黃興瑞

(浙江警察學(xué)院,浙江杭州310053)

社會治理是進(jìn)入新時代以來我國治國理政實踐中提出的一個重要概念。2013年,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,同時首次提出“社會治理”概念和“提高社會治理水平”命題。2019年,習(xí)近平總書記在中央政法工作會議強(qiáng)調(diào)要“加快推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化”,要求深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新,構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。同年,習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班上再次強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化”,要堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”,健全平安建設(shè)社會協(xié)同機(jī)制,從源頭上提升維護(hù)社會穩(wěn)定能力和水平。2022年，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中進(jìn)一步提出,在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理的重要論述,闡明了社會治理的科學(xué)內(nèi)涵和發(fā)展方向——社會治理現(xiàn)代化。社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵應(yīng)該如何理解?縣域社會治理現(xiàn)代化是否具有必要性和緊迫性?推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和路徑是什么?推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)處理好哪些關(guān)系?這些問題是各地在社會治理發(fā)展過程中都需要作出解答的。

一、縣域社會治理現(xiàn)代化的新要求

目前,有關(guān)縣域的研究大多集中在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，關(guān)于縣域社會和縣域社會治理現(xiàn)代化的研究成果較少。就當(dāng)今中國的治理發(fā)展和社會運(yùn)行格局而言,縣域社會和縣域社會治理的重要性不容忽視,可以說不研究縣域社會就難以理解當(dāng)今中國。對縣域社會治理現(xiàn)代化的研究首先需要厘清基本概念。

(一)縣域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

1.關(guān)于如何理解縣域?？たh治,天下安?！妒酚洝酚醒?“縣積而郡,郡積而天下,郡縣治,天下無不治?！睙o論是傳統(tǒng)社會還是現(xiàn)代社會,縣域都是我國最為重要的治理單元。縣作為行政區(qū)域,在我國已有兩千多年的歷史,春秋時期就有郡縣制雛形。秦始皇完成統(tǒng)一后,廢除分封制,全國一律以郡縣作為地方行政區(qū)劃,縣歸郡管轄,形成了郡、縣二級制,郡縣制度基本確立。劉邦建立西漢政權(quán)后,實行郡國并行制,郡、國數(shù)目比秦代有了很大增加。到清朝,縣受府、州管轄。到清末民國時期,“縣級行政建制的規(guī)模及其動員資源的能力,伴隨著以國家權(quán)威為中心的統(tǒng)一管制權(quán)力向基層延伸的努力而得到極大的擴(kuò)充和強(qiáng)化”。[1]20世紀(jì)以后,特別是中華人民共和國建立以來,國家政權(quán)延伸至縣以下,在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層政權(quán),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊設(shè)立政府指導(dǎo)下的基層組織。改革開放以來,以推進(jìn)縣域治理科學(xué)化、民主化、法治化為目標(biāo),通過對體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新,穩(wěn)妥推進(jìn)縣域治理由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的逐步轉(zhuǎn)型。[2]

何為縣域?不同的學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了解釋。一種觀點將“縣域”理解為空間范圍,主要指在空間上包括縣、鎮(zhèn)、村在內(nèi)的農(nóng)村區(qū)域。樊紅敏等認(rèn)為“縣域”是指以縣城為中心包括縣、鎮(zhèn)、村在內(nèi)的區(qū)域范圍,是一個政治、經(jīng)濟(jì)、文化的地域性統(tǒng)一體,[3]是一個以城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域為治理對象的具有城鄉(xiāng)結(jié)合性的單元。[4]徐雙敏等認(rèn)為縣域社會治理在空間范圍上是特定的，其范圍就是縣(自治縣、旗,下同)的區(qū)劃范圍,即包括除市轄區(qū)和縣級市以外的縣、縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社。[5]另一種觀點將“縣域”定位成一種行政區(qū)劃。譚學(xué)良根據(jù)傳統(tǒng)縣政的歷史淵源和劃分特點,將縣域理解為縣級行政區(qū)劃范圍內(nèi)包括縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府等在內(nèi)的行政單位。其范圍包括縣、市轄區(qū)和縣級市的人民政府,自治縣、自治旗的人民政府,直轄市的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等。[6]第三種觀點將縣域從空間范圍與行政區(qū)劃結(jié)合起來理解。陳麗君等人認(rèn)為:“縣域社會治理是一個空間概念,具有特定的空間范圍,即縣級行政區(qū)劃范圍內(nèi),并且在空間上包含‘區(qū)縣—鎮(zhèn)街—村社’多級組織、城鄉(xiāng)聯(lián)動”。[7]

綜上,可以認(rèn)為縣域是一個集合概念,它既有“縣”這一行政層級的特點,也有與“縣”這一行政層級相對應(yīng)的空間區(qū)域的特點,還有其自身的特殊內(nèi)涵。首先,“縣域”的概念具有行政性。縣是一種國家行政區(qū)劃單元,亦是一種地方行政建制?？h級建制是我國國家體制中產(chǎn)生較早且長期穩(wěn)定、聯(lián)絡(luò)基層且功能比較齊全的管理層次。其次,“縣域”具有空間性?？h域具有特定的空間范圍,即縣級行政區(qū)劃范圍內(nèi),并且在空間上包含“區(qū)市縣—鎮(zhèn)街—村社”多級聯(lián)動。其三,“縣域”概念具有多樣性?？h一級的地方行政機(jī)關(guān)有多種樣態(tài)和稱謂,如縣人民政府、市轄區(qū)人民政府、縣級市人民政府、自治縣人民政府、自治旗的人民政府等。另外,縣域多樣性還體現(xiàn)在人口數(shù)量、空間布局、社會結(jié)構(gòu)、社會文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理難度等多方面。因此,本文研究的是“大縣域”的概念,它既是一種行政區(qū)劃單元,又是一種相應(yīng)的空間范圍,既包括農(nóng)村區(qū)域,又涵蓋城市社區(qū),是縣級地方行政區(qū)劃所涵蓋的,集經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)于一體的城鄉(xiāng)治理場域。

