郭凱， 朱旭

(1. 廣東第二師范學(xué)院 教育學(xué)院， 廣東 廣州 510303； 2. 廣東第二師范學(xué)院 教師教育學(xué)院， 廣東 廣州 510303)

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項長期的戰(zhàn)略性任務(wù)，深入推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，必須在“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機制”上下功夫。義務(wù)教育均衡發(fā)展的長期性、動態(tài)性要求我們必須構(gòu)建一個動態(tài)與可適性強的高質(zhì)量政策體系。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系建構(gòu)的質(zhì)量不僅反映了我國義務(wù)教育均衡發(fā)展治理體系和治理能力的成熟度，也直接決定了義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本狀況。2005年以后，我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策密集出臺，至今已初步形成了由綜合政策(1)綜合政策主要包括《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》(2005年教育部頒布)、《關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀 進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(2010年教育部頒布)、《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(2012年國務(wù)院頒布)、《關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》(2016年國務(wù)院頒布)、《中華人民共和國義務(wù)教育法》(2006年修訂)等。與專項政策(2)專項政策包括義務(wù)教育辦學(xué)體制政策、義務(wù)教育入學(xué)機會均等政策、義務(wù)教育均衡保障體制政策、義務(wù)教育質(zhì)量標準政策等，其中每一專項政策又包括一些下位的具體政策。構(gòu)成的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系隸屬于國家教育政策體系的范疇。關(guān)于教育政策體系的研究，已有研究文獻主要集中于國家教育政策體系[1-2]、教育公平政策體系[3]、素質(zhì)教育政策體系[4]、教育扶貧政策體系[5]、教育現(xiàn)代化2035的政策體系[6]、民族教育政策體系[7-8]等方面。教育政策體系是由靜態(tài)的政策結(jié)構(gòu)、政策文本和動態(tài)的政策過程組成的一個綜合系統(tǒng)。從已有的教育政策體系研究來看，靜態(tài)角度的研究比較多，動態(tài)角度的研究比較少。本文擬從政策目標、政策主體、政策目標群體、政策工具四個方面探討完善義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系需要注意的問題，為進一步完善義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系提供參考。

一、避免義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標的物化量化傾向

當前，我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標建構(gòu)充斥著各種學(xué)科話語，其中經(jīng)濟學(xué)話語占據(jù)主導(dǎo)地位。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標物化。其中比較典型的觀點認為，“教育均衡是經(jīng)濟均衡的發(fā)展和移植，它是由于人類教育資源的稀缺和有限，以及現(xiàn)有教育資源配置不均衡、不合理而引發(fā)的”[9]，這種觀點將義務(wù)教育均衡發(fā)展看成是教育資源的均衡配置，且均衡配置資源的責(zé)任當之無愧在政府。究其原因，義務(wù)教育作為一種純公共產(chǎn)品，受教育的收益具有外溢性，且受益者不僅僅是受教育者本身，更主要的是國家和社會。政策目標物化非常明顯地體現(xiàn)和反映在縣域義務(wù)教育(優(yōu)質(zhì))均衡發(fā)展的評估指標體系中 ?！犊h域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)強調(diào)，要重點評估縣級政府在8項教育資源方面的均衡配置情況。《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》(以下簡稱《評估辦法》)仍將資源均衡配置放在督導(dǎo)評估指標的首位，著重強調(diào)了7項教育資源的均衡配置。二是將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標量化?？h域義務(wù)教育發(fā)展基本均衡督導(dǎo)評估與認定的主要內(nèi)容可以概括為：“一門檻、兩內(nèi)容、一參考”。“一門檻”即督導(dǎo)評估專家組進行現(xiàn)場考察前，縣(區(qū))所轄義務(wù)教育學(xué)校必須達到各省自定的辦學(xué)基本標準?！皟蓛?nèi)容”，即縣域義務(wù)教育校際間的差距評估和縣(區(qū))級政府推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的職責(zé)評估?！耙粎⒖肌奔垂妼h域義務(wù)教育均衡發(fā)展的滿意度調(diào)查。《辦法》指出，通過義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的評估認定，要求縣級人民政府推進義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評估得分必須在85分以上，小學(xué)和初中的差異系數(shù)必須分別小于或等于0.65和0.55。與《辦法》相比，《評估辦法》對督導(dǎo)評估的內(nèi)容和要求更高、更細、更具體，量化指標更多，在教育資源均衡配置的7項指標、政府保障程度的15項指標以及教育質(zhì)量的9項指標上提出了相應(yīng)的數(shù)量指標和要求。

