趙加兵

〔河南財經政法大學 民商法學院,河南 鄭州 450016〕

公共數據利用是影響公共數據資源價值實現的重要因素，也是建構數據要素市場必須思考的核心問題，海量的公共數據資源如果無法得到充分開發(fā)利用將是社會的重大損失。在公共數據利用方面，理論界展開了相關探討，形成了一定的研究成果，現有研究在某個維度上回答了公共數據利用中涉及的議題，卻難以從全面規(guī)范角度提供公共數據利用有效實現的方案。筆者在梳理公共數據基本特征基礎上，認為開放許可模式是公共數據利用的可行方案，并就公共數據開放許可制度建構提供了相對規(guī)范的實施方案。

一、公共數據利用研究現狀概覽

從其性質看，本文所言的公共數據利用是對公共數據的再利用，即公共部門在履行公共職能外通過授權模式允許公共部門以外的主體對公共數據開放利用。[1]目前，各國尚未發(fā)現和確定公共數據有效開放利用的規(guī)范模式，理論及實務界主要認可公共數據免費許可與公共數據有限授權許可兩種利用模式，接下來將對這兩種模式作以簡要分析。

1.公共數據免費許可模式

公共數據免費許可是目前世界上主要國家和地區(qū)普遍采用的公共數據利用模式，對公共數據開發(fā)利用產生了重要推動作用。需要說明的是，這里的免費許可主要強調的是在公共數據提供時僅收取必要的收集或制作成本，而非以市場化模式確定明確的交易價格。如美國信息自由法明確對公共數據利用模式做出區(qū)分并確立了差異化費用支付標準。將公共數據用于商業(yè)用途的，應支付數據檢索、復制及審閱所需合理費用；將公共數據用于非商業(yè)用途的，應支付數據復制所需的合理費用；將公共數據用于公共利益目的的，應支付必要復制費用甚至可以免費使用。(1)參見《美國信息自由法》第552節(jié)(a)(4)(A)(ii)。從免費許可的基本運作模式看，各個國家和地區(qū)在具體實施時主要從如下維度展開。

(1)明確公共數據產權性質。包括美國、歐盟在內的主要國家和地區(qū)均以立法形式明確規(guī)定公共數據不受版權法保護，換言之，政府對公共數據不享有版權。英國政府聲明大部分政府信息受版權法保護，但這并不影響英國政府以免費許可形式允許社會公眾利用公共數據。[2]

(2)明確規(guī)定公共數據許可基本規(guī)則。在公共數據許可方面，不同國家與地區(qū)采取的模式有所差異，針對不同類型公共數據提供不同權利義務范疇的許可使用機制。(2)如美國公共數據許可采取的是“開放數據許可”，英國采用的是“開放政府許可2.0版本”，澳大利亞采取的是“知識共享署名3.0版本”。更多詳細論述參見迪莉婭：《政府數據開放許可適用研究》，《圖書館》，2014年第6期，第92頁。如歐盟公共數據許可制度“從許可再利用的條件、責任、義務、文件的合理使用、格式，到許可的公平、公開、透明，再到許可的終止、侵權行為、準據法都進行了明確的規(guī)定和說明”。[2]

(3)限制公共部門與私人部門在公共數據利用方面展開競爭。為限制公共部門與私人部門在公共數據利用層面展開直接競爭，一些國家或地區(qū)對公共部門再利用公共數據施加了必要限制。如《歐盟公共部門信息再利用制度指令》規(guī)定：如果公共部門在履行基本職能外使用公共數據，則應與其他社會主體遵循相同的收費原則和條件。[3]以此維護公共數據利用相對公平的市場競爭環(huán)境，激勵私人部門積極展開公共數據開發(fā)利用，滿足社會日益增長的數據產品需求。

2.公共數據有限授權許可模式

公共數據有限授權許可的核心是允許公共數據提供者在設定相應限制條件的情況下將數據向社會公眾開放，從其本質看，公共數據有限授權許可是一種市場化數據利用模式。公共數據有限授權許可模式運作遵循如下規(guī)則。

(1)肯定公共數據提供者享有數據權利。公共數據有限授權許可的基礎是認可數據提供者對公共數據享有數據產權。從數據來源看，公共數據也是數據提供者生產出來的資源，公共數據的產生是基于投資或勞動，但無論如何公共數據提供者都應當對其生產的數據享有數據產權。[4]

