大型基建項目全過程跟蹤審計管理體系構建與成效

文/劉巍 曹迎春 張偉 王英臣

隨著國家新基建戰(zhàn)略的深入實施，“綠色”“低碳”“節(jié)能”建筑的建設需求及投資逐年加大，隨之帶來的風險和挑戰(zhàn)引起了內部審計部門的持續(xù)關注。中國內部審計協(xié)會于2021年印發(fā)了《第3201號內部審計實務指南—建設項目審計》，明確“對重大項目，內部審計可以采取全過程跟蹤審計方式對各項具體活動進行審計”。中國移動通信集團有限公司（簡稱中國移動）構建了“管標準”“管質量”全過程跟蹤審計管理機制，聚焦大型基建工程領域，推動扎實開展大型基建項目的全過程跟蹤審計工作，有效推動大型基建項目高質量、高標準實施[1]。

一、構建全過程跟蹤審計管理體系的意義

（一）有助于促進大型基建項目建設規(guī)范實施

全過程跟蹤審計工作充分發(fā)揮事中審計的作用，在項目建設過程中，針對勘察設計、招標采購管理、工程實施、驗收決算、工程造價管理、建設項目基本程序等全流程、各環(huán)節(jié)及時揭示風險，監(jiān)督糾偏；在隱蔽工程等重要施工節(jié)點，準確計算隱蔽工程工作量；在重要設備、材料進場環(huán)節(jié)，對品牌、型號現(xiàn)場核實，防止施工單位違規(guī)更換價低質次產(chǎn)品；針對因疫情影響及人工、材料漲價等因素導致的增加投資情況，將動態(tài)開展成本監(jiān)測，保證項目投資在可控范圍內，推動大型基建項目高質量建設。

（二）有助于推進審計發(fā)現(xiàn)問題、有效整改

全過程跟蹤審計將在項目建設各環(huán)節(jié)及時提出審計咨詢建議，注重在基建項目開展過程中跟進整改效果，核查整改結果，促進立行立改，達到邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高的目的。一是造價審減，通過核減工程量、工程款、進度款，核減鑒證、變更價款等方式，促進節(jié)約投資，降本增效；二是推動業(yè)務部門整改，通過加快辦理竣工驗收，促進業(yè)務部門改進流程，完善合同條款，更新建設項目管理制度等措施，推動業(yè)務部門整改；三是監(jiān)督參建單位整改，通過要求第三方測試認定，強化監(jiān)理履職管理，深化設計，督辦施工單位現(xiàn)場整改，推動對參建單位考核扣款等，促進各參建單位履約。

（三）有助于構建審計監(jiān)督與業(yè)務監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管新格局

全過程跟蹤審計管理體系注重與計劃建設業(yè)務監(jiān)管機制相互融合、相互促進。計劃建設部門定期向內部審計部門提供項目立項、實施、監(jiān)管等信息，確保全過程跟蹤審計工作順利實施；內部審計部門將全過程跟蹤審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋計劃建設部門，促進業(yè)務部門有效加強監(jiān)管，兩類監(jiān)督相互促進，進而形成大型基建項目全過程跟蹤審計與業(yè)務監(jiān)督協(xié)同的局面。

二、構建全過程跟蹤審計管理體系的路徑

（一）承接本企業(yè)建設項目審計基本原則

全過程跟蹤審計工作應適應本企業(yè)建設項目審計組織管理原則和組織實施原則，全過程跟蹤審計應與建設項目結算審計、決算審計一并納入建設項目審計管理范疇；同時，大型集團企業(yè)應注重建設項目審計“管總”工作，統(tǒng)籌全集團建設項目審計資源，推進符合標準的大型基建項目全面開展全過程跟蹤審計工作，確保應審盡審。

（二）建立全過程跟蹤審計工作標準

構建全過程跟蹤審計管理體系應圍繞標準管理工作重點，明確全過程跟蹤審計范圍標準，確保大型基建項目全過程跟蹤審計全覆蓋；應細化審計流程標準及審計程序標準，制定適應本企業(yè)的全過程跟蹤審計框架，促進各審計項目規(guī)范實施。

（三）制定全過程跟蹤審計質量管控措施

全過程跟蹤審計應搭建本企業(yè)總部內審機構和各所屬單位內審機構的監(jiān)督檢查、溝通交流平臺，促進優(yōu)秀經(jīng)驗推廣，及時解決全過程跟蹤審計過程中面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。

三、全過程跟蹤審計管理體系案例分析

本文以中國移動為例進行分析，闡述大型集團企業(yè)如何建立全過程跟蹤審計管理體系，規(guī)范全過程跟蹤審計工作，推動大型基建項目高質量實施。

（一）全過程跟蹤審計標準管理案例

一是明確審計范圍標準。中國移動全過程跟蹤審計范圍與固定資產(chǎn)投資監(jiān)管范圍相匹配，規(guī)定公司固定資產(chǎn)投資總部監(jiān)管核準清單范圍內的新建局房項目必須開展全過程跟蹤審計工作。