將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標物化量化，便于教育督導(dǎo)部門對義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果進行檢查和檢驗，也便于各地政府及其教育行政部門依據(jù)相應(yīng)標準和指標推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。經(jīng)過多年教育資源的均衡配置，學(xué)校的硬件設(shè)施設(shè)備都已經(jīng)有了很大改觀，有的農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件和環(huán)境甚至比城市學(xué)校還好，有的西部農(nóng)村學(xué)校甚至比東部城市學(xué)校辦學(xué)條件還好，城鄉(xiāng)學(xué)校之間、薄弱學(xué)校與普通學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距大大縮小了，為提高西部和農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是義務(wù)教育均衡發(fā)展絕非均衡配置教育資源那么簡單，教育均衡發(fā)展比經(jīng)濟均衡發(fā)展復(fù)雜得多。學(xué)校教育資源配置不能直接與教育質(zhì)量畫等號。況且教育資源的改善本身也并不必然提高教育質(zhì)量，教育資源的改善只有秉持“學(xué)生為本”取向，才能提高教育質(zhì)量，即學(xué)校硬件設(shè)施設(shè)備、辦學(xué)條件和環(huán)境無論怎么改變或者改進，必須滿足“教育性”標準，否則便失去改善的意義。有的學(xué)校投入巨資改善學(xué)校辦學(xué)條件和環(huán)境，整體上為學(xué)生發(fā)展提供了“物質(zhì)繁榮”的教育環(huán)境，也非常順利地通過均衡發(fā)展督導(dǎo)評估，甚至滿足了教育行政部門和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)“辦學(xué)業(yè)績”的教育虛榮，然而這些學(xué)校的教育質(zhì)量雖然不至于用“教育衰敗”來形容，但是教育質(zhì)量比較低劣確是事實。教育質(zhì)量或者義務(wù)教育均衡內(nèi)涵式發(fā)展是多種要素綜合作用的結(jié)果，教育資源只是其中一個影響因素而已。正如科爾曼(James S.Coleman)所指出的，當基本的辦學(xué)條件得到滿足之后，那么學(xué)校硬件因素對教育質(zhì)量的影響越來越小。當下“漂亮的校園環(huán)境、尷尬的教學(xué)質(zhì)量”[10]正是一些改建后義務(wù)教育學(xué)校的真實寫照。無論是《辦法》還是《評估辦法》都將重點放在了教育資源的均衡配置上，忽視了影響教育質(zhì)量的其他重要因素，如學(xué)校管理、師生的內(nèi)驅(qū)力等。

義務(wù)教育均衡發(fā)展不能僅僅體現(xiàn)和反映在冷冰冰的數(shù)量指標上。教育和管理的過程非常復(fù)雜，義務(wù)教育歸根結(jié)底是一種培養(yǎng)人的活動，學(xué)生的科學(xué)和民主精神，學(xué)生的全面發(fā)展、個性發(fā)展、自主發(fā)展，師生關(guān)系和互動，學(xué)生受教育權(quán)利的尊重和保護，因材施教，諸如此類的活動，是無法完全用簡單的所謂“公平”數(shù)量指標來衡量的。也許在督導(dǎo)評估中我們通過努力能夠或者比較容易達到評估要求的指標，但是這樣的均衡發(fā)展難以經(jīng)得起“失去靈魂的卓越”(Excellence without Soul)的叩問。美國學(xué)者古巴(E.G.Guba)和林肯(Y.S.Lincoln)提出了一個較為符合人們經(jīng)驗認知的政策評估框架。他們認為，政策評估可以分為四個階段：第一個階段是技術(shù)階段，以客觀標準和嚴謹方法論評估政策在技術(shù)層面的達成度；第二個階段是描述性階段，以第一階段所得到的經(jīng)驗結(jié)果為基礎(chǔ)，描述政策的達成度；第三個階段是做出判斷，以前兩個階段的結(jié)果判斷公共政策是否實現(xiàn)了預(yù)定的政策目標；第四個階段是價值多元階段，眾多利益相關(guān)者的利益訴求和公共政策的倫理價值被納入考察的范圍[11]。按照古巴和林肯的政策評估認知框架，我國現(xiàn)階段義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系更多停留在前三個階段，未來應(yīng)該走向價值多元的評估階段，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標取向應(yīng)該多加考慮統(tǒng)一標準與多元發(fā)展的關(guān)系，均衡發(fā)展與特色發(fā)展、個性發(fā)展、差異發(fā)展之間的關(guān)系。制度的剛性在于物化和量化的統(tǒng)一標準，制度的可選擇性在于體現(xiàn)多樣性的追求?！安荒茏灾鬟x擇的平等不是真正的平等”[12]，多樣性的平等才是真正的平等。多樣性和不平等是兩個不同的概念，“在政治方面，它意味著承認形式上相似的過程可以產(chǎn)生不同的結(jié)果，反之，要想取得相同的結(jié)果，往往需要在過程中接受并發(fā)展多樣性”，社會平等意味著需要消除不平等現(xiàn)象，并不是要消除多樣性[13]?！安町惖钠降扔^則肯定每一個人都有其自身獨特的價值和實現(xiàn)這種自我價值的權(quán)利，教育應(yīng)該適應(yīng)人們的差異，尊重人們基于不同社會條件的多樣化選擇”[14]，同時，老百姓的滿意度不僅與剛性的量化標準有關(guān)，還與個性化的需求與選擇有關(guān)。滿足統(tǒng)一的需求或要求是滿意度的基礎(chǔ)，滿足個性化的需求才是滿意度增強的關(guān)鍵。

二、突破“義務(wù)教育均衡發(fā)展是政府的職責(zé)”的狹隘政策主體觀

一種流行的觀點認為，義務(wù)教育均衡發(fā)展就是政府的責(zé)任。這種觀點很有市場，原因在于義務(wù)教育均衡發(fā)展被普遍認為就是均衡配置教育資源?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》第六條規(guī)定，“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展”，強調(diào)了政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的資源配置責(zé)任。這種資源配置的責(zé)任在《辦法》和《評估辦法》中得到充分體現(xiàn)和落實。無論是評估校際資源均衡的8項指標，還是評估縣級人民政府推進義務(wù)教育均衡發(fā)展工作，《辦法》的重心都放在教育資源配置均衡上。《評估辦法》繼續(xù)了《辦法》的評估路徑依賴，評估重心仍在教育資源均衡配置上，與《辦法》不同的是，《評估辦法》對教育資源均衡配置提出了更高的要求。