(2)允許公共數據提供者設置特定的授權條件。既然數據提供者對公共數據享有產權，允許其自主處分數據產權自是權利行使的應有之意。公共數據提供者可根據公共數據使用的數量、質量、范圍及目的等設定相應的價格，并按照市場機制收取許可使用費。

(3)有限授權許可應注重保護公共數據承載的利益。在公共數據市場化利用時強調有限授權許可，意在保護公共數據所承載的個人隱私、商業(yè)秘密及國家安全等利益。在公共數據市場化利用前必須用特定技術對公共數據進行必要的脫敏或清洗，在盡可能去除敏感信息的基礎上實現公共數據的開發(fā)利用。

(4)有限授權許可不能是排他許可。公共數據作為公共資源，屬于全民所有的財產，這類資源應在遵循生產資料社會主義公有制的基礎上被盡可能充分開發(fā)利用，以釋放其內在價值。如果將公共數據授權許可僅限于特定行業(yè)或特定主體，無疑是用全體納稅人的錢滿足少數主體的利益，這顯然有違社會公平。[4]因此公共數據授權許可必須也只能采取普通許可模式。

二、對現有公共數據利用模式的反思

現有研究對公共數據基本特征的認知具有合理性，但對公共數據利用模式的探討難以契合未來公共數據利用的發(fā)展趨勢，需要結合公共數據的基本特征進行更為深入的分析探討。

1.現有研究視野下公共數據的基本特征

梳理現有研究可知，公共數據及其利用具有如下基本特征。

(1)公共數據具有價值性。公共數據的價值性至少可從如下維度得到合理解釋：首先，公共數據本身具有價值。公共數據是對政府等公共部門工作的全面記錄和全景展示，匯集了特定時間段內客觀對象的全部信息，對于建設數字政府、展開數字治理及推動數字經濟發(fā)展具有重要意義。其次，公共數據對數據提供者與利用者具有價值。公共數據的核心價值在于分析描述對象特征與規(guī)律，預測客觀世界的發(fā)展趨勢，[5]對于公共數據收集者及控制者而言，公共數據可被用于完成基礎公共服務的職能，也可以用于進行更為深入的再利用，釋放更多的經濟社會價值；對于公共數據使用者而言，公共數據是其展開數據分析、創(chuàng)造數據產品的“原材料”，離開公共數據資源支撐，相應的商業(yè)開發(fā)都將是無源之水。最后，公共數據對數字經濟、數字治理與數字政府具有價值。公共數據等數據資源被稱為數字經濟的“石油”，是數字社會的基礎性資源和數字經濟活動的基本要素。公共數據等數據資源對于加強市場主體服務和監(jiān)管，(3)參見《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)〔2015〕51號)。推動數字政府建設、完善數字社會治理(4)參見《促進大數據發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)。及建立健全數字經濟所需的數據要素市場(5)參見2020年3月30日發(fā)布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》。具有重要意義。

(2)公共數據具有可流通性。無論是涉及個人信息的公共數據還是與個人信息間接相關的公共數據，均具有可流通性，可為社會公眾接觸和利用。[5]涉及個人信息的公共數據同時具有公共性和社會性，關涉?zhèn)€人利益也關涉他人和整個社會的利益。[6]對于這類公共數據應在確保無法識別特定個體身份的情況下，允許其進入數據市場流通。對于非個人信息的公共數據，因其主要是對個人以外客觀世界或社會因素的描寫與記錄，不涉及個人身份識別，這類數據應當在確保數據收集合法且不侵害他人合法權益的情況下，允許數據控制者許可他人使用該數據資源。[5]

(3)公共數據利用具有非競爭性。公共數據利用的非競爭性，是指公共數據利用者可在互不干涉的情況下同時對公共數據予以開發(fā)利用。公共數據利用的非競爭性為數據提供者同時授權不同主體利用公共數據奠定了理論基礎，也為公共數據價值釋放提供了實踐基礎。即使針對同一公共數據集合，不同的公共數據利用者也可基于不同目的進行不同類型的開發(fā)利用，進而獲取不同的經濟或社會價值。

