郭小燕

(河南省社會(huì)科學(xué)院 中州學(xué)刊雜志社,河南 鄭州 450002)

長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村(社區(qū))黨組織、村(居)委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三塊牌子一套人馬”的運(yùn)作模式,造成了人員、機(jī)構(gòu)和職能的混淆不清,給農(nóng)村基層治理和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)諸多問(wèn)題。為此,廣東南海、江蘇楓橋等地開(kāi)始探索“政經(jīng)分開(kāi)”改革,并取得了明顯成效。中央政府以文件形式鼓勵(lì)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”肇始于2015中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。該《方案》明確提出:“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū),探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能,開(kāi)展實(shí)行‘政經(jīng)分開(kāi)’試驗(yàn),完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制?！雹佟渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》,中國(guó)政府網(wǎng),http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_2958781.htm.2016年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》又指出:“有需要且條件許可的地方,可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。”②《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》,中國(guó)政府網(wǎng),http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm.在學(xué)術(shù)研究方面,學(xué)界多是對(duì)南海模式、楓橋模式、蘇南模式、溫州模式等的典型個(gè)案研究,諸多學(xué)者認(rèn)為“政經(jīng)分開(kāi)”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向①韓俊:《“政經(jīng)分開(kāi)”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向》,《農(nóng)村實(shí)用技術(shù)》,2014年第9期。②高強(qiáng),曾恒源,張?jiān)迫A:《農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革:挑戰(zhàn)、重點(diǎn)與建議》,《中州學(xué)刊》,2021年第6期。。本文圍繞我國(guó)“政經(jīng)分開(kāi)”改革的總體目標(biāo),基于“政經(jīng)分開(kāi)”的地方實(shí)踐,透視其面臨的深層次難題,并給出推進(jìn)“政經(jīng)分開(kāi)”改革的建議,以期為進(jìn)一步推進(jìn)“政經(jīng)分開(kāi)”改革提供資政參考。

一、推行“政經(jīng)分開(kāi)”改革的總體目標(biāo)

近年來(lái),城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的雙輪驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致了“政經(jīng)合一”模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)③李劉艷,楊陽(yáng):《鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)糧食生產(chǎn)的影響:基于30個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)》,《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第2期。,亟須探索“政經(jīng)分開(kāi)”改革,將集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)從村“兩委”中剝離,使村(社區(qū))黨組織、村(居)委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織各歸其位、各司其職。從國(guó)家政策安排和地方實(shí)踐發(fā)展需要來(lái)看,推行“政經(jīng)分開(kāi)”改革的總體目標(biāo)主要有兩個(gè)方面,即創(chuàng)新農(nóng)村基層治理和發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

(一)創(chuàng)新農(nóng)村基層治理

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的根基,創(chuàng)新基層治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。目前,部分農(nóng)村地區(qū)仍然實(shí)行“政經(jīng)合一”的治理模式,在管理方式上仍然沿襲了村(社區(qū))黨組織、村(居)委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織“三塊牌子一套人馬”的運(yùn)作體制。這種模式造成了鄉(xiāng)村治理權(quán)力過(guò)度集中,村民參與村級(jí)事務(wù)渠道過(guò)窄、方式單一,農(nóng)村社會(huì)組織難以得到充分發(fā)育。同時(shí),大量外來(lái)人口形成的“新居民”難以真正融入村莊,社區(qū)管理面臨系列挑戰(zhàn),各類村級(jí)組織之間的關(guān)系亟待厘清。近年來(lái),隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn),處于城郊地區(qū)的土地被征用開(kāi)發(fā),大量村莊改為社區(qū),部分村、組整體被拆遷、合并或納入開(kāi)發(fā)區(qū)管理,傳統(tǒng)村落格局與居住形態(tài)徹底改變,村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)服務(wù)組織職能的相互交叉為管理體制帶來(lái)了一定的張力。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移……健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。”④習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利:在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》,《人民日?qǐng)?bào)》。同時(shí),《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出:“加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理……研究明確村黨組織、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能定位及相互關(guān)系?！雹荨渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》,http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_2958781.htm.2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確提出:“建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的村級(jí)組織體系?！雹蕖蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm.實(shí)際上,農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)質(zhì)就是改革基層治理結(jié)構(gòu),理順村(社區(qū))黨組織、村(居)委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的職責(zé)關(guān)系,形成以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心,村(居)委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織職能相互分離的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力向現(xiàn)代化發(fā)展與轉(zhuǎn)型。