不得不承認，政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中負有不可推卸的責(zé)任，但是政府的責(zé)任絕不僅僅限于教育資源配置的均衡。政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展上的責(zé)任是相對于公民平等受教育權(quán)而言的。從平等受教育權(quán)來看，邏輯上政府至少具有4項依次遞進的義務(wù)：一是承認或者確認平等受教育權(quán)的義務(wù)，即要求國家立法規(guī)定公民平等受教育的基本權(quán)利。二是尊重公民平等受教育權(quán)的義務(wù)，即國家自身不得侵犯公民的受教育權(quán)。三是保護平等受教育權(quán)的義務(wù)。即國家應(yīng)當負有阻止第三人侵犯公民平等受教育權(quán)的義務(wù)。四是實現(xiàn)的義務(wù)，它要求國家必須有計劃地采取積極措施確保公民平等受教育權(quán)的實現(xiàn)。當前國家推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的職責(zé)僅僅是第四項義務(wù)——“實現(xiàn)義務(wù)”中的部分職責(zé)。實現(xiàn)的義務(wù)至少包括：政府負有學(xué)校標準化建設(shè)的任務(wù)，比如制定教育質(zhì)量標準、學(xué)校辦學(xué)條件標準等等。這是義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要抓手；政府負有均衡經(jīng)費保障的義務(wù)；縣級以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，對貧窮落后地區(qū)、薄弱學(xué)校和弱勢人群負有扶持的義務(wù)。國家應(yīng)該“改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育”；政府負有教師培養(yǎng)與師資均衡配置的義務(wù)?？h級以上人民政府應(yīng)當加強教師培養(yǎng)工作，縣級人民政府教育行政部門應(yīng)當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量；政府負有對教育工作進行督導(dǎo)的義務(wù)。以上分析表明，我們不能簡單地將政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的職責(zé)歸為教育資源均衡配置。

我國推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，是選擇從縣域開始的，但這并不意味著推進義務(wù)教育均衡發(fā)展只是縣級人民政府的職責(zé)，更不只是縣級人民政府教育行政部門的職責(zé)，義務(wù)教育改革與發(fā)展的事項具有綜合性，離不開教育發(fā)展規(guī)劃、教育人事治理、教育經(jīng)費保障、教育基本設(shè)施設(shè)備的提供、義務(wù)教育學(xué)校課程標準、義務(wù)教育質(zhì)量標準、義務(wù)教育學(xué)校管理標準、義務(wù)教育入學(xué)機會的有效提供等。義務(wù)教育質(zhì)量是“全要素”綜合的結(jié)晶，需要樹立大教育管理觀，建立政府各部門協(xié)同推進機制。義務(wù)教育不僅是一種地方性公共產(chǎn)品，更是一種全國性公共產(chǎn)品，因此義務(wù)教育均衡發(fā)展不僅是地方政府的職責(zé)，也是中央政府的職責(zé)。

必須指出，政府并非義務(wù)教育均衡發(fā)展的唯一主體。的確，政府是義務(wù)教育資源的配置者、義務(wù)教育發(fā)展的規(guī)劃者、教育標準的制定者、教育公共性的保護者、教育質(zhì)量的監(jiān)管者，在義務(wù)教育均衡發(fā)展中扮演著十分重要的角色，但是如果我們將政府作為義務(wù)教育均衡發(fā)展的唯一主體，那就難免失之偏頗。興起于20世紀八九十年代的治理理論為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了有益的啟示。治理理論揭示了政府、社會與市場的關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化，意味著傳統(tǒng)上很多社會領(lǐng)域的事情并不一定完全依靠政府管理，不要將政府的職責(zé)和功能無限地放大，政府應(yīng)該管好自己該管的事情。治理理論強調(diào)社會領(lǐng)域的事情是政府和社會多主體的責(zé)任，不完全是政府的責(zé)任。這種理論要求政府必須將過去的“合法”權(quán)力適當?shù)剞D(zhuǎn)移和分給社會，交給市場。同時過去公共事務(wù)的集體選擇也越來越強調(diào)社會的參與，“參與作為一種重要的社會-心理功能，有助于加強個人與集體身份之間關(guān)系的認同”[15]6。在治理理論看來，公共事務(wù)絕不僅僅是政府的事情，社會不是公共事務(wù)的旁觀者，在公共事務(wù)的集體選擇、提供和生產(chǎn)方面也必然會承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。與統(tǒng)治不同的是，“治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制”“治理則是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”[15]5。

如果說義務(wù)教育資源的均衡配置責(zé)任在政府，那么義務(wù)教育質(zhì)量均衡的責(zé)任主體則主要在學(xué)校，政府在資源配置上的均衡是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要條件，學(xué)校教育質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)均衡才是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的最終目的。教育資源的均衡配置對于政府來說并不是什么難事，真正難的是如何有效整合政府配置的教育資源，充分發(fā)揮資源的效率、效益和效能?！霸诹x務(wù)教育均衡的重心從資源配置轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升、從外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展后，教育均衡發(fā)展的主體也必須從政府轉(zhuǎn)向?qū)W校，學(xué)校要從依附于政府的被動發(fā)展轉(zhuǎn)向自身的自主發(fā)展”[16]。薄弱學(xué)校必須正確認識自身，不能妄自菲薄與自我貶低，也不能自甘薄弱與被動等待，應(yīng)該充分激發(fā)發(fā)展的內(nèi)生動力，這樣才能不斷縮小與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的發(fā)展差距[10]。政府一定要為薄弱學(xué)校賦權(quán)增能，賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，推進現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，變自上而下的行政推動發(fā)展為自下而上的學(xué)校主動自發(fā)發(fā)展。

