論公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的規(guī)范建構(gòu)

趙 加 兵

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，河南 鄭州 450046 )

一、引言

公共數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代無法回避的基本議題。2020年3月30日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》明確提出，要研究推動公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范(1)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(2020年3月30日)。?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確指出，要“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”“加快建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通……等基礎(chǔ)制度”(2)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第五篇第十七章第一節(jié)、第十八章第一節(jié)。。隨著公共數(shù)據(jù)開放的持續(xù)推進(jìn)，如何加強(qiáng)數(shù)據(jù)處理活動管控日益成為公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐必須回答的重要議題，也是數(shù)據(jù)安全制度建構(gòu)必須回答的基本問題。現(xiàn)有立法實(shí)踐已然關(guān)注公共數(shù)據(jù)管控議題，并作出有針對性的制度建構(gòu)。但對于公共數(shù)據(jù)開放主體管控行為的性質(zhì)，實(shí)務(wù)界的認(rèn)識不甚統(tǒng)一。有的立法實(shí)踐將之界定為公共數(shù)據(jù)開放主體享有的重要權(quán)利，有的立法方案則將之視為公共數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)履行的基本義務(wù)。公共數(shù)據(jù)管控權(quán)法律屬性界定層面的沖突，已經(jīng)嚴(yán)重制約公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的制度建構(gòu)和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)范展開。有鑒于此，筆者擬以“公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的規(guī)范建構(gòu)”為題展開探討，以期為公共數(shù)據(jù)管控權(quán)規(guī)范建構(gòu)提供參考借鑒。

二、公共數(shù)據(jù)管控權(quán)現(xiàn)有規(guī)制實(shí)踐檢視

公共數(shù)據(jù)管控權(quán)，是指公共數(shù)據(jù)開放主體作為權(quán)利人對公共數(shù)據(jù)利用活動享有的追蹤、評估和管理等權(quán)利?，F(xiàn)有立法實(shí)踐明確規(guī)定，公共數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)對公共數(shù)據(jù)利用活動實(shí)施管控。但在規(guī)制公共數(shù)據(jù)管控行為時各地實(shí)踐有所差異，主要進(jìn)路有二：一是將公共數(shù)據(jù)管控視為公共數(shù)據(jù)開放主體的法定義務(wù)。如上海市在公共數(shù)據(jù)立法時規(guī)定，數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)記錄數(shù)據(jù)利用及數(shù)據(jù)開放情況并建立監(jiān)管制度，對有條件開放類公共數(shù)據(jù)的利用情況進(jìn)行跟蹤，以判斷數(shù)據(jù)利用活動是否合法正當(dāng)(3)《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(2019)第20、27條。。二是賦予公共數(shù)據(jù)開放主體以數(shù)據(jù)管控權(quán)。如西安市在相關(guān)規(guī)范性文件中明確指出，“市政府授權(quán)市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)行使數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理權(quán)，負(fù)責(zé)西安市政務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理、授權(quán)開發(fā)、利用增值和監(jiān)督指導(dǎo)等工作”(4)《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》(市政發(fā)〔2018〕47號)第7條。。此處的管理權(quán)內(nèi)含有數(shù)據(jù)管控權(quán)項(xiàng)。政務(wù)部門依照法定職能對政務(wù)數(shù)據(jù)享有管理權(quán)，并可在數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)階段要求授權(quán)或者合作開發(fā)對象嚴(yán)格遵守授權(quán)開發(fā)協(xié)議，定期報告數(shù)據(jù)利用情況(5)《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》(市政發(fā)〔2018〕47號)第8、29、31條。。

現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)管控權(quán)規(guī)制實(shí)踐的理論貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在如下維度：第一，明確了公共數(shù)據(jù)開放主體的數(shù)據(jù)管控權(quán)人地位。第二，肯定了公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的法律意義。公共數(shù)據(jù)開放主體對數(shù)據(jù)利用實(shí)施管控有助于其更好地為數(shù)據(jù)利用主體提供服務(wù)，維護(hù)數(shù)據(jù)安全，探尋公共數(shù)據(jù)利用的實(shí)現(xiàn)方案。第三，界定了公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的義務(wù)主體范圍。多數(shù)規(guī)制方案將公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的規(guī)制對象限定為公共數(shù)據(jù)處理主體。第四，厘清了公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的權(quán)項(xiàng)內(nèi)容。公共數(shù)據(jù)管控權(quán)主要包括追蹤、評估及管理等內(nèi)容。

