摘 要：生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)是組織結(jié)構(gòu)整合和執(zhí)法權(quán)的再分配。改革的關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地劃分職責(zé)范圍，核心是整合機(jī)制選擇。生態(tài)環(huán)保執(zhí)法相關(guān)的“組織集”面臨的任務(wù)環(huán)境，相互依賴的類型、范圍和相互沖突的程度，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略共同決定了以高正式化和高等級(jí)化的部門整合方式重塑統(tǒng)一、權(quán)威和高效的執(zhí)法體制。不過(guò)，部門整合和相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)并非“靈丹妙藥”。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法還面臨職責(zé)整合空間拓展、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)管理部門之間的職責(zé)關(guān)系理順、職責(zé)擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)滯后的矛盾，以及平衡綜合性和專業(yè)性關(guān)系等難題，需要圍繞整合職責(zé)范圍、豐富政策工具箱、完善法制保障體系和創(chuàng)新執(zhí)法方式等持續(xù)深化改革。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;生態(tài)環(huán)境保護(hù);組織結(jié)構(gòu);整合機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2022）01-0025-12

一、問(wèn)題的提出

遵循生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的要求，黨政體系要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法體制，以積極應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的結(jié)構(gòu)性、根源性和趨勢(shì)性挑戰(zhàn)。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”，“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。2018年2月，中共十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題”。同時(shí)，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確規(guī)定，“整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法”。由此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的重要方向①。

中央通過(guò)“垂管”試點(diǎn)和綜合執(zhí)法指導(dǎo)意見(jiàn)明確生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)和路線圖。2016年9月，中辦和國(guó)辦出臺(tái)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕63號(hào)），針對(duì)“以塊為主”的地方環(huán)保管理體制存在的“地方保護(hù)主義”等突出問(wèn)題，在省以下實(shí)行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)，以增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。2018年12月，中辦和國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2018〕64號(hào)），明確要求“以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制為目標(biāo)，以增強(qiáng)執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性為重點(diǎn)，整合相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職能，統(tǒng)籌執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，推動(dòng)建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍”。

相對(duì)于“分散執(zhí)法”和“部門執(zhí)法”而言，綜合執(zhí)法旨在從根本上解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革旨在通過(guò)整合污染防治和生態(tài)保護(hù)相關(guān)職責(zé)重塑統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威和高效的現(xiàn)代行政執(zhí)法職能體系。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革包括職責(zé)范圍、權(quán)力配置和組織架構(gòu)等復(fù)雜內(nèi)容，涉及政府職責(zé)體系重構(gòu)和政府組織體系優(yōu)化等體制性難題。不過(guò)，職能整合和相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)并不能直接等同于執(zhí)法效率和執(zhí)法效果。理論研究和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)都表明，綜合執(zhí)法改革的關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職責(zé)整合范圍。有關(guān)綜合執(zhí)法的理論還處于初步探索階段，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革提出的問(wèn)題遠(yuǎn)多于提供的答案。顯然，通過(guò)邏輯推理和經(jīng)驗(yàn)判斷能夠增進(jìn)對(duì)執(zhí)法權(quán)整合的理解②，但價(jià)值性和規(guī)范性的政策主張無(wú)法替代科學(xué)的解釋框架。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革需要學(xué)理性解釋和經(jīng)驗(yàn)性闡釋。具體而言，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革中哪些領(lǐng)域能夠被納入進(jìn)來(lái)、哪些領(lǐng)域不能被納入進(jìn)來(lái)以及為什么，即執(zhí)法權(quán)的整合范圍、標(biāo)準(zhǔn)和原因是本文的研究問(wèn)題所在。

本文認(rèn)為，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)是執(zhí)法權(quán)整合和重新配置問(wèn)題，組織結(jié)構(gòu)理論能夠提供針對(duì)性的解釋。由此，本文嘗試從組織結(jié)構(gòu)整合和影響組織結(jié)構(gòu)整合因素的角度為科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法職能、職責(zé)和資源的深度融合作出邊際貢獻(xiàn)。接下來(lái)，本文將在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，運(yùn)用組織結(jié)構(gòu)理論構(gòu)建生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的概念框架，嘗試從科學(xué)角度理解和闡釋綜合執(zhí)法職責(zé)整合的范圍和邊界。然后，結(jié)合田野調(diào)查和基線訪談闡釋生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革深度融合中存在的主要問(wèn)題。最后，提出針對(duì)性的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

囿于實(shí)踐本身的進(jìn)展，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革受到的學(xué)術(shù)關(guān)注還比較有限。與綜合執(zhí)法改革相關(guān)的研究主要集中在城市管理、文化市場(chǎng)和市場(chǎng)監(jiān)管等實(shí)務(wù)領(lǐng)域。新近開(kāi)始出現(xiàn)少量聚焦生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的案例。不過(guò)，無(wú)論是律法主義的邏輯思辨還是整體性治理引領(lǐng)的體制改革的學(xué)理闡釋，抑或生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的問(wèn)題診斷和規(guī)范性分析，在很大程度上都未能將綜合執(zhí)法改革轉(zhuǎn)換成中觀層次的科學(xué)問(wèn)題，也未能從邏輯和實(shí)證相結(jié)合的角度挖掘生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的內(nèi)在機(jī)理。