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策主體不僅包括官方?jīng)Q策者，也包括非官方?jīng)Q策者。在義務(wù)教育均衡發(fā)展過程，政策主體除了政府、學(xué)校之外，至少還包括教師、學(xué)生、家長、專家等。在這些政策主體中，我們尤其應(yīng)該注意處理好政府與其他政策主體之間的關(guān)系。有觀點認為，應(yīng)該發(fā)揮政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的主導(dǎo)作用。對于這種觀點，我們應(yīng)該正確理解“政府主導(dǎo)”，避免“政府主導(dǎo)”的實踐誤區(qū)。有的認為，政府主導(dǎo)意味著政府要“讓權(quán)”，這種觀點似是而非，是政府“職能缺位”的表現(xiàn)。政府自己該行使的權(quán)力不能讓渡出去，也不能放棄，否則就是失職。另外，政府主導(dǎo)也不能過度。換言之，政府職能不能“越位”，政府主導(dǎo)不是包辦代替。政府在義務(wù)教育治理過程中要學(xué)會“放權(quán)”“分權(quán)”“回歸權(quán)力”。尤其是政府不能侵犯或者干擾學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，保護學(xué)校自主辦學(xué)的積極性。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策過程始終與多元政策主體的利益交織在一塊，利益博弈也始終伴隨著義務(wù)教育均衡發(fā)展政策過程。不同政策主體都有各自的利益，且利益經(jīng)常不一致，有時甚至產(chǎn)生矛盾和沖突。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標正是在各利益主體不斷博弈過程中得以實現(xiàn)的。政府機構(gòu)、教育督導(dǎo)部門、專家、校長、教師、家長和學(xué)生等相關(guān)利益群體共同致力于推進義務(wù)教育均衡發(fā)展[17]。沒有政府推進，義務(wù)教育均衡發(fā)展就會失去基礎(chǔ)性條件，僅靠政府推進，義務(wù)教育均衡發(fā)展只能停留于表層，只有政府與其他政策主體共同推進，義務(wù)教育均衡發(fā)展才能邁向優(yōu)質(zhì)高位均衡。

三、防止義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標群體身份建構(gòu)的偏差

根據(jù)政策執(zhí)行史密斯(T.B.Smith)模型，政策執(zhí)行受到政策執(zhí)行機構(gòu)、政策本身的合理性、目標群體和政策環(huán)境的影響。很顯然，政策問題的解決不僅與政策本身、執(zhí)行機構(gòu)、政策環(huán)境有關(guān)，還與目標群體密切相關(guān)。政策設(shè)計對目標群體的認知定位與目標群體對政策本身的認知與態(tài)度也直接決定了政策執(zhí)行的基本狀況。然而長期以來，我國對政策目標群體的研究并沒有引起足夠的重視。1993年，英格拉姆(Schneider)和施耐德(In-gram)提出目標群體社會建構(gòu)與政策設(shè)計框架理論。該理論認為，針對目標群體的政策設(shè)計，一方面受到群體本身政治影響力的影響，另一方面，也受主流社會對群體形象認知的影響，雙重影響因素的疊加一旦被嵌入政策設(shè)計，就意味著目標群體將被分配與其政策身份相應(yīng)的利益與負擔(dān)。同時政策設(shè)計又會影響公民的政治態(tài)度和政治參與。反過來，當政策設(shè)計在給不同目標群體分配不同的利益與負擔(dān)時，他們的政策身份和社會形象也被建構(gòu)或者進一步固化，影響到目標群體的自我身份認同。英格拉姆和施耐德根據(jù)政策目標群體政治影響力的強弱和他們在主流社會中的形象，將他們分為4類：政治影響力強社會形象正面的優(yōu)勢者、政治影響力強社會形象負面的競食者、政治影響力弱社會形象正面的依賴者、政治影響力弱社會形象負面的偏離者。優(yōu)勢者享有較多的利益，而承擔(dān)較少的負擔(dān)；競食者享有隱形、大量的利益，而承擔(dān)明顯、少量的負擔(dān)；依賴者享有象征性的利益，而承擔(dān)隱形的負擔(dān)；偏離者享有極少的利益，而承擔(dān)較多的負擔(dān)。而且他們認為，社會群體的形象并非一成不變，即使是同一群體，其社會形象建構(gòu)也會隨著社會環(huán)境尤其是制度環(huán)境的變化而發(fā)生變化，因此目標群體的社會形象建構(gòu)是高度情境化的[18]。這一理論為我們分析義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標群體的身份建構(gòu)提供了很好的借鑒。

