劉姝殷，肖瑞寧

(中國紀檢監(jiān)察學院，北京 100877)

黨和國家機構是行使公權力的組織結構和基本載體，是治理體系的重要組成部分。黨和國家機構設置的科學完善與否，直接反映治理能力，關系治理成效。為充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，提升治理效能，推動“中國之治”邁向新的階段，黨的十九屆三中全會決定深化黨和國家機構改革，解決“黨的機構設置不夠健全有力，黨政機構職責重疊，仍存在疊床架屋問題”[1]237。習近平總書記指出，此次改革是“對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構”[2]105，旨在發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領導下黨政分工的優(yōu)勢和效能，構建“系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運轉高效的黨和國家機構職能體系”[1]257，意義深遠。這次改革中，組建國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權、同黨的紀律檢查機關合署辦公是一大亮點，引起廣泛關注。論者多從國家監(jiān)察體制改革角度，對監(jiān)察委員會的權屬、職能等問題進行討論：比如林緒武從歷史角度分析了民國時期合署辦公的實踐，認為“不僅是辦公的集中、公文的統(tǒng)一，而且要以合署辦公來促進政府機構改革”[3]；呂永祥等從政治系統(tǒng)論的視角對紀委監(jiān)委合署辦公模式的問題進行了分析，并提出了改善黨的領導方式與保障監(jiān)察權獨立相統(tǒng)一、優(yōu)化留置的法律規(guī)范和實踐舉措、健全紀法銜接體制機制、構建紀檢監(jiān)察全方位監(jiān)督機制等四條完善合署辦公的路徑[4]；秦前紅等從法學角度對黨政合署合并改革中存在的諸如黨政關系、領導體制、法規(guī)制度等問題進行了探討，提出“黨政機構合署合并必須處理好黨的機構與國家機構之間的關系”，以實現(xiàn)政治與法治的平衡[5]；薛小建等詳述了國家監(jiān)察委員會的歷史沿革和發(fā)展變遷，并分析了當前紀委監(jiān)委合署辦公的歷史依據(jù)與現(xiàn)實要求[6]。本文從紀檢監(jiān)察機關合署辦公的角度出發(fā)，梳理中國共產(chǎn)黨在百年奮斗歷程中對這一組織形式的探索，對其背后蘊含的政治邏輯和價值理念進行分析。

一、合署辦公的概念厘清

合署辦公，“署”指辦公場所，即兩個機關在同一處辦公場所辦公。根據(jù)中央編辦《機構編制工作用語釋義》的解釋，合署辦公機構指工作性質相近或聯(lián)系緊密，在同一處所合并辦公的兩個機構。實踐中，合署辦公的機構一般是黨委機構和政府機構。由此可見，合署辦公是我國黨政機關機構的一種編制組織形式和機構管理運行模式，通常是兩個具有不同編制、職責的機構因為工作對象、工作性質相近或其他原因而在同一地點辦公，兩個機構的人員、資源可統(tǒng)一調度、靈活運用。與之相似，我國還存在合并設立的形式，即通常所言“一個機構兩塊牌子”、“加掛牌子”和“對外保留牌子”。此次改革中，黨中央(在地方先行探索紀委監(jiān)委合署辦公基礎上)明確黨的中央紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會合署辦公，即黨的紀律委員會和國家的監(jiān)察委員會作為黨和國家機構分別由黨的全國代表大會和全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，但兩者均在黨中央的統(tǒng)一領導下，由一個工作機構——中央紀委國家監(jiān)委機關，使用兩個機關名稱處理中央紀委和國家監(jiān)委的具體事務，履行黨紀和國法賦予的監(jiān)督職責使命。合署辦公后，監(jiān)察委員會不設黨組，以紀委常委兼任監(jiān)委委員的方式保證紀委常委會對紀檢監(jiān)察機關的領導模式，實現(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領導①。

中國共產(chǎn)黨在革命時期局部執(zhí)政條件下即對合署辦公進行過探索。在延安時期，為了克服一切困難爭取抗日民族戰(zhàn)爭的早日勝利，陜甘寧邊區(qū)政府在精兵簡政的過程中裁并機構，實行部分邊區(qū)機構合署辦公。例如1943年專門設立邊區(qū)政府辦公廳，涵蓋教育、民政、財政、建設等部門，實行合署辦公。正是憑借合署辦公減少了各抗日根據(jù)地“魚大水小”的矛盾，減輕了人民的負擔。新中國成立后，在全面執(zhí)政的情況下，黨在探索國家政權組織機構的過程中，進一步發(fā)展了合署辦公的理念和實踐。例如為了更好地查處違紀違法事件，黨中央曾于1952年提出中央紀委和政務院人民監(jiān)察委員會可以合署辦公。到了1960年，為了與國家機構精簡改革相適應，黨中央同意公、檢、法三機關合署辦公的請示，對政法部門管理體制進行調整，由公安部黨組統(tǒng)率三家單位，對外“三機關名義不變，保留三塊牌子”[7]388。2008年黨政機構改革開始試行大部制，將職能相近的部門進行整合，相對集中地行使行政職權，合署辦公再次頻繁出現(xiàn)。由此可見，合署辦公作為一種機構的組織形式早已出現(xiàn)，且在不同時期、不同語境下有著不同的內涵和呈現(xiàn)形式。同時應該注意，合署辦公的使用往往伴隨著機構改革，處于統(tǒng)籌行政職能和改革的話語之下，且往往有著集中統(tǒng)一行使權力、精簡機構的現(xiàn)實要求。