現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)管控權(quán)規(guī)制實(shí)踐的局限性主要表現(xiàn)在如下維度：第一，對公共數(shù)據(jù)開放主體數(shù)據(jù)管控行為的法律屬性認(rèn)知不統(tǒng)一。有的規(guī)制方案將其界定為公共數(shù)據(jù)開放主體的基本義務(wù)，并明確違反此項(xiàng)義務(wù)的法律責(zé)任(6)《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》(2020)第42條。。有的規(guī)制實(shí)踐將之視為公共數(shù)據(jù)開放主體享有的權(quán)利。第二，對公共數(shù)據(jù)管控權(quán)法律屬性尚未作出清晰界定?，F(xiàn)有公共數(shù)據(jù)管控權(quán)制度設(shè)計(jì)混雜著公權(quán)與私權(quán)元素。如西安市授予市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理權(quán)以“統(tǒng)籌管理”“監(jiān)督指導(dǎo)”等為核心內(nèi)容，由此將該項(xiàng)管理權(quán)納入政府公權(quán)力范疇。而其中的“授權(quán)開放”“利用增值”等權(quán)利內(nèi)容又呈現(xiàn)私權(quán)意蘊(yùn)。公共數(shù)據(jù)開放主體“應(yīng)當(dāng)將屬于政府取得的授權(quán)收入作為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益按照規(guī)定繳入同級財政金庫”(7)《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》(市政發(fā)〔2018〕47號)第32條。的規(guī)定，表明公共數(shù)據(jù)管控權(quán)內(nèi)含等價交換元素。第三，未能規(guī)范建構(gòu)公共數(shù)據(jù)管控權(quán)體系?，F(xiàn)有規(guī)制實(shí)踐未能從根本上厘清公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的核心內(nèi)容及其私權(quán)屬性，多數(shù)規(guī)制方案在權(quán)利屬性界定時搖擺不定。

三、公共數(shù)據(jù)管控權(quán)規(guī)制失范成因省思

公共數(shù)據(jù)管控權(quán)規(guī)制失范的原因具有多元性?，F(xiàn)行立法對公共數(shù)據(jù)開放行為法律屬性認(rèn)識不清、對公共數(shù)據(jù)開放主體權(quán)利人地位缺乏明確規(guī)定及對公共數(shù)據(jù)管控權(quán)制度價值缺乏清晰認(rèn)知是造成公共數(shù)據(jù)管控權(quán)規(guī)制失范的主要原因。

(一)對公共數(shù)據(jù)開放行為的法律屬性認(rèn)識不清

現(xiàn)有規(guī)制實(shí)踐多將公共數(shù)據(jù)管控視為公共數(shù)據(jù)開放主體的基本義務(wù)。這一規(guī)定主要基于將公共數(shù)據(jù)開放等同于政府信息公開的傳統(tǒng)認(rèn)知。事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開具有本質(zhì)差異，因此，以政府信息公開視角界定公共數(shù)據(jù)管控行為的法律屬性存在某些誤差與偏頗，可能會對之作出誤判。政府信息公開是行政主體依據(jù)法定職權(quán)或者行政相對人的請求，向行政相對人或者社會公眾公開展示政府掌握的信息并允許查閱、摘抄和復(fù)制的活動[1]322。信息公開是政府應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)，其對于保障社會公眾知情權(quán)，推動參與民主發(fā)展完善具有重要意義[2]。政府信息公開過程中，為防止信息公開申請權(quán)濫用[3]，保護(hù)國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私，必須對信息公開作出必要管控[4]，這是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本義務(wù)。

與政府信息公開不同，公共數(shù)據(jù)開放是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)面向社會提供具備原始性、可機(jī)讀性、可供社會化再利用的公共數(shù)據(jù)行為(8)《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(2019)第3條第2款。。公共數(shù)據(jù)開放本質(zhì)上屬于公共數(shù)據(jù)(尤其是有條件開放類公共數(shù)據(jù))授權(quán)開發(fā)行為。之所以認(rèn)為公共數(shù)據(jù)開放屬于數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)行為主要基于如下理由。

第一，以授權(quán)開發(fā)界定公共數(shù)據(jù)開放法律屬性符合公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐的基本制度預(yù)設(shè)。如福建省公共數(shù)據(jù)立法明確規(guī)定，公共數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)程序?qū)Ψ蠗l件的申請對象予以授權(quán)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)時應(yīng)通過公開招標(biāo)等競爭性方式確定授權(quán)開發(fā)對象(9)《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》(2016)第33條。。其他地市在公共數(shù)據(jù)開放時針對有條件開放類公共數(shù)據(jù)多要求數(shù)據(jù)開放主體與數(shù)據(jù)利用主體簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議，明確數(shù)據(jù)利用主體的權(quán)利與義務(wù)(10)《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》(2020)第17條。。由此不難推知，公共數(shù)據(jù)開放主要采用授權(quán)開發(fā)模式展開。