正如戴維·伊斯頓(David Easton)所說的，公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配。公共政策指向目標群體，具體而言，通過對不同社會群體之間的利益關(guān)系進行調(diào)整和分配，從而達到解決政策問題，促進社會公平的目的。在資源稀缺和有限的情況下，公共政策通過對資源的分配引導(dǎo)目標群體朝向預(yù)期行為。社會建構(gòu)與政策設(shè)計框架理論對“誰應(yīng)該得到什么”以及“為什么應(yīng)得”做出了較好的回應(yīng)，其實質(zhì)就是政策目標群體的利益如何分配，即分配依據(jù)和分配內(nèi)容。這一理論為義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標群體的價值分配提供了有益的啟示。與其他政策不同的是，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標群體是分散、多元的，包括學(xué)校、教師、學(xué)生等。伴隨經(jīng)濟政治體制改革，我國社會結(jié)構(gòu)正在從總體性社會向多元化、分化性社會轉(zhuǎn)變[19],社會主體的利益正呈現(xiàn)多元化，他們的身份和地位不斷地發(fā)生分化，不同教育階段和同一教育階段內(nèi)部教師地位和利益分化的情況不同程度地存在，義務(wù)教育階段學(xué)生群體的教育利益也在不斷分化，這種分化的背后既有先天的因素，也有自身的因素，還有政策的原因。下面以教師和流動人口子女為例分析其政策身份建構(gòu)的歷史及其偏差。

自孔子奠定教師圣人道德形象以來，教師被譽為道德的化身，甚至被捧上神壇的位置，新中國成立后很長一段時間教師形象亦是如此，有關(guān)教師的隱喻非常多，比如“春蠶”“孺子?！薄皥@丁”“人類靈魂的工程師”，等等。教師“甘于清貧”“無私奉獻”“甘為人梯”“誨人不倦”是社會公眾所普遍接受和認可的形象，與此對應(yīng)的政策設(shè)計，教師獲得的利益多是象征性的，即良好的社會聲譽，而他們基于生存和發(fā)展所需要的基本物質(zhì)條件并沒有得到很好的滿足，而且從橫向看，教師的努力、付出、貢獻與其報酬、獎勵、待遇并不成正比。盡管教師待遇和辦公條件并不令人滿意，但是教師的圣人道德形象仍然能夠讓他們堅守教師崗位。1984年黨的十二屆三中全會正式提出“有計劃的商品經(jīng)濟”，沖破了計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟對立的藩籬，黨的十三大正式確立以按勞分配為主體的多種分配方式并存的分配制度。在部分教師看來，這一基于貢獻和功績分配利益的政策至少可以讓他們的報酬待遇與其付出保持一致。然而由于教師社會形象的固化，政策設(shè)計中教師的“應(yīng)得”并未發(fā)生實質(zhì)性改變和提高，20世紀80年代末90年代初引發(fā)了一定規(guī)模的教師離職潮，也有教師為了改善待遇從事“第二職業(yè)”或者“副業(yè)”。在“過高的社會期望與過低的經(jīng)濟收入”矛盾下甚至發(fā)生了個別教師的失范行為，新聞媒體報道與互聯(lián)網(wǎng)的廣泛宣傳，使得教師形象被妖魔化[20]。于是，一方面，從20世紀80年代中期開始我國便出臺中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范，此后不斷進行修訂完善，教師職業(yè)道德不斷被強化，直至2014年出臺《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》(2018年進行了全面修訂)，將其上升到教育部門規(guī)章的高度，為教師負面行為劃定底線與邊界。另一方面，為回應(yīng)教師基于“貢獻”和“功績”的“應(yīng)得”，同時避免教師待遇偏低，《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定，“教師的平均工資水平應(yīng)當不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平”。當前我國基于教師多元“應(yīng)得”對教師職業(yè)形象和政策身份的建構(gòu)漸趨理性化、人性化。基于“需要”，為農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校教師提供并改善了基本的教育教學(xué)、辦公和生活條件。基于“成員資格/權(quán)利”，對教師一視同仁，提供所分配的基本物品和服務(wù)。基于“貢獻”和“功績”，提供與教師付出基本一致的回報——報酬、獎勵和各種待遇?；诮處焸€人“天賦與努力”，獲得與眾不同、并與之相匹配的價值[21]。