早在20世紀(jì)80年代，綜合執(zhí)法實(shí)踐就已經(jīng)零星出現(xiàn)但并未引起學(xué)界的特別關(guān)注，直到相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)改革帶來(lái)了改變。早期的研究帶有明顯的積極價(jià)值預(yù)設(shè)，提出綜合執(zhí)法是一個(gè)行政機(jī)關(guān)或法定組織通過(guò)一定的法律程序，集中行使相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的一種體制創(chuàng)新[1]。針對(duì)部門執(zhí)法的弊端，巡警執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法等改革探索從管理效能出發(fā)，突破法律法規(guī)的條條框框約束，具有很大程度的實(shí)用理性。相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，通過(guò)授權(quán)性條款對(duì)“部門管理”和“分散執(zhí)法”的行政執(zhí)法體制產(chǎn)生沖擊[2]，為綜合執(zhí)法改革奠定了一定的合法性依據(jù)。不過(guò)，質(zhì)疑的聲音也存在。綜合執(zhí)法的理論預(yù)期和實(shí)際效果存在一定差距：綜合執(zhí)法的合法性仍有待商榷;綜合執(zhí)法無(wú)法有效解決專業(yè)性強(qiáng)和需要其他部門協(xié)作的事項(xiàng)[3]。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是行政體制改革的需要，有利于解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立和行政處罰“濫”“軟”問(wèn)題。不過(guò)，在不改變現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)體制的情況下，重新分配行政處罰權(quán)可能帶來(lái)混淆行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分等問(wèn)題[4]。撇開(kāi)價(jià)值爭(zhēng)論，綜合執(zhí)法有機(jī)構(gòu)改革和相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)兩種途徑，實(shí)踐中將綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)混同的現(xiàn)象比較普遍。實(shí)際上，機(jī)構(gòu)改革中對(duì)行政機(jī)關(guān)合并或執(zhí)法職能整合也能夠?qū)崿F(xiàn)綜合執(zhí)法。同時(shí)，將相對(duì)集中行政處罰權(quán)擴(kuò)展到相對(duì)集中行政處罰、行政強(qiáng)制和行政檢查等以實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)也是綜合執(zhí)法的途徑[5]。通過(guò)對(duì)城市管理、文化市場(chǎng)、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通等多個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)歸納發(fā)現(xiàn)，綜合執(zhí)法包括行政處罰權(quán)的外部轉(zhuǎn)移和相對(duì)集中、部門合并和行政處罰權(quán)內(nèi)部集中、聯(lián)合執(zhí)法派駐性質(zhì)三種模式[6]。

少量研究試圖深入解釋生態(tài)環(huán)保執(zhí)法體制和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的內(nèi)在機(jī)理。將綜合執(zhí)法體制改革納入“無(wú)序與強(qiáng)制”的分析框架中，分散意味著較高的無(wú)序成本和較低的強(qiáng)制成本，整合意味著較低的無(wú)序成本和較高的強(qiáng)制成本。分散執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法和超級(jí)綜合執(zhí)法等執(zhí)法體制的選擇取決于執(zhí)法環(huán)境，深層次問(wèn)題是官僚體制內(nèi)部重新調(diào)整和配置權(quán)力[7]。省以下地方政府的執(zhí)法類職能配置偏向低層級(jí)地方政府，非執(zhí)法類職能配置偏向高層級(jí)政府，傳統(tǒng)的“職責(zé)同構(gòu)”被“正反互嵌式”職責(zé)配置打破[8]。生態(tài)環(huán)保執(zhí)法體制改革在橫向上實(shí)行機(jī)構(gòu)撤并、職能整合和綜合執(zhí)法，縱向上則實(shí)行“收權(quán)”并在執(zhí)法權(quán)配置上呈現(xiàn)“逆流而上”的特征[9]。不過(guò)，生態(tài)環(huán)保執(zhí)法部門的權(quán)威性和獨(dú)立性并未從根本上克服結(jié)構(gòu)性執(zhí)法障礙，政府也沒(méi)有足夠的資源投入能力與之匹配[10]。中央集權(quán)確實(shí)讓生態(tài)環(huán)保執(zhí)法更嚴(yán)格和頻繁，但也可能催生執(zhí)法不均衡的問(wèn)題[11]。面對(duì)多頭、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法的固有弊端，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革是對(duì)傳統(tǒng)的“碎片化”行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)的合理批判，旨在通過(guò)“整體性治理”彌合政府生態(tài)環(huán)保職能的縫隙[12]。

隨著生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的快速推進(jìn)，個(gè)案描述和問(wèn)題診斷成為常見(jiàn)的關(guān)注點(diǎn)。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法是解決生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律法規(guī)分散、執(zhí)法主體分散、執(zhí)法事項(xiàng)不明確、執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員配置不科學(xué)帶來(lái)的職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)碎片化、權(quán)責(zé)脫節(jié)等體制性問(wèn)題，并適應(yīng)生態(tài)文明體制的發(fā)展需要[13]。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革面臨的主要挑戰(zhàn)是如何確定綜合執(zhí)法的范圍、如何劃定部門間執(zhí)法邊界、如何完善執(zhí)法法制保障體系[14]。不同部門對(duì)生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法的具體整合范圍存在認(rèn)知差異，部門職責(zé)整合有待細(xì)化，綜合執(zhí)法人員數(shù)量不足、專業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)[15]。環(huán)保部門以污染防治、城市和陸地為基礎(chǔ)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)無(wú)法有效支撐生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村和海上地下執(zhí)法[16]?；谏鷳B(tài)環(huán)保執(zhí)法大練兵評(píng)審案卷和6省的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，綜合執(zhí)法體制機(jī)制尚待健全，特別是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法主體資格不足、自由裁量法律依據(jù)不充分、綜合執(zhí)法部門之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。此外，執(zhí)法過(guò)程的規(guī)范性和執(zhí)法力量亟須加強(qiáng)[17]。綜合執(zhí)法新劃入的31項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)需要執(zhí)法人員具備專業(yè)背景和知識(shí)積累，需要綜合執(zhí)法部門同原行業(yè)管理部門建立協(xié)作關(guān)系[18]。在動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程中，生態(tài)環(huán)保相關(guān)部門間職責(zé)不清以及環(huán)境管理和執(zhí)法職責(zé)邊界不清，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使環(huán)境部門的委托現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)而缺乏獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法權(quán)[19]。

綜上所述，有關(guān)生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的研究存在三個(gè)方面的邊際改進(jìn)空間。一是綜合執(zhí)法和部門執(zhí)法或分散執(zhí)法并非簡(jiǎn)單的行政執(zhí)法模式選擇問(wèn)題。律法主義的傳統(tǒng)思辨路徑和方法上的“規(guī)范法學(xué)”取向[20]，嚴(yán)重低估了綜合執(zhí)法改革的復(fù)雜性。二是綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)及其蘊(yùn)含的科學(xué)問(wèn)題被有意或無(wú)意忽視。面對(duì)綜合執(zhí)法改革需要回答的整合標(biāo)準(zhǔn)、整合范圍等科學(xué)問(wèn)題[21]，“無(wú)縫隙政府”“整體性治理”等時(shí)髦口號(hào)無(wú)法提供解釋性的答案。三是生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的制度文本不能直接等同于制度效果，邏輯推演無(wú)法替代實(shí)證經(jīng)驗(yàn)。如是，本文將生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革還原為組織結(jié)構(gòu)整合的科學(xué)問(wèn)題，從組織結(jié)構(gòu)整合機(jī)制和執(zhí)法權(quán)威再造的角度構(gòu)建綜合執(zhí)法改革的概念框架并扼要實(shí)證闡釋內(nèi)在機(jī)理。