二是明確審計流程標準。中國移動規(guī)定全過程跟蹤審計工作應與項目建設各環(huán)節(jié)同步實施，進而保障全過程跟蹤審計工作對建設項目實施各環(huán)節(jié)全覆蓋。全過程跟蹤審計應跟進大型基建項目的立項及實施進展情況，確保將全過程跟蹤審計立項、審計申請、審計準備、審計實施、審計報告、審計整改各環(huán)節(jié)與建設項目組織實施涉及的各環(huán)節(jié)科學匹配（如圖1所示）。

圖1 全過程跟蹤審計流程與建設項目流程對應關系圖

三是明確審計程序標準。根據(jù)國家法律法規(guī)、監(jiān)管機構的要求及公司基建項目管理的相關辦法，中國移動規(guī)定了審計的內容和重點，涉及內控機制、項目立項、勘察設計、招標采購、工程實施、驗收決算6個主流程，25個子流程（如表1所示），約定了審計的具體實施程序及報審資料。

表1 全過程跟蹤審計主流程、子流程列表

全過程跟蹤審計項目可結合實際情況和屬地管理要求，對審計程序進行細化，形成本單位全過程跟蹤審計框架，確保規(guī)范實施全過程跟蹤審計工作程序(如表2所示)。

表2 全過程跟蹤審計框架（示例）

（二）全過程跟蹤審計質量管理案例

中國移動確定了分模式、分區(qū)域、分專業(yè)、分金額的“四分類管理工作方法”，建立了一表、一單、一會、一庫的“四個一工作機制”，全面、及時跟進各單位全過程跟蹤審計工作情況，總結推廣優(yōu)秀經(jīng)驗，幫扶未規(guī)范實施單位穩(wěn)步提升工作水平，促進形成各單位全過程跟蹤審計“比、學、趕、幫、超”的局面。

1.四分類管理工作法

一是分模式，即區(qū)分自管模式和代管模式。采用自管模式的主要以省公司投資項目為主，自管模式將按基建項目相關管理規(guī)范體系，扎實開展全過程跟蹤審計，兩級內審機構將常態(tài)化加強對項目的支撐、服務、督導和檢查。采用代管模式的主要以專業(yè)公司、直屬單位投資項目為主，集團公司內部的專業(yè)代建單位代業(yè)主單位進行項目管理,針對此類項目將開展符合代建項目特點的全過程跟蹤審計工作。成立由總部、投資單位和代建單位建設項目審計人員組成的“三角”支撐團隊，協(xié)調解決代建項目全過程跟蹤審計過程中出現(xiàn)的堵點、難點問題。

二是分區(qū)域，即區(qū)分中、西部地區(qū)和東部地區(qū)。根據(jù)公司“東數(shù)西算”戰(zhàn)略部署，中、西部省份將加大數(shù)據(jù)中心建設的投資，針對中、西部區(qū)域的全過程跟蹤審計工作，總部采用搭建內部審計溝通會議、現(xiàn)場交流等各種平臺的幫扶方式，穩(wěn)步提升中、西部地區(qū)全過程跟蹤審計工作質量。針對東部地區(qū)的全過程跟蹤審計工作，將重點歸納總結已開展全過程跟蹤審計工作的經(jīng)驗，促進最佳實踐推廣。

三是分專業(yè)，即區(qū)分土建局房專業(yè)和機電工程專業(yè)。針對土建局房專業(yè)將重點依據(jù)房建領域的業(yè)務管理要求，規(guī)范實施全過程跟蹤審計工作。針對機電工程專業(yè)，將重點依據(jù)通信工程領域的業(yè)務管理要求，探索全過程跟蹤審計在機電工程專業(yè)的應用。

四是分金額，即按投資金額區(qū)分是否符合總部核準標準的固定資產(chǎn)投資大型基建項目。投資金額符合總部核準標準的固定資產(chǎn)投資的項目既屬于計劃建設領域總部監(jiān)管項目，也是內部審計領域必審范圍，全過程跟蹤審計需按審計標準規(guī)范實施開展。投資金額未達到總部核準范圍的基建項目，鼓勵各單位結合本單位實際情況創(chuàng)新開展，并認真分析、跟進不同金額標準的全過程跟蹤審計組織模式及審計效益、效果等，平衡審計資源投入和產(chǎn)出關系。

2.“四個一”工作機制

一是“一表”機制，即建立審計信息定期統(tǒng)計上報機制。為及時掌握全集團全過程跟蹤審計項目信息，促進全過程跟蹤審計應審盡審，提升全過程跟蹤審計質量，總部設計了全過程跟蹤審計項目統(tǒng)計報表，分別是《全過程跟蹤審計在審項目明細表》《全過程跟蹤審計已結項目明細表》《全過程跟蹤審計重要審計發(fā)現(xiàn)明細表》《全過程跟蹤審計整改明細表》，按季度開展統(tǒng)計分析工作。