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策身份建構(gòu)存在誤區(qū)的另一個典型是流動人口，并波及其子女接受義務(wù)教育。自1958年我國正式確立“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”二分的戶籍制度基本框架以來，戶籍制度伴隨社會政治經(jīng)濟環(huán)境變遷而不斷地進行調(diào)整，保障和推動了勞動力的有序流動，在促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進程、維持社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用[22]。但是戶籍制度常為人詬病的是它與太多的福利和待遇捆綁在一起，這種以利益黏附為特征的戶籍政策成為分配利益或者福利的支配手段，也成為城市和農(nóng)村治理的重要工具。這種城鄉(xiāng)二元分割的戶籍政策最初基于國家工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從一開始就向城市傾斜，基于城市和農(nóng)村戶籍的成員資格成為國家和社會福利分配的支配性標準。城市和農(nóng)村居民及其子女只能在各自居住地范圍以內(nèi)接受義務(wù)教育，而且城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校在教育教學(xué)條件方面存在極大的差別，城市學(xué)校和教師工資福利由公共財政負擔(dān)，而農(nóng)村學(xué)校建設(shè)和教師待遇則由村集體自行負擔(dān)。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村人口出現(xiàn)大量剩余勞動力，而城市則出現(xiàn)勞動力的大量短缺，城鄉(xiāng)阻隔的戶籍政策的負面影響逐漸顯現(xiàn)，1985年出臺了有關(guān)農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的“暫住證”和“居住證”制度，原來“鐵板一塊”的城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度開始打開了一個制度缺口，為農(nóng)村人口有限流入和支援城市建設(shè)提供了可能。盡管流入城市的農(nóng)村人口為城市建設(shè)做出了應(yīng)有的貢獻，但是他們并沒有享受到與城市戶籍居民一樣的教育、住房、醫(yī)療等民生待遇。即使有的流動人口子女能夠在城市學(xué)校接受義務(wù)教育，但仍然是有條件的，戶口仍然是支配公共福利的主要手段，而暫住證和居住證無法擁有與戶口同等的全部福利分配功能，有學(xué)者將這種利益分配模式稱之為“經(jīng)濟吸納、社會排斥”[21]的政策身份建構(gòu)模式。積分入戶政策雖然能將部分符合條件的人才及其家庭納入城市戶籍，但是農(nóng)村流動人口及其子女要完全納入城市戶籍是相當困難的，等級化的城市為緩解城市公共資源與福利分配的負擔(dān)與壓力，設(shè)置了與其等級相應(yīng)的入戶門檻。暫住證和居住證雖然沒有像戶籍那樣承載著基于城市居民/農(nóng)村居民身份分配公共資源與福利的功能，但是它起碼對基于城市/農(nóng)村居民資格分配功能的“不正義”做了較好的彌補，部分承認了基于貢獻或業(yè)績賦予流動人口子女接受城市義務(wù)教育的權(quán)利。

上述目標群體身份建構(gòu)的歷史表明，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標群體的政策身份建構(gòu)，不應(yīng)局限或者固化于某一“應(yīng)得”標準和依據(jù)(如資格)，而是應(yīng)該綜合考慮多元“應(yīng)得”(需要、貢獻、成員資格等)標準、物品和服務(wù)本身的意義、分配主體和目標群體，賦予社會群體所應(yīng)得和“多元平等的政策身份”，“增強政策身份的包容性與普惠性”[21]。

四、矯正義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具體系的碎片化和矛盾性、政策工具設(shè)計模式的單一性以及強制性政策工具選擇的偏好

如果說義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系的目標是確定的，那么構(gòu)建義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系的核心就是政策工具。盡管我國形成了初步的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具體系，但是這個體系依然存在一些短板。一是政策工具體系仍不完善。比如，迄今為止還沒有一個明確的國家最低義務(wù)教育質(zhì)量標準。二是政策工具體系內(nèi)部仍有矛盾和沖突之處。這種矛盾一方面體現(xiàn)在政策目標和政策工具之間的沖突上，比如以利益粘附和分配為標志的單位制度以及20世紀90年代末和21世紀初比較盛行的義務(wù)教育辦學(xué)體制政策，都阻礙著義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標的實現(xiàn)。另一方面反映在政策工具之間的沖突上，比如《中華人民共和國教師法》第17條規(guī)定實施教師聘任制，《中華人民共和國義務(wù)教育法》第32條第2款規(guī)定縣級人民政府教育行政部門均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量的權(quán)力與責(zé)任。兩條法律條文存在矛盾，直接導(dǎo)致教師交流輪崗面臨法律障礙。三是從縱向上看我國下位政策配套仍然有待完善。2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》修訂至今，并未出臺新的《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則》，而是將落實《中華人民共和國義務(wù)教育法》的立法空間更多地留給了地方，絕大多數(shù)地方對義務(wù)教育地方性法規(guī)進行了修訂，但是它們并未就上位法的內(nèi)容進行細化和補充。四是狹隘的義務(wù)教育均衡發(fā)展治理觀，將推進義務(wù)教育均衡發(fā)展僅僅看成是政府及其教育系統(tǒng)或者教育部門的事情。義務(wù)教育均衡發(fā)展具有綜合性，需要國家治理、社會治理、家庭治理和教育治理的同頻共振。未來，我們應(yīng)該以《中華人民共和國義務(wù)教育法》為指引，構(gòu)建以《中華人民共和國義務(wù)教育法》為核心的，具有前瞻性、系統(tǒng)性、協(xié)同性、高效性的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策(工具)體系，實現(xiàn)一加一大于二的政策效果。