第二，以授權(quán)開發(fā)界定公共數(shù)據(jù)開放法律屬性契合公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展趨勢。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確指出，要“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。因此，以授權(quán)開發(fā)為基礎(chǔ)界定公共數(shù)據(jù)開放法律屬性與我國公共數(shù)據(jù)開放基本趨勢具有一致性，有助于推動公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐深入持續(xù)展開。

第三，公共數(shù)據(jù)開放與政府提供公共服務(wù)行為具有明顯差異。政府在公共數(shù)據(jù)開放時承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任明顯高于其在提供公共服務(wù)時承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任。在公共數(shù)據(jù)開放過程中，公共數(shù)據(jù)開放主體僅能對因不可抗力導(dǎo)致的數(shù)據(jù)質(zhì)量瑕疵免予承擔(dān)法律責(zé)任(11)《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》(2020)第45條。。而在公共服務(wù)提供場合，政府公共服務(wù)提供能力受多重因素影響與制約，其一般不對超出自身財政負(fù)擔(dān)范圍的公共服務(wù)供給不足狀況承擔(dān)法律責(zé)任。如有學(xué)者在研究農(nóng)村基本法律公共服務(wù)供給時明確指出，政府責(zé)任邊界的上限應(yīng)當(dāng)定位于滿足農(nóng)村社會成員基本法律服務(wù)需求,下限則應(yīng)與政府財政負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)[5]。換言之，超出政府財政負(fù)擔(dān)范圍，即使其未能提供基本法律服務(wù)也無須承擔(dān)法律責(zé)任。此時政府承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任遠(yuǎn)低于公共數(shù)據(jù)開放語境下公共數(shù)據(jù)開放主體所承擔(dān)的法律責(zé)任。

有鑒于公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開及政府提供公共服務(wù)行為的顯著差異，公共數(shù)據(jù)管控權(quán)制度建構(gòu)必須從公共數(shù)據(jù)開放授權(quán)開發(fā)這一本質(zhì)出發(fā)，以權(quán)利為中心，明確公共數(shù)據(jù)管控行為的法律屬性。筆者認(rèn)為，將公共數(shù)據(jù)管控權(quán)界定為公共數(shù)據(jù)開放主體享有的權(quán)利是較為合適的制度選擇。

(二)對公共數(shù)據(jù)開放主體的權(quán)利人地位尚未形成統(tǒng)一認(rèn)知

對于公共數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬，現(xiàn)有實(shí)踐尚未形成統(tǒng)一認(rèn)知?；疽?guī)制方案有三：一是回避公共數(shù)據(jù)權(quán)屬爭議，對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不作規(guī)定。如上海市及浙江省的公共數(shù)據(jù)開放立法未對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬作出明確界定。二是明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)歸屬國家所有。如福建省公共數(shù)據(jù)立法明確規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國家所有(12)《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》(2016)第3條。。三是規(guī)定公共數(shù)據(jù)歸屬政府所有。如廣東省政府辦公廳出臺的規(guī)范性文件明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)歸屬政府所有(13)《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法(試行)》(粵府辦〔2018〕50號)第4條。。

公共數(shù)據(jù)歸屬界定不清是導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)管控權(quán)規(guī)制失范的重要原因。公共數(shù)據(jù)開放主體在數(shù)據(jù)開放時因?qū)ψ陨淼匚蝗狈Ψ€(wěn)定預(yù)期，傾向于以政府信息公開為參考界定權(quán)責(zé)邊界。但就公共數(shù)據(jù)法律屬性而言，其生產(chǎn)要素的角色定位已然得到廣泛認(rèn)可(14)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(2020年3月30日)。。公共數(shù)據(jù)一旦被界定為生產(chǎn)資料，則應(yīng)歸全民所有和勞動群眾集體所有。公共數(shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)的組織在實(shí)施公共管理和服務(wù)過程中收集和形成的數(shù)據(jù)，因此應(yīng)將公共數(shù)據(jù)歸入國家所有范疇，由國家對公共數(shù)據(jù)享有最終控制權(quán)，政府代表國家行使相應(yīng)數(shù)據(jù)權(quán)利。從推動公共數(shù)據(jù)利用角度而言，將公共數(shù)據(jù)配置給政府“既有益于明晰公共數(shù)據(jù)民事權(quán)利客體的法律屬性，又有利于培育規(guī)范的公共數(shù)據(jù)要素市場，還有助于明確政府作為公共數(shù)據(jù)許可主體的法律義務(wù)”[6]。

