摘? ? ? 要：恪守民生尊重義務，是政府保障和改善民生的基礎。民生尊重義務對應民生對政府的防御權功能，包括不作為的形式尊重和作為方式的實質尊重。在政府保障民生的實踐中，因部分民生尊重義務履行不到位，一定會程度上使得民生問題復雜化。政府履行尊重民生義務，應在堅持民生價值取向、消解民生價值與行動邏輯背離的基礎上堅持有限政府原則，以不作為方式確保對民生的形式尊重。為方便民眾自我實現(xiàn)民生，應積極提供民生信息、確保民生參與、改變民生干預方式，以助力性的作為方式體現(xiàn)對民生的實質尊重。

關? 鍵? 詞：民生;國家義務;尊重義務

中圖分類號：D920.0? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）02-0109-09

收稿日期：2021-07-09

作者簡介：劉耀輝，湖南工業(yè)大學法學院副院長，副教授，法學博士后，碩士研究生導師，研究方向為憲法學與行政法學、社會法學。

基金項目：本文系國家社科基金項目“老年人長期照護服務的國家義務研究”的階段性成果，項目編號：20BFX184;湖南省社科基金重點項目“老年人權益保護法研究”的階段性成果，項目編號：19ZDB30。

保障和改善民生是黨和政府做一切工作的出發(fā)點、落腳點①。面對突如其來的新冠肺炎疫情，我國各級政府緊抓“六穩(wěn)”“六?！钡让裆Ｕ洗胧咔榉揽厝〉弥卮髴?zhàn)略成果。但也要看到，部分地方執(zhí)行防疫政策時擅自加碼、層層加碼、搞“一刀切”，影響了社會正常秩序。[1][2]甚至在個別地方一旦出現(xiàn)散發(fā)疫情或局部聚集性疫情，立即宣布“進入戰(zhàn)時狀態(tài)”，不僅容易造成不必要的恐慌，也容易麻痹公眾心理，淡化“備戰(zhàn)”意識。[3]保障和改善民生沒有終點，只有連續(xù)不斷的新起點。[4]保障和改善民生是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的明確要求，應主動接受尊重民生的義務約束。

一、 政府民生保障之效應

保障和改善民生，是以人民為中心發(fā)展思想的體現(xiàn)，是中國特色社會主義政治經濟學的基本價值取向。黨的十八大以來，政府采取一系列的實際行動保障和改善民生，民生建設已升格為與經濟建設比肩的強勢話語。在保障和改善民生的過程中，尊重民生容易被忽略，進而導致保障和改善民生的效果被弱化。從某種角度上來說，政府直接廣泛、深度介入民生，易增加社會負擔和形成逆向激勵效應。正如鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中所言：“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦”。[5]政府對民生事務的直接干預過寬、過多，必然會產生一些民生問題。

保障和改善民生，首先應該尊重民生。政府之手是最有力、最有效的，但也可能是有害的。解決民生問題，應在免于政府不當干預和侵害的基礎上確定民生規(guī)劃、提供民生服務、兜底民生安全，即在政府積極作為保障民生的同時仍需堅持政府的有限性。有學者認為，如果政府職能不受限制，可以“越位”做其想做的任何事情，即使是出于發(fā)展一個地方經濟、為民謀利的良好愿望，也不可避免地會造成權力濫用，侵犯公民的權利和自由，最終損害公民利益，導致政府功能異化。[6]

政府重視民生、尊重民生，在保障和改善民生的過程中應受到一定的限制并遵循一定的方式，盡量減少、避免政府的民生保障措施和民生利益之間沖突。尊重和保障民生是政府民生義務的具體履行方式。重民安生，而民生首先是屬于消極權利范疇，要求政府對民生利益及個人的民生活動給予尊重，排除不當干預。以此為基礎，解決公眾遭遇的普遍性或超過個人能力的民生問題，其采取的以實現(xiàn)民生權利為目的積極措施是對民生尊重義務的延伸和補充。由此，明確政府對民生的尊重義務和民生尊重義務的履行方式，是民生政治實踐中政府適當介入民生、確保保障和改善民生效果的可靠路徑。