(二)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào),要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)。2021年中央一號(hào)文件和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》都明確提出要發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

在“政經(jīng)合一”的農(nóng)村基層治理體制下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在產(chǎn)權(quán)模糊、功能抑制、體制機(jī)制不暢等問(wèn)題,導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)形態(tài)落后、經(jīng)營(yíng)效率低下、活力不足,也造成集體經(jīng)濟(jì)組織成員的決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與分配權(quán)缺乏制度保障。同時(shí),由于與村(社區(qū))黨組織、村(居)委會(huì)的職能不分,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了過(guò)多的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能,而這些職能本不應(yīng)該由其來(lái)承擔(dān)。推行“政經(jīng)分開(kāi)”改革,必須將集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公共職能剝離出來(lái),使其成為真正的市場(chǎng)主體,能夠遵循市場(chǎng)規(guī)律,按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念獨(dú)立行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán),盤活用好集體資產(chǎn)資源,發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì),同時(shí)提高集體資產(chǎn)的利用效率和盈利能力,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

二、農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的現(xiàn)實(shí)進(jìn)展

近年來(lái),部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)從不同層面進(jìn)行了“政經(jīng)分開(kāi)”改革探索和實(shí)踐,以期優(yōu)化鄉(xiāng)村治理、壯大集體經(jīng)濟(jì)①除了特殊說(shuō)明,本文關(guān)于江蘇省昆山市、江陰市、南京市的改革資料均來(lái)自南京林業(yè)大學(xué)“中國(guó)村莊經(jīng)濟(jì)”課題組的實(shí)地調(diào)查。關(guān)于山東省費(fèi)縣的改革資料,具體參見(jiàn)戚廣振,黃效茂,雷萌萌,柳士怡:《農(nóng)村基層組織“政經(jīng)分離”改革問(wèn)題研究:以山東省費(fèi)縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為例》,《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2020年第1期。?？傮w來(lái)看,在農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革過(guò)程中明晰了三大組織的功能職責(zé),實(shí)現(xiàn)了人員分開(kāi)管理和資產(chǎn)賬務(wù)分開(kāi),提供了配套的財(cái)政保障。

(一)明晰了三大組織的功能職責(zé)

通過(guò)厘清農(nóng)村基層自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的權(quán)責(zé)邊界,明晰黨組織、村(居)委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織各自的功能和職責(zé),是“政經(jīng)分開(kāi)”改革的核心所在。盡管地方政府具體做法不盡相同,但各地在試點(diǎn)探索中,都將組織功能分開(kāi)作為改革主要內(nèi)容,明確了三大組織各自的職責(zé)。

例如,江蘇省昆山市是蘇南經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū),于2017年開(kāi)始推行農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革,實(shí)行組織功能分開(kāi)是其重要做法。昆山市明確提出,村(社區(qū))黨組織是各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,村民委員會(huì)重點(diǎn)負(fù)責(zé)村務(wù)管理和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職責(zé)是管好用活集體資產(chǎn),并以市場(chǎng)化抱團(tuán)聯(lián)合發(fā)展為導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值,發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)昆山市市級(jí)財(cái)政累計(jì)撥付農(nóng)村基本公共服務(wù)開(kāi)支3.87億元,以有效支持各類農(nóng)村基本公共服務(wù)支出。又如,江蘇省南京市規(guī)定村民委員會(huì)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)各自的職能要求,厘清職責(zé)分工、民主議事決策及開(kāi)支審批權(quán)限,確保按照各自職責(zé)高效、有序、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。改革后,村民委員會(huì)的主要職責(zé)是依法開(kāi)展農(nóng)村基層自治活動(dòng),管理公共事務(wù),提供公共服務(wù);集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職責(zé)是經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

(二)實(shí)行了人員分開(kāi)管理

要厘清村級(jí)黨組織、自治組織和經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé),必須對(duì)人員進(jìn)行合理分流,分別進(jìn)行管理考核。改革之前,不少地方村支部書記、村委會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由一人擔(dān)任。在改革過(guò)程中,盡管具體操作方法不一,但是不少地區(qū)均對(duì)原村“兩委”主要負(fù)責(zé)人任職情況進(jìn)行了調(diào)整,對(duì)村級(jí)黨組織、自治組織和經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)班子,根據(jù)其不同職責(zé),在考核、薪酬等方面分開(kāi)進(jìn)行管理,目的在于理順體制,完善基層治理,并為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展解綁。同時(shí),村級(jí)黨組織、村(居)委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織明確了各自的民主議事決策程序及開(kāi)支審批權(quán)限。

