歐盟開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用指令的啟示

張群，尹卓，于浩，王為中，賈曉杰

1. 中國電子技術(shù)標準化研究院，北京 100007；

2. 西安電子科技大學廣州研究院，廣東 廣州 510555

0 引言

當前，隨著新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)已成為引領(lǐng)全球經(jīng)濟社會變革、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。加強對公共數(shù)據(jù)的開放利用，有助于加速釋放數(shù)據(jù)紅利，對于推進國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施、持續(xù)深化“放管服”改革、助力數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展具有重要意義。公共數(shù)據(jù)開放利用是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要舉措[1]，是推進數(shù)字政府建設(shè)的必然要求，有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

公共數(shù)據(jù)對于公民、企業(yè)和其他組織參與公共社會生活和公共決策有重要意義，歐盟各國擁有的數(shù)據(jù)信息資源的經(jīng)濟價值早在2002年就超過了680億歐元[2]，且歐盟各國長期致力于開發(fā)蘊藏巨大潛力的公共數(shù)據(jù)。早在2003年，為了有效獲取公共部門的數(shù)據(jù)，推動公共部門信息再利用，歐盟出臺了專門的法規(guī)《歐洲議會和理事會關(guān)于公共部門信息再利用的第2003/98/EC號指令》（以下簡稱《指令》）[3]，并分別在2013年[4]和2019年[5]根據(jù)最新發(fā)展動態(tài)進行了修訂完善，該指令作為歐盟公共數(shù)據(jù)開放利用的指導性法規(guī)文件，對歐盟經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。近年來，我國也在積極探索公共數(shù)據(jù)開放利用的相關(guān)工作，并取得了一定進展。為了借鑒歐盟在公共數(shù)據(jù)開放利用方面的經(jīng)驗，推動我國公共數(shù)據(jù)有序開放、深度共享，本文對《指令》的主要內(nèi)容進行深入分析，并結(jié)合我國相關(guān)工作背景，提出推動我國公共數(shù)據(jù)開放利用的相關(guān)建議，以期推動我國公共數(shù)據(jù)的有序開放。

1 歐盟《指令》的主要內(nèi)容

歐盟委員會與相關(guān)方協(xié)商，從適用性和績效的角度評估和審查了之前的運作情況，根據(jù)評估結(jié)果，認為有必要在歐盟層面采取行動，2019年4月歐盟批準了對《歐洲議會和理事會關(guān)于公共部門信息再利用的第2013/37/EC號修正指令》的再次修改建議，并將其更名為《歐洲議會和理事會關(guān)于開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用的第2019/1024號指令》[5]，為了發(fā)掘公共部門信息潛力，將適用范圍從單位、機構(gòu)以及公共資金資助的圖書館、博物館、檔案館、組織和其他文化遺產(chǎn)機構(gòu)等國家、地區(qū)和地方層面的公共部門機構(gòu)的信息利用，擴展至《關(guān)于水、能源、運輸和郵政服務(wù)部門實體采購的指令》中所界定的對水利、能源、運輸和郵政等由公共機構(gòu)主要資助或控制機構(gòu)的數(shù)據(jù)利用[6]?！吨噶睢返陌l(fā)布旨在消除歐盟內(nèi)部公共市場中數(shù)據(jù)開放使用方面已有的和新出現(xiàn)的障礙，從法律體系上緊跟數(shù)字技術(shù)發(fā)展，并進一步刺激數(shù)字創(chuàng)新，為開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用提供法律框架。

歐盟將開放數(shù)據(jù)定義為可供任何人出于任何目的自由使用、再利用和共享的具有開放格式的數(shù)據(jù)，并將公共部門信息再利用定義為以個人或商業(yè)為目的對公共部門機構(gòu)持有的數(shù)據(jù)信息進行利用?！吨噶睢坊跉W盟和國家準入制度，在不影響關(guān)于保護個人數(shù)據(jù)的歐盟和國家法律的前提下，以促進開放數(shù)據(jù)的使用及產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新為目標，鼓勵為個人或商業(yè)目的廣泛提供并開發(fā)利用公共部門信息，最小化或消除法律、技術(shù)或財政的限制，促進經(jīng)濟運行體和公眾的信息流通，在促進信息交換方面發(fā)揮重要作用。同時鼓勵以分析挖掘開放數(shù)據(jù)的新方法為基礎(chǔ)，開創(chuàng)和發(fā)展新的信息服務(wù)。

