楊立文

[摘要]采購管理是國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要組成部分，對(duì)控制成本、提升企業(yè)效益、促進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等有著積極的意義。相較于法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購受到法律條文的約束和監(jiān)管，國(guó)有企業(yè)在非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購上缺少國(guó)家制度指引，大部分國(guó)有企業(yè)也未就此類采購實(shí)施嚴(yán)格的制度約束，從而導(dǎo)致價(jià)高質(zhì)低、管理混亂、舞弊滋生等問題。本文闡述了非法定招標(biāo)項(xiàng)目采購的特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施，旨在為提升國(guó)有企業(yè)的采購管理水平提供有益的借鑒與參考。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有企業(yè)? ?非法定招標(biāo)? ?采購風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，諸多國(guó)有企業(yè)已然成為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“頂梁柱”。伴隨著國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，采購管理作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中重要的流程之一，也越來越受到國(guó)資管理部門和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的重視。近年來，國(guó)家層面相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律條文來明確要求招標(biāo)采購的具體范圍和操作細(xì)則，也發(fā)布了諸如《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等一系列針對(duì)政府部門非法定招標(biāo)項(xiàng)目采購的政策及管理措施。但從整體來看，國(guó)有企業(yè)在非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購上始終缺少相關(guān)制度指引，并且大部分國(guó)有企業(yè)也未就非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購實(shí)施嚴(yán)格的制度約束，從而導(dǎo)致該領(lǐng)域容易產(chǎn)生監(jiān)管不嚴(yán)格、體系不健全、舞弊易滋生等問題。對(duì)此，全面完善國(guó)有企業(yè)相關(guān)采購制度，將會(huì)對(duì)企業(yè)控制成本、提升效益、增加效率、減少舞弊、促進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著積極的意義。

一、國(guó)有企業(yè)非法定招標(biāo)項(xiàng)目采購的特點(diǎn)

根據(jù)法律規(guī)定，國(guó)有資金投資的工程建設(shè)項(xiàng)目采購（包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備和材料等）必須進(jìn)行招標(biāo)。但實(shí)際工作中除了工程建設(shè)項(xiàng)目之外，國(guó)有企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)中還存在大量采購事項(xiàng)，這些事項(xiàng)可能涉及到不同行業(yè)里的各種業(yè)務(wù)流程、也可能源自于不同部門的不同業(yè)務(wù)需求。因此，相較于必須招標(biāo)的采購，非法定招標(biāo)采購項(xiàng)目主要有以下五個(gè)特點(diǎn)：

（一）行業(yè)覆蓋全

國(guó)有企業(yè)作為中國(guó)主要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織形式之一，所涉及的領(lǐng)域涵蓋社會(huì)生產(chǎn)的方方面面。從關(guān)乎民生的交通運(yùn)輸、電力等行業(yè)，到國(guó)有控股型的房地產(chǎn)、汽車、醫(yī)藥、金融等行業(yè)，幾乎所有行業(yè)都涉及非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購，該項(xiàng)目采購已融入每一家國(guó)有企業(yè)的日常生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)之中，覆蓋非常全面。

（二）內(nèi)容涉及廣

除工程建設(shè)采購?fù)?，?guó)有企業(yè)還會(huì)發(fā)生大量采購內(nèi)容，如生產(chǎn)上的原材料采購，辦公用品及設(shè)備采購，各種服務(wù)類供應(yīng)商采購等。日常工作中，企業(yè)內(nèi)部每個(gè)業(yè)務(wù)部門、職能部門都會(huì)產(chǎn)生采購需求，所以非法定招標(biāo)類的采購內(nèi)容非常廣泛。

（三）金額變化大

非法定招標(biāo)采購的項(xiàng)目通常給人感覺金額不大、重要性不足。但實(shí)際業(yè)務(wù)中可以發(fā)現(xiàn)，大型國(guó)有企業(yè)中有些物料采購、服務(wù)咨詢類采購、市場(chǎng)推廣類采購等，其單筆采購金額就能有上千萬元，累計(jì)金額甚至高達(dá)上億元。由此可見，非法定招標(biāo)的采購項(xiàng)目金額變化范圍大，有幾百幾千元的辦公用品，也有千萬元的物料和服務(wù)采購，因此如何分級(jí)授權(quán)并選用合適的采購方法，對(duì)做好國(guó)有企業(yè)非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購至關(guān)重要。