2.關(guān)于如何理解縣域社會治理。對于縣域社會治理,目前學(xué)界尚未有一個明確的定義,學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了表述和界定。從縣域社會治理的地位而言,徐勇認(rèn)為,縣域在國家治理體系中處于直接接觸社會的“接點”位置。[8]縣不僅僅是一個行政區(qū)劃概念,而且具有很強(qiáng)的地域性和歷史沿襲性,是國家社會與村莊社會的連接點?？h域社會是城市與鄉(xiāng)村社會的“接點”,是傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會的“接點”,中心與邊緣社會的“接點”。[9]從縣域社會治理與國家治理體系關(guān)系的角度來看,何雪松、覃可可認(rèn)為縣域社會治理作為國家治理體系的基礎(chǔ)性構(gòu)成,有著較為獨立的邏輯規(guī)定和具體的內(nèi)涵構(gòu)成。縣域社會是聯(lián)結(jié)和黏合城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點,縣域社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。[10]從縣域社會治理主體的角度來看,閆文仙、陳龍將其概括為“縣委與縣政府、管理咨詢智囊、技術(shù)專家、企業(yè)、農(nóng)民組織、村委會、鄉(xiāng)村能人”。[11]齊睿將其界定為“縣委、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)、村莊(社區(qū))、民眾以及市場(第三方社會組織)”。[12]關(guān)于治理內(nèi)容和方式,陳麗君、郁建興、董瑛將其歸納為社會管理、政社共治、社會自主治理和科技支撐四個方面。[13]

上述研究對理解縣域社會治理的內(nèi)涵具有啟示意義。縣域社會治理可以從治理目標(biāo)、治理主體、治理內(nèi)容、治理方式等方面來理解?？h域社會治理是以善治為治理目標(biāo),在縣、鄉(xiāng)、村三級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,以縣鄉(xiāng)基層政府和村民委員會為主導(dǎo),吸納社會組織和公民等多方治理主體協(xié)同參與,通過自治、法治、德治、智治相結(jié)合的方式管理基層公共事務(wù)的活動。縣域社會治理有如下特征。一是縣域社會治理的基礎(chǔ)性?？h域是連接城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣之間的節(jié)點,具有連接基層社會與整體社會的功能。由于我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期,多數(shù)社會矛盾源頭在基層,化解社會矛盾的主陣地在縣域,維護(hù)平安穩(wěn)定的主要責(zé)任在縣鄉(xiāng)基層黨委政府。二是縣域社會治理的整體性?？h域有較為完整的基層治理體系,有明確的黨政關(guān)系,擁有一定決策權(quán),具備較為規(guī)范的議事決策程序,是推動城鄉(xiāng)矛盾化解和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要平臺。縣域也是一個“擴(kuò)大的熟人社會”。縣城人們的社會關(guān)系是高度地方化的,幾乎所有的社會關(guān)系都是在縣域范圍內(nèi)產(chǎn)生的。[14]三是縣域社會治理的復(fù)雜性。隨著時代的發(fā)展,大規(guī)模的人口流動、線上線下的融合滲透,多樣化的城鄉(xiāng)居住特征逐步凸顯,社群組織的交互更加頻繁,從傳統(tǒng)的單位制到現(xiàn)在的社區(qū)制,新型組織形態(tài)下的利益協(xié)調(diào)難度不斷加大,傳統(tǒng)的治理模式和“人海戰(zhàn)術(shù)”已越來越難以適應(yīng)社會治理的需要。當(dāng)下,全球疫情推動世界百年未有之大變局加速演進(jìn),縣域社會治理面臨許多新形勢、新矛盾和新挑戰(zhàn)。正是縣域社會治理的基礎(chǔ)性、整體性和復(fù)雜性決定了實現(xiàn)縣域社會治理現(xiàn)代化有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

3.關(guān)于如何理解縣域社會治理現(xiàn)代化。從管理到治理是一個進(jìn)步,但治理也不是萬能的。治理水平同樣有高低優(yōu)劣和有效無效之分。治理的局限性,可能導(dǎo)致治理失效。高水平的、優(yōu)質(zhì)的、有效的國家治理,應(yīng)該是國家的管理者向所有者負(fù)責(zé)的國家治理,多元行動者協(xié)商協(xié)議協(xié)同基礎(chǔ)上的國家治理,政府治理、市場治理、社會治理機(jī)制合作互補(bǔ)的國家治理,公共利益得到增進(jìn)、公共秩序得到維護(hù)的國家治理。反之則為劣質(zhì)的、低水平的甚至是失敗的國家治理。[15]關(guān)于治理失效的原因,有學(xué)者解釋為:“由于有關(guān)各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)所致?！盵16]

既然治理可能失效,那么,如何使治理更加有效,即如何實現(xiàn)“善治”就成為重要的課題。俞可平認(rèn)為善治是社會治理的一種理想目標(biāo),即國家與社會處于最佳關(guān)系狀態(tài)。就其內(nèi)涵而言,善治就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關(guān)系,以促進(jìn)社會公共利益最大化。[18]何增科認(rèn)為善治評價可以從“治理體系完善程度、治理過程民主程度、治理結(jié)果優(yōu)良程度”三個維度展開。[19]俞可平認(rèn)為適合中國國情的民主治理和善治的評價標(biāo)準(zhǔn)包括合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效、法治、穩(wěn)定、廉潔、公正等。[20]