歐盟《指令》的核心內(nèi)容由總則、再利用要求、再利用條件、非歧視和公平交易、高價值數(shù)據(jù)集和最終條款6章組成，共21條，確定了公共數(shù)據(jù)開放利用執(zhí)行機構(gòu)，明確了開放數(shù)據(jù)收費原則，提出了開放數(shù)據(jù)格式及接口要求，規(guī)范了開放數(shù)據(jù)專有權(quán)授予機制，并通過試點推動高價值數(shù)據(jù)集的開放利用。

1.1 確定公共數(shù)據(jù)開放利用執(zhí)行機構(gòu)

歐盟重視《指令》的應用實施效果，加強數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用的組織機制建設(shè)。為了便于歐盟《指令》的應用實施和效果評估，歐盟采用授權(quán)的方式，明確執(zhí)行歐盟《指令》權(quán)力的組織及其相關(guān)職責。在組織機構(gòu)方面，由歐洲議會及理事會授權(quán)，歐盟委員會負責推動公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用的應用和服務(wù)，開放數(shù)據(jù)和公共部門信息開發(fā)利用委員會協(xié)助歐盟委員會開展工作。在組織機構(gòu)職責方面，歐盟委員會負責依法修改、發(fā)布開放數(shù)據(jù)清單和高價值數(shù)據(jù)集以及相關(guān)接口，發(fā)布和更新各成員國標準規(guī)范、數(shù)據(jù)集和收費情況，評估和審查《指令》的實施效果和績效，發(fā)布開放數(shù)據(jù)和公共部門信息開發(fā)利用成熟度報告，推動、促進、監(jiān)督公共數(shù)據(jù)開放政策在歐盟各成員國的應用。

1.2 明確開放數(shù)據(jù)收費原則

針對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用收費的問題，歐盟采用多種方式給出收費原則。一是引導公共數(shù)據(jù)低成本開放，歐盟指出開放數(shù)據(jù)應該免費，但允許收取復制、提供和傳播公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的成本費用，以及消除個人數(shù)據(jù)隱私、為保護商業(yè)機密而采取的措施所產(chǎn)生的成本費用；二是在保障相關(guān)單位權(quán)益的基礎(chǔ)上引導公共數(shù)據(jù)開放，對于公共事業(yè)單位和需要自主創(chuàng)收的公共部門，應按照客觀、透明和可核查的標準進行數(shù)據(jù)定價，歐盟成員國應在網(wǎng)上公布該類公共部門機構(gòu)的名單；三是針對大學圖書館、博物館和檔案館等機構(gòu)，可以考慮合理的投資回報，以保證此類公共部門的發(fā)展；四是符合規(guī)定的高價值數(shù)據(jù)集和研究數(shù)據(jù)應該免費開放。

1.3 提出開放數(shù)據(jù)格式及接口要求

標準的數(shù)據(jù)格式對于開放數(shù)據(jù)滿足獨立于開發(fā)平臺以及互操作性等要求至關(guān)重要，標準的接口是實時獲取動態(tài)數(shù)據(jù)從而釋放經(jīng)濟價值的基礎(chǔ)，因此，歐盟《指令》提出開放數(shù)據(jù)格式及接口要求。在數(shù)據(jù)格式方面：一是在可能和適當?shù)那闆r下，要求以可開放、可機讀、可查閱、可查找和可重復使用的數(shù)據(jù)格式，通過電子手段提供開放數(shù)據(jù)及其元數(shù)據(jù)；二是要求開放數(shù)據(jù)格式和元數(shù)據(jù)都符合正式的標準；三是要求提供附有相關(guān)元數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單供在線查閱。在接口要求方面，歐盟《指令》提出應在遵守歐盟相關(guān)標準協(xié)議的前提下通過開放的應用程序編程接口（application programming interface，API）提供數(shù)據(jù)，并在必要時以批量下載的方式提供公共數(shù)據(jù)用于開發(fā)利用。