(三)對公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的制度價值缺乏全面認(rèn)知

公共數(shù)據(jù)是數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展及數(shù)字社會治理的基礎(chǔ)性資源，為促進(jìn)公共數(shù)據(jù)充分利用、防止公共數(shù)據(jù)為私人集團(tuán)壟斷，應(yīng)賦予公共數(shù)據(jù)開放主體對公共數(shù)據(jù)利用活動必要的管控權(quán)。從而在跟蹤公共數(shù)據(jù)流動狀況、評估公共數(shù)據(jù)利用效果和管理公共數(shù)據(jù)處理秩序的基礎(chǔ)上，推動公共數(shù)據(jù)有序開放、開發(fā)和利用。賦予公共數(shù)據(jù)開放主體公共數(shù)據(jù)管控權(quán)具有積極的實(shí)踐價值。

第一，有助于提高公共數(shù)據(jù)供給的質(zhì)量與效率。公共數(shù)據(jù)開放主體作為授權(quán)許可實(shí)施者，對公共數(shù)據(jù)開發(fā)及流動狀況進(jìn)行深入了解，有助于其更好地以公共利益和市場需求為導(dǎo)向，精準(zhǔn)合理地展開公共數(shù)據(jù)供給[7]，推動數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展及數(shù)字社會治理有序展開。

第二，有利于發(fā)現(xiàn)和確定公共數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的有效方式。當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開發(fā)尚處于起步和探索階段時，公共數(shù)據(jù)開放主體與社會公眾均未找到公共數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的有效方案。公共數(shù)據(jù)開放主體對公共數(shù)據(jù)利用活動進(jìn)行跟蹤、評估和管理，有助于及時發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用新的利益增長點(diǎn)，持續(xù)優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放方案，提高公共數(shù)據(jù)利用質(zhì)量。

第三，有益于維護(hù)公共數(shù)據(jù)安全及防止公共數(shù)據(jù)濫用。加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)整合和安全保護(hù)符合構(gòu)建規(guī)范的數(shù)據(jù)要素市場的基本要求。為推動公共數(shù)據(jù)利用活動有序展開，有必要探索建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度，制定并完善數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度、數(shù)據(jù)安全審查制度及數(shù)據(jù)分級分類保護(hù)制度等(15)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(2020年3月30日)。，為公共數(shù)據(jù)要素市場建構(gòu)提供可靠保障和制度支撐。維護(hù)數(shù)據(jù)安全、禁止數(shù)據(jù)濫用既是公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)的應(yīng)有之意，也是公共數(shù)據(jù)授權(quán)許可合同的核心內(nèi)容[8]，但在公共數(shù)據(jù)利用過程中，基于公共數(shù)據(jù)實(shí)施的數(shù)據(jù)挖掘等行為仍會給國家安全、企業(yè)商業(yè)秘密及個人隱私等造成損害。即使已進(jìn)行充分的數(shù)據(jù)清洗和脫敏脫密處理，一些看似與國家安全與秘密無關(guān)的非敏感數(shù)據(jù)經(jīng)過大數(shù)據(jù)技術(shù)的聚合分析，仍可能形成涉及國家安全的衍生數(shù)據(jù)，進(jìn)而產(chǎn)生強(qiáng)大破壞威力[9]?；诰S護(hù)國家安全、保護(hù)商業(yè)秘密及尊重社會公眾隱私等目的，應(yīng)賦予公共數(shù)據(jù)開放主體對公共數(shù)據(jù)利用活動必要的管控權(quán)利，以維護(hù)公共數(shù)據(jù)相關(guān)主體的合法權(quán)益[10]，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)朝著規(guī)范健康方向發(fā)展。