三、組織結(jié)構(gòu)整合與執(zhí)法權(quán)威再造：生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的概念框架及闡釋

從組織理論出發(fā)，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革本質(zhì)是一個(gè)組織結(jié)構(gòu)整合問(wèn)題和權(quán)威再分配的過(guò)程。在生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)、深化行政體制改革和法治中國(guó)等宏觀戰(zhàn)略背景下，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革作為一種體制性變革既涉及復(fù)雜的政治和制度環(huán)境因素又超越組織經(jīng)濟(jì)和理性視角的結(jié)構(gòu)整合。

（一）生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)：組織結(jié)構(gòu)整合問(wèn)題

“現(xiàn)代管理理論之父”巴納德（Barnard）認(rèn)為組織是一個(gè)復(fù)雜動(dòng)態(tài)的協(xié)作體系，其穩(wěn)定性和持續(xù)性取決于合作系統(tǒng)的有效性和高效率[22]（p.63）。該理論彌補(bǔ)了古典組織理論有關(guān)勞動(dòng)分工、專門化和結(jié)構(gòu)效率之間關(guān)系過(guò)度簡(jiǎn)約的缺陷。作為協(xié)作系統(tǒng)的組織，根據(jù)外部環(huán)境的變化進(jìn)行系統(tǒng)地調(diào)節(jié)以維持協(xié)作系統(tǒng)的均衡。其中，組織結(jié)構(gòu)是組織系統(tǒng)部門分化和部門間關(guān)系的模式化[23]（p.60）。面對(duì)設(shè)計(jì)有效的組織結(jié)構(gòu)難題，湯普森組織結(jié)構(gòu)的權(quán)變理論（Contingency Theory）摒棄了“唯一最優(yōu)”傳統(tǒng)，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)調(diào)適深刻地取決于任務(wù)環(huán)境、目標(biāo)、相互依賴的需要。沿著這一思路，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法的本質(zhì)是組織結(jié)構(gòu)整合問(wèn)題。綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍和邊界的影響因素正是組織結(jié)構(gòu)選擇的相關(guān)變量，即任務(wù)環(huán)境的屬性和相互依賴的屬性，特別是相互依賴的范圍、程度目標(biāo)和一致性或沖突程度等（參見(jiàn)圖1）。

（二）任務(wù)環(huán)境與相互依賴屬性：生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法整合機(jī)制選擇

生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域范圍非常廣泛，從“上管天、下管地、中間管空氣”的俗語(yǔ)中可見(jiàn)一斑。環(huán)境保護(hù)法將環(huán)境界定為影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。自然資源保護(hù)和可持續(xù)利用、污染防治和自然生態(tài)保護(hù)等都屬于廣義環(huán)境保護(hù)的范疇[27]（pp.28-29）。主要負(fù)責(zé)污染防治的環(huán)保部門，同水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等資源開(kāi)發(fā)和管理部門構(gòu)成匯集型依賴的“組織集”④。例如，2020年3月，《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》共涉及48個(gè)職能部門。在“條塊分割”和“碎片化權(quán)威”體制下，部門職責(zé)過(guò)度分散的結(jié)果是多層級(jí)體系職責(zé)交叉帶來(lái)的“混亂的矩陣”，這是生態(tài)環(huán)保執(zhí)法的原有組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

環(huán)境部門與不同的行業(yè)管理部門之間的相互依賴范圍、相互依賴程度和沖突程度存在差異。根據(jù)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的功能定位和具體職責(zé)，行業(yè)管理部門能夠有效呈現(xiàn)這些部門同環(huán)境部門之間相互依賴的屬性。同時(shí)，我們根據(jù)不同執(zhí)法部門之間的互動(dòng)頻率和相互沖突的程度能夠?qū)Σ块T間關(guān)系是否緊密作集體性評(píng)估[25]（pp.113-114）。具體而言，水環(huán)境和水資源的高度關(guān)聯(lián)性使得環(huán)境部門和水利部門在流域水生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域存在“倒易型依賴”。兩部門在入河排污口設(shè)置、流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)等依賴范圍大、依賴程度高，長(zhǎng)期存在“環(huán)保不下河、水利不上岸”問(wèn)題。同時(shí)，在水環(huán)境保護(hù)和水資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域目標(biāo)沖突程度高⑤。環(huán)保部門和國(guó)土部門分別負(fù)責(zé)地表水和地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)和污染防治，在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)方面存在“國(guó)土的不給環(huán)保，環(huán)保的不給國(guó)土”現(xiàn)象。事實(shí)上，地表水和地下水處于循環(huán)體系中，兩部門構(gòu)成“倒易型依賴”屬性，相互依賴范圍大、相互依賴程度高。農(nóng)業(yè)部門和環(huán)境部門在面源污染防治領(lǐng)域具有“序貫型依賴”：農(nóng)業(yè)部門作為行業(yè)管理者，其農(nóng)藥化肥的減量化是關(guān)鍵點(diǎn)，環(huán)境部門作為監(jiān)管者和執(zhí)法者只能被動(dòng)接受政策的結(jié)果⑥。農(nóng)業(yè)部門的核心政策目標(biāo)是提高糧食總產(chǎn)量而非保護(hù)水環(huán)境，這在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)藥化肥施用量難以被有效控制，農(nóng)業(yè)面源污染造成的水體負(fù)荷占到“半壁江山”。同樣，海洋部門和環(huán)境部門因“海洋不上岸，環(huán)保部不下海”造成入?？?、近岸的污染問(wèn)題。在多重政策目標(biāo)體系中，環(huán)境部門和水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、海洋、林業(yè)等部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)利用之間存在突出的目標(biāo)差異和利益沖突（參見(jiàn)表1）。