（四）合同管理難

國(guó)有企業(yè)規(guī)模越大，所屬行業(yè)越復(fù)雜，設(shè)立部門越多，則對(duì)應(yīng)的采購需求也會(huì)越多。針對(duì)采購合同類別多、數(shù)量大的情況，如何分門別類地有效管理大批量采購合同，使其在反應(yīng)企業(yè)采購真實(shí)情況的同時(shí)，也能夠防范企業(yè)合同履約風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)自身合法權(quán)益，是對(duì)國(guó)有企業(yè)在管理能力上提出的具有挑戰(zhàn)性的工作要求。

（五）風(fēng)險(xiǎn)概率高

國(guó)有企業(yè)在非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購中有更高的風(fēng)險(xiǎn)。由于制度的不完善和管理層的不重視，非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購活動(dòng)極易導(dǎo)致采購流程形式化，采購的客觀性和公平性很難得到保證。在金額較大的情況下，更容易在公司內(nèi)部產(chǎn)生舞弊、采購質(zhì)量問題等風(fēng)險(xiǎn)。

二、國(guó)有企業(yè)非法定招標(biāo)項(xiàng)目采購的風(fēng)險(xiǎn)

為明確非法定招標(biāo)采購活動(dòng)中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，現(xiàn)結(jié)合國(guó)有企業(yè)的實(shí)際情況，對(duì)采購業(yè)務(wù)中的四大流程（供應(yīng)商選擇、管理及評(píng)價(jià)流程，采購申請(qǐng)和審批流程，貨物和服務(wù)驗(yàn)收流程及付款申請(qǐng)及管理流程）進(jìn)行分析，形成非法定招標(biāo)采購活動(dòng)的五大主要風(fēng)險(xiǎn)。

（一）采購制度缺失且執(zhí)行難以落實(shí)

首先，國(guó)有企業(yè)在非法定招標(biāo)采購活動(dòng)中始終缺少相關(guān)法律法規(guī)的指引，且一些國(guó)有企業(yè)并未就這方面的采購活動(dòng)制定相關(guān)采購制度，鑒于各公司的內(nèi)控水平不同，相關(guān)管理模式及其采購結(jié)果也相去甚遠(yuǎn)。其次，國(guó)有企業(yè)一般更重視國(guó)家管控的、直接投資金額更大的工程類招標(biāo)項(xiàng)目，對(duì)非法定招標(biāo)的采購項(xiàng)目關(guān)注有限。即使一些公司制定了采購制度，也偏重形式，在內(nèi)容上不夠完善。最后，在執(zhí)行層面，由于缺少制度約束和專職采購人員，采購活動(dòng)的公平性與公正性就難以得到保證。缺少完善的采購制度約束，將會(huì)對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本和采購質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。

（二）供應(yīng)商管理不當(dāng)

在企業(yè)發(fā)展過程中，優(yōu)質(zhì)且穩(wěn)定的供應(yīng)商無疑對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生積極的影響。但與外資和民營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)往往疏于對(duì)供應(yīng)商的管理，并逐漸演變成“入門易、無人管、退出難”的局面。首先，一些國(guó)有企業(yè)對(duì)新供應(yīng)商的入庫標(biāo)準(zhǔn)很低，僅需要提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可，有的甚至連相關(guān)公司已被吊銷都未能及時(shí)審核發(fā)現(xiàn)。其次，企業(yè)缺乏完善的供應(yīng)商綜合評(píng)價(jià)體系和競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制，許多入庫的供應(yīng)商多年一成不變，無人進(jìn)行市場(chǎng)化的復(fù)核與詢價(jià)。最后，采購人與評(píng)價(jià)人也未能妥善做到權(quán)責(zé)分離，導(dǎo)致供應(yīng)商只要與企業(yè)建立聯(lián)系，就能保持長(zhǎng)期的合作關(guān)系?？傊狈?duì)供應(yīng)商全方位的管理，不僅可能在成本管控方面使得企業(yè)遭受損失，更可能由于產(chǎn)品質(zhì)量、供貨延誤等因素，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)造成更大的影響。