要實現(xiàn)善治的目標(biāo),就必須建立與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展相適應(yīng)的治理體系,實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大提出要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào),要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。從黨的重要文獻(xiàn)的表述和實踐探索中可以看到:善治是目標(biāo),社會治理現(xiàn)代化是路徑。據(jù)此,縣域社會治理現(xiàn)代化可以理解為:以縣域為空間范圍,以黨委、政府、社會、公民為治理主體,以民主協(xié)商、法治保障、科技支撐為治理路徑,以社會治理理念現(xiàn)代化、社會治理體系現(xiàn)代化、社會治理能力現(xiàn)代化為重點內(nèi)容,以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平為行動目標(biāo),以建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體為制度目標(biāo)的社會建設(shè)過程。

(二)縣域社會治理現(xiàn)代化的構(gòu)成要素

1.縣域社會治理理念現(xiàn)代化。實現(xiàn)縣域社會善治,首先要看治理主體所秉持的基本立場和價值追求,即“社會治理為了誰”的問題。習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會議上的講話中提出要“堅持社會治理為了人民,善于把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術(shù)新手段結(jié)合起來,創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動群眾的機(jī)制,創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機(jī)制,讓群眾的聰明才智成為社會治理創(chuàng)新的不竭源泉”。因此,必須始終把維護(hù)人民利益、實現(xiàn)人民權(quán)利作為縣域社會治理的價值目標(biāo),實現(xiàn)由“維穩(wěn)”為動機(jī)向“維權(quán)”為宗旨的價值目標(biāo)轉(zhuǎn)化。通過保障改善民生,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要,不斷促進(jìn)社會公平正義,形成有效的縣域社會治理和良好的縣域社會秩序。

2.縣域社會治理體系的現(xiàn)代化。有學(xué)者認(rèn)為,評價社會治理體系的完善程度,可以從治理主體多元化程度、治理主體代表性程度、治理主體問責(zé)程度、治理主體合作程度展開。[19]有學(xué)者認(rèn)為善治意義上的縣域社會治理體系現(xiàn)代化意涵著參與縣域社會治理的多元主體之間在權(quán)力資源配置上應(yīng)該是“平等的”,作出的決定對城鄉(xiāng)政治生態(tài)環(huán)境具有“適應(yīng)性”。[21]參與社會治理的主體多元、地位平等是社會治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。關(guān)于縣域社會治理主體和主體之間的關(guān)系,在黨的兩個重要文獻(xiàn)中作了清晰的闡述。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，這作為促進(jìn)社會治理能力現(xiàn)代化的著力點,深刻揭示了社會治理體系與社會治理能力建設(shè)的內(nèi)在邏輯,體現(xiàn)了將我國社會治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為社會治理能力效能的三個維度：“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”構(gòu)建了社會治理的主體維度；“民主協(xié)商、法治保障、科技支撐”構(gòu)建了社會治理的路徑維度；“確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序,建設(shè)更高水平的平安中國”構(gòu)建了社會治理的目標(biāo)維度?！爸黧w—路徑—目標(biāo)”三個維度明確了新時代構(gòu)建社會治理體系架構(gòu)的邏輯維度,也是推進(jìn)縣域社會治理體系現(xiàn)代化的基本遵循。2021年4月頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)進(jìn)一步明確了縣域社會治理各參與主體之間的關(guān)系，即基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、基層政府的主導(dǎo)作用、基層群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用和社會力量的積極作用。

3.縣域社會治理能力的現(xiàn)代化。關(guān)于社會治理能力,學(xué)界從結(jié)果的視角稱之為治理結(jié)果的優(yōu)良程度,具體包括增進(jìn)社會福利的能力、維護(hù)安全和秩序的能力、提升公共組織和官員廉潔與效能的能力、提升公眾對黨和政府工作總體滿意度的能力。[19]也有學(xué)者將縣域社會治理能力界定為縣域社會多元治理主體參與決策,達(dá)成具有一定程度“情感真誠性”和“認(rèn)知共識性”的縣域社會發(fā)展目標(biāo)、手段和評價城鄉(xiāng)融合發(fā)展結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)的能力。[21]《決定》和《意見》也為理解縣域社會治理現(xiàn)代化指明了方向?！稕Q定》首次提出了“社會治理共同體”的新理念,這是黨在創(chuàng)新社會治理實踐中的經(jīng)驗升華。面對當(dāng)下社會治理凸顯的主體多元化、訴求多樣化、目標(biāo)公共化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化等現(xiàn)代性趨勢,加快社會治理能力現(xiàn)代化迫在眉睫。這就需要增加治理主體間的協(xié)同性和治理機(jī)制的協(xié)調(diào)性。針對縣域基層如何提升社會治理能力和實現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化,《意見》從黨的組織力、基層政權(quán)治理能力、“三治”能力、基層智慧治理能力四個方面進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述,提出了明確的要求。在這四個方面的能力中,黨的組織力是關(guān)鍵,基層政權(quán)治理能力是抓手,自治、法治、德治能力是基礎(chǔ),智慧治理能力是支撐。