二、紀檢監(jiān)察機關合署辦公的歷史演進

合署辦公作為一種機構改革模式，有著長期的實踐探索，而紀檢監(jiān)察機關合署辦公在黨的歷史上也曾數(shù)次出現(xiàn)。

(一)新民主主義革命時期

這一時期，黨因初創(chuàng)對國家和政權機構設置的理論思考和實踐探索較為粗淺，尚未形成科學合理完善的職權配置方案。雖然，黨在成立伊始就注重自身組織和紀律建設，并在共產(chǎn)國際的影響下效仿蘇共體制于1927年黨的五大上設計了“監(jiān)察委員會”制度，首次選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，但是受限于革命環(huán)境和客觀現(xiàn)實，在實踐中并未發(fā)揮黨的專責監(jiān)督機關作用，故在黨的六大取消了監(jiān)察委員會的設計。而在中央蘇區(qū)的局部執(zhí)政探索中，為確保黨的紀律、清除異己分子、維護工農(nóng)政權，形成了以黨的監(jiān)察機構和蘇維埃政府監(jiān)察機構為主體的監(jiān)督組織體系，負責對黨的各級機關及干部、蘇維埃各級政府部門及干部、國家公營企業(yè)中的工作人員及某些軍事機關的工作人員的監(jiān)督——黨的中央黨務委員會和省縣兩級監(jiān)察委員會負責“監(jiān)視黨章和黨決議的實行，檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向與官僚主義及腐化現(xiàn)象等，并與之作無情的斗爭?！盵8]340蘇維埃政府的各級工農(nóng)檢察部、控告局和各級檢舉委員會負責監(jiān)督本級蘇維埃政府機關，執(zhí)行上級政府頒布的政治、經(jīng)濟、文化教育和軍事等方面的法規(guī)法令和其他指示，同時履行監(jiān)察職能，對行賄、浪費公款、貪污等犯罪行為報告法院實行法律制裁②。雖然在組織形式上區(qū)分了黨和蘇維埃政府兩套機構，但在實際中形成了共同查辦案件，處理違紀違法人員的慣例，為此后的合署辦公奠定了實踐基礎。例如在1934年查辦“于都官員集體腐敗案”時，由中央黨務委員會與中央工農(nóng)檢察委員會聯(lián)合組成調查組進行調查。此后，由于抗日戰(zhàn)爭及解放戰(zhàn)爭的影響，黨對紀檢監(jiān)察工作機構的探索較少，更多從革命目標和政權建設整體考慮，通過加強黨自身建設，頒布系列規(guī)章制度來約束黨員干部和政府(邊區(qū)及抗日根據(jù)地政權)公職人員，而沒有設立專門的黨政監(jiān)察機構③。

(二)社會主義革命和建設時期

新中國成立后，中央紀律檢查委員會和中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會作為黨和政府的監(jiān)督機構先后成立，分別負責對各級黨組織、黨員干部的監(jiān)督檢查工作和對各級國家機關和各類公務人員違法及損害國家人民利益的行為進行檢舉糾正。根據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定，在中央人民政府委員會下設立最高人民檢察署，負有對政府機關、公務員和全國國民之嚴格遵守法律的檢察責任。但隨著建設社會主義過程中暴露出的違紀違法處理不力、貪污腐化日益凸顯等問題，黨、政、法三部門“各管一攤”的行政邏輯難以有效滿足黨中央“嚴管、嚴抓”紀律的要求。而因黨、政的相對分離致使黨的領導出現(xiàn)弱化，紀律檢查委員會和人民監(jiān)察委員會均出現(xiàn)難以聚焦于確保黨中央的決策部署落實的問題④。因此在第一次全國組織工作會議和人民監(jiān)察工作會議召開之時，中央紀律檢查委員會也召開全國紀律工作會議，明確要求“黨的各級紀律檢查委員會和各級人民監(jiān)察委員會應在工作中取得密切的配合，以便在黨與非黨的政府工作人員中，和那些破壞國家綱紀、違犯政府法令以及陽奉陰違、官僚主義、貪污浪費、不負責任等現(xiàn)象，進行嚴重的系統(tǒng)的斗爭。”[9]467隨著“三反”運動的開展，現(xiàn)有的監(jiān)督模式難以形成合力跟上中央決策部署的步伐⑤。1952年，黨中央專門發(fā)出《關于加強紀律檢查工作的指示》，指出“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公”[10]54-55。雖然這一建議沒有在全國鋪開，但安徽省在1953年開始了紀委和人民監(jiān)察委員會合署辦公的試點，并延伸至省內部分其他單位?！叭础边\動結束后，由于加強黨的領導尤其是對政府工作的領導之需要以及“高饒事件”的直接影響，黨中央在1955年召開全國黨代表會議，決定成立黨的中央監(jiān)察委員會取代中央紀律檢查委員會，以便“在新的激烈的階級斗爭時期加強黨的紀律，加強對各種違法亂紀現(xiàn)象的斗爭”[11]321-323。黨的監(jiān)察委員會成立后，既處理違紀又查處黨員違法案件，恰逢政府監(jiān)察機關組織、職能調整，黨的監(jiān)察委員會權責逐漸增大，形成了以黨的監(jiān)察委員會為主導的黨和國家監(jiān)督機構體系⑥。雖然《中共中央監(jiān)察委員會工作細則》提出要與監(jiān)察部“密切結合進行工作，經(jīng)?；ネㄇ闆r，交流經(jīng)驗，必要時統(tǒng)一組織力量，聯(lián)合檢查案件”[12]218，但由于現(xiàn)實需要，監(jiān)察部的監(jiān)督重點主要側重在國家財經(jīng)(反貪污反浪費)和經(jīng)濟建設方面，而人民檢察院則側重司法監(jiān)督且其組織機構、人員隊伍還較為薄弱，因此在此后黨政機構精簡改革的大背景下，先后被撤銷和合署⑦。因此，從1959年開始至中央監(jiān)委被撤銷，承擔監(jiān)督專責的紀檢監(jiān)察機關實際上只有黨的監(jiān)察委員會。

