新形勢(shì)下提高建設(shè)單位政府投資項(xiàng)目投資決策風(fēng)險(xiǎn)控制能力的對(duì)策分析

文/楊文碩 劉傳福 許京晶 段頻

近年來我國大力開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著城市化進(jìn)程的加快，工程項(xiàng)目投資規(guī)模逐年增大，建設(shè)單位建設(shè)成本高于工程概算、投資周期延長(zhǎng)、工程索賠等風(fēng)險(xiǎn)越來越多。新形勢(shì)下內(nèi)外部環(huán)境的變化，也使得工程項(xiàng)目投資控制的不確定因素增加。2020年以來，受新冠疫情沖擊，百年變局加速演變，內(nèi)外部環(huán)境更加復(fù)雜嚴(yán)峻，充分發(fā)揮審計(jì)職能，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)愈發(fā)艱巨，在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，做好投資決策環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控尤為重要。

一、建設(shè)單位投資決策方面存在的問題

由于建設(shè)單位業(yè)務(wù)多為政府代建項(xiàng)目，目前很多城投集團(tuán)在實(shí)際經(jīng)營管理中，為了在日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下獲得一席發(fā)展之地，比較看重效益和項(xiàng)目，如果投資決策控制不到位，在實(shí)際工程項(xiàng)目建設(shè)中就容易發(fā)生內(nèi)控不足和管理不善問題[1]。建設(shè)單位普遍存在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全等情況，從而無法切實(shí)提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。建設(shè)單位對(duì)政府投資項(xiàng)目的投資決策主要存在以下問題：

（一）未建立有效的工程項(xiàng)目投資決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

由于建設(shè)單位以承接政府下達(dá)的建設(shè)任務(wù)為主，企業(yè)為達(dá)成按時(shí)完成政府任務(wù)的目標(biāo)往往忽略工程項(xiàng)目投資建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，未建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，造成風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作不開展或流于形式，在項(xiàng)目全過程管理中，尤其在承接項(xiàng)目及招投標(biāo)階段，錯(cuò)失風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，從而使企業(yè)承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，違約造成的工程索賠事件頻頻發(fā)生。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)不健全

建設(shè)單位多由政府出資成立，其領(lǐng)導(dǎo)人員多由政府或集團(tuán)公司垂直任命并管理，同時(shí)建設(shè)單位業(yè)務(wù)多為政府建設(shè)任務(wù)，企業(yè)經(jīng)營以按期高質(zhì)量完成政府任務(wù)為目標(biāo)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和營利性。由于建設(shè)單位自成立之初就擔(dān)負(fù)著化解建設(shè)投資資金與財(cái)政收入不匹配問題的使命，因此在實(shí)際運(yùn)營管理過程中普遍面臨著風(fēng)險(xiǎn)因素較高、過度依賴政府等問題[2]。在這種背景下，建設(shè)單位董事會(huì)常常缺乏專門委員會(huì)為工程項(xiàng)目投資決策把關(guān)，項(xiàng)目投資決策存在未經(jīng)企業(yè)內(nèi)部專家論證、缺乏專業(yè)性評(píng)估等問題，董事會(huì)決策流于形式；同時(shí)經(jīng)理層考核與經(jīng)營業(yè)績(jī)脫鉤，決策層與執(zhí)行層缺乏監(jiān)督制衡，投資項(xiàng)目的執(zhí)行情況無法得到反饋和有效監(jiān)督，存在重投資、輕管理的問題。