2.現有研究對公共數據利用認知的局限性

(1)公共數據免費許可論仍將公共數據與政府信息等同視之。在探討公共數據利用時仍將公共數據限于政府應公開的基本信息，進而認為公共數據許可應以免費許可為基本實現方式。如英國允許免費使用政府或公共部門收集或產生的非個人數據、公共部門門戶網站公布而沒有出版的數據集、原始的開源軟件和源代碼，[2]這顯然是將公共數據與政府應公開的基本信息等同視之。將公共數據等同于政府應依法公開的信息是對公共數據范圍的誤讀，將會產生嚴重不利的后果。

首先，公共數據范圍要大于政府依法應公開的信息。在大數據時代，公共數據指的是政府及公共管理和服務機構在履行職責過程中所收集和形成的所有數據資源。(6)參見《上海市公共數據開放暫行辦法》(2019年8月29日上海市人民政府令第21號)第3條。其在范圍上既包括根據《政府信息公開條例》應當依法公開的政務信息，也包括由政府等部門收集整理但不能直接對外公開的數據，如涉及個人信息、商業(yè)秘密及國家安全等的敏感數據。

其次，公共數據開放與政府信息公開的目標具有差異性。政府信息公開是為了滿足社會公眾的知情權，提升和強化社會公眾對政府行為的監(jiān)督能力；公共數據開放意在推動公共數據開發(fā)利用，不斷釋放公共數據承載的經濟社會價值，推動數字經濟發(fā)展和數字社會治理能力現代化發(fā)展。

最后，以政府信息免費公開方式實現公共數據開放將會嚴重限制公共數據價值的實現。公共數據是數據要素市場的核心組成部分，也是推動數據經濟發(fā)展的核心動力。對于這類資源的利用應當全面考慮、綜合安排，從某種意義上而言，沒有數據產權的清晰界定和數據資源的付費使用就沒有數據經濟。[4]免費開放原則顯然不適用于大數據時代的公共數據開放，也不可能成為公共數據開放利用的常規(guī)模式。

(2)公共數據有限授權許可論并未明確付費許可使用的具體實現方式。現有研究已認識到應當對公共數據采取有別于傳統(tǒng)政府信息公開的開放許可模式，也對公共數據有限授權許可模式展開了相對規(guī)范的論證，卻未搭建更為規(guī)范的公共數據開放利用機制。一方面，公共數據有限授權許可論認可公共數據是一項財產，公共數據控制者可以按照某種條件將之對外許可并收取許可費；[4]另一方面，公共數據有限授權許可論者未能為公共數據有限授權許可提供規(guī)范有效的實現路徑。僅從原則上指出公共數據受控開放“實質上就是允許數據擁有者一直控制數據的使用權，不僅可以選擇數據使用人，而且可以決定數據的使用目的、方式、對價等”。[4]但未說明何種模式下的公共數據有限授權許可最有效率，最能實現公共數據的價值。

三、公共數據開放許可的制度建構

鑒于公共數據開放利用的現有困境，筆者以為應當創(chuàng)新公共數據利用模式，以最大程度推動公告數據開放、開發(fā)與利用。從現有實踐看，以專利開放許可為參考，建構公共數據開放許可制度具有內在合理性。一方面，公共數據與技術方案均具有非排他性和非競爭性，這為借鑒專利開放許可制度，建構公共數據開放許可奠定了理論基礎；另一方面，專利開放許可遵循著所有權保留、實施者地位平等及授權條件確定等原則，與公共數據利用模式具有相當的契合度。所有權保留有助于強化政府對公共數據的控制，申請主體的平等性有助于推動公共數據廣泛利用，授權標準確定性有助于提升公共數據許可效率。

但與技術方案相比，公共數據仍具有諸多特殊之處，這意味著公共數據開放許可將采取有別于專利開放許可的實現模式。第一，公共數據范圍具有不確定性。技術方案具有確定性，專利權人在提出專利開放許可時必須確保其技術方案合法有效且邊界確定。但公共數據作為一個數據集合，其邊界難以事先確定，唯有數據使用者提出具體使用請求時方能最終確定公共數據開放許可的數據集合范圍。