例如,江蘇省昆山市對(duì)村(社區(qū))黨組織、村(居)委會(huì)、社區(qū)股份合作社的干部選任、撤免、任期、職責(zé)、考評(píng)、考核、薪酬等嚴(yán)格進(jìn)行分開(kāi)管理。村(社區(qū))“兩委”根據(jù)村(社區(qū))成員規(guī)模大小確定相應(yīng)干部及工作人員數(shù)量,原村(社區(qū))干部一般歸屬村“兩委”管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)章程和經(jīng)營(yíng)管理需求,成立由3～7人組成的理事會(huì),并設(shè)理事長(zhǎng)1人,根據(jù)成員及資產(chǎn)規(guī)模大小,決定是否設(shè)立總經(jīng)理專門負(fù)責(zé)合作社經(jīng)營(yíng)管理等日常事務(wù)?！罢?jīng)分開(kāi)”改革之前,昆山市共有村(社區(qū))工作人員1941人,其中正職695人,副職454人,其他各類聘用人員792人。改革后,共有1621人分至村(居)“兩委”、220人分至社區(qū)股份合作社,精減人員100人,另有33個(gè)村(社區(qū))股份合作社設(shè)立了總經(jīng)理。又如,山東省費(fèi)縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施農(nóng)村干部公職化管理,制定《社區(qū)干部公職化管理辦法》,對(duì)人員管理、教育培訓(xùn)、考核評(píng)價(jià)、干部監(jiān)督等作出詳細(xì)安排。

(三)推行了資產(chǎn)賬務(wù)分開(kāi)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一些城中村、城郊村存在大量的非戶籍常住人口。按照相關(guān)規(guī)定,這些常住人口有參與社區(qū)管理、享受基本公共服務(wù)的權(quán)利,這就容易造成“小村大社區(qū)”現(xiàn)象。相關(guān)調(diào)查顯示,南京市這一現(xiàn)象就十分突出,集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)存在流失或被平調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)隱患,集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主體模糊、監(jiān)督不善、分配隨意等問(wèn)題亟待解決。

為此,南京市探索出“村社分賬先行”的改革模式,以“分賬管理”為突破和牽引推動(dòng)“政經(jīng)分開(kāi)”改革。一是分設(shè)賬戶資產(chǎn)。建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度,推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼和股份證書發(fā)放。集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)分設(shè)賬戶。集體資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理,以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益;具體的辦公服務(wù)場(chǎng)所、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由村民委員會(huì)統(tǒng)一使用和運(yùn)行管護(hù),以期提高公共服務(wù)能力。二是明晰財(cái)務(wù)管理。村干部的工資薪酬、辦公經(jīng)費(fèi)等行政管理開(kāi)支和環(huán)境保潔、綜合治理等支出,由村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織按照一定比例分別承擔(dān)。集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)成本和對(duì)成員的福利性支出,由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)納入全市農(nóng)村集體“三資”管理綜合平臺(tái),統(tǒng)一實(shí)施管理。又如,昆山市分別設(shè)立村(居)民委員會(huì)行政賬戶和集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶,實(shí)行財(cái)務(wù)核算分開(kāi)和管理分開(kāi)。昆山市166個(gè)行政村(涉農(nóng)社區(qū))以2017年12月末為時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)展資產(chǎn)債務(wù)劃分。截至2017年年末,資產(chǎn)總計(jì)87.84億元,其中23.01億元?jiǎng)澣胄姓?64.83億元?jiǎng)澣肷鐓^(qū)股份合作社;負(fù)債總計(jì)14.62億元,其中8.64億元?jiǎng)澣胄姓?5.98億元?jiǎng)澣肷鐓^(qū)股份合作社;所有者權(quán)益73.22億元,其中14.37億元?jiǎng)澣胄姓?58.85億元?jiǎng)澣肷鐓^(qū)股份合作社。

(四)提供配套財(cái)政保障

一般來(lái)說(shuō),“政經(jīng)分開(kāi)”改革之后,公共事務(wù)和公共事業(yè)開(kāi)支應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān),村(社區(qū))“兩委”人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)等也應(yīng)由財(cái)政提供。在改革過(guò)程中,部分地方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū),在推行組織功能、人員管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)分開(kāi)的同時(shí),由財(cái)政部門對(duì)村(社區(qū))“兩委”的工作經(jīng)費(fèi)給予保障。