二、浙江推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化的動因

黨的十九大以來,浙江不斷創(chuàng)新縣域社會治理,構(gòu)建“一中心四平臺一網(wǎng)格”標(biāo)準(zhǔn)體系,深入推進(jìn)除險保安、掃黑除惡活動,建立風(fēng)險閉環(huán)管控大平安機(jī)制,實現(xiàn)刑事發(fā)案數(shù)、安全事故起數(shù)和傷亡人數(shù)持續(xù)下降；實現(xiàn)訴訟案件、來信來訪總量持續(xù)下降。浙江基層治理涌現(xiàn)出許多先進(jìn)經(jīng)驗,但在新的形勢下亦面臨許多新的問題和挑戰(zhàn)，需要破題和破局，加快縣城社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

(一)縣域社會治理現(xiàn)代化是落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的內(nèi)在要求

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央對基層治理作出了一系列重要論述和部署,科學(xué)回答了加強(qiáng)基層治理“是什么”“為什么”“怎么做”等基本問題。關(guān)于基層治理的重大意義,習(xí)近平總書記指出,“推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層,推動黨和國家各項政策落地的責(zé)任主體在基層,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層”,“社會治理的重點在基層,難點也在基層,必須把社會治理的重心落到城鄉(xiāng)基層”。對如何推進(jìn)社區(qū)治理,習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出,“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動社會治理重心向基層下移,發(fā)揮社會組織作用,實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。對如何推進(jìn)鄉(xiāng)村治理,2022年中央1號文件提出要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,推行網(wǎng)格化管理、數(shù)字化賦能、精細(xì)化服務(wù)。推進(jìn)村委會規(guī)范化建設(shè)。深化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范。開展村級議事協(xié)商創(chuàng)新實驗”。

這些基層治理的重要論述早在習(xí)近平同志在浙江工作期間就已萌發(fā)。他在《求是》雜志發(fā)表的《加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作,夯實社會和諧之基》一文中,對加強(qiáng)基層治理的意義、根本、重點和關(guān)鍵等作了深入闡述;他在《之江新語》專欄發(fā)文,對基層治理的意義和方法等作了專門闡述;他還把基層治理作為“平安浙江”“法治浙江”建設(shè)的重要內(nèi)容,在實踐中大力總結(jié)推廣基層治理的先進(jìn)做法,親自總結(jié)推廣了“后陳經(jīng)驗”,創(chuàng)新發(fā)展了“楓橋經(jīng)驗”,調(diào)研肯定了安吉余村民主法治建設(shè)經(jīng)驗等。

首先,習(xí)近平同志指出了加強(qiáng)基層治理的重大意義,形成了把基層治理作為社會和諧之基的重要思想。他指出,加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作,是構(gòu)建社會主義和諧社會之基,基層既是產(chǎn)生利益沖突和社會矛盾的“源頭”,也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會矛盾的“茬口”。他強(qiáng)調(diào),夯實基層基礎(chǔ),有利于形成強(qiáng)大的社會凝聚力,逐步筑牢穩(wěn)定合理的社會結(jié)構(gòu);有利于正確處理人民內(nèi)部矛盾,維護(hù)社會的安定團(tuán)結(jié);有利于推進(jìn)基層民主,加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)。這些重要觀點與黨的十八大以來習(xí)近平總書記對基層治理重要論述一脈相承,都強(qiáng)調(diào)了基層治理對社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)性作用。

其次,習(xí)近平同志指出了基層治理的價值導(dǎo)向,形成了以人民為中心的基層治理思想。他指出，夯實社會和諧之基,根本在于做好群眾工作。他強(qiáng)調(diào),夯實社會和諧之基,做好群眾工作,要求我們把人民群眾看作和諧社會建設(shè)的主體,把維護(hù)群眾根本利益、促進(jìn)利益關(guān)系協(xié)調(diào)看作和諧社會建設(shè)的重中之重。這些重要觀點與黨的十八大以來提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”思想是相通的,都是為了維護(hù)群眾利益,發(fā)揮群眾主體作用。

其三,習(xí)近平同志指出了基層治理的重點所在,形成了以增強(qiáng)服務(wù)管理合力為重點的基層治理思想。他指出,夯實社會和諧之基,重點在于強(qiáng)化對基層的服務(wù)和管理。他還強(qiáng)調(diào),要通過全面加強(qiáng)社會治安綜合治理,不斷加強(qiáng)和改善基層社會管理;通過發(fā)揮各類社會組織的作用,形成社會管理和社會服務(wù)的合力。這些重要觀點與黨的十八大以來習(xí)近平總書記提倡的多元主體合作共治思想邏輯相通,都強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會組織、民間力量的作用,增強(qiáng)基層治理的合力。

其四,習(xí)近平同志指出了基層治理的基本原則,形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治理相結(jié)合的基層治理思想。黨的領(lǐng)導(dǎo)方面,他在《求是》雜志刊文中指出,構(gòu)建社會主義和諧社會,關(guān)鍵在黨；夯實社會和諧之基,關(guān)鍵在于加強(qiáng)基層班子和隊伍建設(shè)。人民民主方面,他在《之江新語》中指出,基層矛盾要用基層民主的辦法來解決,這一重要原則一定要把握好。依法治理方面,他在省委十一屆十一次全會上指出,我們要善于運(yùn)用法律手段來調(diào)整社會關(guān)系、平衡社會利益、解決社會矛盾、促進(jìn)社會和諧,將各種社會矛盾和糾紛都納入法治的軌道。這些重要觀點與黨的十九大提出的社會治理要求是內(nèi)在契合的,都是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一思想在基層治理方面的體現(xiàn)。

習(xí)近平同志在浙江工作期間對基層治理的探索卓有成效,為新時代浙江縣域社會治理指明了方向、提供了遵循。探索縣域社會治理現(xiàn)代化是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在浙江的生動實踐。