（三）政府投資項(xiàng)目投資決策范圍模糊、決策流程不完善

建設(shè)單位在制定投資決策審批制度時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范了采用自有資金投資建設(shè)項(xiàng)目的審批程序，而非市場(chǎng)化政府投資項(xiàng)目未被統(tǒng)一納入審批范圍。對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)由市、區(qū)發(fā)改委審批。建設(shè)單位作為代建方，不對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審議決策，由業(yè)務(wù)部門直接對(duì)接政府相關(guān)部門辦理立項(xiàng)手續(xù)；項(xiàng)目用地征拆不經(jīng)決策層審議，征拆工作不能從企業(yè)層面集中資源推進(jìn)，常使項(xiàng)目進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)失控；政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)技術(shù)方案等無專家論證，投資估算、初步設(shè)計(jì)概算無專業(yè)人員審核，經(jīng)常出現(xiàn)政府概算批復(fù)與實(shí)際支出不符的問題；與此同時(shí)，工程項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、專業(yè)復(fù)雜性強(qiáng)、投資資金多等特點(diǎn)，企業(yè)決策層對(duì)項(xiàng)目投資決策和工程建設(shè)管理所需信息掌握不全，由此產(chǎn)生的一系列風(fēng)險(xiǎn)直接影響工程項(xiàng)目建設(shè)的順利開展，同時(shí)也影響建設(shè)單位的信譽(yù)和口碑，造成后期項(xiàng)目承接困難。

（四）建設(shè)單位對(duì)投資決策研究不深入

對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位多采用委托第三方機(jī)構(gòu)的方式編制可行性研究報(bào)告（或項(xiàng)目建議書）?？尚行匝芯繄?bào)告（或項(xiàng)目建議書）未經(jīng)規(guī)劃、工程、技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等專業(yè)部門研究，對(duì)技術(shù)方案、投資估算等缺乏深入研究和測(cè)算，未組織專業(yè)部門或未經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)審，未經(jīng)企業(yè)決策機(jī)構(gòu)審議?？裳袌?bào)告中涉及的技術(shù)、成本、風(fēng)險(xiǎn)等問題未在公司內(nèi)部進(jìn)行提前研討，從而無法實(shí)施有效的管控措施。在估算環(huán)節(jié)未與政府概算批復(fù)部門進(jìn)行充分溝通，批復(fù)概算不能覆蓋前期費(fèi)用，甚至出現(xiàn)批復(fù)概算與工程建設(shè)實(shí)際成本有較大偏差的問題，造成企業(yè)大量墊資或直接形成資金的損失。

（五）建設(shè)單位內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制不完善，后評(píng)價(jià)工作開展不到位

工程項(xiàng)目審計(jì)制度未建立，審計(jì)監(jiān)督職能作用弱。政府投資項(xiàng)目未納入評(píng)價(jià)范圍，造成內(nèi)控評(píng)價(jià)范圍覆蓋不全，政府投資項(xiàng)目在企業(yè)內(nèi)決策風(fēng)險(xiǎn)失控、內(nèi)控失效等問題。部分項(xiàng)目因建設(shè)周期過長(zhǎng)，無法及時(shí)開展竣工決算和投資后評(píng)估工作，因此存在審計(jì)監(jiān)督不及時(shí)不到位的情況，使工程項(xiàng)目投資建設(shè)活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督。建設(shè)單位內(nèi)控內(nèi)審部門普遍缺乏具備工程項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，在開展工程項(xiàng)目控制評(píng)價(jià)過程中，對(duì)關(guān)鍵流程、關(guān)鍵控制點(diǎn)缺乏專業(yè)性和敏感性，評(píng)價(jià)結(jié)果不能揭示政府投資項(xiàng)目決策的薄弱問題。

二、新形勢(shì)下工程項(xiàng)目投資決策面臨的風(fēng)險(xiǎn)

工程項(xiàng)目投資決策涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策、自然環(huán)境與社會(huì)等各個(gè)方面的外部風(fēng)險(xiǎn)因素。其中能引發(fā)工程項(xiàng)目投資決策偏差的因素多種多樣，這些因素廣泛分布在工程建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、開工建設(shè)、竣工和運(yùn)營各個(gè)階段。而不同的項(xiàng)目涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素不盡相同，同一個(gè)項(xiàng)目在不同階段、不同背景下所需考慮的主要因素也有差別。筆者將新形勢(shì)下工程項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)中考慮的風(fēng)險(xiǎn)因素歸為以下5類外部因素和6類內(nèi)部因素。

（一）外部因素

市場(chǎng)政策因素。受新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，產(chǎn)業(yè)政策、融資環(huán)境、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、資源供給均發(fā)生變化，價(jià)格上漲、費(fèi)率、利率的不確定性，將導(dǎo)致成本增加和收益下降。