例如,江蘇省江陰市高新區(qū)對(duì)于“政經(jīng)分設(shè)”后村社工作人員分流安排、待遇享受辦法進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定,為改革的順利開(kāi)展提供了充足的財(cái)政保障。高新區(qū)明確規(guī)定,將村(居)“兩委”人員和工作人員經(jīng)費(fèi)等公共支出列入財(cái)政預(yù)算。又如,廣東省佛山市南海區(qū)也規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為公司制企業(yè)后,村(居)“兩委”人員的工資收入和辦公經(jīng)費(fèi),由公共財(cái)政承擔(dān),列入地方財(cái)政預(yù)算①盧憲英:《“政經(jīng)分開(kāi)”改革及農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新:對(duì)“南海模式”的分析與探討》,《中國(guó)發(fā)展觀察》,2018年第15期。。

綜上,農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革取得了明顯成效。進(jìn)一步對(duì)開(kāi)展改革的地區(qū)進(jìn)行深入考察,可以發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)也具有一定共性,這些共性可以為面上推開(kāi)相關(guān)改革提供重要參考。一是當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),但是由于公共負(fù)擔(dān)沉重,集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。二是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已取得重大進(jìn)展,進(jìn)一步開(kāi)展“政經(jīng)分開(kāi)”改革具有一定的基礎(chǔ)。三是工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化水平以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平較高,出現(xiàn)了大量的非戶籍人口,集體成員與社區(qū)成員之間分化現(xiàn)象突出。四是地方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng),能夠?yàn)楦母锾峁┮欢ǖ呢?cái)力支持。

三、農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革面臨的困局

如前文所言,“政經(jīng)分開(kāi)”主張將農(nóng)村承擔(dān)的社區(qū)管理和公共服務(wù)職能剝離出來(lái),解除村(社區(qū))黨組織和村(居)委會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系。但是,從現(xiàn)階段各地區(qū)的改革推進(jìn)情況來(lái)看,組織機(jī)構(gòu)職責(zé)、事務(wù)劃分相對(duì)容易,但是實(shí)現(xiàn)職責(zé)、人員、財(cái)務(wù)等徹底分離以及集體經(jīng)濟(jì)組織公共事務(wù)完全剝離等較為困難。同時(shí),在法律、政策以及財(cái)政壓力等層面,推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革也面臨諸多難題。

(一)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分離不到位

學(xué)界對(duì)于村“兩委”人員是否應(yīng)該與集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人交叉任職問(wèn)題看法不一。有學(xué)者認(rèn)為,交叉任職會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性;也有學(xué)者認(rèn)為,交叉任職有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),有利于各組織間的工作協(xié)調(diào)和事務(wù)溝通。在早期的改革實(shí)踐中,推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的地區(qū),要求村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)成員不得兼任集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員。但一些地區(qū)改革后村“兩委”仍實(shí)際擁有集體經(jīng)濟(jì)組織的人事、業(yè)務(wù)等多項(xiàng)權(quán)力。同時(shí),在改革過(guò)程中,受地方財(cái)政實(shí)力所限,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然承擔(dān)了大量的公共服務(wù)支出以及“兩委”人員工資支出,增加了集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。開(kāi)展“政經(jīng)分開(kāi)”改革較早的廣東南海,在改革后仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照一定的比例負(fù)擔(dān)公共服務(wù)支出。

但是,在地方實(shí)踐中,也有一些地方的交叉任職并沒(méi)有影響集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展,反而促進(jìn)了村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系協(xié)調(diào)。例如,南京市在“政經(jīng)分開(kāi)”改革中,村(社區(qū))黨支部書記同時(shí)擔(dān)任村(居)委會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。部分社區(qū)書記不是本社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員,不享有分紅權(quán),但除此之外享有集體經(jīng)濟(jì)組織普通成員的所有權(quán)利。因此,本文認(rèn)為,對(duì)于交叉任職并不一定要完全避免,但要?jiǎng)澢宕濉皟晌焙图w經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé),明確兼任人員的權(quán)責(zé),不得越級(jí)、越權(quán)直接參與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)決策等事務(wù)。