那么，在個人數(shù)據(jù)及企業(yè)數(shù)據(jù)等授權(quán)利用時，自然人及數(shù)據(jù)企業(yè)是否也應(yīng)享有數(shù)據(jù)管控權(quán)呢？筆者以為不宜賦予自然人及數(shù)據(jù)企業(yè)數(shù)據(jù)管控權(quán)。首先，這不符合數(shù)據(jù)管控權(quán)設(shè)置的初衷。賦予公共數(shù)據(jù)開放主體數(shù)據(jù)管控權(quán)是為了維護(hù)其他主體合法權(quán)益，而不是保護(hù)公共數(shù)據(jù)開放主體的自身權(quán)益。公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的設(shè)置是為了維護(hù)國家安全與利益、商業(yè)秘密及個人隱私等公共利益。就這一角度而言，公共數(shù)據(jù)管控權(quán)具有“他益權(quán)”屬性。自然人及數(shù)據(jù)企業(yè)獲得數(shù)據(jù)管控權(quán)是為了維護(hù)自身權(quán)益，這與數(shù)據(jù)管控權(quán)設(shè)置初衷不相契合。其次，自然人及數(shù)據(jù)企業(yè)享有的權(quán)益中內(nèi)含數(shù)據(jù)管控元素。自然人及數(shù)據(jù)企業(yè)對其控制的數(shù)據(jù)享有正當(dāng)權(quán)益，這些權(quán)益已得到立法及司法的認(rèn)可。未經(jīng)自然人同意，社會公眾一般不得直接處理個人數(shù)據(jù)，這為自然人實(shí)施個人數(shù)據(jù)管控奠定了法律基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)企業(yè)在數(shù)據(jù)授權(quán)利用時可以合同形式對數(shù)據(jù)利用行為實(shí)施管控，因此無須再以數(shù)據(jù)管控權(quán)形式予以特別強(qiáng)化。即便在非合同場合，數(shù)據(jù)企業(yè)也可以不正當(dāng)競爭為由提請法院保護(hù)其對數(shù)據(jù)享有的管控利益(16)《北京知識產(chǎn)權(quán)法院民事判決書》(〔2016〕京73民終588號。)。最后，無論是個人數(shù)據(jù)還是企業(yè)數(shù)據(jù)，在授權(quán)開發(fā)時一般不涉及數(shù)據(jù)安全問題，數(shù)據(jù)利用主體只需嚴(yán)格遵循相應(yīng)法律法規(guī)及合同約定便不至引發(fā)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。而公共數(shù)據(jù)幾乎涉及社會生活的各個領(lǐng)域，其與國家安全與利益、社會公共利益密切相關(guān)，賦予公共數(shù)據(jù)開放主體以數(shù)據(jù)管控權(quán)，有助于其在追蹤、評估及管控數(shù)據(jù)利用活動的基礎(chǔ)上維護(hù)國家安全及社會公共利益。

四、公共數(shù)據(jù)管控權(quán)建構(gòu)的制度方案

參照民事權(quán)利設(shè)置的基本方案，結(jié)合公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的基本特點(diǎn)，可以考慮從權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利主體、權(quán)利客體、義務(wù)主體及權(quán)利限制等維度展開公共數(shù)據(jù)管控權(quán)制度建構(gòu)。公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的客體是“數(shù)據(jù)集合”。就“數(shù)據(jù)集合”作為包括公共數(shù)據(jù)管控權(quán)在內(nèi)的數(shù)據(jù)權(quán)益客體的正當(dāng)性，筆者已專門撰文予以探討，在此不再贅述[11]。接下來主要從法律屬性、權(quán)利主體、義務(wù)主體及權(quán)利限制等角度探討公共數(shù)據(jù)管控權(quán)建構(gòu)的制度方案。

(一)明確公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的民事權(quán)利屬性

公共數(shù)據(jù)管控權(quán)是公共數(shù)據(jù)開放主體享有的民事權(quán)利。對于公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的民事權(quán)利性質(zhì)定位，可從如下維度得到合理解釋。

第一，公共數(shù)據(jù)管控權(quán)是基本權(quán)利而非法定義務(wù)。公共數(shù)據(jù)管控權(quán)源于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營行為，是公共數(shù)據(jù)開放主體基于對公共數(shù)據(jù)利用活動管控衍生的權(quán)利。通過前文對公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開差異的歸納概括，可以得出公共數(shù)據(jù)開放主體對數(shù)據(jù)利用活動實(shí)施管控是其享有的基本權(quán)利而非法定義務(wù)的基本判斷。

第二，從權(quán)利性質(zhì)看，公共數(shù)據(jù)開放主體對公共數(shù)據(jù)享有的權(quán)利是民事權(quán)利。公共數(shù)據(jù)開放主體對公共數(shù)據(jù)享有民事權(quán)利契合公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)行為的基本性質(zhì)定位?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確指出，要開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵社會公眾深化公共數(shù)據(jù)挖掘利用。由此可以得出如下判斷：一方面，政府應(yīng)對公共數(shù)據(jù)享有權(quán)利，這是公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)的邏輯起點(diǎn)。公共數(shù)據(jù)由政府收集和生成，基于勞動財產(chǎn)理論等理論模型可知，政府對之享有權(quán)利具有內(nèi)在合理性(17)有關(guān)公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性，筆者已專門撰文予以探討，參見趙加兵《公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性及法律意義》，載于《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2021年第1期。。另一方面，政府對外授予的應(yīng)當(dāng)是民事權(quán)利。政府基于自身需要可以授權(quán)其他主體從事特定行為，此時政府既可能授予其行政權(quán)力也可能授予其民事權(quán)利。而在公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)場合，政府只可能授予社會公眾以民事權(quán)利?，F(xiàn)行公共數(shù)據(jù)開放立法肯定數(shù)據(jù)利用主體可因數(shù)據(jù)利用獲取正當(dāng)權(quán)益，并可依法交易該項(xiàng)數(shù)據(jù)權(quán)益(18)《上海市數(shù)據(jù)條例》(2021)第12條；《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》(2020)第24條。。這些權(quán)利已然超出行政授權(quán)的范圍。政府授權(quán)其他主體行使行政權(quán)力，因行政權(quán)力行使產(chǎn)生的后果應(yīng)當(dāng)歸于政府而不應(yīng)由被授權(quán)主體承擔(dān)(19)《中華人民共和國行政許可法》(2019)第24條。。既然政府可在公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)時授予數(shù)據(jù)利用主體以民事權(quán)利，由此不難得出政府對公共數(shù)據(jù)享有民事權(quán)利的結(jié)論。公共數(shù)據(jù)管控權(quán)是公共數(shù)據(jù)開放主體在數(shù)據(jù)開放過程中衍生的基本權(quán)利，因此公共數(shù)據(jù)開放主體享有的數(shù)據(jù)管控權(quán)應(yīng)屬民事權(quán)利范疇。