第二，公共數據的價值具有多樣性。首先，公共數據的性質決定其價值具有多樣性。不同的公共數據類型承載的信息具有差異性，公共數據既包括諸如天氣、水文、植被等自然資源數據，也包括人口、征信、交通、工商登記等社會數據，還包括違章違法、行政處罰、犯罪記錄等社會主體的敏感數據。對于公共數據使用者而言，這些數據本身便具有價值，且原始數據越特殊，其價值越大。其次，公共數據利用場景決定數據價值。同樣的公共數據，使用場景越特殊其價值越大。將公共數據用于反恐或預防腐敗會比將之用于簡單的商業(yè)開發(fā)具有更大的價值。最后，公共數據與不同數據的結合也將影響其價值。將相同的公共數據與不同的數據聚合在一起應用于不同的算法或分析目的將會得出不同的結論，釋放不同的價值。[5]有鑒于此，期待以事先定價方式確定公共數據交易許可費數額顯然不是有效的利益分配方式，也難以充分釋放公共數據的真實價值。

第三，公共數據利用具有限制性。公共數據承載著諸多利益，包括但不限于個人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等。在公共數據利用前應進行必要的技術處理，以盡可能降低因公共數據利用而給特定主體利益造成損害的風險。對公共數據的處理應確保公共數據不存在直接與個人關聯的身份數據或唯一性識別符，但可保留指向或關聯到某個體的可能性，以便識別分析數據對應主體的行為趨勢或傾向，從而最大程度保留大數據發(fā)展給社會發(fā)展帶來的制度紅利。[5]

因此，在公共數據開放許可時應確立比專利開放許更為嚴格規(guī)范的制度設計，具體而言，公共數據開放許可制度建構應當圍繞如下維度展開。

1.明確公共數據開放許可交易主體的權利義務關系

作為典型的交易行為，公共數據開放許可的雙方當事人理應按照合同法之規(guī)定享有相應的權利和承擔相應的義務。在公共數據開放許可過程中雙方當事人還應承擔某些特殊的義務及責任。接下來將主要就當事人應承擔的義務及責任作闡釋。

(1)公共數據提供者應承擔的義務。公共數據提供者至少應承擔如下義務。第一，依照許可合同約定提供公共數據資源。依照許可合同約定提供標的物本是合同當事人的基本義務，但與有體物不同，公共數據這類資源無法用直觀方式予以觀察和判斷，必須依靠一定的技術手段予以分析和甄別。這對于那些技術水平較低的社會公眾而言，可能存在受欺騙的風險。明確公共數據提供者的義務有助于督促其嚴格按照合同約定的條件保質保量地為使用者提供所需的公共數據資源。

第二，保證公共數據質量。公共數據質量是影響公共數據開放許可有效實現的核心要素，也是最難把控的要素，用于流通的公共數據應當具有關聯性、準確性和可用性。[5]為確保數據質量，必須對現有公共數據進行必要的清洗、脫敏等技術處理，以有效清除數據缺失、數據冗余、數據沖突和數據錯誤等數據噪音，為數據分析和數據管理奠定基礎。[7]這就要求公共數據提供者應針對數據清洗、數據整合、相似記錄檢測、數據質量評估、數據質量過程控制和管理等事關數據質量的各個環(huán)節(jié)，建立數據質量監(jiān)管程序，并確立各個環(huán)節(jié)中的監(jiān)管重點。[8]

第三，承擔公共數據瑕疵擔保及某些數據安全義務。作為供給方，公共數據提供者應對公共數據的合法性及公共數據安全承擔一定的義務。一方面，提供者應當對自己提供的公共數據的真實性合法性等承擔證明義務，對該數據承擔瑕疵擔保責任，如因其提供的數據失實、不合法而給數據使用者造成損失的，應承擔相應的法律責任。另一方面，公共數據提供者一般不對數據使用過程中的數據安全承擔法律責任。公共數據提供者可對數據使用者所利用的公共數據進行跟蹤、管理和評估，但不應對因數據使用者不良或不法行為而導致的數據泄露承擔法律責任。公共數據提供者僅在疏于審查直接使用者資質而導致數據泄露時才承擔相應責任。[5]

(2)公共數據使用者應承擔的義務。公共數據使用者至少應承擔如下義務。第一，按照合同約定使用公共數據。按照合同約定使用公共數據是公共數據使用者最基本的義務，要求公共數據使用者嚴格依法依約使用公共數據，并承擔因違法或違約使用公共數據而引發(fā)的各項法律責任。在依約使用公共數據時，公共數據使用者有權審查公共數據的合法性、真實性，以便厘清因公共數據使用而產生的法律責任。