1.4 規(guī)范開放數(shù)據(jù)專有權(quán)授予機制

歐盟的公共數(shù)據(jù)開放是非歧視和全公開的，并且重視知識產(chǎn)權(quán)及數(shù)字文化資源的保護。歐盟規(guī)定，公共部門在制定文件的再利用原則時，應遵守歐盟和國家競爭規(guī)則，盡可能避免它們與私營伙伴之間達成排他性協(xié)議。然而，為了提供具有普遍經(jīng)濟利益的服務(wù)，在利用特定公共部門文件時可能需要專有權(quán)。歐盟《指令》對專有權(quán)的授予做了明確規(guī)定。一是開放數(shù)據(jù)原則下應向市場中所有可能的使用者開放，持有開放數(shù)據(jù)的公共部門或公共事業(yè)單位不得授予使用者專有權(quán)；二是對于因涉及公共利益、知識產(chǎn)權(quán)或數(shù)字文化資源而必須授予專有權(quán)的情況，歐盟《指令》規(guī)定了此類專有權(quán)的公開機制、審查機制及時限，以保證公共數(shù)據(jù)的流動性與開放性，體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用的公平性。

1.5 開展高價值數(shù)據(jù)集開放試點

為了引導公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用，歐盟制定了高價值數(shù)據(jù)集的專題類別清單，并面向公共數(shù)據(jù)應用潛力構(gòu)建高價值數(shù)據(jù)集，進行數(shù)據(jù)開放試點應用。一是規(guī)定高價值數(shù)據(jù)集應滿足機器可讀、API獲取、必要時批量下載等要求；二是高價值數(shù)據(jù)集以免費提供為基本原則（除公共事業(yè)單位持有的特定高價值數(shù)據(jù)集以外），消除公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用門檻，保障高價值數(shù)據(jù)集應用的便捷性；三是圍繞社會經(jīng)濟和環(huán)境效益、創(chuàng)新服務(wù)支撐、用戶（特別是中小企業(yè)）收益、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收等方面，構(gòu)建高價值數(shù)據(jù)集評估維度，確定高價值數(shù)據(jù)集范圍；四是規(guī)定高價值數(shù)據(jù)集動態(tài)更新機制，定期修訂高價值數(shù)據(jù)集，以反映技術(shù)和經(jīng)濟的發(fā)展。

2 我國公共數(shù)據(jù)開放利用情況

目前，我國對于“公共數(shù)據(jù)”的界定源自國務(wù)院辦公廳2020年印發(fā)的《公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點方案》，公共數(shù)據(jù)資源是由政務(wù)部門和公共企事業(yè)單位在依法履職或生產(chǎn)活動中生成和管理的，以一定形式記錄、存儲和傳輸?shù)奈淖?、圖像、音頻、視頻等各類可機器讀取的數(shù)據(jù)，法律另有規(guī)定或涉及國家利益、公共安全、商業(yè)機密、個人隱私等的數(shù)據(jù)除外。與此同時，我國相關(guān)法律政策和標準規(guī)范還給出了政務(wù)信息資源、政務(wù)數(shù)據(jù)等相關(guān)定義。2016年，國務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，提出政務(wù)信息資源是指政務(wù)部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。2020年，我國發(fā)布了《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享 第1部分：總則》國家標準，其給出的政務(wù)數(shù)據(jù)定義為各級政務(wù)部門及其技術(shù)支撐單位在履行職責過程中依法采集、生成、存儲、管理的各類數(shù)據(jù)資源。從定義看，與政務(wù)數(shù)據(jù)相比，公共數(shù)據(jù)范圍更大，其除了政務(wù)部門的數(shù)據(jù)外，還包括公共企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)；與信息資源相比，數(shù)據(jù)資源則更加強調(diào)可機讀。為了表述方便，本文統(tǒng)一使用“公共數(shù)據(jù)”的表述，其范圍包括政務(wù)部門的數(shù)據(jù)等。