目前，學界對于民生保障的研究已從對民生問題反映和民生保障呼吁轉向民生問題的具體應對，政府保障和改善民生的責任、方式、路徑等成為經濟學、管理學、社會學、法學各相關學科的關注焦點。在這些研究中，對政府積極作為保障和改善民生的重要性已形成普遍共識，但是對政府的民生尊重義務的關注仍顯不夠。尊重民意和保障民生是一個有機的整體，黨的十九屆四中全會強調把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿于黨治國理政的全部工作之中，鞏固黨執(zhí)政的階級基礎，厚植黨執(zhí)政的群眾基礎。[7]因此，本文從民生法治角度，對尊重民意的法律表達——政府對民生的尊重義務進行系統(tǒng)探討，力求政府在民生保障中“有限”“有為”，以“有限”確保“有為”的合法性與合目的性。

二、 政府民生尊重義務之界定

民生即老百姓的生計，在憲法上體現(xiàn)為社會權。依賴于社會資源保障實現(xiàn)的社會權，主要對應國家給付義務，但是基礎性的尊重義務也是社會權國家義務體系中不可或缺的部分。政府的民生尊重義務是國家尊重義務在民生建設領域的具體表現(xiàn)，可以從尊重義務的類型、地位和功能等方面進行系統(tǒng)考察。

（一）形式和實質意義上的民生尊重義務類型

尊重義務是消極的，它強調國家在主觀上對基本權認同、容忍，在客觀上采取不干預、不妨礙等不作為的方式予以保證。[8]現(xiàn)有對國家尊重義務的論述大多停留在抽象與整體的角度，從尊重義務對應的公民權利性質和公民地位來看，可以將國家尊重義務區(qū)分為形式消極尊重（形式尊重）義務與實質消極尊重（實質尊重）義務。

消極權利即要求權利相對人予以尊重與容忍的權利，旨在確保權利人免于不當干預的狀態(tài)。免于不正當干預是目的，要求相對人承認與寬容是手段。其中，承認是消極性的手段，即對權利人權利現(xiàn)狀及狀態(tài)維持的接受與認可，無需額外負擔，具有對世性，是較低層次的形式尊重。而寬容傾向于積極手段，即容忍甚至助力權利人的權利行使行為，既包括在與自己利益沖突的情形下克制自己而保全對方，也包括為權利人權利實現(xiàn)提供便利措施。因此，作為尊重的寬容手段具有明顯的對人性，是一種相對較高的實質尊重?？梢?，消極權利對應的消極性國家尊重義務，其本質并不在于僅要求國家形式上的不作為，而在于防御侵害權利和自由的不作為。因此，為確保權利和自由的公權力自身克制行為和為促進權利和自由實現(xiàn)的助力行為，皆是國家對權利和自由尊重的體現(xiàn)。有學者認為，尊重就是承認權利并努力促進實現(xiàn)。[9]概言之，公民消極權利對應的要求國家不得不當干預的尊重義務，可分為兩種狀態(tài)，即形式上的不作為和實質上的作為但不侵害，亦即形式尊重和實質尊重。

國家尊重義務對應公民消極地位。依據耶律內克的地位理論，公民與國家之關系可從其所處的四種地位來予以解釋，即被動地位（對國家權力的服從）、消極地位（排除國家的干預）、積極地位（對國家擁有請求權）、主動地位（參與行使國家權力）是公民在國家中地位的表現(xiàn)形態(tài)。[10]國家尊重義務對應公民的消極地位，旨在使公民免于不當干預而行使其本來的自由及享有其自由空間。排除國家不當干預確保公民的消極地位，最簡單、最保守的方式就是要求國家不作為。然而，作為未必注定侵犯該權利，還有不產生影響與產生有利影響的可能。對于國家而言，實施對權利有助益或者無害的作為，在其動機或精神狀態(tài)上應該對權利是尊重的。從權利主體看，如果是國家相應作為助益于現(xiàn)有權利，當然樂見其成。由此，公民消極地位排除的是國家對公民權利具有負面性的干預，而對其具有正面性的干預應該是持中立態(tài)度①。可見，從公民消極地位角度來看，國家的尊重義務也可分為純粹的不作為和對權利具有正效應的作為兩種情形，亦可用形式尊重和實質尊重進行概括。

從尊重義務對應的公民消極權利和消極地位考察，國家尊重義務具有形式尊重和實質尊重的表現(xiàn)形式。基于此，政府的民生尊重義務可以區(qū)分為形式尊重義務和實質尊重義務。其中，民生的形式尊重義務指政府承認公民的民生利益，以不作為的方式確保公民持有的民生利益免于政府不當干預。民生的實質尊重義務是指政府行使以尊重民生為目的，在結果上不對民生產生負效應甚至還可能具有正效應的作為，包括政府為了避免不當干預的自我克制和促進民生實現(xiàn)的助力行為。

