碳稅和碳排放權(quán)交易制度協(xié)同應(yīng)用研究*

劉雙柳 陳 鵬 程 亮 焦 闊 徐順青 高 軍 葛汝冰

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境保護(hù)投資績(jī)效管理中心,北京 100012)

2020年9月以來(lái),我國(guó)明確提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值,努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。碳稅和碳排放權(quán)交易是重要的碳減排政策手段,不同國(guó)家和地區(qū)基于當(dāng)?shù)貙?shí)際,會(huì)側(cè)重其中一種或兩種并用,并隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整制度側(cè)重點(diǎn)?，F(xiàn)有理論研究和地區(qū)實(shí)踐表明,碳稅和碳排放權(quán)交易不是簡(jiǎn)單的替代性制度,兩者可互補(bǔ)協(xié)調(diào),兼顧公平和減排效率。我國(guó)2011年起啟動(dòng)地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn),2017年底以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。自2020年底起,生態(tài)環(huán)境部先后印發(fā)一系列碳排放權(quán)交易管理制度文件,加快全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)步伐。碳排放權(quán)交易制度為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)碳減排發(fā)揮了重要作用,積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn),但受限于覆蓋范圍、調(diào)控行業(yè)、碳交易價(jià)格形成機(jī)制和市場(chǎng)失靈等因素影響,僅依靠碳排放權(quán)交易制度對(duì)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)發(fā)揮的作用有限,需配合其他減排政策(如碳稅)協(xié)同發(fā)揮作用。

1 碳稅和碳排放權(quán)交易制度概況

1.1 碳稅和碳排放權(quán)交易制度簡(jiǎn)介

碳稅是以減少二氧化碳排放為目的,對(duì)化石燃料(如煤炭、天然氣、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅。從減排效果角度,碳稅一方面提高化石能源產(chǎn)品價(jià)格來(lái)減少其使用需求;另一方面促進(jìn)非化石能源開發(fā)利用,以此來(lái)減少碳排放。從經(jīng)濟(jì)影響角度看,一方面為負(fù)效應(yīng),征收碳稅將沖擊能源密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展,造成經(jīng)濟(jì)放緩;另一方面為正效應(yīng),碳稅作為政府財(cái)政收入新增來(lái)源，可投資于綠色低碳產(chǎn)業(yè),從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。IMAN等[1]研究認(rèn)為,發(fā)電側(cè)征收碳稅會(huì)導(dǎo)致均衡價(jià)格升高和消費(fèi)降低,有效減少整個(gè)系統(tǒng)的碳排放。鄭肖南[2]通過(guò)構(gòu)建計(jì)量模型,結(jié)合投入產(chǎn)出表等多種工具測(cè)算了碳稅征收效應(yīng),認(rèn)為碳稅對(duì)我國(guó)有較好的減排效果,每噸二氧化碳稅率為0～50元時(shí)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)影響較小。翁智雄等[3]、李蒙娟[4]、呂見向[5]、湯鈴等[6]采用CGE模型模擬了不同稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)和減排效果的影響,得出稅率越高、碳排放量下降幅度越大、對(duì)經(jīng)濟(jì)的抑制效應(yīng)也越明顯的結(jié)論。鄭巧精[7]認(rèn)為,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,碳稅對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模的抑制作用不斷弱化,這主要是由于短期內(nèi)碳稅增加了能源密集型企業(yè)成本,實(shí)力有限的企業(yè)會(huì)面臨淘汰或被合并的危機(jī);但從長(zhǎng)期來(lái)看,資金基礎(chǔ)雄厚的企業(yè)則會(huì)進(jìn)行自我調(diào)整,積極研發(fā)低碳能源新技術(shù)、提高能源效能,淘汰落后企業(yè),從而升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加產(chǎn)能,由此抵減開征碳稅所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)。