2.1 國家層面加強統(tǒng)籌布局

在政策方面，2018年1月，中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室（以下簡稱中央網(wǎng)信辦）、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點工作方案》，確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開展公共信息資源開放試點工作，重點開放信用服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、公共安全、城建住房、交通運輸、教育文化、科技創(chuàng)新、資源能源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的公共信息資源。2020年3月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出研究建立促進企業(yè)登記、交通運輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范，給出了推動公共數(shù)據(jù)開放的重點領(lǐng)域。此外，公共數(shù)據(jù)開放還被寫入了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，其中提出“擴大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放”“優(yōu)先推動企業(yè)登記監(jiān)管、衛(wèi)生、交通、氣象等高價值數(shù)據(jù)集向社會開放”“開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”等相關(guān)要求。

在法律方面，2019年4月，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，促進政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府，國務(wù)院修訂了《中華人民共和國政府信息公開條例》，提出在數(shù)量和質(zhì)量上提升政府公開數(shù)據(jù)，加大政府信息等公共數(shù)據(jù)的公開力度，積極回應人民群眾對政府信息公開的需求，解決遇到的突出問題，并要求各級人民政府加強政府信息資源的規(guī)范化、標準化、信息化管理，同時加強互聯(lián)網(wǎng)政府公開平臺的建設(shè)。2021年6月，我國頒發(fā)《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，對政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放做出明確規(guī)定，提出按照規(guī)定及時、準確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)，并要求國家制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺，推動政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用。

在標準方面，2020年4月，國家標準化管理委員會發(fā)布《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享 第1部分：總則》《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享 第2部分：基本要求》《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享 第3部分：開放程度評價》等相關(guān)標準，從數(shù)據(jù)資源、平臺設(shè)施、應用成效、管理制度和安全保障等幾個方面對公共數(shù)據(jù)開放進行了規(guī)范。2020年6月，國家市場監(jiān)督管理總局辦公廳、中共中央辦公廳機要局、國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室、中央網(wǎng)信辦秘書局、國家發(fā)展和改革委員會辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳六部門印發(fā)《國家電子政務(wù)標準體系建設(shè)指南》，圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享、公共信息資源開發(fā)利用、電子文件、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”等重點工作，提出了相應的標準子體系框架及建設(shè)重點。

2.2 地方層面加快機制探索

近年來，我國各地區(qū)主要從政府規(guī)章、法規(guī)條例和標準的維度積極開展公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用相關(guān)探索。根據(jù)統(tǒng)計，截至2021年7月1日，我國已出臺了29部公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章[7]。

在政府規(guī)章方面，上海市、浙江省等地先行探索，推動公共數(shù)據(jù)開放利用。2018年10月，上海市出臺《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》[8]，以促進“一網(wǎng)通辦”為契機，明確管理機構(gòu)，引導公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理。2019年8月，上海市又出臺了《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》[9]，以推動公共數(shù)據(jù)開放與利用為目標，涵蓋了總則、開放機制、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用、多元開放、監(jiān)督保障、法律責任等內(nèi)容，提出要建立完整的數(shù)據(jù)開放標準和規(guī)范，明確相關(guān)管理權(quán)限和義務(wù)。2020年6月，浙江省發(fā)布《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》[10]，旨在通過設(shè)立規(guī)章制度，解決公共數(shù)據(jù)開放過程中面臨的管理體制不暢通、數(shù)據(jù)開放范圍小、開放數(shù)據(jù)質(zhì)量低、個人信息保護不充分以及部門追責風險等問題。