（二）尊重義務是政府對民生承擔的基礎性義務

從憲法角度來看，民生是公民依據憲法享有維持基本生存基礎上的有尊嚴的生活，體現(xiàn)為公民享有的憲法社會權。[11]公民權利的實現(xiàn)，依賴于國家相應義務的適當履行。依據國家義務體系②，國家對民生社會權負有尊重、保護和給付的義務。

社會權對應的國家尊重義務，在相關公民權利與國家義務關系的研究中已逐漸清晰。依據基本權利與國家義務的對應邏輯，基本權利分類也存在相對應的國家義務類型。傳統(tǒng)憲法學將基本權利作自由權、平等權、社會權、參政權的劃分，雖然具有一定的優(yōu)點，但其缺點在于將各種權利的性質予以絕對化，尤其是對于自由權的性質，幾乎都采取“防御權”的解釋方式，忽略了其他定性的可能。[12]這樣區(qū)分的基本權利類型在性質上具有綜合性，與國家義務的對應并不嚴謹，如平等權既具有防御權的性質也可作受益權的解釋?；緳嗬再|上的綜合性導致了相應國家義務的復合性。“每一項基本權利都可能具有幾個層次的性質，對應幾個層次的義務，權利和義務的對應不是‘一對一’，而是‘一對多’”。[13]

實際上，“所有的權利既有‘積極’的相關義務，也有‘消極’的相關義務?！盵14]日本學者大沼保昭認為：“在傳統(tǒng)的理解上，社會權使國家負有積極的義務。這種理解只強調滿足的義務，而忽視了尊重、保護和促進的義務等其他方面?！盵15]也有學者認為，由于基本權利最原始和最根本的目的在于確保權利免于遭受國家的侵害，基本權利的最重要價值也在于此，所以社會權天然地有著抵御國家侵害的意義。因此，國家對社會權的義務不只是積極義務，也包含著不侵犯社會權的消極義務。[16]具體來說，“自由權和社會權之分不在于國家的義務是積極還是消極，而在于兩種義務在兩種情形下的地位和作用。社會權以國家的積極義務作為主要手段達到期待利益的保護、促成和提供，以國家的消極義務作為次要手段達到現(xiàn)有利益的尊重;自由權以國家消極義務為主要手段、國家積極義務為次要手段達到現(xiàn)有利益的尊重?！盵17]

社會權屬性的民生雖然主要依靠政府積極的給付義務來保障，但是政府消極的尊重義務是不容替代、不可缺失的，在政府承擔的民生義務中具有基礎性地位。首先，從國家義務結構看，尊重義務是國家義務最原始、最根本、最核心的義務。憲法關系中的國家義務來源于社會契約理論衍生的公民第一性、國家第二性，公民權利首先和關鍵在于要求國家權力的承認與尊重，排除國家不當干預，這是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的根本區(qū)別所在。其次，從國家義務效力范圍看，尊重義務是普遍性的，保護義務和給付義務存在于具體法律關系中。尊重義務是一切公權力對所有公民權利必須承擔的絕對義務，而保護義務和給付義務是有條件的、具體的義務。第三，從國家義務功能看，在尊重義務內部，尊重首先就是承認，然后是促進實現(xiàn)。前者可稱之為承認性尊重，后者可稱之為實現(xiàn)性尊重。在國家義務體系中，保護義務和給付義務是建立在尊重義務的前提和基礎之上的，既是對尊重義務的延伸和補充，也是尊重義務的進一步表現(xiàn)。

（三）政府民生尊重義務對應民生社會權的防御權功能

如前文所述，基本權利分類與國家義務類型之間的對應并不清晰，存在混合重疊的情形。而國家義務與基本權利功能之間的對應相對簡單。依據基本權利功能理論，基本權利包括防御權功能、受益權功能、客觀價值秩序功能（包括保護義務功能、制度保障功能、組織與程序保障功能）等。其中，防御權功能和受益權功能屬于主觀權利范疇，客觀價值秩序屬于客觀法。民生社會權的防御權功能對應國家尊重義務，對國家課以不（不當）干預、不侵害的精神負擔，公民享有“不（不當）干預請求權”“停止侵害請求權”。