此外，戰(zhàn)略能夠界定和重塑任務(wù)環(huán)境的屬性，以及“組織集”各部分相互依賴的程度、范圍和相互沖突程度，進(jìn)而影響組織整合機(jī)制的選擇，即“結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略”[28]（pp.282-283）。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略以及山水林田湖草生命有機(jī)體的系統(tǒng)理念都從根本上重塑了生態(tài)環(huán)保的任務(wù)環(huán)境。這意味著環(huán)境部門同資源管理部門之間的某些相互依賴程度更高。政策目標(biāo)優(yōu)先級(jí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，意味著環(huán)境部門同林草部門負(fù)責(zé)的自然保護(hù)地、濕地保護(hù)和生物多樣性職責(zé)相互依賴范圍增大、相互依賴程度增高。同時(shí)，林草部門主要目標(biāo)還是“林產(chǎn)業(yè)”和花卉產(chǎn)業(yè)，森林的資源開(kāi)發(fā)功能對(duì)生態(tài)保護(hù)功能有一定影響。自然保護(hù)區(qū)對(duì)于保護(hù)自然環(huán)境和自然資源、生物多樣性和珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種作用巨大，但自然保護(hù)區(qū)存在“批而不建、建而不管、管而不嚴(yán)”的問(wèn)題，重審批輕建設(shè)、重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)、重晉升新建輕保護(hù)管理，同時(shí)利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，破壞自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生物多樣性和自然資源[29]（p.1）。因而，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的基礎(chǔ)上，增加了原林業(yè)部門對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開(kāi)礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法職責(zé)。

（三）職責(zé)再分配與“執(zhí)法權(quán)威再造”：生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍

面對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，中央通過(guò)指導(dǎo)意見(jiàn)明確了生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的職責(zé)整合范圍。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制目標(biāo)下，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革以增強(qiáng)統(tǒng)一性、權(quán)威性和高效性為重點(diǎn)，整合環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋和林草等部門的污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，相對(duì)集中了行政執(zhí)法權(quán)。具體而言，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍包括：環(huán)保部門污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全等方面的執(zhí)法權(quán);海洋部門海洋、海島污染防治和生態(tài)保護(hù)等方面的執(zhí)法權(quán);國(guó)土部門地下水污染防治執(zhí)法權(quán)，因開(kāi)發(fā)土地和礦藏等造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán);農(nóng)業(yè)部門農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法權(quán);水利部門流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán);林業(yè)部門對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開(kāi)礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)（參見(jiàn)表2）。中央首次以指導(dǎo)意見(jiàn)的形式明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩方面內(nèi)容。其中，生態(tài)保護(hù)執(zhí)法的對(duì)象涉及查處破壞自然生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物棲息等服務(wù)功能和損害生物多樣性等。

橫向上，相比深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，指導(dǎo)意見(jiàn)的職責(zé)整合對(duì)象明確增加了“林業(yè)部門”，為環(huán)境部門在自然保護(hù)地內(nèi)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)執(zhí)法提供了充分的政策依據(jù)。同時(shí)，中央繼續(xù)授權(quán)地方探索更大范圍綜合執(zhí)法改革試驗(yàn)，為環(huán)境部門深化生態(tài)相關(guān)執(zhí)法職責(zé)整合奠定了基礎(chǔ)?？v向上，省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)推進(jìn)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的“垂管”改革試點(diǎn)，地市環(huán)境部門作為市政府的組成部門實(shí)行以省環(huán)境廳為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)境部門作為地市環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu)，由市級(jí)環(huán)境部門統(tǒng)一管理和統(tǒng)一指揮。此外，省級(jí)環(huán)境部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本省及所轄市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核，市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作為省級(jí)環(huán)境部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)境部門直接管理，共同負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)則隨縣級(jí)環(huán)境部門一并上收至市級(jí)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測(cè)?？傊h(huán)境部門通過(guò)職責(zé)再分配、領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制和人事管理權(quán)限上收、機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障渠道調(diào)整重塑“條塊關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、統(tǒng)一、有效的“執(zhí)法權(quán)威再造”。

四、生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革深度融合面臨的問(wèn)題

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革、機(jī)構(gòu)改革和環(huán)保“垂改”同步推進(jìn)，相互聯(lián)系、相互影響。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革涉及諸多生態(tài)環(huán)境要素、多個(gè)政府層級(jí)和多個(gè)行政部門，最具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革還面臨職責(zé)整合空間拓展、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)管理部門之間的職責(zé)關(guān)系理順、綜合執(zhí)法職責(zé)擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)滯后、平衡綜合性和專業(yè)性關(guān)系等一系列難題。

（一）生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合的深化空間

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革具有“過(guò)程性”，不僅尚未充分整合污染防治職責(zé)，而且隨著政府對(duì)生態(tài)的理解和認(rèn)識(shí)深化還存在職責(zé)整合的潛在空間。首先，因環(huán)境部門自身機(jī)構(gòu)能力制約，污染防治領(lǐng)域還有少量職責(zé)未被納入整合范圍。環(huán)保部門從防治城市和工業(yè)污染起步，污染防治職責(zé)整合程度相對(duì)較高。但少量污染防治職責(zé)由行業(yè)管理部門承擔(dān)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)更具便利性和有效性，環(huán)境部門希望繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)主管部門的積極作用，因而沒(méi)有將其納入綜合執(zhí)法指導(dǎo)目錄，如化肥農(nóng)藥農(nóng)膜污染、農(nóng)田秸稈焚燒污染等農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法事項(xiàng)，城市污水處理廠污染防治等住建部門執(zhí)法事項(xiàng)，社會(huì)生活噪聲污染等城管執(zhí)法事項(xiàng)，以及船舶污染防治等交通部門執(zhí)法事項(xiàng)等。此外，個(gè)別行業(yè)管理部門職責(zé)交叉的領(lǐng)域，如漁業(yè)船舶污染目前主要由農(nóng)業(yè)漁政和交通海事部門負(fù)責(zé)。其次，環(huán)境部門須增進(jìn)對(duì)生態(tài)和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題的理解，深化生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)整合改革。生態(tài)事關(guān)國(guó)家安全和永續(xù)發(fā)展，政府和社會(huì)對(duì)生態(tài)的認(rèn)識(shí)同生態(tài)安全的重要性存在不小距離?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)涉及生態(tài)結(jié)構(gòu)合理、生態(tài)功能保護(hù)和生態(tài)過(guò)程健康完整。生態(tài)指標(biāo)在國(guó)際上比環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)更受重視。林業(yè)部門講了很多生態(tài)保護(hù)，國(guó)家投入了大量的經(jīng)費(fèi)，生態(tài)結(jié)構(gòu)還是在破壞。因?yàn)槿斯ち指叽嗳跣?，相比次生天然林和原始林的生態(tài)功能差很遠(yuǎn)?！雹呷缡?，隨著公眾對(duì)生態(tài)保護(hù)認(rèn)知的提升，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法還將構(gòu)建覆蓋土壤、氣候變化、生物多樣性等新領(lǐng)域的執(zhí)法體系。