技術(shù)因素。新形勢(shì)下，技術(shù)進(jìn)步與交流、工藝改進(jìn)與提升、技術(shù)人員培訓(xùn)等均面臨著與以往不同的變化；采用新技術(shù)、新材料、新工藝時(shí)，對(duì)技術(shù)掌握不足，可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

財(cái)務(wù)因素。新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，財(cái)政吃緊，政府投資項(xiàng)目資金不到位的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按計(jì)劃實(shí)施。

法律因素。疫情影響下涉及工程項(xiàng)目的施工、結(jié)算、索賠等政策均有所調(diào)整，法律、法規(guī)、監(jiān)管要求等掌握不全面，可能使企業(yè)面臨訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

自然環(huán)境因素。突發(fā)自然災(zāi)害、環(huán)境狀況改變、重大疫情等，將阻礙工程項(xiàng)目推進(jìn)，造成項(xiàng)目停工、成本投入增加。

（二）內(nèi)部因素

財(cái)務(wù)因素。負(fù)債過高、盈利能力與清償能力不足、現(xiàn)金流的不確定性，導(dǎo)致不能按期償還債務(wù)。

投資估算因素。投資估算不準(zhǔn)確，因工程量增加、工期延長(zhǎng)等導(dǎo)致投資額增加，使建設(shè)成本上升。

人力資源因素。包括決策者及從業(yè)人員職業(yè)操守、專業(yè)勝任能力等。

管理因素。主要為組織架構(gòu)、經(jīng)營模式、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)流程、成本費(fèi)用管理、承發(fā)包模式、合同簽訂與履約風(fēng)險(xiǎn)等。

自主創(chuàng)新因素。即研究開發(fā)、技術(shù)投入、信息技術(shù)運(yùn)用等因素。

安全環(huán)保因素。包括安全生產(chǎn)、員工健康、環(huán)境保護(hù)等因素。

三、新形勢(shì)下建設(shè)單位提高政府投資項(xiàng)目投資決策風(fēng)險(xiǎn)控制能力的對(duì)策

（一）建立政府投資建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，創(chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

由于政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、規(guī)模大、涉及專業(yè)多、風(fēng)險(xiǎn)因素多、風(fēng)險(xiǎn)管理復(fù)雜。建設(shè)單位應(yīng)明確風(fēng)險(xiǎn)管理主責(zé)部門，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，定期更新風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫。同時(shí)在項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)中建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。及時(shí)開展政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，注重外部政策及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分析，及時(shí)提出適應(yīng)外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。通過信息管理系統(tǒng)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理閾值和報(bào)警消除要素，使項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)、安全管控嵌入項(xiàng)目立項(xiàng)決策、招標(biāo)投標(biāo)、工程建設(shè)、竣工驗(yàn)收、養(yǎng)護(hù)移交等全生命期管理中，從而對(duì)各項(xiàng)措施的執(zhí)行效果進(jìn)行全生命期跟蹤。

（二）健全建設(shè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全董事會(huì)投資決策職能，設(shè)立戰(zhàn)略與投資委員會(huì)、考核委員會(huì)。根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行承接前的科學(xué)合理決策，避免項(xiàng)目承接脫離企業(yè)實(shí)際能力，盲目上馬，最終難以形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)制定促進(jìn)建設(shè)單位業(yè)務(wù)擴(kuò)張或盈利能力提升的考核目標(biāo)，考核經(jīng)理層的專業(yè)勝任能力和經(jīng)營目標(biāo)完成能力，實(shí)現(xiàn)決策層對(duì)執(zhí)行層的有效監(jiān)督制衡。

（三）明確政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資決策范圍和程序，提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平