公共政策的核心是解決公共問題，而達成公共政策目標的關(guān)鍵在于政策工具的設(shè)計，公共政策的設(shè)計在某種意義上就是政策工具的設(shè)計。美籍韓裔學(xué)者全鐘燮(Jong S.Jun)借用隱喻的方法，將公共政策設(shè)計分為科學(xué)設(shè)計、藝術(shù)設(shè)計和社會設(shè)計三種模式。據(jù)此我們可以將義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的設(shè)計相應(yīng)地分為三種模式，一是政策工具的科學(xué)設(shè)計模式，又稱理性設(shè)計模式。這種模式假設(shè)“經(jīng)濟人”的存在，行政能力可以控制組織環(huán)境的方方面面，行政過程和行政行為具有客觀性和可預(yù)測性，“客觀指標被用作衡量沖突化解、問題解決和變革的基礎(chǔ)”[23]69-90。該模式重視政策工具設(shè)計中的專家取向，公民的態(tài)度、經(jīng)驗和價值偏好在設(shè)計中無足輕重?！绊椖恐卫怼焙汀澳繕酥卫怼笔沁@種模式比較常用的治理手段，也是配置教育資源的基本工具[24]。我國義務(wù)教育均衡發(fā)展大多是通過項目治理和目標治理的方式推進的，比如在項目方面，有貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、全國中小學(xué)危房改造工程、中西部農(nóng)村初中校舍改造工程、全國中小學(xué)校舍安全工程、義務(wù)教育學(xué)校標準化建設(shè)工程、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程、“校校通”工程、對口支援工程、教育扶貧工程、教育碩師計劃、公費師范生項目、農(nóng)村從教上崗?fù)速M政策，等等。在目標治理方面，義務(wù)教育均衡發(fā)展推進的目標由低到高，包括“初步均衡”“基本均衡”“優(yōu)質(zhì)均衡”，等等。二是政策工具的藝術(shù)設(shè)計模式，又稱漸進設(shè)計模式。漸進設(shè)計模式將公共政策視為一種藝術(shù)，認為公共政策的設(shè)計離不開政治技巧、創(chuàng)造力、績效、經(jīng)驗、想象力、感性及其他同類事物。持這種觀點的行政管理者并不排斥科學(xué)、技術(shù)和專家觀點，但是他們“將執(zhí)行計劃(和計劃進程本身)而聚集和控制相關(guān)資源的能力更多地看做是一種藝術(shù)而不是科學(xué)”[23]71。該模式強調(diào)決策是一個漸進的過程，主張現(xiàn)有政策都是對原有政策的小修小補，并強調(diào)政策目標與政策工具的相互調(diào)適。改革開放后我國“摸著石頭過河”的政策試驗屬于典型的漸進式“探索性”政策工具設(shè)計模式。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》強調(diào)，成立國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、試點先行、動態(tài)調(diào)整的原則，選擇部分地區(qū)和學(xué)校開展重大改革試點，其中包括義務(wù)教育均衡發(fā)展改革試點。如果說政策工具的理性設(shè)計模式注重依托專家進行自上而下、注重長遠的“頂層設(shè)計”，那么政策工具的漸進設(shè)計模式則更加強調(diào)問題反應(yīng)、注重短期的基層實踐探索與嘗試。三是政策工具的社會設(shè)計模式。社會設(shè)計模式的假定基于建構(gòu)主義，建構(gòu)主義認為，“任何‘事實’都是歷史的產(chǎn)物，是在歷史進程中被社會、政治、文化、經(jīng)濟和種族等因素來形塑的”，不存在絕對的、凌駕一切的真理，主張認識過程是人們經(jīng)由主體間的互動、溝通和對話達成共識，尋求彼此的理解[23]15。在建構(gòu)主義看來，公共政策的目標是社會建構(gòu)的，“是從人類的互動、對話和相互學(xué)習(xí)中發(fā)展出來的”。社會設(shè)計的“關(guān)注點在于理解不同的思想、經(jīng)驗、技術(shù)和社會知識，以及通過地方分權(quán)發(fā)展共同的責(zé)任”，強調(diào)關(guān)系、對話、參與和有著不同背景的多元參與者日常生活體驗的重要性[23]75-77。盡管前兩種設(shè)計模式都會涉及一定程度的互動，但是社會設(shè)計模式更具有開放性和包容性。這三種政策工具設(shè)計模式并不矛盾，它們各有優(yōu)勢和不足。當前我國政策工具的設(shè)計仍然以科學(xué)設(shè)計模式和藝術(shù)設(shè)計模式為主，社會設(shè)計模式仍有較大的生長空間，未來應(yīng)該建構(gòu)一個三種設(shè)計模式為一體的政策工具設(shè)計模式，不能厚此薄彼，充分發(fā)揮各種設(shè)計模式的優(yōu)勢和功能。

豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)根據(jù)政府強制程度將政策工具分為強制性工具、混合性工具、自愿性工具三類。其中強制性工具包括規(guī)制、公共企業(yè)、直接提供，混合型工具包括信息與勸誡、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶收費，自愿性工具包括市場、家庭與社區(qū)、自愿性組織[25]。以政策工具的三種分類框架分析我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的4項政策，即《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》(2005年)、《關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(2010年)、《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(2012年)、《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》(2016年)，我們發(fā)現(xiàn)強制性工具的數(shù)量最多，且以規(guī)制為主，運用較多的規(guī)制包括體系建設(shè)與調(diào)整、建立和調(diào)整規(guī)則、設(shè)定和調(diào)整標準、指示指導(dǎo)、政策試驗，監(jiān)督、禁止、政府間協(xié)定、計劃、命令執(zhí)行等也是常用的規(guī)制工具。混合性政策工具的數(shù)量次之，包括：信息與勸誡，主要有信息公開、輿論宣傳、鼓勵號召等；補貼，主要有直接補助、財政獎勵等；契約，主要有公私合作等；誘因型工具，主要有社會聲譽等。混合性政策工具中鼓勵號召、補貼、契約、社會聲譽運用較多。自愿性政策工具的數(shù)量最少，主要體現(xiàn)在鼓勵發(fā)展民辦教育上，此外強調(diào)要完善家長委員會，推動社區(qū)參與學(xué)校治理，等等。