（二）生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)管理部門的職責(zé)理順問(wèn)題

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法在整合執(zhí)法權(quán)的過(guò)程中，面臨著綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門的職責(zé)關(guān)系定位問(wèn)題。首先，環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合和擴(kuò)張可能遇到相關(guān)部門的策略性“抵觸”并延續(xù)職責(zé)交叉問(wèn)題。相比資源管理部門，環(huán)境部門建立的歷史相對(duì)較短，生態(tài)環(huán)境管理體制改革的重心在于同水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等資源管理部門“爭(zhēng)奪”職權(quán)以理順環(huán)境管理的職責(zé)。環(huán)境部門的職責(zé)擴(kuò)張和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法既有治理科學(xué)性的面向，也有戰(zhàn)略和政治注意力面向。制度環(huán)境的需求和議程設(shè)定提供了打破“三定”規(guī)定的“制度鎖鏈”，提供了職責(zé)擴(kuò)張的“機(jī)遇之窗”[30]。不過(guò)，政府部門十分注重自主權(quán)或者勢(shì)力范圍（turf），即使命、權(quán)限和管轄范圍[31]（pp.181-182）。相關(guān)行業(yè)管理部門會(huì)通過(guò)各種策略來(lái)保衛(wèi)固有的職責(zé)范圍。例如，水利部在“三定”規(guī)定中明確“指導(dǎo)入河排污口設(shè)置工作”，通過(guò)將負(fù)責(zé)的水文資源監(jiān)測(cè)工作涵蓋“水位、流量、水質(zhì)”等要素巧妙保留了對(duì)水環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)。其次，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門需要在動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程中消除模糊空間、理順職責(zé)關(guān)系。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要履行統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)，行業(yè)管理部門則重點(diǎn)行使行政審批、日常管理職責(zé)。綜合執(zhí)法本身并不是目的，關(guān)鍵點(diǎn)還在于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。因此，環(huán)境部門、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門需要統(tǒng)籌政策，落實(shí)“管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產(chǎn)必須管環(huán)?！钡囊蟆＠?，對(duì)農(nóng)村的散亂污企業(yè)、大規(guī)模工業(yè)化的養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)村的原煤散燒等的監(jiān)管職責(zé)，環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不能“缺位”，但農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)管職責(zé)則主要應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)。

（三）生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)整合同能力建設(shè)滯后之間的矛盾

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革既需要通過(guò)社會(huì)建構(gòu)增進(jìn)職責(zé)整合的合法性基礎(chǔ)，又需要深化機(jī)構(gòu)能力等核心資源的配置。首先，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法的職責(zé)整合缺乏相應(yīng)的執(zhí)法工具和技術(shù)支撐。在深化機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，有6個(gè)部委的相關(guān)職能被劃轉(zhuǎn)到環(huán)境部門。在職責(zé)整合的同時(shí)，生態(tài)環(huán)保和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法的政治地位大幅度提升。不過(guò)，環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法部門缺乏相應(yīng)的監(jiān)管技術(shù)和執(zhí)法工具。以地下水污染防治為例，國(guó)土部門建立的“國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)中心”在全國(guó)共有10463個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，長(zhǎng)期負(fù)責(zé)地下水監(jiān)測(cè)⑧。環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法部門缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和歷史數(shù)據(jù)等，根本無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)管執(zhí)法。不僅如此，環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法部門以排污許可證為主要技術(shù)工具開(kāi)展污染防治監(jiān)管執(zhí)法，缺乏生態(tài)本底、生態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估等生態(tài)保護(hù)基本數(shù)據(jù)和管理工具，因而相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法無(wú)從談起。其次，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法缺乏相匹配的人員編制資源。一方面，伴隨著環(huán)保部門的職能不斷強(qiáng)化和職責(zé)持續(xù)擴(kuò)張，相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門和環(huán)保系統(tǒng)一直存在編制資源緊張問(wèn)題。全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)的人員編制總數(shù)約有21萬(wàn)。其中，各級(jí)監(jiān)測(cè)人員約有6萬(wàn)編制，各級(jí)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員約7萬(wàn)編制，實(shí)際在編的人員更少。同時(shí)，考慮到基層環(huán)境監(jiān)察人員經(jīng)常被抽調(diào)到機(jī)關(guān)和臨時(shí)從事專項(xiàng)工作，實(shí)際在崗的監(jiān)察執(zhí)法人員數(shù)量更低。另一方面，由于各個(gè)行業(yè)管理部門的執(zhí)法重心不在生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因而生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法難以通過(guò)“人隨事走”的原則整合其他部門的執(zhí)法人員從而有效增加編制。同時(shí)，即便在整合后生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法編制有所增加，其增加的幅度也難以有效滿足執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求。以陜西省委為例，《關(guān)于市縣兩級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合和人員劃轉(zhuǎn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)事項(xiàng)的通知》（陜編辦發(fā)〔2019〕172號(hào)）明確市級(jí)生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法隊(duì)伍編制控制數(shù)為40人，縣級(jí)按照大中小縣分類編制控制數(shù)分別為35、30、20人。因此，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)何以提升同職責(zé)相匹配的機(jī)構(gòu)能力有待解決。