在法規(guī)條例方面，深圳市、上海市、浙江省等地紛紛出臺相關(guān)條例，在地區(qū)范圍內(nèi)夯實公共數(shù)據(jù)開放利用的法律基礎(chǔ)。2021年7月，深圳市發(fā)布《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》，設(shè)計了公共數(shù)據(jù)治理的頂層框架，提出構(gòu)建公共數(shù)據(jù)管理體系，建設(shè)以城市大數(shù)據(jù)中心為核心的公共數(shù)據(jù)運營管理機制。此外，《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》明確了公共數(shù)據(jù)的收費機制，公共數(shù)據(jù)應當在法律、法規(guī)允許范圍內(nèi)最大限度地平等開放，不得收取任何費用。2021年11月，上海市發(fā)布《上海市數(shù)據(jù)條例》，明確了公共數(shù)據(jù)開放利用相關(guān)部門的職責分工，尤其強調(diào)了對公共數(shù)據(jù)的及時歸集義務(wù)和及時更新義務(wù)，并要求制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法。2022年1月，浙江省發(fā)布《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，針對公共數(shù)據(jù)專門立法，對公共數(shù)據(jù)開放目錄的建設(shè)進行了詳細的規(guī)定，并明確了對禁止開放、受限開放和無條件開放的公共數(shù)據(jù)的具體要求。

在標準方面，2019年，山東省發(fā)布了《公共數(shù)據(jù)開放 第1部分：基本要求》《公共數(shù)據(jù)開放 第2部分：數(shù)據(jù)脫敏指南》《公共數(shù)據(jù)開放 第3部分：開放評價指標體系》，用于支撐山東省各級政務(wù)部門的數(shù)據(jù)開放工作。2020年1月，上海市專門成立了公共數(shù)據(jù)標準化技術(shù)委員會，在上海市人民政府辦公廳和上海市市場監(jiān)督管理局的共同指導下，圍繞“采集、歸集、治理、應用、安全、運營”的數(shù)據(jù)全生命周期，加速推進公共數(shù)據(jù)標準化，打破部門“數(shù)據(jù)孤島”，實現(xiàn)互聯(lián)互通，先后發(fā)布了《公共數(shù)據(jù)共享交換工作規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)“三清單”管理規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)中臺建設(shè)規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)歸集更新頻率要求》等地方標準。此外，四川省、江西省、貴州省等地也開展了相關(guān)標準化工作，以支撐公共數(shù)據(jù)開放利用。

3 歐盟與我國公共數(shù)據(jù)開放利用情況比較

3.1 歐盟通過立法構(gòu)建公共數(shù)據(jù)頂層指引

隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，歐盟委員會認為公共部門信息對數(shù)字化創(chuàng)新具有深刻影響，歐盟《指令》于2003年發(fā)布，2013年和2019年分別做了修訂，然而歐盟已經(jīng)意識到相關(guān)指令已經(jīng)不能適應實時獲取動態(tài)開放數(shù)據(jù)、擴大開放數(shù)據(jù)范圍、處理排他性約定、明確收費原則等新的需求。為了持續(xù)推動公共部門信息開放利用，歐盟對《指令》又做了重新修訂，目的是跟上數(shù)字技術(shù)發(fā)展，促進數(shù)字化創(chuàng)新。我國自2004年起陸續(xù)出臺《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》《公共信息資源開放試點工作方案》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策文件，間接地引導公共數(shù)據(jù)的開放與開發(fā)利用。然而相較于歐盟，我國缺乏公共數(shù)據(jù)開放的專門性法律法規(guī)，無法將公共數(shù)據(jù)開放通過立法形式轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁棌娭菩缘姆ǘx務(wù)，現(xiàn)行政策法規(guī)中公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用的范圍、權(quán)責等不清晰、不明確，公共數(shù)據(jù)開放和開發(fā)利用與個人信息保護和隱私保護之間存在的沖突亟待解決。公共數(shù)據(jù)擁有部門面對以上問題存在“不敢”開放、“不愿”開放的現(xiàn)象。