碳排放權(quán)交易,指在一定范圍的基準(zhǔn)排放水平或總量控制確定的前提下,減排主體將多余的排放配額或碳排放權(quán)進(jìn)行交易的行為。碳排放權(quán)交易制度鼓勵(lì)減排成本低的企業(yè)盡可能提高減排量,將超額減排量賣給減排成本高的企業(yè),在完成既定減排目標(biāo)的前提下,實(shí)現(xiàn)全社會(huì)總成本和效益的最優(yōu)化。JOHANNES等[8]利用長(zhǎng)期電力市場(chǎng)模擬模型模擬了歐洲碳排放權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)電力行業(yè)的影響,結(jié)果表明,與2005年的排放水平相比,到2020年可實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)30%的碳減排。ROBERT等[9]將電力部門模型與邊際減排成本曲線相結(jié)合,研究了歐盟碳排放權(quán)交易系統(tǒng)減排目標(biāo)對(duì)電力行業(yè)的影響,得出到2030年歐盟碳排放權(quán)交易體系內(nèi)的碳交易價(jià)格增加兩倍以上、2017-2057年電力行業(yè)的累計(jì)碳排放量將減少54%、實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)電力系統(tǒng)成本增加5%的結(jié)論。張俊榮等[10]基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型研究了碳交易機(jī)制對(duì)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響,結(jié)果表明,碳交易機(jī)制能有效促進(jìn)碳減排,對(duì)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生微小的負(fù)向沖擊;減少碳配額總量和免費(fèi)配額發(fā)放、提高碳交易價(jià)格均會(huì)增大碳減排力度,同時(shí)會(huì)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)的抑制作用。王麗穎[11]、王天瓊[12]利用雙重差分模型對(duì)碳排放權(quán)交易政策的減排效果進(jìn)行評(píng)估,均得出碳排放權(quán)交易政策能顯著降低試點(diǎn)地區(qū)碳排放量的結(jié)論。

1.2 碳稅和碳排放權(quán)交易制度區(qū)別

碳排放權(quán)交易制度減排效果相對(duì)明確。碳排放權(quán)交易是在碳排放總量控制的基礎(chǔ)上實(shí)施的,對(duì)控排企業(yè)需進(jìn)行初始配額分配以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo),減排效果相對(duì)確定。碳稅通過(guò)價(jià)格影響碳排放量,受需求價(jià)格彈性影響,減排總量和減排效果存在不確定性。

碳排放權(quán)交易制度實(shí)施阻力相對(duì)較小。各試點(diǎn)碳市場(chǎng)和正在推進(jìn)的全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行初期,初始配額均以免費(fèi)分配為主,對(duì)企業(yè)生產(chǎn)成本影響不大,企業(yè)接受度較高。碳稅征收初期不可避免會(huì)增加企業(yè)和居民生產(chǎn)生活成本,涉及利益主體多,實(shí)施阻力相對(duì)較大。

碳稅實(shí)施成本相對(duì)較低。碳稅無(wú)需復(fù)雜的市場(chǎng)產(chǎn)品或交易規(guī)則設(shè)計(jì),稅收監(jiān)管體系也較成熟,若將其作為環(huán)境保護(hù)稅子科目納入也無(wú)需重新立法,相對(duì)而言管理和運(yùn)行成本較低,適用所有碳排放主體。碳排放權(quán)交易制度作為基于市場(chǎng)的減排機(jī)制,涉及配額合理科學(xué)分配、排放量清繳核查、碳交易價(jià)格調(diào)控等,交易成本、監(jiān)管成本均較高,主要適用于能源使用大戶。

碳稅相對(duì)更公平。碳稅根據(jù)碳排放量進(jìn)行征稅,多排多征、少排少征,符合污染者付費(fèi)原則,更公平。碳排放權(quán)初始配額分配有歷史法和基準(zhǔn)法,歷史法根據(jù)企業(yè)歷史排放量進(jìn)行分配,存在鞭打快牛的情況,有失公平,難以激勵(lì)早期主動(dòng)采用低碳減排技術(shù)的企業(yè)。

碳稅收入具有雙重紅利效應(yīng)。碳稅一方面可通過(guò)降低碳排放改善環(huán)境質(zhì)量,另一方面碳稅收入可用于節(jié)能減排技術(shù)研發(fā),增加投資或就業(yè),提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。碳排放權(quán)交易收入僅在控排企業(yè)之間流轉(zhuǎn),不能在全社會(huì)進(jìn)行二次分配。

1.3 我國(guó)碳排放權(quán)交易制度實(shí)踐

2011年10月,國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)7省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作,試點(diǎn)地區(qū)自2013年起陸續(xù)開始交易,之后市場(chǎng)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。碳市場(chǎng)主要為配額交易和國(guó)家核證自愿減排量(CCER)交易,從全國(guó)范圍來(lái)看,以配額交易為主、CCER交易為輔,試點(diǎn)碳市場(chǎng)允許CCER抵消的比例大多為5%～10%,碳金融衍生品尤其是碳期貨的交易較少。在試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)運(yùn)行基礎(chǔ)上,我國(guó)于2017年底宣布啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系,火力發(fā)電行業(yè)由于良好的排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)和單一的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)成為首個(gè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)的排放行業(yè)。自2021年2月起,全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)及其系統(tǒng)正式投入運(yùn)行。被納入全國(guó)碳交易市場(chǎng)的重點(diǎn)企業(yè),不再參與試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng);其余僅被納入試點(diǎn)地區(qū)排放名錄的企業(yè),仍參與試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)。