(二)縣域社會治理現(xiàn)代化是堅持創(chuàng)新發(fā)展浙江基層社會治理經(jīng)驗的必然要求

沿著習(xí)近平總書記指引的路子,浙江不斷加強(qiáng)縣域基層社會治理,鼓勵基層大膽創(chuàng)新。浙江各地改革探索不斷涌現(xiàn),改革成效卓越斐然,積累了寶貴的經(jīng)驗,為縣域社會治理現(xiàn)代化提供了扎實基礎(chǔ)。

在依靠群眾解決矛盾方面,堅持和發(fā)展了“楓橋經(jīng)驗”。20世紀(jì)60年代初,諸暨楓橋創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現(xiàn)捕人少,治安好”的“楓橋經(jīng)驗”。1963年11月,毛澤東同志親筆批示“要各地仿效,經(jīng)過試點,推廣去做”。2003年11月,時任省委書記習(xí)近平提出,要充分珍惜“楓橋經(jīng)驗”,大力推廣“楓橋經(jīng)驗”,不斷創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”。2013年10月,習(xí)近平總書記作出重要指示,要求把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。長期以來,浙江堅持“楓橋經(jīng)驗”基本精神不動搖,并根據(jù)不同時期的形勢賦予“楓橋經(jīng)驗”新內(nèi)涵,使之成為既是化解矛盾、促進(jìn)平安和諧的經(jīng)驗,更是推動發(fā)展、服務(wù)群眾的經(jīng)驗。

在推動服務(wù)農(nóng)村發(fā)展上,探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技特派員、農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度和“三位一體”農(nóng)村新型合作體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技特派員和農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度,是習(xí)近平同志在浙江工作期間推行的保障各項“三農(nóng)”政策落到實處的重要舉措。2003年,浙江省派出首批100名科技特派員。2005年,實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一名科技特派員。15年來,大批科技特派員深入田間地頭,把先進(jìn)科技和現(xiàn)代理念帶給農(nóng)民群眾,有力推動了農(nóng)村發(fā)展。2004年,浙江開始實施農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度。各級農(nóng)村工作指導(dǎo)員全部駐村,認(rèn)真履行村情民意調(diào)研員、政策法規(guī)宣傳員、群眾信訪調(diào)解員、富民強(qiáng)村服務(wù)員、民主制度監(jiān)督員、組織建設(shè)督導(dǎo)員等“六大員”職責(zé),為鄉(xiāng)村治理注入了新鮮力量,帶去了先進(jìn)理念,提高了治理水平。2006年1月,習(xí)近平同志在全省農(nóng)村工作會議上首次提出建立農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”農(nóng)村新型合作體系。同年3月,全國首家“三位一體”合作組織——瑞安農(nóng)村合作協(xié)會正式成立。同年,習(xí)近平同志親臨瑞安參加全省發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)工作現(xiàn)場會并肯定了“瑞安實踐”。十多年來,瑞安市以農(nóng)民為中心,踐行并創(chuàng)新“農(nóng)有、農(nóng)治、農(nóng)享”理念,積極推進(jìn)“三位一體”合作發(fā)展。這一實踐創(chuàng)新,既完善了農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體制,推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;又破解了農(nóng)村信用難題,培養(yǎng)了村民合作互助精神,推動了全省農(nóng)合組織的建設(shè),也為鄉(xiāng)村有效治理提供了重要的實踐載體。這一創(chuàng)新做法寫入了2018年中央1號文件。

在推動服務(wù)責(zé)任落地方面,全面推廣舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式。2007年開始,舟山市在不改變行政區(qū)劃的前提下,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道劃分為若干個單元網(wǎng)格,通過整合基層各類服務(wù)資源,對應(yīng)每個網(wǎng)格組建相應(yīng)的管理服務(wù)團(tuán)隊,依托信息化管理服務(wù)平臺,為轄區(qū)內(nèi)的居民提供主動、高效、有針對性的服務(wù)。近年來,浙江省進(jìn)一步推進(jìn)基層治理網(wǎng)格化建設(shè),整合各種網(wǎng)格,并加強(qiáng)黨建引領(lǐng),形成了“全科網(wǎng)格”“紅色網(wǎng)格”等新做法,有效化解了基層矛盾。目前,網(wǎng)格化管理已成為全國基層治理的普遍性做法。

在探索基層協(xié)商民主方面,總結(jié)推廣溫嶺“民主懇談”和象山“村民說事”經(jīng)驗。浙江的基層協(xié)商民主探索起步較早，其中,溫嶺“民主懇談”和象山“村民說事”是兩種有較大影響的方式。溫嶺“民主懇談”始于1999年6月,經(jīng)過二十多年的總結(jié)推廣,目前已成為我國基層協(xié)商民主的重要范式。象山“村民說事”始于2009年,面對村務(wù)不公開、村民不信任的現(xiàn)象,象山縣夏葉村定期召開現(xiàn)場“說事會”,把村里的每一件事、每一筆款項都擺到桌面上,讓村民聽明白、看清楚。2010年,象山縣總結(jié)形成以“說、商、辦、評”為核心內(nèi)容的制度體系,構(gòu)筑村務(wù)管理、決策、治理、監(jiān)督全閉環(huán),走出了一條共商共信、共建共享的治村新路子。如今這項制度已推廣到浙江全省,成為了接地氣、惠民生的鄉(xiāng)村治理長效機(jī)制。