第三，公共數(shù)據(jù)授權(quán)許可協(xié)議民事合同的定位，決定了公共數(shù)據(jù)管控權(quán)民事權(quán)利的法律屬性。從合同性質(zhì)看，公共數(shù)據(jù)開放主體與社會公眾簽訂的公共數(shù)據(jù)授權(quán)許可協(xié)議屬于民事合同。對于公共資源授權(quán)開發(fā)合同的法律屬性，理論及實(shí)務(wù)界的認(rèn)知不甚統(tǒng)一。但隨著對公共資源授權(quán)開發(fā)合同性質(zhì)認(rèn)識的不斷深化，特別是經(jīng)由對其合同性質(zhì)認(rèn)定影響的持續(xù)反思，越來越多的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將公共資源授權(quán)開發(fā)合同界定為民事合同。如此既符合此類合同權(quán)利義務(wù)對等性的基本特征及該類合同遵循平等、自愿及有償原則的本質(zhì)屬性，又體現(xiàn)出法律平等保護(hù)各類社會主體產(chǎn)權(quán)、維護(hù)社會公平正義及長治久安的基本精神[12]。反之，如果將公共資源授權(quán)開發(fā)合同界定為行政協(xié)議，則將不可避免地導(dǎo)致行政權(quán)力膨脹，違背“法無授權(quán)不可為”的基本精神，背離國家完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本立場[12]。公共數(shù)據(jù)作為新型公共資源，其在授權(quán)開發(fā)時也應(yīng)當(dāng)以民事合同形式展開，作為公共數(shù)據(jù)管控者的公共數(shù)據(jù)開放主體有權(quán)對公共數(shù)據(jù)利用活動實(shí)施管控，該項(xiàng)權(quán)利應(yīng)被歸入民事權(quán)利范疇。

(二)明確公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的權(quán)利主體

公共數(shù)據(jù)管控權(quán)利主體是公共數(shù)據(jù)開放主體。賦予公共數(shù)據(jù)開放主體公共數(shù)據(jù)管控權(quán)既符合權(quán)責(zé)一致法律原則的基本精神，又契合公共數(shù)據(jù)管控的實(shí)踐需要，還具有明確的法律依據(jù)。

第一，公共數(shù)據(jù)開放主體享有公共數(shù)據(jù)管控權(quán)符合權(quán)責(zé)一致的基本要求。公共數(shù)據(jù)由公共數(shù)據(jù)開放主體對外授權(quán)許可，由其享有公共數(shù)據(jù)管控權(quán)是保障數(shù)據(jù)安全的現(xiàn)實(shí)需要。公共數(shù)據(jù)開放主體掌握的公共數(shù)據(jù)可能涉及國家利益、公共安全、軍工科研生產(chǎn)機(jī)密、商業(yè)秘密及個人隱私等，為維護(hù)公共數(shù)據(jù)安全、社會公共利益及相關(guān)主體合法權(quán)益，有必要允許其對公共數(shù)據(jù)利用活動進(jìn)行監(jiān)督和管控。

第二，公共數(shù)據(jù)開放主體享有公共數(shù)據(jù)管控權(quán)有助于提高公共數(shù)據(jù)的利用效率。公共數(shù)據(jù)開放主體對公共數(shù)據(jù)較為熟悉，能夠?qū)?shù)據(jù)利用行為是否符合公共數(shù)據(jù)許可協(xié)議的基本要求作出客觀明確的判斷，從而推動公共數(shù)據(jù)利用活動有序發(fā)展和公共數(shù)據(jù)開放的持續(xù)展開。

第三，公共數(shù)據(jù)開放主體享有公共數(shù)據(jù)管控權(quán)具有實(shí)踐基礎(chǔ)和法律依據(jù)。西安市出臺的相關(guān)規(guī)范性文件明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)開放主體對公共數(shù)據(jù)享有管理權(quán)。上海、廣東及浙江等省市在公共數(shù)據(jù)開放時也規(guī)定公共數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)對公共數(shù)據(jù)利用活動實(shí)施監(jiān)管，這表明公共數(shù)據(jù)開放主體對數(shù)據(jù)利用活動實(shí)施監(jiān)管具有正當(dāng)性。