(三)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期

黨的十一屆三中全會后，黨的紀律檢查機關和政府的監(jiān)察機關先后恢復重建，分別承擔維護黨規(guī)黨法、切實搞好黨風黨紀的監(jiān)督職責和檢查監(jiān)察對象貫徹實施國家政策和法律法規(guī)的情況、監(jiān)察國家行政機關及其工作人員、國家行政機關任命的國營企事業(yè)單位的領導干部嚴格履行職責的政紀監(jiān)督職責⑧。由此再次形成黨的紀律檢查機關負責黨紀問題，政府監(jiān)察機關負責行政監(jiān)察政紀問題，司法機關負責違法問題的分工模式。與新中國成立之初不同，這一時期的分工是在改革開放大背景下“黨政分開”觀念影響下設計產(chǎn)生的，旨在建立“分工協(xié)作”的黨、政管理體系的具體舉措。且此時的政權體系架構已經(jīng)趨于穩(wěn)定和完善，職能劃分較為明晰，黨、政、法等各機關(部門)的組織、人員結構均已成型。因此，這種“分工協(xié)作、各司其職”的工作模式在國家政權組織形式中持續(xù)了較長的時間。

進入20世紀90年代，隨著黨的紀律檢查機關職責集中到端正黨風、維護黨紀上，不再作為如打擊嚴重經(jīng)濟犯罪斗爭等具體事務的辦事機構，如何更加有效地開展工作以滿足加強黨風廉政建設的需要成為一大重要議題。1993年1月7日，中央紀委和監(jiān)察部共同請示中央，建議中央紀委和監(jiān)察部合署辦公，形成合力，“進一步加強黨的紀律檢查工作、強化行政監(jiān)察機關職能”[13]184來保證經(jīng)濟建設順利進行。一個多月后，黨中央經(jīng)過研究決定同意這一請求，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。合署后的中央紀委“履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責”[14]182，監(jiān)察部仍屬于國務院序列，接受國務院領導。地方層面，各級紀委和監(jiān)察機關合署后，接受所在政府和上級紀檢監(jiān)察機關的雙重領導。此次合署辦公是在1992年“南方談話”后為促進改革開放和經(jīng)濟建設又快又好發(fā)展而進行機構改革的大背景下進行的，是根據(jù)“監(jiān)督部門和宏觀調控部門是改革的重點”要求，“按照政企職責分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉變職能，理順關系，精兵簡政，提高效率”的精神來進行的[15]124。此后，中央紀委和監(jiān)察部合署辦公的形式一直延續(xù)到最近的國家監(jiān)察體制改革。

(四)中國特色社會主義進入新時代

2018年，面對社會主義建設進入新時代后出現(xiàn)的新情況、新局面、新要求，從統(tǒng)籌考慮各類機構設置、科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責的角度出發(fā)，黨中央專題研究深化黨和國家機構改革問題。其中，在完善黨中央機構職能方面的第一條即為組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀委合署辦公，以加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，“實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[1]243。至此，紀檢監(jiān)察機關合署辦公經(jīng)過歷史演進和實踐探索，成為黨和國家政權組織結構的制度化形式，成為新時代推進全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗工作的重要抓手，也為進一步優(yōu)化黨政職能分工，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了思路和方向。

三、紀檢監(jiān)察機關合署辦公的現(xiàn)實邏輯

合署辦公和合并設立作為黨和國家機構改革中兩種改革組織形式，是黨在長期執(zhí)政條件下探索出的優(yōu)化黨政職能、提升國家治理能力和水平的重要舉措。此次中央紀委和國家監(jiān)委合署辦公，是在此前中央紀委監(jiān)察部合署辦公的模式上進一步深化，探索黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效模式的新舉措，是一體推進“黨的紀律檢查體制改革”、“國家監(jiān)察體制改革”和“紀檢監(jiān)察機構改革”的重要內容，對于堅持完善黨和國家監(jiān)督體系具有重要意義。從新中國成立70年來執(zhí)政建設的實踐探索來看，紀檢監(jiān)察合署辦公遵循著以下邏輯演進理路。