在規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行方面,總結(jié)推廣武義“后陳經(jīng)驗”和寧?！按寮壭∥?quán)力清單制度”。2004年6月,武義縣后陳村建立了全國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會。2005年,時任省委書記習(xí)近平在全省推廣了后陳村的做法。他到中央工作后,仍高度關(guān)注村監(jiān)委建設(shè),多次作出重要批示。目前“后陳經(jīng)驗”已寫入村民委員會組織法,在全國推廣實施。2014年以來,寧?？h為厘清村干部權(quán)力邊界,防止權(quán)力濫用,制定了村級權(quán)力清單,覆蓋村干部權(quán)力內(nèi)容;繪制權(quán)力運(yùn)行流程,確保村級權(quán)力運(yùn)行“一切工作有程序,一切程序有控制,一切控制有規(guī)范,一切規(guī)范有依據(jù)”,形成了村級小微權(quán)力清單制度,大大改善了鄉(xiāng)村政治生態(tài),提高了鄉(xiāng)村治理成效。這一制度創(chuàng)新已寫入2019年中央1號文件,在全國推行。

在民主法治村建設(shè)方面,總結(jié)推廣安吉“余村經(jīng)驗”。安吉余村于2002年開始實踐浙江省民主法治村創(chuàng)建工作。2005年8月,習(xí)近平同志到余村調(diào)研時指出,村一級民主建設(shè)很重要,要進(jìn)一步完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的有效途徑。十多年來，余村民主法治建設(shè)大步前進(jìn),村民“零上訪”,未發(fā)生一起刑事案件,矛盾糾紛也很少。以余村民主法治村建設(shè)為樣板,2017年1月，安吉縣出臺了全國首個基層民主法治建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范《美麗鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)規(guī)范》,從硬件、人員、民主建設(shè)、法治建設(shè)、社會發(fā)展等方面對基層民主法治建設(shè)作出具體規(guī)定,推動基層民主法治建設(shè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化時代。在城鄉(xiāng)基層治理模式上,推廣嘉興“三治融合”?！叭稳诤稀?是指自治、法治、德治相結(jié)合。2013年,桐鄉(xiāng)市率先在全國啟動了“三治結(jié)合”試點,探索出了“一約兩會三團(tuán)”做法,即以村規(guī)民約(社區(qū)公約)、百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會及百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評判團(tuán)為抓手推進(jìn)鄉(xiāng)村治理,取得了良好成效,形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的鄉(xiāng)村治理新格局。目前,“三治結(jié)合”已在各地普遍推開,并已寫入了黨的十九大報告,成為新時代我國鄉(xiāng)村治理的基本路徑。在基層數(shù)字化治理方面,創(chuàng)新基層治理“四個平臺”建設(shè)。為破解縣鄉(xiāng)斷層、條塊分割等問題,浙江省加強(qiáng)頂層設(shè)計,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和部門派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能相近、職責(zé)交叉和協(xié)作密切的日常管理服務(wù)事務(wù)進(jìn)行歸類,打造綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個功能性工作平臺,并以綜合指揮、屬地管理、全科網(wǎng)格、運(yùn)行機(jī)制為支撐,形成覆蓋縣鄉(xiāng)、功能集成、工作協(xié)同的基層治理體系。2016年,這項制度在全省推廣實施,目前已經(jīng)成為了浙江省基層治理的標(biāo)志性經(jīng)驗。

在構(gòu)建良好的干群關(guān)系上,推廣領(lǐng)導(dǎo)干部下訪制度。2003年,習(xí)近平同志到浦江縣下訪,他指出：“領(lǐng)導(dǎo)下訪接待群眾,是新時期開展群眾工作的一種有效形式,也是從源頭做好信訪工作的一項有力措施?！绷?xí)近平同志開創(chuàng)的領(lǐng)導(dǎo)下訪制度,促進(jìn)了黨委、政府與社會的良性互動,為構(gòu)建良好的干群關(guān)系提供了浙江樣本。2011年，習(xí)近平同志批示肯定浦江的信訪工作,2015年，國家信訪局要求在全國范圍內(nèi)推行領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪群眾制度。

在基層黨建方面,大力推進(jìn)“黨建+”基層治理。金華市從2013年起開展“全科干部、全心服務(wù)”活動,把黨建融入鄉(xiāng)村治理,形成了黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理模式。北侖區(qū)建立“社區(qū)黨總支統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、社會組織落實協(xié)調(diào)、志愿者隊伍共同參與”的組織框架,形成了黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理模式。這些做法構(gòu)建了一個以基層黨組織為核心、以黨員干部為骨干、以自治組織和社會組織為支撐,延伸到社會末端、覆蓋全體人民群眾的工作體系,確保了基層治理有正確方向、核心骨干和廣泛社會參與力量。

浙江是習(xí)近平基層治理思想的重要萌發(fā)地和眾多基層治理典型經(jīng)驗的發(fā)源地,將繼續(xù)走在前列,打響基層治理浙江品牌,建設(shè)基層社會治理示范區(qū),為全國基層治理現(xiàn)代化作出浙江貢獻(xiàn)。

(三)縣域社會治理現(xiàn)代化是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新挑戰(zhàn)的重要舉措

浙江基層社會治理取得了豐碩的成果,積累了寶貴的經(jīng)驗。但依然面臨許多新挑戰(zhàn)，需要通過推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化積極應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

一是需要應(yīng)對矛盾風(fēng)險的敏感性帶來的挑戰(zhàn)。美國等一些西方國家竭力抹黑“中國制度”,詆毀“中國之治”,惡意炒作經(jīng)濟(jì)民生熱點,泛化政治議題,煽動非法聚集,策動“街頭政治”。浙江始終處在“重要窗口”和“共同富裕示范區(qū)”的聚光燈下,外部環(huán)境變化使矛盾風(fēng)險的敏感性更加凸顯,對政治安全提出了新的更高的要求。