（四）環(huán)保部門內(nèi)部執(zhí)法隊(duì)伍整合平衡綜合性和專業(yè)性的問(wèn)題

環(huán)境部門內(nèi)部的執(zhí)法隊(duì)伍整合面臨綜合執(zhí)法和專業(yè)性平衡問(wèn)題。首先，環(huán)保執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)，綜合執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍整合容易導(dǎo)致專業(yè)性監(jiān)管弱化。綜合執(zhí)法改革前，環(huán)保部門有固定源、非固定源和固體廢棄物三支執(zhí)法隊(duì)伍。“環(huán)保部門曾經(jīng)有3支執(zhí)法隊(duì)伍。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是主要的執(zhí)法隊(duì)伍，機(jī)動(dòng)車排放管理中心負(fù)責(zé)移動(dòng)源排放和油氣油品監(jiān)管執(zhí)法，另外還有核與輻射監(jiān)察支隊(duì)?！雹崂硐霠顟B(tài)下，每個(gè)執(zhí)法隊(duì)員都是“全科醫(yī)生”，但實(shí)際運(yùn)行中存在輻射環(huán)境監(jiān)察等職責(zé)被弱化的問(wèn)題?！皬木C合執(zhí)法的角度，將輻射監(jiān)察隊(duì)伍打散融入環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍以實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察和輻射共同執(zhí)法。運(yùn)行以后發(fā)現(xiàn)不行。為什么呢？輻射監(jiān)察的專業(yè)性太強(qiáng)了?！雹馔瑫r(shí)，城管領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)表明，綜合執(zhí)法適合技術(shù)性不強(qiáng)的職責(zé)事項(xiàng)?！皬?998年宣武區(qū)在全國(guó)率先開(kāi)展綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)，城管領(lǐng)域積累了相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)。城管集中了市容環(huán)境、市政、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、施工現(xiàn)場(chǎng)、停車管理、交通運(yùn)輸、工商、規(guī)劃、旅游、食品安全等13個(gè)方面的綜合執(zhí)法。不過(guò)，承擔(dān)的主要是工地?fù)P塵、露天焚燒秸稈、垃圾處理等執(zhí)法頻率比較高、肉眼容易識(shí)別的執(zhí)法事項(xiàng)。”其次，綜合執(zhí)法面臨綜合性和專業(yè)性激勵(lì)平衡難題。例如，“輻射監(jiān)察是預(yù)防式管理，關(guān)注規(guī)章制度、程序、應(yīng)急預(yù)案，旨在發(fā)現(xiàn)隱患。以罰款量為考核指標(biāo)，輻射監(jiān)察就上不去。水污染只要被抓住一次違法可能就是上千萬(wàn)的處罰。同樣，大氣執(zhí)法很忙，輻射監(jiān)察查了半天沒(méi)有什么結(jié)果”。由此可見(jiàn)，綜合執(zhí)法改革內(nèi)部不同業(yè)務(wù)之間沒(méi)有可比性，管理和考核標(biāo)準(zhǔn)差異會(huì)帶來(lái)激勵(lì)問(wèn)題。

五、結(jié)論與建議

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革直接關(guān)系到生態(tài)環(huán)保監(jiān)管水平和現(xiàn)代政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)體系，關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)能否落到實(shí)處。不過(guò)，由于理論關(guān)注和經(jīng)驗(yàn)積累有限，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革提出的問(wèn)題似乎遠(yuǎn)多于其所提供的答案。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)是組織結(jié)構(gòu)整合和執(zhí)法權(quán)威再造，核心問(wèn)題是綜合執(zhí)法職責(zé)整合的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。如是，將生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革還原為組織結(jié)構(gòu)整合機(jī)制選擇的科學(xué)問(wèn)題。在生態(tài)文明和美麗中國(guó)戰(zhàn)略塑造下，生態(tài)環(huán)保執(zhí)法“組織集”面臨的任務(wù)環(huán)境，相互依賴的范圍、程度和目標(biāo)沖突程度決定了應(yīng)通過(guò)“正式化程度高、等級(jí)化程度高”的部門整合方式實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)的目標(biāo)，讓等級(jí)結(jié)構(gòu)作為一種沖突解決策略。當(dāng)然，部門整合并非“靈丹妙藥”，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法還面臨深化職責(zé)整合、關(guān)系理順、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，以及平衡綜合性和專業(yè)性難題。當(dāng)前，新型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制還處于構(gòu)建過(guò)程中，須統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)改革、“垂管”體制改革和綜合執(zhí)法改革。全面組織再造帶來(lái)的變化相比持續(xù)漸進(jìn)變革導(dǎo)致的變化是很小的，因此，需要通過(guò)累積效應(yīng)克服短期失敗并帶來(lái)長(zhǎng)期成功[32]（p.93）。如是，環(huán)境部門在職責(zé)整合后，需要圍繞職責(zé)整合范圍、政策工具箱、法制保障體系和創(chuàng)新執(zhí)法方式等配套持續(xù)深化生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革。

（一）在精細(xì)化綜合執(zhí)法職責(zé)范圍基礎(chǔ)上構(gòu)建同行業(yè)管理部門之間的制度化關(guān)系

首先，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和環(huán)境管理相關(guān)部門之間的相互依賴關(guān)系等深化生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)分工和明確綜合執(zhí)法職責(zé)范圍。野生動(dòng)物、野生植物、濕地、轉(zhuǎn)基因和生物遺傳資源等生態(tài)保護(hù)職責(zé)是否被納入環(huán)境部門職責(zé)和綜合執(zhí)法范圍需要試驗(yàn)探索。例如，福建省沙縣通過(guò)集中授權(quán)整合森林公安，組建生態(tài)綜合執(zhí)法局，履行水污染防治、水土保持、水管理、河道管理、流域水環(huán)境保護(hù)管理等涉水職責(zé)和礦山環(huán)境保護(hù)職責(zé)[33]。環(huán)境部門的職責(zé)分工尚未定型，需要結(jié)合環(huán)境部門的職責(zé)整合逐步深化綜合執(zhí)法改革。其次，制定精細(xì)化的權(quán)責(zé)清單明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理者之間的制度化關(guān)系。針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的模糊地帶和“棘手”問(wèn)題，通過(guò)權(quán)責(zé)清單明確統(tǒng)一監(jiān)管部門、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門各自的職責(zé)。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染為例，“農(nóng)業(yè)面源污染是生產(chǎn)過(guò)程造成的，第一步是讓農(nóng)業(yè)部門把面源污染防治規(guī)劃制定、監(jiān)督和執(zhí)行到位，把農(nóng)藥化肥施用規(guī)范好。環(huán)境部門去監(jiān)管農(nóng)藥化肥施用量不現(xiàn)實(shí)”，環(huán)境部門“監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理工作”并不意味著農(nóng)業(yè)部門不需要承擔(dān)農(nóng)業(yè)面源污染治理的責(zé)任。同樣，“環(huán)境部門需要加強(qiáng)對(duì)秸稈禁燒、鄉(xiāng)村散亂企業(yè)、工業(yè)化養(yǎng)殖的養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)村原煤散燒等的監(jiān)管執(zhí)法”。最后，建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門多樣性的協(xié)同配合和有效銜接機(jī)制。行業(yè)管理部門都有執(zhí)法體系，將相關(guān)的執(zhí)法力量都整合到生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。除整合組建等級(jí)化程度高、正式化程度高的部門外，還應(yīng)建立等級(jí)化程度高、正式化程度低的靈活性機(jī)制以增進(jìn)效率。例如，在同級(jí)政府由同一個(gè)副職分管環(huán)境、水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林草等部門，以非制度化方式降低協(xié)調(diào)成本，提高協(xié)調(diào)靈活性和有效性。