截至2020年底,全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)二氧化碳排放當(dāng)量累計(jì)交易3.31×108t,約73.36億元交易額,每噸二氧化碳成交均價(jià)約22.2元。我國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)企業(yè)減排起到了明顯促進(jìn)作用,但也存在一定的問題,如覆蓋范圍有限,全國(guó)碳市場(chǎng)主要針對(duì)二氧化碳排放量2.6×104t以上的企業(yè);缺乏技術(shù)創(chuàng)新,在碳排放權(quán)交易制度下,企業(yè)主要通過(guò)降低產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)短期的碳減排,而非通過(guò)研發(fā)低碳技術(shù)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期減排效果[13]90;初始配額的公平分配問題也影響實(shí)際減排效果。單一的碳排放權(quán)交易制度難以滿足碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)要求,因此有必要適時(shí)開征碳稅。

2 碳稅和碳排放權(quán)交易制度協(xié)同應(yīng)用國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

2.1 典型國(guó)家做法

瑞典、挪威、丹麥等北歐國(guó)家20世紀(jì)90年代初開始實(shí)施碳稅政策,是世界范圍內(nèi)第一批征收碳稅的國(guó)家。相較于實(shí)施單一碳稅或碳排放權(quán)交易的國(guó)家,英國(guó)是同時(shí)實(shí)施碳稅和碳排放權(quán)交易的國(guó)家。2001年英國(guó)開征氣候變化稅,即廣義的碳稅,并于次年實(shí)施了碳排放權(quán)交易制度,為歐盟實(shí)施碳排放權(quán)交易計(jì)劃提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。2005年,北歐國(guó)家加入歐盟碳排放權(quán)交易計(jì)劃,開始同時(shí)實(shí)施兩種碳減排制度。

北歐國(guó)家基于碳稅和碳排放權(quán)交易制度實(shí)施范圍不同,對(duì)納入歐盟碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)予以收稅優(yōu)惠或減免,其中丹麥和挪威免除上述企業(yè)的碳稅,瑞典對(duì)上述企業(yè)按碳稅稅率的15%予以征收。此外,碳稅還可發(fā)揮穩(wěn)定碳交易價(jià)格的作用,避免因碳交易價(jià)格過(guò)低導(dǎo)致減排政策失靈。如2014年,歐盟碳交易價(jià)格下跌,挪威將碳稅稅率由每噸二氧化碳100挪威克朗提高到330挪威克朗[14]。

英國(guó)將氣候變化稅作為碳排放權(quán)交易制度的補(bǔ)充,征稅對(duì)象包括煤、天然氣、液化石油氣等,征稅最初目的是為實(shí)現(xiàn)英國(guó)政府于2000年提出的在2010年前實(shí)現(xiàn)英國(guó)溫室氣體排放量較1990年下降20%的目標(biāo)[15]。英國(guó)通過(guò)氣候變化協(xié)議的形式對(duì)自主實(shí)施碳減排的企業(yè)給予優(yōu)惠激勵(lì),以排放價(jià)格支持機(jī)制的形式穩(wěn)定碳交易價(jià)格。

2.2 政策實(shí)施效果

TAMURA等[16]采用不確定性條件下前景理論方法,對(duì)比了單一碳稅/碳排放權(quán)交易制度及其復(fù)合制度成本節(jié)約情況,得出單一碳排放權(quán)交易制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)《京都議定書》提出的碳減排目標(biāo)、單一碳稅或復(fù)合制度均可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)且復(fù)合制度碳減排成本最低的結(jié)論,由此認(rèn)為碳稅、碳排放權(quán)交易制度協(xié)同應(yīng)用相對(duì)于單一制度減排效果更好。JEFFREY等[17]對(duì)歐盟國(guó)家30多年的數(shù)據(jù)研究表明,碳排放強(qiáng)度隨能源稅率增加而下降,加入歐盟碳排放權(quán)交易體系后,整體碳排放強(qiáng)度明顯減弱,同時(shí)還能降低能源稅實(shí)施造成的政治負(fù)面影響。吳斌等[13]88分析歐盟國(guó)家的碳減排政策后認(rèn)為,復(fù)合碳稅、碳排放權(quán)交易制度在實(shí)現(xiàn)預(yù)期碳減排目標(biāo)的前提下能使國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)損失最小,具有更優(yōu)效果。