(二)資產(chǎn)賬務(wù)完全分開(kāi)存在困難

資產(chǎn)賬務(wù)分開(kāi)是農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但在改革實(shí)踐中,集體經(jīng)濟(jì)組織和村(居)委會(huì)資產(chǎn)賬務(wù)如何進(jìn)行合理分擔(dān),是困擾基層的一個(gè)難題。目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)政實(shí)力薄弱,極力反對(duì)財(cái)務(wù)賬目分設(shè),而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于擔(dān)心資金使用支取受到影響,積極支持財(cái)務(wù)賬目分設(shè)。例如,江蘇省鎮(zhèn)江市已設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)賬戶,但是目前集體經(jīng)濟(jì)賬戶并無(wú)資金,集體經(jīng)濟(jì)的盈余分配仍在村委會(huì)賬戶中。又如,河南省焦作市在2020年通過(guò)“清資產(chǎn)、清資源、清合同”的三清整治運(yùn)動(dòng),共計(jì)清收各類集體資金16767萬(wàn)元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于這一資金放在哪個(gè)賬戶存在爭(zhēng)議①田友,趙翠萍:《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的急難問(wèn)題及其破解:基于河南省焦作市的實(shí)踐調(diào)查》,《中州學(xué)刊》,2021年第9期。,前者堅(jiān)持按照“村財(cái)鄉(xiāng)管”體制將這一資金納入村委會(huì)賬戶,而后者對(duì)此持有異議,引發(fā)基層矛盾,也影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成效。

(三)改革后地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重

隨著城鄉(xiāng)人員加速流動(dòng)與交叉混居,原有的村民居住格局被打破,再由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)社區(qū)管理及公共服務(wù)支出,不僅不合時(shí)宜,而且不合情理。推行農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革,必須將村(社區(qū))各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用以及“兩委”人員經(jīng)費(fèi)等公共費(fèi)用,從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中剝離出來(lái),改由公共財(cái)政承擔(dān),這顯然會(huì)加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如,江蘇省昆山市為了支持農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革,近兩年市級(jí)財(cái)政累計(jì)撥付農(nóng)村基本公共服務(wù)開(kāi)支3.87億元。又如,山東省費(fèi)縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為了順利推進(jìn)“政經(jīng)分開(kāi)”改革,由財(cái)政全部承擔(dān)農(nóng)村的事業(yè)經(jīng)費(fèi),財(cái)政支付壓力不斷加大。2017年財(cái)政投入社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)600萬(wàn)元,2018年增至1000萬(wàn)元,2019年預(yù)算達(dá)到1500萬(wàn)元。

(四)改革配套政策不完善

農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革是一項(xiàng)綜合性改革,需要其他相關(guān)領(lǐng)域配套改革予以支持。一方面,在公共服務(wù)供給方面,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給體制,逐步實(shí)現(xiàn)從形式上的普惠向?qū)嵸|(zhì)上的公平轉(zhuǎn)變,是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的方向。但是,與城市社區(qū)居委會(huì)相比,通過(guò)“政經(jīng)分開(kāi)”改革“村改居”后的農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)的公共服務(wù)提供能力還比較弱,滿足不了數(shù)量龐大的居民的需求。另一方面,對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益保障機(jī)制還不完善?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》還在研究制定中,相關(guān)政府部門對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收減免、金融扶持等優(yōu)惠政策尚沒(méi)有明確。一些納入城市規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的大量物業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)先后被拆遷,但補(bǔ)償機(jī)制還不到位。多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制不甚完善,與股東之間的利益分享機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等尚未建立。這些都限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。此外,農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革需要重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系,在此過(guò)程中必然會(huì)存在與現(xiàn)行法律、政策和體制相違背或不能有效銜接的問(wèn)題。

(五)改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展面臨制約

農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革可以減輕集體經(jīng)濟(jì)組織的公共支出負(fù)擔(dān),助其理順經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制、激發(fā)發(fā)展活力,但是改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展仍面臨法人地位得不到認(rèn)可、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理、缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)等諸多制約。