（二）在職責(zé)整合和人員編制劃轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上逐步豐富和完善綜合執(zhí)法的政策工具箱

首先，以機(jī)構(gòu)改革和綜合執(zhí)法職責(zé)整合為契機(jī)，在人員編制劃轉(zhuǎn)同時(shí)爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)編制控制中的“傾斜性增長(zhǎng)”，這直接關(guān)系到綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的基礎(chǔ)。綜合執(zhí)法人員編制由環(huán)保、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等部門整合劃轉(zhuǎn)而來(lái)。不過(guò)，行業(yè)管理部門的執(zhí)法重心并非污染防治和生態(tài)保護(hù)，因而“編隨事走”的收編重組并不會(huì)顯著和有效增加生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法人員編制。例如，“國(guó)土部門對(duì)地下水的污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法幾乎就沒(méi)有管”，“水政監(jiān)察是水利部門最主要的水事執(zhí)法機(jī)構(gòu)。除入河排污口設(shè)置、水源地保護(hù)等污染防治相關(guān)職責(zé)，水利工程管理、河道管理和河沙濫采、水資源管理、水土保持等都需要依靠水政監(jiān)察”，“農(nóng)業(yè)部門的動(dòng)植物衛(wèi)生監(jiān)督、漁政、種子化肥、農(nóng)機(jī)監(jiān)理4支執(zhí)法隊(duì)伍已經(jīng)被農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法整合進(jìn)去了。農(nóng)業(yè)面源污染防治主要在農(nóng)業(yè)部的科技教育司，沒(méi)有什么執(zhí)法編制。農(nóng)業(yè)部還有生態(tài)與資源保護(hù)總站負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)污染事故查處，有一定的農(nóng)業(yè)污染監(jiān)管執(zhí)法的職能”。因此，機(jī)構(gòu)編制部門在嚴(yán)格控制編制這一稀缺資源的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境系統(tǒng)人員編制的歷史欠賬，給予其適度傾斜性增長(zhǎng)空間。其次，豐富和完善綜合執(zhí)法政策工具箱應(yīng)以契合生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展為要求。2021年11月，中共中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確提出建立基于排污許可證的排污單位監(jiān)管執(zhí)法體系。同時(shí)，對(duì)不同的污染源實(shí)施分類管理。以北京市為例，各類污染源約有10萬(wàn)家，重點(diǎn)污染源有418家，涉及廢水、廢氣排放和危險(xiǎn)廢物的重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)、污水處理廠、危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置單位，這418家企業(yè)的污染物排放量占全市固定源排放量的60%左右。由此，對(duì)污染源進(jìn)行分類管理，不僅能夠減少對(duì)執(zhí)法人員編制投入需求，提高監(jiān)管執(zhí)法的效率，而且能夠透過(guò)精準(zhǔn)化提升監(jiān)管執(zhí)法的有效性。此外，生態(tài)保護(hù)執(zhí)法不能沿用工業(yè)污染源的事后監(jiān)管執(zhí)法方式，而應(yīng)通過(guò)監(jiān)測(cè)、評(píng)估等技術(shù)工具更多關(guān)注生態(tài)指標(biāo)，如生態(tài)結(jié)構(gòu)是否合理、生態(tài)功能是否完善和生態(tài)過(guò)程是否健康。

（三）梳理和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的法制保障體系建設(shè)

首先，根據(jù)環(huán)境部門職責(zé)整合和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍加快相關(guān)法律法規(guī)修訂和規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件清理。生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的立法體系由法律法規(guī)、技術(shù)法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等“制度科層”構(gòu)成。其中，污染防治和環(huán)境管理相關(guān)的法律包括《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等15部，自然資源管理相關(guān)法律20多部，行政法規(guī)32部和涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨內(nèi)法規(guī)40多部，環(huán)境部制定的部門規(guī)章86部，技術(shù)法規(guī)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)2147項(xiàng)，地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)800多部（項(xiàng)），環(huán)境司法解釋20件。目前，不同法律對(duì)同類違法行為的規(guī)定不一致，法律適用沖突較多，法律法規(guī)未能同生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制和綜合執(zhí)法權(quán)整合相一致，因此，需要結(jié)合環(huán)境部門和綜合執(zhí)法的職責(zé)整合進(jìn)展，及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。其次，增進(jìn)對(duì)生態(tài)和生態(tài)保護(hù)的再認(rèn)識(shí)，加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法相關(guān)立法進(jìn)程。生態(tài)關(guān)系到國(guó)家安全和中華民族永續(xù)發(fā)展，但很多領(lǐng)域缺乏針對(duì)生態(tài)破壞的執(zhí)法依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?！碍h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要考慮負(fù)外部性問(wèn)題，我國(guó)初步建立起了一套相對(duì)成熟的制度體系。生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注對(duì)正外部性功能的維持，目前基本上處于空白。”除《自然保護(hù)區(qū)條例》外，自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)植物保護(hù)、外來(lái)物種入侵、轉(zhuǎn)基因生物、生物多樣性等生態(tài)監(jiān)管的內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)都非常薄弱。可見(jiàn)，生態(tài)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和監(jiān)管執(zhí)法既缺乏生態(tài)系統(tǒng)健康的基準(zhǔn)線或者參照系，又缺乏相應(yīng)的政策標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法保障體系建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，對(duì)生態(tài)立法的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法依據(jù)不能過(guò)度拔高。否則，立法者和執(zhí)法者之間、執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象之間存在的復(fù)雜博弈過(guò)程會(huì)帶來(lái)“法律的科層耗散”和“法律的社會(huì)耗散”[34]（pp.56-60，90-92）。最后，以制定《環(huán)境法典》為目標(biāo)，在立法、修法、清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合執(zhí)法的法律法規(guī)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法規(guī)范等多層次法制保障體系建設(shè)。