強制性政策工具的使用既與我國計劃經(jīng)濟時代政府管制傳統(tǒng)與路徑依賴高度吻合，也與強制性政策工具本身的特征密切相關(guān)。強制性政策工具因其本身的強制性與政治可行性特征，在達成政策目標上具有快速性，且行為預(yù)期性較強，實施成本較低。因此強制性政策工具經(jīng)常成為義務(wù)教育均衡發(fā)展治理政策工具的首選。但是正因為其具有強制性而不是協(xié)商性的特點，在解決不同社會群體之間的利益關(guān)系上缺乏靈活變通性。任何政策工具都有功能邊界，并不適合所有一成不變的環(huán)境，必須根據(jù)環(huán)境的變化對政策工具做出合適的選擇。20世紀七八十年代以來西方國家興起的新公共管理運動，旨在構(gòu)建政府治理的新模式，其實質(zhì)就是借助市場精神改革傳統(tǒng)的政府治理方式和手段，擯棄與改進傳統(tǒng)的政策工具，運用市場化和社會化政策工具再造政府。之后西方國家治理公共事務(wù)的方式發(fā)生了巨大改變，混合性政策工具激增、擴張和延伸，極大地改變了政府治理公共事務(wù)的前景[26]。當前我國經(jīng)濟社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，社會主義市場經(jīng)濟日趨成熟與完善，除了傳統(tǒng)的強制性政策工具之外，必須給政策目標群體更多選擇、參與、協(xié)商的機會與渠道?；旌闲哉吖ぞ卟煌趶娭菩哉吖ぞ撸婢邚娭菩哉吖ぞ吆妥栽感哉吖ぞ叩奶卣?，既允許私人或者私人部門做出選擇，同時又以不同方式對他們的選擇進行不同程度的干預(yù)，即不同程度的強制和引導(dǎo)。換言之，混合性政策工具的強制或引導(dǎo)是基于自愿選擇的，而非單純的強制，或者反過來說，這種自愿選擇是在一定程度的強制或引導(dǎo)下進行的。從政策目標群體的角度來說，因為基于自愿選擇，混合性政策工具更容易為他們所接受，政策執(zhí)行相對比較順利。但是相對于強制性政策工具，當前我國義務(wù)教育均衡發(fā)展混合性政策工具的種類和數(shù)量還是相當有限的。自愿性政策工具完全出于政策目標群體的自愿選擇，目標群體行為更多是遵循市場機制的結(jié)果，這種政策工具的最大特征是有利于提高效率，但是其弊端也比較明顯，可能會導(dǎo)致教育不公平或者不利于教育公共性。在義務(wù)教育均衡發(fā)展治理中，我們不能再偏好和停留于傳統(tǒng)的基于權(quán)威和規(guī)制的科層制治理方式，必須不斷拓展新的治理工具和方式。薩拉蒙(Lester M.Salamon)將20世紀七八十年代以來西方發(fā)起的政府解決公共服務(wù)和公共問題的新變化稱之為“新治理”，就其本質(zhì)而言，實際上是政府治理工具的轉(zhuǎn)變。不同于傳統(tǒng)公共管理強調(diào)指揮控制的必要性，也不同于私有化理論消除行政管控的必要性，“新治理”認為在使用間接政策工具時，公共管理仍然是必要的?！靶轮卫怼币桓膫鹘y(tǒng)公共管理理論中政府與私人部門之間的緊張關(guān)系假設(shè)，強調(diào)公共與私人部門的合作，并認為這種合作并非是對公共行政實踐的偏離或違反。與傳統(tǒng)公共管理和新公共管理不同，“新治理”將重點從管理技能轉(zhuǎn)向賦權(quán)技能[27]。“市場化機制、工商管理技術(shù)和社會化手段在政府管理中的引入，是21世紀行政管理發(fā)展的一個基本趨勢”[28]。未來我們除了發(fā)揮傳統(tǒng)的強制性政策工具規(guī)范功能之外，必須不斷拓展和擴大混合性政策工具的矯正與平衡功能，充分發(fā)揮自愿性政策工具的基礎(chǔ)性功能。

當前我國義務(wù)教育均衡發(fā)展治理已經(jīng)從經(jīng)驗之治走向以政策之治和法治為標志的科學(xué)治理，完整的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系已基本形成，義務(wù)教育均衡發(fā)展深入推進有了基本的政策與法律保障，而且政策憑借自身一整套完整的規(guī)則及程序成為最主要的義務(wù)教育治理手段。建構(gòu)高質(zhì)量的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系，不僅要關(guān)注政策目標定量統(tǒng)一的物化指標，也要重視政策目標的多元價值，尊重平等、可選擇、特色、差異；不僅要強調(diào)政府作為義務(wù)教育均衡發(fā)展政策主體的重要地位，也要重視發(fā)揮其他政策主體(如學(xué)校、教師等)的作用，形成義務(wù)教育均衡發(fā)展自上而下與自下而上雙向推進的基本路徑；義務(wù)教育均衡發(fā)展政策目標群體的政策身份建構(gòu)，應(yīng)該基于多元“應(yīng)得”標準，不能局限和固化于某一單一的“應(yīng)得”標準(如城鄉(xiāng)戶籍資格)，必須增強政策目標群體政策身份的包容性；政策目標與政策工具、政策工具與政策工具之間必須增強互適性、協(xié)調(diào)性，防止矛盾和沖突，要構(gòu)建多元、系統(tǒng)、互補、協(xié)調(diào)的政策工具箱。此外，政策工具的設(shè)計不僅要注重“頂層設(shè)計”，也要重視基層探索與社會實踐，還要發(fā)動社會的廣泛參與。