(一)以加強黨的集中統(tǒng)一領導為價值導向，形成在黨全面領導下黨政職能分工、一體同構的新型政治關系

從歷史上數(shù)次黨的紀律檢查機關和國家監(jiān)察機關合署辦公的實踐探索來看，往往都有著加強黨的領導、提高協(xié)同處理問題能力的現(xiàn)實要求。新中國成立初期，鑒于黨的紀律檢查委員會人員力量薄弱，而人民監(jiān)察委員會側重于政務院系統(tǒng)的行政監(jiān)察，對于違反黨紀、政紀人員處置不力⑨，為了強化黨對紀律檢查和行政監(jiān)察工作的領導，加大監(jiān)督力度，確保黨能夠向人民群眾交上“滿意答卷”，黨中央提出中央紀委可酌情與人民監(jiān)察委員會合署辦公以便提升工作效率。黨的十一屆三中全會以后，經(jīng)濟建設成為中心工作。為了更好地解放和發(fā)展生產(chǎn)力，在1980年8月召開的討論黨和國家領導制度改革問題的中央政治局擴大會議上，鄧小平同志提出“權力不宜過分集中”和“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”[16]321。彭真同志在1981年曾提出恢復監(jiān)察機構，并建議將黨紀監(jiān)督、政紀監(jiān)督與司法監(jiān)督分開。喬石同志也提出政紀監(jiān)督職能的載體應由監(jiān)察部承擔，實行分級監(jiān)察原則，主管國務院系統(tǒng)大案。在社會主義現(xiàn)代化建設和黨和國家政治民主化探索過程中，出于促進經(jīng)濟發(fā)展和解決“黨政不分”問題而提出明晰黨政權責邊界的思想，受到改革開放初期社會環(huán)境的熏陶和西方思潮的影響，在內在邏輯上形成了“黨”與“政”相分離的狀態(tài)。但在“黨政分開”的演進下，稍有不慎就可能逐漸形成黨在國家政權結構和政治秩序上全面退出的局面。而從初衷上看，黨對行政領導的削弱乃至退出絕非本意，也不符合社會主義發(fā)展的道路。在黨的十四大后，為了應對改革開放面臨的新問題，尤其是回應“蘇東劇變”帶來的對社會主義道路和制度的質疑，以及解決社會主義市場經(jīng)濟建設的問題，探索新型“黨—政”關系勢在必行。黨的十四屆二中全會提出積極穩(wěn)妥推進機構改革，調整國務院的機構設置，一方面優(yōu)化職能，實現(xiàn)政企分開，消除行政的經(jīng)濟利益因素；另一方面，加強黨對監(jiān)督機關的領導，實行中央紀委和監(jiān)察部合署辦公。

黨的十八大以來，為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，以加強黨的領導為導向，深化黨和國家機構改革。為貫徹落實黨的十九大精神，堅持和加強黨的領導、堅持和完善中國特色社會主義制度、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2018年開始了新一輪的黨和國家機構改革。此次改革組建國家監(jiān)察委員會，與中央紀委合署辦公，是在1993年合署辦公的基礎上進一步深化、探索新型黨政結構的突破性創(chuàng)舉。在中國特色社會主義發(fā)展進入新時代的歷史關鍵時期，如何確保黨對社會主義事業(yè)的領導是重中之重。習近平總書記指出，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量”[2]16，而堅持和加強黨的全面領導關系黨和國家前途命運，關系到社會主義事業(yè)的成敗。此次改革進行紀檢監(jiān)察機關合署辦公，其重要意義在于加強黨對紀檢監(jiān)察工作的領導，統(tǒng)一行使監(jiān)督權，把黨的紀律檢查和國家監(jiān)察相貫通，以黨內監(jiān)督為主導帶動各類監(jiān)督，健全黨和國家監(jiān)督體系。此外，通過合署辦公的新實踐，破除“黨—政”對立的思想，突出“黨是領導一切的”，探索在黨的全面領導下，黨政職能分工、一體同構的新型政治關系。也就是說，在中國特色社會主義制度下，黨和政府并非西方截然分離的兩個主體，相反正是因為黨的領導才能保證政府的行政職能不偏離社會主義建設道路，不偏離人民至上的立場，中國的黨政關系和黨政結構所有的邏輯起點均在于此。因此在黨全面執(zhí)政70年的歷程中，紀檢監(jiān)察機關合署辦公的探索和發(fā)展是以治理體系治理能力現(xiàn)代化為目標，在黨的全面領導下黨政分工的思想理念指導下進行的，呈現(xiàn)出“螺旋上升”的發(fā)展態(tài)勢，最終形成適應黨集中統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系的黨和國家政權結構、組織形式。

(二)組織結構上從強調“分開、制約、配合”發(fā)展為“統(tǒng)一、順暢、高效”，以“統(tǒng)一配置行使職權”為實踐導向，追求國家治理最佳性與正當性，優(yōu)化黨和國家機構組織形式

政權結構和政權組織形式是影響國家治理成效的重要因素之一，不斷追求行政效率的提升則是政權結構和組織形式的目標追求。新中國成立初期，中央層面有黨的領導機構——中央委員會、工作機構——書記處、辦公廳、組織部、宣傳部、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、對外聯(lián)絡部、紀律檢查委員會、書記處政策研究室等和政權組織領導機構——中央人民政府委員會、政務院(下設各委員會，分管各部)、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署等職能部門的組織架構；地方層面則設立大區(qū)—省—市—縣政權層級結構。此后，國家政權結構和組織形式隨著國家發(fā)展和治理的要求而不斷變化，整體朝著努力解決組織機構中的問題，不斷健全和完善職能配置的方向發(fā)展。具體到紀檢監(jiān)察機關合署辦公可以看到，正是因為在“分權制約”思想影響下形成的政權結構和組織形式在實踐中暴露出諸多問題，不利于黨和國家監(jiān)督工作的開展，掣肘黨政職能關系的理順。1952年，時任中央紀律檢查委員會書記的朱德致函毛澤東，建議黨的紀律檢查委員會和人民監(jiān)察委員會合署辦公，以便分工合作，相互輔助更好地完成工作任務[17]82。毛澤東當日即復函表示同意。雖然此后由于客觀環(huán)境和實踐并未真正落實合署辦公，但也看出在社會主義國家的政權架構上，黨的紀律檢查機關和國家的監(jiān)察機關職能上有重疊的地方，而如何從體制機制上理順重疊部分就是黨和國家機構改革的關鍵。