（三）采購過程缺乏監(jiān)督及評(píng)審機(jī)制不完善

企業(yè)通常會(huì)在采購制度中明確相關(guān)采購要點(diǎn)，如采購方式，采購審批流程等，但實(shí)際采購執(zhí)行中，依然容易產(chǎn)生疏漏。以三方比價(jià)時(shí)的候選供應(yīng)商來源問題舉例，如果缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，就極易滋生陪標(biāo)和舞弊行為。即使后續(xù)的評(píng)審流程再客觀公正，但整個(gè)采購工作從源頭開始其實(shí)就已經(jīng)處于“失控狀態(tài)”。另外，采購評(píng)審作為一項(xiàng)極為重要的控制點(diǎn)，是采購活動(dòng)的核心環(huán)節(jié)。非法定招標(biāo)的采購內(nèi)容可能既包括專業(yè)性的生產(chǎn)物料，也可能涉及相關(guān)服務(wù)的技術(shù)要求。因此，擁有專業(yè)性和綜合性的評(píng)審團(tuán)隊(duì)就尤為重要。然而，一些國(guó)有企業(yè)在采購評(píng)審時(shí)，未設(shè)置評(píng)審委員會(huì)，只是將評(píng)審結(jié)果直接按流程交由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審批，使領(lǐng)導(dǎo)只能被動(dòng)接受結(jié)果。即便已經(jīng)設(shè)置了評(píng)審委員會(huì)，最終也可能因技術(shù)能力或主觀意識(shí)等問題造成評(píng)審結(jié)果的偏差，如中標(biāo)供應(yīng)商未實(shí)際響應(yīng)采購需求、未進(jìn)行客觀公正的打分等。

（四）驗(yàn)收及質(zhì)控流程的缺失

物品或服務(wù)的驗(yàn)收及質(zhì)控是整個(gè)采購流程中非常重要的一道環(huán)節(jié)，但卻極易被忽視。一些國(guó)有企業(yè)在貨物驗(yàn)收環(huán)節(jié)，為簡(jiǎn)化流程或減少人力成本，只安排需求部門單獨(dú)進(jìn)行驗(yàn)收，并且主要以數(shù)量的準(zhǔn)確性復(fù)核為主。雖然單一部門簡(jiǎn)單驗(yàn)收相對(duì)快捷，但這樣做因缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，容易增加舞弊風(fēng)險(xiǎn)。而除了核對(duì)數(shù)量，產(chǎn)品質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)也應(yīng)該作為驗(yàn)收環(huán)節(jié)的重要確認(rèn)因素。不少供應(yīng)商在投標(biāo)時(shí)可能存在蓄意低價(jià)中標(biāo)，而在供貨時(shí)以次充好，變相從中獲利。就采購服務(wù)/勞務(wù)而言，大部分國(guó)有企業(yè)不會(huì)對(duì)服務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)估，只要服務(wù)真實(shí)發(fā)生即算完成，缺乏對(duì)供應(yīng)商的考核和約束機(jī)制。低質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)勢(shì)必使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到影響，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益的損失。

（五）采購人員專業(yè)素質(zhì)偏低

采購看似簡(jiǎn)單，但在企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、專業(yè)性、全面性相結(jié)合的工作，采購工作的成效直接關(guān)系著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。目前，一些國(guó)有企業(yè)由于人力成本或管理理念原因，尚未成立單獨(dú)的采購部門，而是由業(yè)務(wù)/職能部門的員工兼職負(fù)責(zé)采購事宜。這雖然可以縮短采購流程和減少人員開支，但同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)“既當(dāng)裁判員，又做運(yùn)動(dòng)員”的情況，間接影響采購的公平性，也增加發(fā)生舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。另一些國(guó)有企業(yè)雖然設(shè)置獨(dú)立的采購部門，但采購人員綜合素質(zhì)參差不齊，公司并不重視對(duì)相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力養(yǎng)成。因此，采購人員在采購工作中會(huì)碰到分工不明確、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力欠佳、市場(chǎng)調(diào)研意識(shí)淡薄等問題，更有甚者會(huì)通過虛假招標(biāo)、與供應(yīng)商串標(biāo)等行為謀取個(gè)人利益。不專業(yè)的采購人員會(huì)使企業(yè)采購業(yè)務(wù)效率低下，會(huì)增加管理和采購成本，同時(shí)難以達(dá)到為企業(yè)尋找供貨穩(wěn)定且成本可控的供應(yīng)商的目標(biāo)。