二是需要應(yīng)對矛盾風(fēng)險的聚集性帶來的挑戰(zhàn)。一方面,社會主要矛盾發(fā)生歷史性變化,人民群眾需求呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方位的特點,對全方位提升公共服務(wù)水平提出了更高的要求。另一方面,城鎮(zhèn)化后期人口向大城市、超大城市集聚所帶來的問題日益突出,常住人口快速增加、外來人口占比加大。近十年來,浙江全省人口增長約1000萬人,其中流動人口凈遷入400萬人。流動人口違法犯罪數(shù)量上升,外來人員矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)難、化解難,給社會治理帶來了新挑戰(zhàn)。

三是需要應(yīng)對矛盾風(fēng)險的復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)。在新冠疫情和中美貿(mào)易摩擦的影響下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨不確定性。房地產(chǎn)和金融領(lǐng)域潛在的風(fēng)險增加,勞資矛盾、債務(wù)糾紛和合同糾紛等明顯增多。這些矛盾高度復(fù)雜，許多矛盾即使在程序上得到調(diào)解，但依然面臨執(zhí)行難的問題。

四是需要應(yīng)對矛盾風(fēng)險的傳導(dǎo)性帶來的挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)成為影響現(xiàn)代社會安全穩(wěn)定的最大變量。網(wǎng)絡(luò)時代,社會矛盾風(fēng)險的傳導(dǎo)性增強(qiáng),社會風(fēng)險難預(yù)測、難防范、難處置的問題更加凸顯,對提升現(xiàn)實社會、虛擬社會風(fēng)險識別和閉環(huán)管控能力提出了新挑戰(zhàn)。

五是需要應(yīng)對治理力量“懸浮化”帶來的挑戰(zhàn)。矛盾糾紛源頭在村社,因而化解矛盾的重點也應(yīng)該在最基層的村社。然而在基層治理實踐中,從財權(quán)開始,相關(guān)的事權(quán)、人權(quán)實際上是向上聚攏的。雖然提高了資源的集約化利用,但由于部分基層政府難以平衡好對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)的關(guān)系,造成基層社會治理“上頭熱、中間溫、下面冷”,基層治理力量配備不足,再加上部分基層干部解決基層問題的積極性不高,造成治理力量“懸浮”。

六是需要應(yīng)對治理體系“碎片化”帶來的挑戰(zhàn)?；鶎又卫淼穆毮芊稚⒃诓煌瑢蛹壓筒煌芾聿块T之中,形成了以“塊”為單元的屬地管理和以“條”為線的部門管理兩種管理模式。不同層級、不同部門分頭收集社情民意,造成群眾訴求表達(dá)不暢,基層信息收集不全。有的村社處理事件存在不留痕、不上報的情況。鎮(zhèn)街處理事項只收集到相關(guān)訴求信息,處置信息及后續(xù)跟進(jìn)信息都由區(qū)縣派駐機(jī)構(gòu)掌握。在這種境況下，綜合執(zhí)法力量、服務(wù)保障力量、村社自治力量各自為戰(zhàn),難以形成治理合力。

七是需要應(yīng)對治理能力“內(nèi)卷化”帶來的挑戰(zhàn)。近年來,雖然通過加大資源投入、加強(qiáng)制度創(chuàng)新、引入新的治理技術(shù)等方式來提升基層治理效能,但實際效果并不顯著,反而呈現(xiàn)出基層治理效能邊際遞減的狀況。在“內(nèi)卷化”局面下，基層社會治理的成本與實效之間的張力日益顯著，從而導(dǎo)致基層社會潛在風(fēng)險的遞增。

上述問題需要通過縣域范圍的基層社會治理現(xiàn)代化來解決,需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念,完善基層治理體系,提升治理能力。

(四)縣域社會治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)浙江高質(zhì)量發(fā)展藍(lán)圖的題中之義

以習(xí)近平同志為核心的黨中央賦予浙江打造新時代中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口和高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的光榮使命,浙江省第十五次黨代會提出了在高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)中國特色社會主義共同富裕先行和省域現(xiàn)代化先行的奮斗目標(biāo)。浙江省履行好“重要窗口”和“共同富裕示范區(qū)”的光榮使命,實現(xiàn)“兩個先行”的奮斗目標(biāo),需要社會環(huán)境的保障,需要不斷創(chuàng)新和深化社會治理改革。

縣域社會治理現(xiàn)代化是省域現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?？h域擔(dān)負(fù)著國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作,現(xiàn)代治理的很多工作任務(wù)都需要由縣域來執(zhí)行和落地。省域現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn),縣域社會治理是關(guān)鍵。縣域治理在國家行政層級中處于承上啟下的重要環(huán)節(jié),發(fā)揮著“穩(wěn)定器”和“平衡器”的作用?？h域處于推進(jìn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的前沿地帶,也是觀測社會生活中宏觀、中觀、微觀治理的綜合性場所。良好的縣域社會治理可以對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到保障作用,為省域治理現(xiàn)代化才提供穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