(三)厘清公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的權(quán)利內(nèi)容主要包括追蹤、評估及管理等權(quán)項(xiàng)。這些權(quán)項(xiàng)之間既密切關(guān)聯(lián)又各有側(cè)重點(diǎn)。一方面，追蹤、評估及管理等權(quán)項(xiàng)間關(guān)系密切。對公共數(shù)據(jù)利用活動追蹤是對之進(jìn)行評估和管理的基礎(chǔ)，唯有及時全面記錄公共數(shù)據(jù)利用活動，才能對之作出有效評估與管理；而對公共數(shù)據(jù)利用活動評估與管理是追蹤公共數(shù)據(jù)利用活動的目的與歸宿，對數(shù)據(jù)利用活動實(shí)施評估與管理，可以發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的有效方式，推動公共數(shù)據(jù)開放有序展開。

另一方面，追蹤、評估與管理等權(quán)項(xiàng)間又各有側(cè)重點(diǎn)。第一，對公共數(shù)據(jù)利用活動進(jìn)行追蹤意在記錄并了解數(shù)據(jù)利用主體的數(shù)據(jù)利用活動，以便核實(shí)數(shù)據(jù)利用的真實(shí)情況，為判斷數(shù)據(jù)利用主體是否依法依約利用公共數(shù)據(jù)奠定基礎(chǔ)(20)《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(2019)第27條第1款。。第二，對公共數(shù)據(jù)利用活動進(jìn)行評估意在判斷數(shù)據(jù)利用活動是否合法適當(dāng)，同時探尋和確定公共數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的最佳方式。數(shù)據(jù)利用主體是否遵照公共數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議要求利用公共數(shù)據(jù)，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)利用的規(guī)范展開意義重大。數(shù)據(jù)利用主體作為被許可人有義務(wù)遵守公共數(shù)據(jù)授權(quán)利用協(xié)議的規(guī)定保護(hù)數(shù)據(jù)安全且不濫用數(shù)據(jù)。具體而言，“被許可人應(yīng)實(shí)名簽署許可協(xié)議，真實(shí)上報數(shù)據(jù)使用目的和場景，接受開放政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門對數(shù)據(jù)去向的追蹤、監(jiān)管和問責(zé)。不在任何場景濫用開放政府?dāng)?shù)據(jù)”[8]。此外，公共數(shù)據(jù)開放主體對數(shù)據(jù)利用活動進(jìn)行全程跟蹤與評估能夠及時發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用新的利益增長點(diǎn)，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放方案，提高公共數(shù)據(jù)利用質(zhì)量與效率。第三，對公共數(shù)據(jù)利用活動進(jìn)行管理是公共數(shù)據(jù)開放主體監(jiān)督數(shù)據(jù)利用活動及處罰不當(dāng)數(shù)據(jù)利用行為的必然選擇(21)需要特別說明的是，這里的管理權(quán)是私法意義上的管控權(quán)利，而非公法意義上的行政管理職能。。公共數(shù)據(jù)開放主體作為公共數(shù)據(jù)開放的實(shí)施者，應(yīng)當(dāng)對公共數(shù)據(jù)利用活動實(shí)施有效監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)利用活動依法依約展開，保障數(shù)據(jù)安全?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)明確要求國家機(jī)關(guān)建立數(shù)據(jù)安全管理制度，落實(shí)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全(22)《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(2021)第39條。。因而處罰不當(dāng)?shù)墓矓?shù)據(jù)利用行為既是公共數(shù)據(jù)開放主體實(shí)施數(shù)據(jù)開放監(jiān)管的有效手段，也是公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的應(yīng)有之意。在傳統(tǒng)民法中，為加強(qiáng)公共資源利用和保護(hù)也會賦予權(quán)利人以管控權(quán)，如在土地承包經(jīng)營中，法律明確規(guī)定發(fā)包人享有監(jiān)督權(quán)，以監(jiān)督承包人按照承包合同約定的用途合理利用與保護(hù)土地(23)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2018)第14條第2款。。

(四)界定公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的義務(wù)主體

公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的義務(wù)主體是公共數(shù)據(jù)利用主體。一方面，這符合現(xiàn)行法律對數(shù)據(jù)利用主體的基本界定。數(shù)據(jù)利用主體是公共數(shù)據(jù)利用的主要實(shí)施者，因此以數(shù)據(jù)利用主體作為公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的義務(wù)人符合《數(shù)據(jù)安全法》對數(shù)據(jù)處理主體認(rèn)定的基本精神。另一方面，這契合現(xiàn)行公共數(shù)據(jù)開放立法的基本制度預(yù)設(shè)。現(xiàn)行公共數(shù)據(jù)開放立法明確將公共數(shù)據(jù)管控的主體范圍限定為數(shù)據(jù)利用主體，并明確數(shù)據(jù)利用主體負(fù)有主動記錄公共數(shù)據(jù)利用情況及接受公共數(shù)據(jù)開放主體監(jiān)管的義務(wù)(24)《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(2019)第20、27、28條。。