根據(jù)建設(shè)單位《“三重一大”決策制度實(shí)施辦法》的決策范圍和決策程序要求，優(yōu)化決策程序，將由政府出資建設(shè)、建設(shè)單位代建的工程項(xiàng)目納入企業(yè)投資決策范圍，先經(jīng)內(nèi)部立項(xiàng)后再報(bào)政府發(fā)改部門立項(xiàng)。重大工程項(xiàng)目的立項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)黨組織前置研究后，再報(bào)董事會(huì)或類似權(quán)力機(jī)構(gòu)集體審議批準(zhǔn)?？倳?huì)計(jì)師或分管會(huì)計(jì)工作的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參與項(xiàng)目決策[3]。

（四）深入研究政府投資項(xiàng)目投資決策，嚴(yán)格開展可研報(bào)告評(píng)審

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)指定部門歸口管理工程項(xiàng)目投資申請(qǐng)和資金申請(qǐng)，鼓勵(lì)員工學(xué)習(xí)工程項(xiàng)目投資咨詢相關(guān)知識(shí)并考取專業(yè)證書，由具備專業(yè)能力的人員根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度投資計(jì)劃，對(duì)政府投資項(xiàng)目開展可行性研究，編制可行性研究報(bào)告。企業(yè)應(yīng)當(dāng)組織規(guī)劃、工程、技術(shù)、財(cái)會(huì)、法律等部門的專家對(duì)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告進(jìn)行充分論證和評(píng)審，出具評(píng)審意見，作為決策的重要依據(jù)[3]。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)不同的建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)，明確規(guī)劃、工程、技術(shù)、財(cái)務(wù)及法律部門在投資項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)和項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督責(zé)任，將可研報(bào)告中提出的風(fēng)險(xiǎn)管控措施落實(shí)到投資決策和項(xiàng)目建設(shè)過程中去。

（五）完善審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)控體系評(píng)價(jià)方案

完善審計(jì)監(jiān)督、優(yōu)化內(nèi)控自評(píng)價(jià)方案，對(duì)于政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)評(píng)價(jià)其投資決策制度的設(shè)計(jì)完整性和執(zhí)行有效性。同時(shí)注重審計(jì)人員的工程項(xiàng)目知識(shí)積累和項(xiàng)目管理能力的培養(yǎng)，對(duì)政府投資決策項(xiàng)目開展審計(jì)工作。在工程項(xiàng)目決算后，及時(shí)開展工程項(xiàng)目的后評(píng)估工作，對(duì)于不能進(jìn)行決算的項(xiàng)目在竣工結(jié)算后，開展后評(píng)估工作。對(duì)工程項(xiàng)目的目的、執(zhí)行過程、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的分析和評(píng)估，從而強(qiáng)化內(nèi)審機(jī)構(gòu)在工程項(xiàng)目決策與實(shí)施環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職能。

四、結(jié)束語

綜上所述，建設(shè)單位作為政府投資項(xiàng)目投資建設(shè)主體，首先應(yīng)明確風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任部門，建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系，定期開展政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；其次，建設(shè)單位應(yīng)深入開展代建項(xiàng)目的可行性研究工作，強(qiáng)化前期項(xiàng)目立項(xiàng)和報(bào)批階段的風(fēng)險(xiǎn)管控能力；再次，建設(shè)單位應(yīng)完善董事會(huì)投資決策職能，設(shè)立戰(zhàn)略與投資委員會(huì)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行承接前的科學(xué)合理決策，同時(shí)制定促進(jìn)建設(shè)單位業(yè)務(wù)增長(zhǎng)和營利性提升的考核目標(biāo)，圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)決策層對(duì)執(zhí)行層的有效監(jiān)督制衡；然后，優(yōu)化建設(shè)單位的決策范圍和決策程序，將由政府出資建設(shè)、建設(shè)單位代建的工程項(xiàng)目納入企業(yè)投資決策范圍；最后，強(qiáng)化內(nèi)審機(jī)構(gòu)在工程項(xiàng)目決策與實(shí)施環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職能，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目制度的設(shè)計(jì)完整性和執(zhí)行有效性的監(jiān)督檢查，及時(shí)對(duì)政府投資決策項(xiàng)目開展審計(jì)和投資后評(píng)估工作，同時(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)管理人員專業(yè)素質(zhì)，建立良性循環(huán)，從而不斷優(yōu)化建設(shè)單位投資決策能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力。