基本權防御功能“指基本權賦予人民一種法的地位，于國家侵犯到其基本權所保護的法益時，得以直接據基本權規(guī)定，請求國家停止侵害，借以達到防御基本權保護的法益，使免于國家恣意干預的目的?！盵18]基本權利防御權功能具有自由法治國性質。自由法治國是古典自由主義的現(xiàn)實寫照。古典自由主義堅持自己最清楚自己的利益所在，每個人都是自己的主宰，國家應該尊重個人廣泛的自主空間，放任每個人在自由的空間里追逐自己的利益。這種觀念將國家視為潛在最大威脅，具有對抗國家干預的特征和防御色彩。自由法治國即18、19世紀自由資本主義時代的法治國，那時國家的職能只是國防、維持社會治安、借助警察權力和稅收權力管理國家和人民，其他活動概由人民自由安排，政府不加干預。公民的權利與自由對政府公共權力是一種限制。[19]

基本權利防御權功能的目的在于為公民創(chuàng)設“自由空間”、防止國家權力的不當干預，要求國家以尊重的方式保障實現(xiàn)。這種尊重表現(xiàn)為保證基本權利主體行為的選擇可能性，一方面保護主體行為時消極不受國家指令的拘束，另一方面確保主體可以依其意志自由地選擇為行為行使之態(tài)樣。[20]目前，學界一般從行為方式上理解尊重義務對應的基本權利防御權功能，如“防御權功能是指公民享有要求國家承擔不侵害基本權利所保障的法益之消極不作為義務的能力”，[21]這完全是因襲古典自由主義對防御權功能的形式主義理解。為了適應基本權利內容和國家功能的拓展，應當對基本權利防御性功能進行開放性的實質主義詮釋。

隨著公權力制約理論、經驗的不斷豐富以及制約手段的多元化，個人和國家之間不再處于零和博弈狀態(tài)，個人有條件也有能力對具體國家行為進行判斷。對于行為動機上不否定、不排斥基本權利，在結果上不會對基本權利造成干預或侵害，反而有利于基本權利的國家行為。雖然在形式上表現(xiàn)為作為，但只要體現(xiàn)的是自由法治國性質，仍然屬于防御權功能范疇。概言之，在現(xiàn)代社會，不僅需要從傳統(tǒng)的形式防御權功能理解民生對應的政府尊重義務，即以限制政府作為為內容的民生尊重義務，也需要從發(fā)展的實質防御權功能考察民生對應的政府尊重義務，即不侵害民生利益或助力民生權利實現(xiàn)的政府積極作為體現(xiàn)出的對民生的實質尊重。

三、 政府民生尊重義務之履行

政府尊重民生的義務，既是一種行為方式，也是一種價值理念，更是承載價值理念的行為方式。政府民生尊重義務的履行，應在“有所不為”的基礎上“有所為”，做“有限”卻“有為”的民生政府。

（一） 堅持民生價值取向：消解民生價值與行動邏輯的背離

民生尊重義務首先是一種價值理念。政府尊重民生，在堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民的人民主體地位的基礎上，始終堅持關注民生的基本價值取向，以民生為出發(fā)點和歸宿點，不亂作為、濫作為使民生及民生活動免于政府不當干預。通過對民生價值取向與行動邏輯沖突的歷史反思，可以將影響二者融合的因素歸納為三個主要方面：一是民生保障依賴于一定的物質資源，民生價值取向與政府行動邏輯的結合必須建立在經濟基礎之上。二是民生價值取向與政府行動邏輯之間缺乏戰(zhàn)略布局和發(fā)展理念的銜接。三是民生的價值取向本身存在目的性價值和工具性價值的區(qū)別，只有堅持民生的目的性價值，行動邏輯才會真正體現(xiàn)民生導向。

為了使民生價值導向落實為行動力量，在政府保障民生的過程中要更加注意基礎性、根本性、關鍵性的民生尊重義務。從價值取向看，一方面，政府需超越傳統(tǒng)的樸素民本思想，從公民權利目的性與政府工具性的憲法關系中尋求合法性;另一方面，政府對民生的重視，既要重視作為結果狀態(tài)的民生，也要尊重民生過程及公眾自身的民生能力。

（二） 形式尊重：確保民生免于不當干預

為了尊重公眾的民生活動、確保政府保障民生的效率性和效益性，政府應減少、放棄某些民生領域的直接介入。從方法論角度，政府直接介入民生保障，應遵循輔助性原則。其一，堅持國家介入的條件性，只有窮盡其他途徑，才啟動國家介入。按照輔助性原則，個人層面能夠解決的問題應由個人來解決，而不應交由社會或者國家來處理;在社會層面能夠解決的問題，就應由社會來解決，而不應交由國家來處理。[22]其二，國家介入需具有目的性和有效性。從輔助原則看，在特定公眾和組織無法自主實現(xiàn)其目標時，高一層級的組織應該介入，但僅限于保護目的，高一層級組織只能處理那些低一層級的組織無法獨立處理而高一層級的組織又能更好完成的事務。[23]