1993年，為落實中央“兩手抓、兩手都要硬”的戰(zhàn)略方針，中央紀委和監(jiān)察部開始合署辦公，探索如何發(fā)揮黨政監(jiān)督機關的整體效能。合署辦公后的中央紀委實際上既履行黨的紀律檢查職能，又履行政府行政監(jiān)察職能，而監(jiān)察部實際上成為虛體機構。在領導上，中央紀委常委，包括未擔任監(jiān)察部領導職務的常委，“都有權處理分管部門的行政監(jiān)察工作”，監(jiān)察部“黨員部長、副部長已進入中央紀委常委會的，在常委會統(tǒng)一分工下進行工作”[13]186。而監(jiān)察部領導班子在工作上既對中央紀委常委會負責，又對國務院負責。為了克服合署辦公后認識不到位的問題，中央紀委、監(jiān)察部還專門發(fā)出通知，指出合署辦公后的紀檢監(jiān)察干部要克服“單打一”的思想，認識到紀檢監(jiān)察機關承擔懲治腐敗、推進黨風廉政建設、更好地為黨的基本路線服務的重要責任，需要履行好紀檢監(jiān)察兩項職能，形成合力，充分發(fā)揮合署的優(yōu)勢，加強對行政監(jiān)察工作的領導[18]201。可以看出，中央紀委和監(jiān)察部合署辦公的目的是發(fā)揮工作合力，路徑和方向就是從組織機構上構建一套協(xié)作機制，通過紀委常委會統(tǒng)一領導紀檢監(jiān)察兩項工作來避免工作交叉和重復，提高工作質量和效率。及至此次黨和國家機構改革，合署辦公的改革思路愈發(fā)清晰明了。正如習近平總書記所言，要解決黨和國家機構設置和職能配置中存在的突出矛盾和問題，理順黨政職責的關系，從根本原則上說，就是要堅持一類事項由一個部門統(tǒng)籌、負責，“避免出現(xiàn)政出多門、責任不明、推諉扯皮”的情況，同時明確定位、合理分工、增強合力[1]235，241。紀檢監(jiān)察機關合署辦公正是在這一邏輯下展開——黨政職能關系本身的核心在于如何更為有效地進行治理，而中國語境下由于黨的全面領導，黨政職能一體同構，加之歸口管理和條塊管理的行政特色，合署辦公無疑是治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標下治理效能最優(yōu)化的選擇方案之一。

在中國的國家結構、組織體系中，無論是黨的紀律檢查還是國家監(jiān)察，本質上都是監(jiān)督——黨內監(jiān)督和國家監(jiān)督。在“大監(jiān)督”的概念范疇下，統(tǒng)一配置行使監(jiān)督權，從主體上而言，避免了不同行政主體造成的交織重復問題；從客體上而言，改變了過去因被監(jiān)督者身份特性而出現(xiàn)“監(jiān)督空白”的難題；從工作方式上而言，從過去的外部機構銜接合作轉為機關內部工作程序的分工，提升了工作效率，節(jié)約了資源。因此中央紀委和國家監(jiān)委的合署辦公，改變過去多個主體行使監(jiān)督權的局面，由紀檢監(jiān)察機關統(tǒng)一行使監(jiān)督權，依托紀委常委兼任監(jiān)委委員的方式加強黨對監(jiān)察工作的領導，從行政職能效率的角度而言，也符合行政最佳性原則——“行政活動能夠達到最為恰當，即最符合行政目的及行政經(jīng)濟之狀態(tài)”[19]。此外，在職能、機構較為統(tǒng)一的情況下，“雙軌制”政權結構已被實踐證明治理效能低下，轉而以合署辦公和合并設立為方式，破解黨政職能關系困境，探索新型結構形式也是必然。所以《中國共產(chǎn)黨工作機關條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨機構編制工作條例》均指出黨的有關機構可以根據(jù)工作需要與職能相近、聯(lián)系緊密的國家機構或其他部門合署辦公，而試行的“大部制”改革也遵循這一邏輯。

(三)從正當性角度而言，此次紀委監(jiān)委合署辦公，解決了過去紀委調查貪腐案件的合法性瑕疵

由于中國國情的特殊性，公職人員中很大比例為黨員，從而導致在調查違紀違法案件，尤其是公職人員職務違法、職務犯罪案件時，紀委的調查行為能否從國家法律上得到支持成為一個問題。1993年中央紀委和監(jiān)察部合署辦公后，由中央紀委履行紀律檢查和行政監(jiān)察職能，在調查過程中采用的“兩規(guī)”“兩指”措施常常為法學界所詬病，認為其在法理上存在合法性瑕疵。究其本質是將黨從國家領域內排除，認為國家事務內一切活動均由法律進行約束，且沒有對黨內法規(guī)的地位予以承認。此次黨和國家機構改革，一方面明確黨內法規(guī)的地位，另一方面通過國家立法對紀檢監(jiān)察機關合署辦公的法律地位進行明確，從而將黨的活動與國家活動相統(tǒng)一，賦予法理上的正當性⑩，為紀檢監(jiān)察機關統(tǒng)籌監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作奠定了合法性基礎。

