風險評估等。

治理政區(qū)化是指在區(qū)域一體化的治理中運用政區(qū)政策工具的過程。為突破區(qū)域一體化中的政區(qū)分割，有必要從“解鈴還須系鈴人”的角度重新將政區(qū)制度納入?yún)^(qū)域一體化的分析框架。并且，從重要性而言，區(qū)域一體化不僅在空間上、更在政治邏輯上需要行政區(qū)劃，而政區(qū)治理的政治邏輯和空間邏輯，又恰好可以滿足區(qū)域一體化在這兩方面的制度需求。當行政區(qū)劃完成從政區(qū)調整到政區(qū)治理的超越后，政區(qū)通過治理化改造提升，其制度框架將大為拓展，制度工具將更為豐富，其在破解區(qū)域一體化制度障礙過程中的作用，也就更為重要。

當然，行政區(qū)經濟、行政區(qū)社會以及行政區(qū)治理是中國特色體制和特殊發(fā)展階段，具有正面實踐意義的治理方式。從邁入社會主義現(xiàn)代化強國而言，在政府職能轉變到位后，行政區(qū)劃相關研究也將淡化，行政區(qū)劃作為一堵“無形的墻”將僅僅發(fā)揮其劃定職責邊界、便于方位認定、明確統(tǒng)計單元等法定職責，這也是還行政區(qū)劃應有的、本來的制度功能，而當再涉及客觀的市場圈、服務圈、治理圈的資源配置時，行政區(qū)劃“無形的墻”將不再產生制度上的阻礙和摩擦，任各要素按照自身的規(guī)律進行跨界配置和流動，由此，可以推導出這樣一個結論，即行政區(qū)劃研究的終極目標是終結行政區(qū)劃的研究，而這也是作者研究所期待的。

參考文獻：

[1]熊競.應急管理中政區(qū)治理的關聯(lián)邏輯及其內在困境[J]上海交通大學學報（哲學社會科學版），2020（5）：68-77.

[2]舒慶.中國行政區(qū)經濟與行政區(qū)劃研究[M]北京：中國環(huán)境科學出版社，1995：6.

[3][24][36]劉君德，靳潤成，周克瑜.中國政區(qū)地理[M]北京：科學出版社，1999：9.

[4]張軍，周黎安.為增長而競爭：中國增長的政治經濟學[M]上海：上海人民出版社，2008：6.

[5]劉君德.中國轉型期“行政區(qū)經濟”現(xiàn)象透視——兼論中國特色人文—經濟地理學的發(fā)展[J]經濟地理，2006（11）：897-901.

[6]周業(yè)安，趙曉男.地方政府競爭模式研究——構建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析[J]管理世界，2002（12）：52-61.

[7]高琳，高偉華.競爭效應抑或規(guī)模效應——轄區(qū)細碎對城市長期經濟增長的影響[J]管理世界，2018（12）：67-80.

[8][34]殷為華.新區(qū)域主義理論：中國區(qū)域規(guī)劃新視角[M]南京：東南大學出版社，2013：6.

[9][27]陳瑞蓮，張緊跟.試論我國區(qū)域行政研究[J]廣州大學學報（社會科學版），2002（4）：1-11.

[10]金太軍.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析[J]中國社會科學，2007（6）：53-65.

[11]葉超，于潔，張清源等.從治理到城鄉(xiāng)治理：國際前沿發(fā)展態(tài)勢與中國路徑[J]地理科學進展，2021（1）：15-27.

[12][17]王健，鮑靜，劉小康，等.“復合行政”：解決當代中國區(qū)域經濟一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路[J]中國行政管理，2004（3）：44-48.

[13]陶希東.中國跨界區(qū)域管理研究[M]上海：上海社會科學院出版社，2010：7.

[14]崔晶.整體性治理視角下的京津冀大都市區(qū)地方政府協(xié)作模式研究[J]北京社會科學，2011（2）：34-37.