政府減少對民生活動（事項）的直接介入，不僅有利于政府集中力量落實經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，強化社會管理與公共服務職能，促進經濟增長與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，為民生改善和發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，而且，政府減少對民生活動（事項）的直接介入，確保自我實現(xiàn)民生的空間，有利于尊重人民主體地位，激勵人民改善和發(fā)展民生的積極性，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神。

（三）實質尊重：助力民生自我實現(xiàn)

政府以作為的方式履行民生尊重義務，是對民生的實質尊重、積極尊重，主要表現(xiàn)在為方便公眾更好地自主保障和改善民生，積極提供民生信息和民生參與機會、改變與民生相關事項的行政方式，而不是直接增加民生利益。

其一，政府應提高民生政務透明度，保障公眾對民生信息的知情權。沒有信息公開，公眾不了解民生決策、決定以及民生政策、決定的事實根據、形成過程、基本目標、預期的成本和效益等情況，難免造成民生利益受損。因此，必須保障公眾對重大的、與自身利益相關民生決策和措施的知情權，促進政府保障和改善民生的合法性和合理性以及方便公眾的民生參與。具體而言，政府掌握的相關民生信息，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，依法可以不公開的信息外，應當一律向社會公開，允許公眾查閱，行政機關應為公眾查閱政府信息提供便利條件，建立健全民生政務信息公開制度，擴大公眾對民生政務的知情范圍和知情度。其二，民生利益具有復雜性，公眾最了解自身利益所在，尊重民生必須確保公眾對民生事務的平等參與。不同階層、行業(yè)、領域、團體會有不同的利益，只有通過平等參與和參與的博弈過程才能實現(xiàn)利益的平衡和協(xié)調。習近平總書記指出：“我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，維護社會公平正義，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經濟社會不斷發(fā)展的基礎上，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進?！盵24]政府應規(guī)定公眾民生參與的不同途徑、不同形式。當政府行政行為直接涉及公眾切身利益時，可以通過座談會、論證會、聽證會等途徑充分聽取相關公眾陳述、申辯、舉證以及提出的意見和異議。對重大的民生議題尤其是公眾對其有重大或明顯意見分歧的，應向社會公布，征求社會各界的意見，研究論證;應借助于互聯(lián)網、移動通訊工具等信息化手段，擴大參與范圍，提升參與程度。其三，尊重民生利益和民生活動空間還體現(xiàn)在政府行為方式上，政府應構建民生介入的柔性機制。行政行為具有廣覆蓋的特點，涉及到社會生活的方方面面，不干預民生是不可能的，但如何干預也恰恰體現(xiàn)出政府對民生的尊重程度。民生執(zhí)法中，相對人一般不存在違法性，無須法律的強制性維護法律尊嚴和社會正義，而采取相對柔性的機制，既能體現(xiàn)政府對民生的尊重，也有利于具體行政行為目的的實現(xiàn)。民生介入的柔性機制，即通過與相對人協(xié)商、合作的方式、程序，應用比例原則，采用柔性的方式解決民生爭議，具體包括但不限于行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式。

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（責任編輯：趙婧姝）

On the Government's Obligation to Respect People's Livelihood

Liu Yaohui

Abstract：Abiding by the obligation to respect people's livelihood is the basis for the government to ensure and improve people's livelihood.The obligation to respect people's livelihood corresponds to the function of people's livelihood's defense right to the government，including formal respect for inaction and substantive respect for action.In the government's practice of ensuring people's livelihood，it is easy to complicate people's livelihood problems because some people's livelihood respect obligations are not fulfilled in place.To fulfill the obligation of respecting people's livelihood，the government should adhere to the principle of limited government and ensure formal respect for people's livelihood by inaction on the basis of adhering to the value orientation of people's livelihood and eliminating the deviation between people's livelihood value and action logic.In order to facilitate people's self realization of people's livelihood，actively provide people's livelihood information，ensure people's livelihood participation，change people's livelihood intervention methods，and reflect the substantive respect for people's livelihood in a supportive way.

Key words：people's livelihood;state obligations;obligation of respect