總而言之，從紀檢監(jiān)察機關合署辦公的現(xiàn)實邏輯來看，在價值理念上是以加強黨的領導為追求，以健全黨和國家監(jiān)督體系為目標；在組織結構上是以統(tǒng)一、順暢、高效為優(yōu)化原則，追求治理效能的最佳性和正當性，并在實踐中不斷發(fā)展創(chuàng)新，逐漸形成黨和國家監(jiān)督專責機關的明確定位，代表黨和國家統(tǒng)一行使監(jiān)督權。

四、紀檢監(jiān)察機關合署辦公的發(fā)展路徑

“周雖舊邦，其命維新。”習近平總書記指出中華民族是一個充滿改革精神的民族，中國的歷史就是一部改革的歷史。從紀檢監(jiān)察機關合署辦公的歷史探索和現(xiàn)實邏輯可以看出，每一次合署辦公的調整和改變，都是改革的一部分。習近平總書記強調“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”，改革只有進行時、沒有完成時，改革永遠在路上[20]。隨著改革不斷深化，如何圍繞堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系來推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)“中國之制”的制度優(yōu)勢轉化成“中國之治”的治理效能，成為紀檢監(jiān)察合署辦公進一步發(fā)展和完善的探索方向。

(一)在理論上以黨的全面領導思想為根基，構建包括本體論、認識論、實踐論在內的紀檢監(jiān)察合署辦公的理論解釋體系

不同于其他改革實踐，紀檢監(jiān)察機關合署辦公既是中國特色社會主義理論體系指導下優(yōu)化黨和國家機構職能的有益探索，又是黨集中統(tǒng)一領導黨風廉政建設和反腐敗工作的具體舉措，還是中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要組織載體。因此，有必要從理論上闡釋清楚紀檢監(jiān)察機關合署辦公的必然、實然、應然。有學者認為黨的機關與國家機關合署可能導致黨政不分，由黨的工作機關直接涉足公共事務的管理，有架空、虛置政府機構的潛在風險，甚至可能造成行政職能被政治職能所取代而使得國家機關淪為落實政黨政策的政治工具。這種考慮有一定道理，對于優(yōu)化黨政職能關系有一定的警醒作用，但其立論的基點還是西方的分權學說，未能準確把握中國共產(chǎn)黨與西方政黨的本質區(qū)別。正如習近平總書記指出的，“一定要認清，中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色?！盵21]中國共產(chǎn)黨的領導是在革命和建設的實踐中形成的，為中國人民群眾所選擇、擁護的，是現(xiàn)代中國的國家筋骨和脈絡。不同于西方國家與政黨的二元結構，中國的國家活動與黨的活動是深度融合、血肉相連的關系，無論是國家的創(chuàng)建還是發(fā)展，均離不開黨的領導。所以說，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大政治優(yōu)勢。只有理解這一點，才能明確黨全面領導下職能分工的邏輯。

在中國特色社會主義進入新時代的今天，紀檢監(jiān)察機關實行合署辦公，既是歷史經(jīng)驗發(fā)展的結果，也是面向未來發(fā)展的需要，更是為實現(xiàn)法治、善治的現(xiàn)代化治理體系提供監(jiān)督保障的抓手，對于推動新型黨政關系的構建和理論的提煉總結有著重要貢獻。因此，紀檢監(jiān)察機關合署辦公的進一步發(fā)展和完善需要在已有實踐的基礎上形成系統(tǒng)理論體系，為深化黨和國家機構改革提供助益。