[15]鎖利銘，闞艷秋，涂易梅.從“府際合作”走向“制度性集體行動”：協(xié)作性區(qū)域治理的研究述評[J]公共管理與政策評論，2018（3）：83-96.

[16]葉必豐.區(qū)域經濟一體化的法律治理[J]中國社會科學，2012（8）：107-130+205-206.

[18]Kamann D J F. Cultural differences in business networks[J] New Borders and Old Barriers. Gordon & Breech： London， 1993.

[19]李郇，徐現(xiàn)祥. 中國撤縣（市）設區(qū)對城市經濟增長的影響分析[J] 地理學報. 2015，70（08）：1202-1214.

[20]熊競，羅翔，沈潔，等.從“空間治理”到“區(qū)劃治理”：理論反思和實踐路徑[J]城市發(fā)展研究，2017（11）：89-93.

[21]吳金群，等.尺度重組與地域重構——中國城市行政區(qū)劃調整40年[M]上海：上海交通大學出版社，2018：34.

[22]?？ㄖ菐?中國城市行政區(qū)劃調整開辟新模式[N/OL]澎湃智庫，[2020-2-4]https：//www：thepaper：cn/newsDetail_forward_5754092.

[23]王開泳，陳田，劉毅.“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”的理論創(chuàng)新與應用[J]地理研究，2019（2）：195-206.

[25]魯斯克.沒有郊區(qū)的城市[M]王英，鄭德高，譯.上海：上海人民出版社，2011：12.

[26]王旭.專區(qū)：美國地方政府體系中的“隱形巨人”[J]吉林大學社會科學學報，2005（5）：72-79.

[28]熊競，孫斌棟.超大城市政區(qū)治理：演進邏輯，制度困境與優(yōu)化路徑[J]上海行政學院學報，2020（5）：51-62.

[29]上海市測繪院編.2019年上海市行政區(qū)劃與地名圖集[M]北京：中華地圖學社，2019.

[30]上官莉娜.走出治理破碎化困境：法國地方政府改革研究[M]北京：人民出版社，2012：5.

[31]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J]中國行政管理，2008（10）：52-58.

[32]彭錦鵬.全觀型治理：理論與制度化策略[J]政治科學論叢（臺灣），2005（23）：61-100.

[33]劉云剛，葉清露，許曉霞.空間、權力與領域：領域的政治地理研究綜述與展望[J]人文地理，2015，30（3）：1-6.

[35]劉君德，馬祖琦.中國行政區(qū)經濟理論的哲學思考[J]江漢論壇，2016（8）：1-6.

[37]趙明昊.“袖珍”小縣的存廢之爭[N]光明日報，2021-5-11（2）.

[38]熊競.長三角一體化：省界毗鄰基層政區(qū)治理的發(fā)展路徑[J]上海城市管理，2019（5）：45-50.

[39]熊競.新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃層級體制調整[J]上海城市管理，2013（11）：25-28.

Abstract：Regional urban integration is an important path for regional development to reflect the national strategy， and the core problem to realize this path is to promote the integrated governance of regional cities. As an important policy tool of spatial governance， administrative division has played an important role in regional urban development and management. However， the traditional single division adjustment has been strongly criticized by the academic circles because of its many institutional disadvantages， and many regional governance theories based on real estate zoning are explained and applied .However， our further research shows that administrative division adjustment still has its institutional vitality in regional governance with Chinese characteristics. This vitality is reflected in the transformation of traditional division adjustment from institutional supply and institutional demand. On the one hand， it is the extended transformation of administrative policy tools from the perspective of institutional supply， On the other hand， from the perspective of institutional demand， the administrative division’s spatial logic demand of regional integration is superimposed on the political logic demand. Therefore， governing with administrative division and reforming administrative division with governance in regional urban integration constitute an interpretation path to bridge the tension between the failure of administrative division in theory and its application in practice， and also provide a unique policy path for the practical governance of regional urban integration.

Keywords：Regional Urban Integration; Administrative Division’s Logic; Governing with Administrative Division; Reforming Administrative Division with Governance.

（責任編輯 矯海霞）