1.集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位得不到認(rèn)可,不能完全進(jìn)行公司化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。按照《中華人民共和國(guó)民法典》第九十九條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人,就應(yīng)該能夠與企業(yè)等其他市場(chǎng)主體公平地參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但是,通過(guò)“政經(jīng)分開(kāi)”改革成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位還得不到相關(guān)部門的認(rèn)可,使得他們?cè)诎l(fā)展過(guò)程中面臨各種經(jīng)營(yíng)難題。例如,部分地區(qū)的稅務(wù)部門還不能對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)提供發(fā)票,集體經(jīng)濟(jì)組織在申報(bào)項(xiàng)目或進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)時(shí),發(fā)改部門可能不認(rèn)可這個(gè)市場(chǎng)主體,從而影響其正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不甚合理。集體經(jīng)濟(jì)組織作為法人必須投入激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中,而進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)就可能會(huì)贏利,也可能會(huì)虧損甚至破產(chǎn)。但是,集體經(jīng)濟(jì)組織一般都會(huì)給予成員分紅承諾,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式和分擔(dān)比例等內(nèi)容卻不予明確。所以,成員對(duì)組織分紅都有較高預(yù)期,每年的股東分紅幾乎成為一種剛需。這就造成集體經(jīng)濟(jì)組織在選擇投資項(xiàng)目時(shí)非常謹(jǐn)慎,多投資一些租賃、物業(yè)等穩(wěn)健性項(xiàng)目,而較少考慮高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的項(xiàng)目。同時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織主要依托集體土地等資產(chǎn)進(jìn)行項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng),但是在現(xiàn)行法律制度下,農(nóng)村資源資產(chǎn)不能跨集體流轉(zhuǎn),更不能打破城鄉(xiāng)界限。在這種情況下,如果投資失利,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地等資產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行抵押拍賣,這無(wú)疑也限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)投資項(xiàng)目的選擇。

3.集體經(jīng)濟(jì)組織的管理機(jī)構(gòu)不明確。2019年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)的意見(jiàn)》提出要“進(jìn)一步充實(shí)基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作力量”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后成立了數(shù)量巨大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,尚沒(méi)有一個(gè)權(quán)威高效的管理機(jī)構(gòu)。同時(shí),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為法人主體,必須滿足稅務(wù)等部門各方面的要求。以河南省焦作市為例,稅務(wù)部門對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理工作具有比較高的要求,不僅要求其由有任職資格的人員來(lái)?yè)?dān)任會(huì)計(jì),而且要求按月上報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)表,這對(duì)于一些通過(guò)改革新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)很難做到。

四、深入推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的對(duì)策措施

推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革,不僅是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的客觀要求,也是強(qiáng)化社區(qū)自治、優(yōu)化公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的迫切需要。從目前看,推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的方向和目標(biāo)是正確的,但由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、農(nóng)村的基礎(chǔ)條件和集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況等都不相同,現(xiàn)階段仍應(yīng)將“政經(jīng)分開(kāi)”改革的工作重心置于試點(diǎn)探索,為下一步在更廣范圍內(nèi)推開(kāi)改革積累經(jīng)驗(yàn)。

(一)由點(diǎn)及面有序推開(kāi)改革

從我國(guó)部分地區(qū)當(dāng)前實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”改革的實(shí)踐來(lái)看,推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革必須具備一定的條件。首先,經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),地方政府具有強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力和公共服務(wù)供給能力?！罢?jīng)分開(kāi)”改革實(shí)質(zhì)是剝離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)職能,那么這部分公共服務(wù)職能就必須由地方政府承擔(dān)起來(lái),由地方政府來(lái)提供基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù),這無(wú)疑對(duì)地方政府的財(cái)政實(shí)力和公共服務(wù)供給能力提出了較高要求。其次,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)成熟,具有擺脫基層行政束縛、剝離公共服務(wù)職能、進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的強(qiáng)烈需求。再次,城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平較高。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,城鄉(xiāng)之間人員流動(dòng)頻繁,部分城郊農(nóng)村吸引居住了大批的非戶籍人口,集體成員與社區(qū)成員之間分化嚴(yán)重。最后,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)順利,已經(jīng)明確了產(chǎn)權(quán)歸屬,界定了集體成員身份,而且集體經(jīng)濟(jì)組織比較健全,為進(jìn)一步推開(kāi)“政經(jīng)分開(kāi)”改革奠定了基礎(chǔ)。然而,我國(guó)地域廣闊,各級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件各異,農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)不同,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也不一樣,推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的時(shí)間要求、具體路徑和方法也會(huì)有所不同。因此,必須堅(jiān)持因地制宜,綜合考慮各地情況,權(quán)衡改革成本和收益,由點(diǎn)及面有序推開(kāi)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革。