（四）挖掘新技術(shù)、探索守法遵從制度和發(fā)揮社會(huì)力量潛能以創(chuàng)新綜合執(zhí)法方式

首先，通過(guò)挖掘新技術(shù)來(lái)提升執(zhí)法效能。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)積極主動(dòng)擁抱新興技術(shù)，讓自動(dòng)監(jiān)控、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常識(shí)別等為綜合執(zhí)法注入科技潛能。重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)、水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等的實(shí)際應(yīng)用為執(zhí)法提供了“千里眼”。同時(shí)，通過(guò)大數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)建設(shè)實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)資源管理部門之間的執(zhí)法和管理之間的互動(dòng)銜接。其次，積極探索環(huán)境許可證制度和主動(dòng)報(bào)告制度，以發(fā)揮守法遵從的內(nèi)生激勵(lì)作用。綜合執(zhí)法的現(xiàn)有制度理念和制度設(shè)計(jì)具有顯著的權(quán)力依賴色彩，企業(yè)的主體責(zé)任、法律遵從和守法的內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制仍比較缺乏，這會(huì)使執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法對(duì)象之間容易形成對(duì)抗性關(guān)系，進(jìn)一步加劇人員編制緊張。因而，通過(guò)前置企業(yè)主體責(zé)任，最大程度發(fā)揮企業(yè)守法的積極作用并降低對(duì)執(zhí)法的過(guò)度依賴。最后，建立內(nèi)部人“吹哨”制度和相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，以減少信息不對(duì)稱和降低監(jiān)管執(zhí)法成本。此外，應(yīng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家公眾參與、環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)保社會(huì)組織公益訴訟等經(jīng)驗(yàn)[35]，充分利用環(huán)境信訪投訴舉報(bào)信息，重視社會(huì)力量在綜合執(zhí)法創(chuàng)新中的獨(dú)特價(jià)值和巨大潛能。

注釋：

①為簡(jiǎn)化文字表述，下文將生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法簡(jiǎn)稱“生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法”，將原環(huán)境保護(hù)部簡(jiǎn)稱“環(huán)保部”，將生態(tài)環(huán)境部簡(jiǎn)稱“環(huán)境部”。

②例如，專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的領(lǐng)域不宜整合，公安機(jī)關(guān)限制人身自由的專屬執(zhí)法權(quán)不能被整合。

③匯集型依賴、序貫型依賴和倒易型依賴也被分別翻譯成集合的依賴、序列的依賴和互惠的依賴。

④“組織集”，即同某個(gè)組織相聯(lián)系的其他各種組織。詳見(jiàn)彼得·布勞，理查德·斯科特：《正規(guī)組織：一種比較方法》，東方出版社2006年版。

⑤環(huán)保部門和水利部門在入河排污口設(shè)置、流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)等職責(zé)交叉程度高;水環(huán)境保護(hù)和水資源開(kāi)發(fā)多重目標(biāo)中利益沖突程度都較高。水利部門內(nèi)部的多重目標(biāo)之間也會(huì)發(fā)生沖突。例如，河道治理需要綜合考慮防洪、水生態(tài)環(huán)境和休閑娛樂(lè)等多目標(biāo)綜合，水利部門存在水生態(tài)和水土保持、水利工程和防洪等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部一直“打架”。

⑥筆者對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部A中心B主任的訪談，2021年11月11日。

⑦筆者對(duì)原環(huán)保部C官員的訪談，2018年4月2日。

⑧全國(guó)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)站數(shù)量根據(jù)各省級(jí)單位的數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計(jì)。其中，甘肅省共有地下水水位監(jiān)測(cè)點(diǎn)721個(gè)，地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)不詳。詳見(jiàn)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院：《全國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)基本情況匯編》，2018年9月。

⑨筆者對(duì)D市環(huán)保局E副局長(zhǎng)的訪談，2018年4月3日。

⑩筆者對(duì)D市環(huán)保局研究室的訪談，2018年4月3日。

近年來(lái)，城管部門在能源預(yù)警、破壞電力線路、破壞燃?xì)夤艿涝O(shè)施領(lǐng)域的新增執(zhí)法事項(xiàng)專業(yè)性程度有一定凸顯。筆者對(duì)北京市城市管理局的訪談，2018年4月5日。

筆者對(duì)D市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊(duì)的訪談，2018年4月8日。

在部門“三定”規(guī)定中，“監(jiān)督”指該部門對(duì)其他部門和地方政府主管部門的某方面工作進(jìn)行監(jiān)督，不取代其他部門和地方政府主管部門具體管理工作;“監(jiān)督管理”指該部門既實(shí)施行業(yè)管理又負(fù)責(zé)執(zhí)法。詳見(jiàn)中央編辦機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)培訓(xùn)教材編輯委員會(huì)：《機(jī)構(gòu)編制工作用語(yǔ)釋義》2012年。

筆者對(duì)D市環(huán)保局人事處的訪談，2018年4月3日。

北京市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、北京市人民政府行政審批制度改革辦公室：《創(chuàng)新政府管理方式 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管——北京市典型經(jīng)驗(yàn)案例百例匯編》，2015年10月。

筆者對(duì)環(huán)境部F中心H研究員的相關(guān)訪談，2021年10月15日。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Abstract： The essence of the comprehensive law enforcement reform of ecological and environmental protection is the integration of organizational structure and the redistribution of law enforcement power. The key to the reform is how to divide the responsibilities scientifically and reasonably， and the core is the choice of integration mechanism. The organization sets related to ecological and environmental protection law enforcement， the type， scope and degree of mutual dependence， and the strategy of ecological and environmental protection determine to reshape a unified， authoritative and efficient law enforcement system in a formal and highlevel organizational integration way. However， organizational integration and relatively centralized law enforcement power are not “panacea”. The comprehensive law enforcement of ecological and environmental protection also faces such problems as the expansion of responsibility integration， the responsibility relationship between comprehensive law enforcement and industry management departments， the lag of institutional capacitybuilding， and the balance of comprehensive and professional enforcement relations. It is necessary to continuously deepen the reform around the scope of responsibility integration， enrich the policy toolbox， legal guarantee system and innovative law enforcement methods.

Key words： comprehensive administrative law enforcement， ecology and environmental protection， organizational strucutre， integration mechnism