3.2 歐盟以可操作性為前提加速開放利用

歐盟《指令》具有較強的可操作性。一是對數(shù)據(jù)開放機構(gòu)開放數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)使用者申請獲取數(shù)據(jù)給出了具體規(guī)程，明確規(guī)定了開放數(shù)據(jù)范圍、對開放數(shù)據(jù)申請的處理方式、開放數(shù)據(jù)格式和接口要求、收費原則、開放數(shù)據(jù)清單和門戶鏈接、開放數(shù)據(jù)專有權(quán)等，數(shù)據(jù)開放機構(gòu)和數(shù)據(jù)使用者可參照執(zhí)行。二是指定執(zhí)行機構(gòu)，歐盟明確規(guī)定了歐盟委員會作為執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)限范圍，有利于《指令》的推動執(zhí)行。我國公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用缺少普適化的實施細則，目前多以區(qū)域政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享方式實施，缺少統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放利用基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過購買數(shù)據(jù)服務(wù)、授權(quán)企業(yè)開發(fā)運營、政企合作開發(fā)運營等“基于合約、一事一議”的形式實施，使得公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用成為個例，公共數(shù)據(jù)開放平臺缺乏統(tǒng)一性。此外，公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用缺少評估和績效審查，缺少開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用的統(tǒng)一標準，現(xiàn)有的《信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù) 開放共享 第1部分：總則》等相關(guān)標準應用實施規(guī)模不足，各地推動公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用相關(guān)工作的動力不足。

3.3 歐盟基于高價值數(shù)據(jù)集助力應用創(chuàng)新

歐盟《指令》提出高價值數(shù)據(jù)集開放與開發(fā)利用試點示范。一方面高價值數(shù)據(jù)集的試點示范易于顯現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用的效果，有利于推進《指令》的落地實施，統(tǒng)一模式并逐步帶動其他數(shù)據(jù)集的開放與開發(fā)利用；另一方面，高價值數(shù)據(jù)集的試點示范易于扶持大量數(shù)字化創(chuàng)業(yè)企業(yè)和中小企業(yè)，推動歐盟數(shù)字技術(shù)進步，促進歐盟數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。相比之下，我國公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用存在以下問題。一方面缺乏基于價值的數(shù)據(jù)類別劃分及應用價值評估，未從全行業(yè)的角度統(tǒng)籌考慮高價值數(shù)據(jù)集對于我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要性；另一方面，由于沒有統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用模式，各地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用程度不平衡，在疫情防控等公共事件發(fā)生時跨區(qū)域數(shù)據(jù)流通、集成困難，預測和防疫效果不佳。

4 對我國公共數(shù)據(jù)開放利用的啟示

我國與歐盟均在2000年初開始由應用部門主導推動政務(wù)信息資源等公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用[11]。相較于歐盟，我國具備更加廣大的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用市場，但歐盟通過歐盟開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》《通用數(shù)據(jù)保護條例》等數(shù)據(jù)法規(guī)積累，形成了體系化、實操性強、可落地的政策體系和實施細則，加速推動公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用。建議我國借鑒歐盟經(jīng)驗，從政策機制、收益機制、標準支撐、授權(quán)運營、試點應用等方面著手，構(gòu)建符合我國發(fā)展情況的公共數(shù)據(jù)開放利用機制。

4.1 加強頂層設(shè)計，健全公共數(shù)據(jù)開放利用政策法規(guī)

歐盟通過制定《指令》，明確了授權(quán)組織機構(gòu)，扶持了大量數(shù)字行業(yè)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)、中小型企業(yè)，推動了歐盟數(shù)字技術(shù)的進步，對歐盟數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。建議充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強政策法規(guī)引導，明確相關(guān)機制，強化公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用意識，盤活數(shù)字經(jīng)濟，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)開放在國家治理中的重要作用。一是從立法層面制定公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用相關(guān)法律法規(guī)，強化公共數(shù)據(jù)開放和開發(fā)利用的責任和義務(wù)；二是明確公共數(shù)據(jù)開放利用的主管部門，并充分利用促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌推進公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用工作；三是鼓勵地方在國家相關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上探索出臺實施細則，推動建立落地性強、可操作性高的公共數(shù)據(jù)開放利用法律體系。