3 我國(guó)碳稅和碳排放權(quán)交易制度協(xié)同應(yīng)用建議

3.1 建立完善制度之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

加強(qiáng)碳稅和碳排放權(quán)交易兩者調(diào)控范圍及調(diào)控力度的銜接。(1)可根據(jù)企業(yè)的碳減排潛力適用不同的碳減排制度,碳排放量大戶主要適用碳排放權(quán)交易制度,小微企業(yè)主要適用碳稅制度。為避免產(chǎn)生“雙重征稅”的現(xiàn)象,可考慮設(shè)置碳稅和碳排放權(quán)交易的相互轉(zhuǎn)化機(jī)制,允許企業(yè)將碳排放權(quán)交易費(fèi)用按照規(guī)定比例轉(zhuǎn)換為碳稅繳納,企業(yè)承擔(dān)的碳稅也可按照規(guī)定比例轉(zhuǎn)換為碳排放權(quán)交易費(fèi)用。(2)可考慮對(duì)所有企業(yè)征收碳稅,對(duì)參加碳排放權(quán)交易制度的企業(yè)予以較低的稅率。碳市場(chǎng)形成的碳交易價(jià)格具有波動(dòng)性,還可能存在著碳市場(chǎng)失靈的情況,即碳市場(chǎng)中的碳交易價(jià)格過(guò)低不能發(fā)揮調(diào)節(jié)作用,對(duì)此我國(guó)可借鑒英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家做法,通過(guò)碳稅穩(wěn)定碳交易價(jià)格。

3.2 制度實(shí)施應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)

征收碳稅會(huì)造成化工、火電、鋼鐵等高能耗工業(yè)企業(yè)成本增加、競(jìng)爭(zhēng)力下降,而這些行業(yè)又是我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要來(lái)源之一。長(zhǎng)期來(lái)看,碳稅征收有利于促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展,但短期內(nèi)一定程度上會(huì)影響GDP增長(zhǎng)或就業(yè)情況。為避免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成較大沖擊,建議碳稅開征初期實(shí)行低稅率,隨著制度完善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置逐步提高的過(guò)程。為保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力,可在不同時(shí)期對(duì)能源密集型行業(yè)予以合理的稅收減免或返還。從促民生角度出發(fā),初期階段對(duì)于居民生活排放的二氧化碳,暫不征稅。為避免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成較大沖擊,在開征碳稅的同時(shí)建議降低其他稅費(fèi),如消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等,在宏觀稅負(fù)不變的情況下,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。

3.3 處理好碳稅與其他稅種的關(guān)系

從稅制設(shè)計(jì)看,碳稅可分為單獨(dú)和融入型兩種稅制。其中,融入型稅制是在現(xiàn)有稅種中設(shè)置碳稅稅目,本質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)有稅收體系的擴(kuò)充和完善,增加碳稅的節(jié)能減排功能。該模式在實(shí)施上相對(duì)簡(jiǎn)單、立法成本低,對(duì)國(guó)家原有稅收體系沖擊較小,公眾更容易接受。我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法剛實(shí)施3年多,若再設(shè)碳稅,會(huì)使整個(gè)稅收體系相對(duì)混亂。根據(jù)“寬稅基、簡(jiǎn)稅制”的原則和我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅發(fā)展現(xiàn)狀,建議將碳稅作為環(huán)境保護(hù)稅的一個(gè)子稅目征收。從征稅環(huán)節(jié)來(lái)看,建議與環(huán)境保護(hù)稅一致,在末端排放環(huán)節(jié)征稅,即遵循“誰(shuí)排放、誰(shuí)繳稅”“多排多征、少排少征”的原則,以實(shí)現(xiàn)對(duì)碳排放的全面覆蓋和有效調(diào)控。

3.4 完善碳市場(chǎng)配額分配方法和覆蓋范圍

碳排放配額總量的制定和分配關(guān)系碳排放權(quán)交易需求和碳交易價(jià)格形成,是市場(chǎng)能否有效發(fā)揮碳減排作用的重要決定因素。配額總量應(yīng)根據(jù)企業(yè)減排成本和排放需求合理制定,每年動(dòng)態(tài)調(diào)整,建議總量設(shè)定和配額發(fā)放堅(jiān)持適度從緊的原則,避免出現(xiàn)總量過(guò)剩。目前全國(guó)碳市場(chǎng)交易初期為免費(fèi)分配,隨著碳市場(chǎng)完善和碳稅征收,應(yīng)逐步擴(kuò)大有償分配比例,實(shí)現(xiàn)合理的碳交易定價(jià)機(jī)制。在配額計(jì)算方法上以行業(yè)基準(zhǔn)線法為主,完善基準(zhǔn)線的制定規(guī)則,根據(jù)行業(yè)歷年技術(shù)水平情況進(jìn)行合理動(dòng)態(tài)調(diào)整。除已納入的發(fā)電行業(yè)外,需要盡快將鋼鐵、化工、水泥等其他高耗能行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng),交易主體除重點(diǎn)企業(yè)外逐步向其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人開放。加快構(gòu)建完善碳交易現(xiàn)貨產(chǎn)品體系和碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳互換等衍生品交易,建立多元化的低碳融資工具。