三、國(guó)有企業(yè)非法定招標(biāo)項(xiàng)目采購風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

（一）建立健全采購制度，分清責(zé)任加強(qiáng)落實(shí)

國(guó)有企業(yè)應(yīng)建立明確的制度來規(guī)范非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購活動(dòng)，以制度為準(zhǔn)繩厘清并落實(shí)責(zé)任。隨著企業(yè)發(fā)展和業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，采購項(xiàng)目越來越多。一方面，一些國(guó)有企業(yè)在制度建設(shè)方面還存在疏漏，認(rèn)為非法定招標(biāo)的采購項(xiàng)目金額不大，未制定相關(guān)采購管理制度。特別是在一些國(guó)有企業(yè)的二、三級(jí)公司尤為突出;另一方面，有些企業(yè)雖已制定相關(guān)采購管理制度，但其出發(fā)點(diǎn)很大程度上并非為了提升管理和有效監(jiān)督，而是“為了擁有制度而訂立制度”。例如，一些制度中通常會(huì)規(guī)定供應(yīng)商的基礎(chǔ)資格審查，一般包括經(jīng)營(yíng)范圍、企業(yè)資質(zhì)、工作業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)狀況等，但會(huì)疏忽對(duì)供應(yīng)商的分類、分級(jí)管理，也沒有對(duì)供應(yīng)商整個(gè)生命周期的動(dòng)態(tài)管理，沒有將供應(yīng)商的全流程管理一并納入到采購制度中來。再如，很少有企業(yè)會(huì)將物資/服務(wù)驗(yàn)收和采購付款等流程納入采購管理制度中，但這兩項(xiàng)制度其實(shí)也是評(píng)價(jià)整體采購服務(wù)質(zhì)量的重要因素。2019年，中國(guó)物流與采購聯(lián)合會(huì)公共采購分會(huì)集合了國(guó)家電網(wǎng)有限公司、招商局集團(tuán)、中國(guó)航空集團(tuán)有限公司等多家國(guó)企單位，共同起草制定了《國(guó)有企業(yè)采購操作規(guī)范》，旨在規(guī)范在中國(guó)境內(nèi)的非法定招標(biāo)項(xiàng)目的采購活動(dòng)，這也為廣大國(guó)有企業(yè)提供了制度參考。

（二）加強(qiáng)供應(yīng)商全流程管理，尋求穩(wěn)定高效的合作伙伴

加強(qiáng)供應(yīng)商的全流程管理，健全科學(xué)完整的供應(yīng)商管理體系是提高企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)效率的重要手段。具體來說，首先，應(yīng)提高供應(yīng)商進(jìn)入資源庫的入庫標(biāo)準(zhǔn)。除基本信息審核外，還應(yīng)包括財(cái)務(wù)狀況、訴訟情況、過往業(yè)績(jī)等，對(duì)于重要的合作商，還應(yīng)組織人員前往現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)供應(yīng)商的生產(chǎn)能力、質(zhì)量控制、可持續(xù)發(fā)展能力等進(jìn)行調(diào)研。其次，在供應(yīng)商管理中，應(yīng)根據(jù)采購物的不同種類，涉及金額的大小進(jìn)行分類、分級(jí)管理。建立包含管理能力、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)品/服務(wù)質(zhì)量、交付能力、服務(wù)能力、技術(shù)能力、信息化等因素的綜合考評(píng)體系，定期對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行合格程度評(píng)定。最后，應(yīng)通過透明的采購制度，對(duì)在庫的合格供應(yīng)商進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)服務(wù)不到位或長(zhǎng)期不合作的供應(yīng)商予以淘汰，而采購人員也應(yīng)關(guān)注供應(yīng)商在庫情況和市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，經(jīng)程序適時(shí)尋找新供應(yīng)商補(bǔ)充入庫，確保企業(yè)的采購活動(dòng)能順利開展。