二是“一單”機制，即建立動態(tài)更新的清單指導機制。總部內部審計機構與計劃建設部門定期溝通，獲取項目信息，將各單位項目建設進展情況與全過程跟蹤審計項目開展情況匹配，梳理出以前年度投資金額較大項目、應開展未開展全過程跟蹤審計項目、新立項核準項目等，制定項目指導清單。針對清單內項目落實分類管理思路，編制指導框架，制定計劃，組織各單位內審人員參加清單內項目指導、檢查工作，促進各單位全過程跟蹤審計工作交流，提升工作質量。

三是“一會”機制，即建立季度溝通會工作機制。圍繞全過程跟蹤審計工作，面向所屬單位每季度召開溝通會議，宣貫全過程跟蹤審計相關要求，系統(tǒng)討論建設項目領域監(jiān)管動態(tài)，部署下一步工作，推廣優(yōu)秀經(jīng)驗，通報典型案例。

四是“一庫”機制，即建立問題答疑公開機制。整理各單位向總部提出的全過程跟蹤審計相關問題，形成知識庫，以適當?shù)姆绞较蛉瘓F公布，為全過程跟蹤審計問題提供解釋口徑。

（三）全過程跟蹤審計管理體系案例綜合分析

中國移動全過程跟蹤審計管理體系兼顧原則性和操作性，在運行過程中積累了管理經(jīng)驗，適應了企業(yè)的投資方向；推動了審計工作由“全覆蓋”向“深覆蓋”的轉變，主要為：

一是建立了適合本企業(yè)固定資產(chǎn)投資發(fā)展方向的全過程跟蹤審計管理體系。中國移動單項投資金額較大的項目以土建項目為主，因此，將全過程跟蹤審計范圍明確為土建領域，通過下發(fā)《中國移動土建項目全過程跟蹤審計指導意見》，明確了審計標準，在建設項目審計“管總”實踐中形成了“四分類管理工作法”和“四個一工作機制”，強化審計質量管控，確保適應本企業(yè)固定資產(chǎn)投資方向。

二是促進大型基建項目全過程跟蹤審計工作由“全覆蓋”向“深覆蓋”轉變。中國移動全過程跟蹤審計通過明確審計范圍標準，保證大型基建項目審計“全覆蓋”；通過明確審計流程標準和審計程序標準，促進及時披露大型基建項目各環(huán)節(jié)的典型問題和突出風險，實現(xiàn)各全過程跟蹤審計工作深度覆蓋；通過“一表、一單、一會、一庫”工作機制，促進大型基建項目優(yōu)秀審計經(jīng)驗和實踐在集團公司范圍內有效推廣和深度整改。

同時，大型集團企業(yè)全過程跟蹤審計管理體系還存在進一步優(yōu)化空間，如對國家最新大型基建行業(yè)發(fā)展方向的研究有待深入；總部“管總”措施有待完善；全過程跟蹤審計工作成效不均衡等，需進一步改善。

四、完善全過程跟蹤審計管理體系的思路

一是將大型基建相關國家政策、行業(yè)方向等新要求、新情況及時融入全過程跟蹤審計管理體系。隨著國家監(jiān)管機構陸續(xù)對投資管理體制、新型基礎設施建設標準、工程價款結算等環(huán)節(jié)出臺新的要求，以及企業(yè)大型基建項目工程總承包模式的應用逐漸推廣普及，全過程跟蹤審計工作體系需在原有基礎上進一步豐富內涵，優(yōu)化標準，管控質量，不斷適應監(jiān)管新要求。

二是強化大型集團公司全過程跟蹤審計總部“管總”職能。大型集團公司總部建設項目審計人員應在新形勢下把握全過程審計目標定位，統(tǒng)籌全集團全過程跟蹤審計資源，強化審計中介機構管理，優(yōu)化管理措施和管理手段，推動全過程跟蹤審計成果在集團層面集中推廣，為全集團大型基建項目全過程跟蹤審計的高質量實施提供有效支撐。

三是進一步提升全過程跟蹤審計項目成效。全過程跟蹤審計工作應深化實施分類管理方法，根據(jù)大型基建項目的不同類型，調整審計方法和審計程序，在集團公司總部統(tǒng)籌“管總”基礎上，深入實施，確保共性問題不遺漏，個性風險不放過，促進各單位全過程跟蹤審計工作均衡發(fā)展。

五、結束語

全過程跟蹤審計是建設項目審計工作的重要組成部分，需要在傳統(tǒng)的結算審計、決算審計的基礎上，達到監(jiān)督關口前移的目的。與傳統(tǒng)的結算、決算審計項目類型相比，全過程跟蹤審計在審計理論和審計實踐上仍存在一定的優(yōu)化空間，需持續(xù)結合審計項目的實施總結經(jīng)驗，推廣完善。