(二)在實踐上以健全黨和國家監(jiān)督體系為目標，推動黨內法規(guī)和國家法律的貫通銜接，正確處理“黨紀”與“國法”的關系

紀檢監(jiān)察機關合署辦公引起學術界尤其是法學界高度警惕的重要原因在于對“黨政不分”“以黨紀代替國法”的擔憂。事實上，對于如何處理黨的監(jiān)督和國家監(jiān)督關系，在黨的歷史上有過論爭和探索，所以才有紀檢監(jiān)察機關的設立、裁并、合署等諸多變化。一般而言，對于紀檢監(jiān)察機關合署辦公的擔憂主要在于兩方面。一方面，由于紀檢監(jiān)察機關合署辦公后黨的紀律檢查機關和國家監(jiān)察機關的雙重身份屬性使得紀檢監(jiān)察機關的政治地位顯著抬升，明顯高于行使檢察權和審判權的司法機關。在現(xiàn)實層面，紀檢監(jiān)察機關主要負責人一般為同級黨委常委，而無論是公安、檢察院還是法院的主要負責人雖在行政級別上相當，但在政治地位上難以相提并論，只有分管政法工作的政法委主要負責人才能與之相當。2014年黨的十八屆四中全會提出優(yōu)化司法職權配置，要求公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，確保偵查、監(jiān)察、審判、執(zhí)行能夠相互配合、相互制約。此后中央又提出推進以審判為中心的刑事訴訟改革，進一步從制度上進行重申。如此一來，在現(xiàn)行“一府一委兩院”的政權結構上，如何在行政權、監(jiān)察權、司法權之間保持合理的平衡，避免失衡和“權力越界”，成為紀檢監(jiān)察機關需要在實踐中給予回答的問題。另一方面，紀檢監(jiān)察機關合署辦公后，此前“違紀”、“職務違法”和“職務犯罪”分別由黨的紀律檢查委員會、行政監(jiān)察機構和檢察院查處、管轄、偵辦的分工模式被紀檢監(jiān)察機關統(tǒng)一管轄模式所取代，檢察院僅保留司法訴訟(國家公訴)的職能。執(zhí)紀執(zhí)法的雙重程序由同一機關掌握，如何確?！凹o律問題”與“法律問題”的邊界清晰，不會出現(xiàn)以紀律處分代替法律刑罰的現(xiàn)象，在程序上實現(xiàn)兩者的貫通銜接，成為學術界爭議的焦點。因此，紀檢監(jiān)察機關合署辦公的發(fā)展需要在“貫通執(zhí)紀執(zhí)法、有效銜接司法”上下功夫，在實踐中探索有效工作機制，確保整體政權結構的穩(wěn)定和各種權力的順暢運行。

紀檢監(jiān)察機關合署辦公是在黨的統(tǒng)一領導下行使監(jiān)督權，通過內部職能的分設，將執(zhí)紀與執(zhí)法貫通，目的在于貫徹“懲前毖后、治病救人”的工作理念，把監(jiān)督挺在前面，努力削減腐敗存量、遏制腐敗增量，一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”。所以說，紀檢監(jiān)察機關合署辦公的目的就是更好地行使監(jiān)督權，把黨的紀律與國家法律有效貫通、有機銜接，構建黨統(tǒng)一領導、權威高效的監(jiān)督體系，保障黨中央的重大決策部署落實和執(zhí)行到位，促進黨和國家制度體系和治理體系不斷完善發(fā)展。

(三)在組織上以持續(xù)深化“轉職能、轉方式、轉作風”為方向，堅持以刀刃向內的態(tài)度加強自我監(jiān)督

紀檢監(jiān)察機關合署辦公后，作為監(jiān)督專責機關，承擔對所有黨員干部和行使公權力人員的監(jiān)督。與此同時，紀委監(jiān)委在行使監(jiān)督權的過程中，必然處于權力運行邏輯范疇內，成為最大的公權力機關。因此，如何提高自身拒腐防變能力成為紀檢監(jiān)察合署辦公后進一步發(fā)展的重要議題。習近平總書記多次談及紀檢監(jiān)察機關如何防止“燈下黑”“誰來監(jiān)督紀委”等問題，更是提醒紀檢監(jiān)察機關和紀檢監(jiān)察干部“打鐵還需自身硬”，律人先律己。《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》《監(jiān)察法實施條例》等黨內法規(guī)、國家法律和規(guī)范性文件相繼出臺，正是黨中央和中央紀委給紀檢監(jiān)察機關定制度、立規(guī)矩的具體體現(xiàn)。

紀檢監(jiān)察機關本質上是政治機關，擔負保障黨章黨規(guī)黨紀和憲法法律法規(guī)、黨中央重大決策部署、重大戰(zhàn)略舉措落實的職責。因此，紀檢監(jiān)察機關合署辦公后要持續(xù)深化“轉職能、轉方式、轉作風”，從協(xié)助黨委落實全面從嚴治黨任務入手，完善紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接制度，強化監(jiān)督的協(xié)助引導推動功能，促進黨內監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督貫通融合、協(xié)調協(xié)同，在組織上推進紀檢監(jiān)察工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化。也就是說，在組織形式上，紀檢監(jiān)察機關合署辦公的發(fā)展方向一方面應繼續(xù)推動雙重領導體制機制的健全，加強上級紀檢監(jiān)察機關對下級紀檢監(jiān)察機關的領導，加強同級監(jiān)督和對“一把手”的監(jiān)督；另一方面要完善自我監(jiān)督形式，通過設置內部監(jiān)督組織機構，加強對紀檢監(jiān)察機關自身的監(jiān)督。此外，還要推動建立以黨內監(jiān)督帶動其他監(jiān)督的工作格局和協(xié)作機制，形成監(jiān)督合力。

五、結語

習近平總書記指出，“我們現(xiàn)在所處的，是一個船到中流浪更急、人到半山路更陡的時候，是一個愈進愈難、愈進愈險而又不進則退、非進不可的時候。”[22]在過去的歷史探索中，黨和人民共同從實踐中形成一套行之有效的制度體系，找到適合中國國情的發(fā)展道路。行至今日，身處百年未有之大變局，應該堅持中國特色社會主義制度，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。紀檢監(jiān)察機關應該樹立制度權威、保障制度執(zhí)行，通過合署辦公構建起行之有效的權力監(jiān)督體系和執(zhí)紀執(zhí)法體系，以全面從嚴治黨新成效推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，跳出“歷史周期率”，向黨和人民交出滿意答卷。當然同時應該看到，對于紀檢監(jiān)察機關合署辦公，外界還有諸多的質疑和擔憂。紀檢監(jiān)察機關更應該立足監(jiān)督專責機關的定位，以政治監(jiān)督帶動各類監(jiān)督，扎實做好監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作，向著規(guī)范化、法治化、正規(guī)化的方向發(fā)展。