第二，保障公共數據安全。保障公共數據安全是公共數據使用者必須承擔的基本義務。公共數據從數據提供者轉移至數據使用者的同時也產生數據安全風險的轉移。換言之，公共數據使用者必須承擔起自覺維護公共數據安全的義務，如因公共數據使用者原因導致公共數據丟失或泄露，數據使用者必須承擔相應的法律責任。

第三，配合公共數據提供者實施公共數據管控。公共數據使用者應依照相關規(guī)定接受政府機關或公共數據提供者對其利用公共數據的行為進行追蹤、評估和監(jiān)管，以保障公共數據安全，發(fā)現和確定公共數據價值最佳實現方式。

2.規(guī)范公共數據開放許可的市場化定價機制

公共數據許可使用的價格確定或定價機制應采取市場化運作模式，由交易當事人根據公共數據的數量范圍、時間跨度、數據深度、數據完整性、數據樣本及數據實時性等因素，[8]自主確定每筆交易的最終成交價格，這一成交價格可作為以后相同或類似公共數據許可使用的參考價格。從實現方式看，公共數據開放許可的市場化定價機制建構應著重從如下維度展開。

(1)設定靈活的公共數據開放許可價格確定機制。公共數據許可價格具有高度的不確定性，難以在公共數據開放許可聲明中事先確定固定價格，只能根據特定場景設置相對靈活的價格確定機制。如根據貴陽大數據交易所定價系統(tǒng)確立的規(guī)則，公共數據的實時價格主要取決于數據樣本量和單一樣本的數據指標項價值，而后通過交易系統(tǒng)自動定價，價格實時浮動，公共數據最終交易價格由賣方與交易所最終確定。[8]

(2)確定靈活的公共數據開放許可費支付方式。公共數據開放許可費支付方式指的是買方應當以何種方式將約定的交易價款提供給賣方。從尊重當事人意思自治及交易習慣等角度出發(fā)，應當允許雙方自主約定公共數據開放許可費支付方式，可以選擇以貨幣形式一次性結清，也可以考慮以數據折價等方式分批分次結清價款。當然，如果公共數據許可交易過程中有第三方，如數據交易所，則應在滿足第三方利益需要的前提下自主確定許可費支付方式。也可采取類似“互為數據許可”方式，即雙方共同分享和利用各自產生的數據。[5]這種數據許可費支付方式在本質上是雙方相互讓渡數據使用權，交易雙方互為數據提供方和使用方。雙方當事人可在特定范圍內更充分地使用已有數據資源，減少資料收集、數據采集等重復勞動，[5]實現數據資源利用的效益最大化。數據本身也具有聚合效應，唯有將越來越多分散的、碎片化的、不完整的數據匯集在一起進行重新組合，才能更好地發(fā)揮數據所應有的作用，釋放其內在的經濟社會價值。通過數據交換或實物補償方式實現數據流通無疑更有利于數據價值的實現。

3.明確公共數據管理部門在公共數據開放許可中的職能定位

在公共數據開放許可實施過程中，公共數據管理部門既是開放許可的發(fā)布者，也是開放許可基本服務的提供者，同時還是開放許可數據安全的管控者。

(1)公共數據管理部門是公共數據開放許可的發(fā)布者。參照專利開放許可制度，公共數據開放許可聲明應由公共數據管理部門負責審查和發(fā)布。公共數據管理部門主要審查如下事項：第一，擬授權使用的公共數據是否涉及個人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等問題；第二，公共數據使用者的身份或資質，即公共數據使用者是否是法律禁止或限制獲取公共數據的主體，以及公共數據使用者是否具備公共數據利用能力；第三，公共數據使用者是否會超出授權范圍使用公共數據，或者將公共數據用于法律禁止的領域；第四，公共數據使用者是否具備維護數據安全的能力。

實踐中，許多省市已經建立公共數據交易平臺，即便如此，筆者依然認為應當由公共數據管理部門負責公共數據開放許可聲明的審查與發(fā)布。公共數據交易平臺作為市場主體，雖能審查交易主體的身份與資質，卻并無能力審查公共數據是否涉及個人隱私、商業(yè)秘密及國家安全等事項。