綜合考慮數(shù)據(jù)利用主體的行為范圍及現(xiàn)行公共數(shù)據(jù)開放立法的基本實(shí)踐，可對數(shù)據(jù)利用主體的義務(wù)范圍界定如下：第一，認(rèn)真規(guī)范記錄公共數(shù)據(jù)利用活動，為公共數(shù)據(jù)開放主體實(shí)施公共數(shù)據(jù)管控提供數(shù)據(jù)支撐和參考依據(jù)；第二，自覺接受公共數(shù)據(jù)開放主體的監(jiān)督與管控，客觀真實(shí)地向公共數(shù)據(jù)開放主體反饋數(shù)據(jù)處理情況；第三，依法依約采取數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施，保障數(shù)據(jù)安全；第四，承擔(dān)因數(shù)據(jù)利用不當(dāng)引發(fā)的法律責(zé)任。

(五)確定公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的權(quán)利限制范圍

公共數(shù)據(jù)管控權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)受到必要限制：一方面，公共數(shù)據(jù)管控權(quán)實(shí)現(xiàn)應(yīng)遵循區(qū)分原則。公共數(shù)據(jù)開放主體在行使公共數(shù)據(jù)管控權(quán)時應(yīng)對被監(jiān)管數(shù)據(jù)資源進(jìn)行必要區(qū)分，既要切實(shí)加強(qiáng)對涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個人隱私、軍工科研生產(chǎn)等信息的保護(hù)和監(jiān)管(25)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)。，完善適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，維護(hù)數(shù)據(jù)安全；又要對自然、交通、地理、環(huán)境、氣象、海洋等非重點(diǎn)或非敏感領(lǐng)域的數(shù)據(jù)利用行為施加較小的監(jiān)管要求，積極推動該類數(shù)據(jù)的商業(yè)開發(fā)利用，釋放數(shù)據(jù)紅利，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活力(26)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)。。另一方面，公共數(shù)據(jù)管控權(quán)實(shí)現(xiàn)應(yīng)遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。公共數(shù)據(jù)開放主體在行使公共數(shù)據(jù)管控權(quán)時不得干涉正常的數(shù)據(jù)利用行為，不得泄露數(shù)據(jù)利用主體的商業(yè)秘密，不得采集、存儲或傳播數(shù)據(jù)利用主體自主收集或存儲的非由政府提供的數(shù)據(jù)集合或與公共數(shù)據(jù)相同或相似的數(shù)據(jù)集合。

五、結(jié)語

隨著公共數(shù)據(jù)開放的持續(xù)深入展開，加強(qiáng)數(shù)據(jù)利用管控已成為公共數(shù)據(jù)開放主體必須關(guān)注的重要議題。但對于公共數(shù)據(jù)管控行為的法律屬性，理論及實(shí)務(wù)界并未形成統(tǒng)一認(rèn)知。歸納現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)管控行為規(guī)制實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)最新政策精神，可以認(rèn)為公共數(shù)據(jù)管控權(quán)是公共數(shù)據(jù)開放主體享有的一項(xiàng)重要權(quán)利。賦予公共數(shù)據(jù)開放主體數(shù)據(jù)管控權(quán)既有助于促使其及時了解公共數(shù)據(jù)利用情況，確保公共數(shù)據(jù)開放健康有序展開，又有利于提高公共數(shù)據(jù)供給的質(zhì)量與效率，探尋公共數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的最佳方式，還有益于維護(hù)公共數(shù)據(jù)安全，防止公共數(shù)據(jù)濫用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)的民事行為性質(zhì)及公共數(shù)據(jù)授權(quán)許可協(xié)議的民事合同法律屬性，能夠?yàn)楣矓?shù)據(jù)管控權(quán)確立提供理論支撐。公共數(shù)據(jù)管控權(quán)建構(gòu)可以考慮從明確公共數(shù)據(jù)管控權(quán)民事權(quán)利法律屬性、確立公共數(shù)據(jù)開放主體權(quán)利人地位、厘清公共數(shù)據(jù)管控權(quán)權(quán)利內(nèi)容、界定公共數(shù)據(jù)管控權(quán)義務(wù)主體及確定公共數(shù)據(jù)管控權(quán)權(quán)利限制范圍等維度展開。