注釋：

①在紀檢監(jiān)察機關人事安排上，我國設計了一套由紀委書記兼任監(jiān)委主任(中央層面例外，由于中央紀委書記為中央政治局常委，故由主持中央紀委日常工作的副書記兼任監(jiān)委主任)，紀委常委兼任監(jiān)委委員的制度來保證黨對紀檢監(jiān)察工作的領導。

②1931年5月，共產(chǎn)國際執(zhí)委會要求成立隸屬于蘇維埃人民委員會的工農(nóng)檢查機構和隸屬于(直至地區(qū)的)黨委的由工人、雇農(nóng)和貧農(nóng)組成的監(jiān)察委員會。隨后，中共中央鄂豫皖分局發(fā)出《關于組織工農(nóng)監(jiān)察委員會問題的通知》，決定在鄂豫皖蘇區(qū)設立工農(nóng)監(jiān)察院，領導全區(qū)的監(jiān)察工作。在當年11月召開的中央蘇區(qū)第一次黨代表會議上，嚴肅黨的紀律被確立為黨建工作的中心任務。在蘇維埃第一次全國代表大會上，鄧廣仁做了工農(nóng)檢查處的報告，通過了《工農(nóng)檢查處問題的決議案》。至此，中央蘇區(qū)形成從中央到地方的各級工農(nóng)檢察部、控告局和各級檢舉委員會。

③抗日戰(zhàn)爭及解放戰(zhàn)爭時期，黨員的違紀違法行為一般由黨組織處理。雖然黨的六屆六中全會規(guī)定區(qū)黨委下設立監(jiān)察委員會，但在實際工作中由于戰(zhàn)爭環(huán)境等客觀因素未能發(fā)揮預期的作用。而在民主聯(lián)合政權的設計中，監(jiān)督的職責更多由群眾監(jiān)督和民主監(jiān)督進行，并最終交由司法審判。例如陜甘寧邊區(qū)的參議會具有監(jiān)督邊區(qū)政府公職人員的權力。在延安時期，黃克功案和肖玉璧案最終都是由邊區(qū)法院進行審理和判決。

④根據(jù)《中共中央關于下發(fā)中央紀律檢查委員會工作細則的通知》的要求，中央紀律檢查委員會與中央組織部、人民監(jiān)察委員會黨組應保持密切的聯(lián)系，以便及時了解黨的組織及黨員有無違犯黨章、黨紀、黨的決議的行為，有無違犯國家法律、法令及政策的行為，有無損害群眾利益及脫離群眾的官僚主義等行為或傾向，以期制止或預防這些行為和傾向的發(fā)生。

⑤《中共中央關于實行精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》明確要求黨的紀律檢查委員會、人民政府的監(jiān)察委員會、檢察機關和司法機關、軍隊的政治工作機關和紀律檢查委員會應將系統(tǒng)地進行反貪污、反浪費、反官僚主義的斗爭作為當前的中心工作。

⑥《中國共產(chǎn)黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》規(guī)定黨的監(jiān)察委員會任務為經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件。黨員違反國家法律、法令的行為，除應依法由人民法院審理或政府監(jiān)察機關懲處外，其應受黨紀處分者即由黨的監(jiān)察委員會負責處理。黨的監(jiān)察委員會要同檢察機關和政府的監(jiān)察機關密切結合進行工作，以便充分有效地發(fā)揮黨和國家的監(jiān)督機關的作用。

⑦1955年6月21日，人民日報刊發(fā)《積極發(fā)揮國家監(jiān)察工作在反浪費斗爭中的作用》一文，指出在保證國家經(jīng)濟建設計劃的順利實施上，國家監(jiān)察工作占著一個很重要的地位。1959年，周恩來提議監(jiān)察工作應在各級黨委領導下，依靠群眾，建議撤銷監(jiān)察部，今后對于國家行政機關工作人員的監(jiān)督工作，一律由各有關國家機關負責進行。1960年，中央決定公安部、最高人民檢察院、最高人民法院合署辦公，最高人民檢察院只保留二三十人。當然，此次改革也與整風運動、“反右派斗爭”有關。

⑧《國務院關于提請設立中華人民共和國監(jiān)察部的議案》指出，為了監(jiān)察國家行政機關及其工作人員、國家行政機關任命的國營企事業(yè)單位的領導干部，嚴格履行職責，以保證國家政策和法律法規(guī)的貫徹實施，保障全面改革和四化建設的順利進行，現(xiàn)提請批準設立中華人民共和國監(jiān)察部，以恢復并確立國家行政監(jiān)察體制，使社會主義法制建設進一步健全、完善。

⑨新中國成立初期，紀律的概念內涵十分豐富，不僅有黨紀，還有政紀、勞動紀律、財經(jīng)紀律。也就是說，國家的制度基礎在于各項紀律，因此黨的紀律檢查委員會絕非僅僅查處黨內違紀問題(當然這是其中最重要的一條)，其對于政紀問題從理念上也負有管理職責。

⑩如在《監(jiān)察法》中創(chuàng)設了“留置”一詞，取代原來的“兩規(guī)”和“兩指”，加上對紀檢監(jiān)察機關調查取證的措施和手段進行了規(guī)定，奠定了紀檢監(jiān)察機關工作的合法性基礎。