（三）規(guī)范采購程序，提升采購評(píng)審的專業(yè)性和客觀性

企業(yè)應(yīng)當(dāng)在制度中規(guī)范公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、詢比價(jià)、單一來源采購、緊急采購等的采購程序，從資格預(yù)審、招標(biāo)程序、投標(biāo)程序、開標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)程序、中標(biāo)通知程序等各方面著手，全面詳盡地梳理操作流程，為采購活動(dòng)設(shè)立好一個(gè)明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。尤為值得注意的是，國(guó)有企業(yè)在此類采購中多數(shù)使用邀請(qǐng)招標(biāo)或詢比價(jià)的方式來確定采購供應(yīng)商，因此候選供應(yīng)商的來源就十分重要。各入庫供應(yīng)商的來源應(yīng)來自不同的渠道，由需求部門、采購部門等分別推薦，或通過公開市場(chǎng)搜尋，并經(jīng)過充分審核后才能進(jìn)入供應(yīng)商庫。當(dāng)采購業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)，應(yīng)從供應(yīng)商庫里的備選供應(yīng)商中隨機(jī)抽取至少三家供應(yīng)商作為候選人參與采購招標(biāo)或比價(jià)，隨機(jī)抽取的過程也應(yīng)受到相關(guān)人員的監(jiān)督，形成書面記錄，作為采購過程文件一并留存。在采購評(píng)審時(shí)，同樣應(yīng)關(guān)注評(píng)審委員會(huì)的專業(yè)性和客觀性，盡可能涉及更多的部門，如采購、需求、技術(shù)、財(cái)務(wù)、法務(wù)等部門，并按采購物的金額，分級(jí)加入評(píng)審委員會(huì)，以確保采購活動(dòng)客觀公正。

（四）加強(qiáng)完善驗(yàn)收制度，推進(jìn)采購驗(yàn)收職能分離

采購制度中應(yīng)明確驗(yàn)收程序及規(guī)范，驗(yàn)收人員應(yīng)與采購人員做到不相容職務(wù)分離。在物資驗(yàn)收時(shí)，驗(yàn)收人員（最好是質(zhì)檢部門）除對(duì)數(shù)量、規(guī)格、型號(hào)等進(jìn)行確認(rèn)外，還應(yīng)對(duì)物資進(jìn)行質(zhì)量及性能的核查/抽查，并形成書面驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。對(duì)于在物資驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問題產(chǎn)品，應(yīng)及時(shí)按制度和流程進(jìn)行退貨、換貨的處理，在保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全的同時(shí)，也防止采購資金的浪費(fèi)。對(duì)于服務(wù)驗(yàn)收而言，企業(yè)應(yīng)由需求部門對(duì)服務(wù)的質(zhì)量是否達(dá)到預(yù)期效果進(jìn)行綜合驗(yàn)收及評(píng)價(jià)，并形成書面驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，以此作為對(duì)供應(yīng)商考評(píng)的重要依據(jù)之一。企業(yè)應(yīng)重視并關(guān)注采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)，避免低質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)致使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益受損。

（五）設(shè)置獨(dú)立采購部門，重視采購人才培養(yǎng)

鑒于采購是一項(xiàng)系統(tǒng)性和專業(yè)性要求非常高的工作，同時(shí)企業(yè)內(nèi)控指引也要求不相容職務(wù)應(yīng)當(dāng)分離，所以，有條件的國(guó)有企業(yè)應(yīng)單獨(dú)設(shè)立采購部門并配備專職人員，加強(qiáng)采購流程制度的落實(shí)。尤其是大型國(guó)有企業(yè)，應(yīng)在總部層面單獨(dú)設(shè)置采購部門，招募專職、專業(yè)的采購人員，全面加強(qiáng)采購的專業(yè)性和流程控制，同時(shí)可按不同權(quán)限對(duì)下屬二三級(jí)公司加強(qiáng)采購參與度和監(jiān)管力度，或者按需進(jìn)行集中采購，從而解決下屬公司專職采購人員缺乏的問題，也可在一定程度上保障制度的落實(shí)。此外，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)采購人員的培訓(xùn)力度，建立完善采購人員的培養(yǎng)體系。最后，企業(yè)應(yīng)明確采購崗位的工作制度和規(guī)范，明確責(zé)任，建立輪換體制和與之配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)采購人員行為的有效約束，避免隨意采購的行為。

（作者單位：上海實(shí)業(yè)控股有限公司，郵政編碼：200021，電子郵箱：michael_yang0524@hotmail.com）

主要參考文獻(xiàn)

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