(二)理順農(nóng)村三大組織的關(guān)系

農(nóng)村(社區(qū))黨組織、村(居)委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、目標(biāo)、價(jià)值訴求和運(yùn)作邏輯均不相同,組織載體、事務(wù)屬性、服務(wù)邊界也存在顯著差異。推行農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的核心之一就是明晰這三大組織的功能,理順?biāo)鼈兊年P(guān)系,最終形成各類組織各歸其位、清晰明朗的治理新格局。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村一切工作的基礎(chǔ),也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心力量和根本保障,主要負(fù)責(zé)“黨務(wù)性”工作,對(duì)村(居)委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。村(居)委會(huì)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),主要履行村(居)民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng),提供各項(xiàng)公共服務(wù),不再直接承擔(dān)行政職能。這里需要說(shuō)明的是,村(居)委會(huì)屬于群眾自治組織,但長(zhǎng)期以來(lái),由于政府在基層缺乏政策落地機(jī)構(gòu),村(居)委會(huì)承載了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府下派的各項(xiàng)職能,行政化趨向嚴(yán)重,從而削弱了其自治功能。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的同時(shí)也需要注重推動(dòng)“政社分開(kāi)”,即將農(nóng)村的行政事務(wù)和自治事務(wù)分開(kāi),并劃歸不同的主體?？梢钥紤]成立村(社區(qū))服務(wù)中心,作為基層政府的政策落地機(jī)構(gòu),承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府下派的各項(xiàng)職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為法人,擁有獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)權(quán),通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)促進(jìn)農(nóng)民集體資產(chǎn)保值增值。

(三)完善政府公共服務(wù)體系

推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開(kāi)”改革的關(guān)鍵在于政府能夠有效承擔(dān)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給責(zé)任。首先,強(qiáng)化政府公共服務(wù)供給責(zé)任。政府要加快公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),為城鄉(xiāng)居民提供均等化的公共服務(wù)。加大各級(jí)財(cái)政投入,探索建立農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制,村級(jí)組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)也要編入年度預(yù)算。逐步拓寬社會(huì)化融資渠道,以助推地方政府?dāng)[脫資金短缺困境,緩解地方政府財(cái)政壓力。其次,探索非基本公共服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。公共服務(wù)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩類,其中,基本公共服務(wù)是需要政府提供的純公共物品,非基本公共服務(wù)屬于集體(社區(qū))內(nèi)部的俱樂(lè)部類產(chǎn)品。對(duì)于基本公共服務(wù),應(yīng)由政府提供,當(dāng)?shù)氐募w成員和非集體成員都可以公平享有。集體經(jīng)濟(jì)組織不再直接提供非基本公共服務(wù),改由村民自治組織提供,同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與提供,這部分服務(wù)可以由享受人員付費(fèi)購(gòu)買。其中,集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)分紅的方式提高集體成員經(jīng)濟(jì)收入,以滿足其購(gòu)買服務(wù)的需求。

(四)提高集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展能力

推行“政經(jīng)分開(kāi)”改革,必須剝離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共事務(wù),明確其市場(chǎng)主體地位,賦予其自主經(jīng)營(yíng)權(quán),使其能夠遵循市場(chǎng)規(guī)律,按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念獨(dú)立行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán),盤活用好集體資產(chǎn)資源,提高集體資產(chǎn)的利用效率和盈利能力。首先,推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為獨(dú)立規(guī)范的市場(chǎng)主體。在法律已經(jīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的情況下,相關(guān)部門要盡快互聯(lián)互通全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼信息,真正確立集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位。其次,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式。有條件的地區(qū)可以采取鎮(zhèn)村聯(lián)合、村村聯(lián)合、村企聯(lián)合等方式,集中力量促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展。鼓勵(lì)吸引工商資本、民間資本,開(kāi)展村企聯(lián)營(yíng)聯(lián)建,探索混合經(jīng)營(yíng)等多種實(shí)現(xiàn)形式,切實(shí)提升集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展活力和經(jīng)營(yíng)收益,并引導(dǎo)其入股各類收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)可控的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理體制,探索股權(quán)激勵(lì)機(jī)制,激發(fā)經(jīng)營(yíng)管理者的積極性。最后,營(yíng)造推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)發(fā)展的制度環(huán)境。全國(guó)人大要盡快制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》,對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的組織架構(gòu)、成員身份、權(quán)責(zé)關(guān)系等作出明確規(guī)定,保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。此外,要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè),充實(shí)縣鄉(xiāng)兩級(jí)特別是鄉(xiāng)級(jí)人員,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,可以考慮建立專門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的機(jī)構(gòu)。