4.2 體現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，完善公共數(shù)據(jù)開放利用收費機制

歐盟《指令》對公共數(shù)據(jù)開放收費方式進行了區(qū)別。一方面以低價開放為原則，基于邊際成本鼓勵公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用；另一方面特例特辦，面向特殊公共部門機構(gòu)、特殊場景，給予相關(guān)公共部門機構(gòu)以利益維護。建議我國借鑒歐盟數(shù)據(jù)開放的收費思路，對公共部門機構(gòu)進行區(qū)別分類，以免費或低價開放為整體原則，同時充分考慮部分公共部門機構(gòu)、公共事業(yè)單位的營收需要和發(fā)展需求，合理構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放收費機制。

4.3 重視標準建設(shè)，夯實開放數(shù)據(jù)格式及接口標準

歐盟建議通過電子手段提供公共數(shù)據(jù)及其元數(shù)據(jù)，并要求數(shù)據(jù)格式和元數(shù)據(jù)都應符合正式的開放數(shù)據(jù)標準，同時提供相應的API以滿足公共數(shù)據(jù)的批量下載需求。目前，我國公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域尚無數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)及接口方面的國家標準，建議從便于數(shù)據(jù)傳輸和開發(fā)應用的角度，加快公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用標準化建設(shè)。一是加強標準研制，圍繞數(shù)據(jù)價值較高的重點領(lǐng)域，率先開展開放數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)及接口等方面的標準研制；二是在標準研制過程中充分做好試驗驗證，防止標準與公共數(shù)據(jù)開放及開發(fā)利用工作“兩張皮”；三是搭建公共數(shù)據(jù)標準化服務(wù)平臺，對外提供各領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)字典，指導各地區(qū)、各領(lǐng)域加快推動公共數(shù)據(jù)的開放與開發(fā)利用。

4.4 促進數(shù)據(jù)流動，明確公共數(shù)據(jù)開放利用授權(quán)機制

歐盟在保護知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)字文化資源的基礎(chǔ)上，規(guī)范開放數(shù)據(jù)專有權(quán)機制，體現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放的公平性與一致性。建議借鑒歐盟的模式，明確我國公共數(shù)據(jù)權(quán)屬界定和授權(quán)機制。一方面，相比個人數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)主要利用國家資源進行采集管理，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，可以從立法層面明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，例如《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》就曾在征求意見稿中提出，公共數(shù)據(jù)權(quán)屬歸國家所有[12]；另一方面，要加快建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營架構(gòu)、授權(quán)運營程序及管理制度，加快規(guī)范公共數(shù)據(jù)在開放過程中的使用、監(jiān)管要求，保障公共數(shù)據(jù)開放的流動性與公平性。

4.5 加強試點應用，建立高價值公共數(shù)據(jù)開放利用試點

歐盟圍繞《指令》要求，評估構(gòu)建高價值數(shù)據(jù)集，并以高價值數(shù)據(jù)集為試點，推動公共數(shù)據(jù)的開放與開發(fā)利用。建議我國學習借鑒歐盟的成熟做法，選擇重點行業(yè)，圍繞公共數(shù)據(jù)開放政策及相關(guān)機制建設(shè)，加強試點建設(shè)，形成我國公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用模式。一是圍繞我國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展特點，制定高價值數(shù)據(jù)集行業(yè)清單，并采取動態(tài)更新機制；二是結(jié)合高價值數(shù)據(jù)集行業(yè)清單，依據(jù)相關(guān)政策及機制，開展重點行業(yè)公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用試點；三是建立公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用效果評估機制，圍繞是否能產(chǎn)生顯著的社會效益、環(huán)境效益和創(chuàng)新服務(wù)等方面進行定期評估，促進公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用。