為規(guī)范公共數據開放許可聲明審查與發(fā)布秩序，統(tǒng)一審查與發(fā)布標準，在國家尚未對公共數據利用形成統(tǒng)一規(guī)則的背景下，建議由省級公共數據管理部門統(tǒng)一負責公共數據開放許可聲明發(fā)布工作。

(2)公共數據管理部門是公共數據開放許可基本服務的提供者。在公共數據開放許可實施過程中，公共數據管理部門應當承擔起公共數據開放許可基本服務提供者角色。為促進公共數據開放許可的順利實施，統(tǒng)一公共數據開放許可實施程序，公共數據管理部門可考慮提供必要的標準化服務，如制作公共數據開放許可數據庫，提供公共數據開放許可聲明與撤回聲明模板，提供公共數據開放許可合同模板等。[9]

(3)公共數據管理部門是公共數據安全的管控者。為促進公共數據開放許可有效展開，維護數據安全，公共數據管理部門應切實履行數據安全管控責任，建構起完善的公共數據安全管控機制。具體可從如下角度展開：第一，在公共數據授權使用前建構起公共數據安全風險評估機制。公共數據管理部門應當根據公共數據的特點及利益關系建構針對性的數據安全評估體系，在公共數據許可使用前，針對擬授權的公共數據進行評估，唯有達到隱私安全和信息安全標準的公共數據方能進入市場進行流通。[5]

第二，在公共數據利用過程中建立起規(guī)范的數據追蹤、管理和評估機制(以下簡稱為“管控機制”)。一方面公共數據利用管控機制的有效實施有助于公共數據管理部門及時了解公共數據使用狀況，督促公共數據使用者嚴格按照約定的方式與范圍進行數據開放利用，降低甚至消除公共數據泄露風險；另一方面管控機制也有助于發(fā)現和確定公共數據開放利用的新途徑，不斷優(yōu)化公共數據許可方式，最大程度釋放公共數據價值，促進數字經濟發(fā)展和數字治理能力提升。

4.設定公共數據開放許可法律爭議解決機制

公共數據開放許可法律爭議解決應采取有別于專利開放許可的實現模式。專利開放許可所涉及的法律爭議主要是專利許可使用費糾紛，此時由專利行政部門介入便可有效平息爭端。公共數據開放許可涉及的法律爭議更為復雜，由公共數據管理部門處理既不合適也無效率。公共數據開放許可法律爭議主要包括如下兩種情形。

第一，公共數據提供者或使用者存在違約行為。如公共數據提供者未按約定提供相應數量和質量的公共數據資源，或其提供的公共數據不符合約定。公共數據使用者違約使用公共數據，超出合同約定范圍使用公共數據等。第二，公共數據提供者或使用者存在侵權行為。如公共數據提供者未進行必需的數據脫敏或清洗而直接對外許可使用，導致泄露個人隱私或商業(yè)秘密；公共數據使用者因使用不當而導致泄露公共數據信息。

對于這些法律糾紛，由公共數據管理部門參與處理并不合理。一方面，公共數據管理部門本身就是公共數據開放許可的監(jiān)督者和管理者，在某種意義上是公共數據法律糾紛的利益相關者，應當予以主動回避。另一方面，這些法律糾紛主要涉及雙方當事人權利義務關系，事關當事人或利益相關者核心利益，作為行政機關，公共數據管理部門在處理這些糾紛時面臨能力不足的缺陷。因此，筆者以為采用仲裁或者司法途徑解決公共數據開放許可爭議或糾紛更有效率，也更符合當事人利益保護的基本目標。

四、結語

公共數據開放利用是盤活數據要素的重要舉措。以專利開放許可為藍本建構起規(guī)范有序的公共數據開放許可制度是推動公共數據開放利用的有效方案。公共數據基本特征和利用模式與專利開放許可的高度契合性，為公共數據開放許可制度建構提供了理論基礎，此外專利開放許可的實施效果已說明以此為模板建構公共數據開放許可制度具有現實可行性。在公共數據開放許可建構時應清晰地確定公共數據開放許可當事人的權利義務關系，規(guī)范公共數據開放許可市場化定價機制，明確公共數據管理部門在公共數據開放許可中的職能定位，設定公共數據開放許可法律爭議解決機制，以有效保障規(guī)范有序的公共數據開放許可利用秩序。