縣域社會治理現(xiàn)代化是共同富裕的重要保障。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求,是人民群眾的共同期盼,具有鮮明的中國特色和時代特征。共同富裕內(nèi)涵豐富,包括資源利用和配置高效科學(xué),生活普遍達(dá)到富裕富足，精神自信自強(qiáng),環(huán)境宜居宜業(yè),社會和諧和睦,公共服務(wù)普及普惠等。這些目標(biāo)的實現(xiàn),需要不斷創(chuàng)新和深化社會治理?？h域社會治理現(xiàn)代化與共同富?；ハ啻龠M(jìn)。一方面,縣域社會治理現(xiàn)代化為實現(xiàn)共同富裕創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。在高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)過程中,需要將推動縣域社會治理現(xiàn)代化置于大局中統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)推進(jìn)。通過推進(jìn)社會治理,降低社會運(yùn)行成本,減少社會矛盾和沖突,從而為高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)營造良好的社會環(huán)境。另一方面,共同富裕的實現(xiàn)過程也是推動縣域社會治理現(xiàn)代化的過程。在高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)過程中,需要通過社會融合促進(jìn)人和要素在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的自由流動,推進(jìn)公共服務(wù)在不同群體間的公平共享,為人民群眾充分參與公共生活提供有效載體,推動人民群眾凝聚共識,形成團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的社會治理共同體。

縣域社會治理現(xiàn)代化是平安中國示范區(qū)建設(shè)的題中之義。建設(shè)“平安中國示范區(qū)”是浙江提升社會治理能力與水平的重要戰(zhàn)略部署。2004年5月,在習(xí)近平同志的倡導(dǎo)下,浙江省委十一屆六次全會作出了建設(shè)平安浙江、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的決定,率先在省域?qū)用骈_展了平安建設(shè)的探索。浙江是最早提出并全面部署“大平安”建設(shè)戰(zhàn)略的省份。“大平安”不局限于社會治安的“小平安”,不是狹義的“平安”,而是涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會各方面寬領(lǐng)域、大范圍、多層面的廣義“大平安”。省委全會提出了“五個更加”總體目標(biāo)(即經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、政治更加穩(wěn)定、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加安康)和“六個確?！本唧w目標(biāo)(即確保社會政治穩(wěn)定、確保治安狀況良好、確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)健、確保安全生產(chǎn)狀況穩(wěn)定好轉(zhuǎn)、確保社會公共安全、確保人民安居樂業(yè)),充分體現(xiàn)了“大平安”的工作理念和格局。19年來,浙江沿著習(xí)近平總書記指引的平安浙江建設(shè)道路一直砥礪前行。2013年,浙江提出“努力建設(shè)更高水平的平安浙江”,謀劃在更高層次、更高水平上深化平安建設(shè)。2017年,“建設(shè)平安中國示范區(qū)”寫入省第十四次黨代會報告。2022年，浙江省第十五次黨代會深化對平安浙江建設(shè)的布署,強(qiáng)調(diào)“必須把統(tǒng)籌發(fā)展和安全、推進(jìn)除險保安作為前提和底線”,要求“高水平推進(jìn)平安浙江、法治浙江建設(shè)”,促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動。建設(shè)“平安中國示范區(qū)”,必須扎實推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化,推進(jìn)社會治理理念、制度、體制和方式創(chuàng)新,持續(xù)打造一批具有不同區(qū)域特色的縣域社會治理經(jīng)驗,實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、化解在縣域、矛盾不上交”,更好地將矛盾風(fēng)險解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。

三、打造具有浙江辨識度的縣域社會治理共同體

黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”,建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”,為縣域社會治理現(xiàn)代化指明了方向,提供了遵循。打造縣域社會治理共同體是浙江實現(xiàn)縣域社會治理現(xiàn)代化的基本路徑。

(一)社會治理共同體的含義

1.共同體理論演變。共同體理論演化的基本脈絡(luò)可以從“傳統(tǒng)—現(xiàn)代—后現(xiàn)代”的邏輯進(jìn)行分析。1887年,德國社會學(xué)家滕尼斯率先在《共同體與社會》一書中提出共同體(或稱社區(qū))的概念,滕尼斯將存在于人們相互之間真實的有機(jī)的聯(lián)系,稱之為共同體;將想象的、機(jī)械的構(gòu)造稱為社會。[22]在滕尼斯筆下,共同體是以血緣、感情和倫理團(tuán)結(jié)為紐帶自然生長起來的,其基本形式包括親屬(血緣共同體)、鄰里(地緣共同體)和友誼(精神共同體)。

19世紀(jì)至20世紀(jì)之交,隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展,城市居民拋棄了鄉(xiāng)村共同體中的脈脈溫情,普遍變得唯利是圖、人情冷漠。在韋伯眼中,現(xiàn)代工業(yè)社會“各種共同體化,就其絕大多數(shù)而言,都與經(jīng)濟(jì)有某些關(guān)系”,現(xiàn)代社會中人們的各種社會行為都可能與經(jīng)濟(jì)有著形形色色的關(guān)系。隨著現(xiàn)代工業(yè)活動的展開,涂爾干提出現(xiàn)代社會的職業(yè)共同體理論,在他看來,職業(yè)共同體在現(xiàn)代工業(yè)社會“是必不可少的……在職業(yè)群體里,我們尤其能夠看到一種道德力量,它遏止了個人利己主義的膨脹,培植了勞動者對團(tuán)結(jié)互助的極大熱情,防止了工業(yè)和商業(yè)關(guān)系中強(qiáng)權(quán)法則的肆意橫行”。[24]

后現(xiàn)代社會的共同體理論則將共同體描繪成幾乎完全脫離了具體的實體性存在,而成為一種“精神的共同體”和“想象的共同體”。全球化時代,在流動的現(xiàn)代性社會中,個體的自由和對生活確定性的追求成了共同體的一個悖論:“失去共同體,意味著失去安全感;得到共同體,意味著將很快失去自由?！盵25]“人們對共同體的追求與向往,實際上反映了人類對無法兩全的自由與確定性的價值追求?！盵26]一個能夠為個體提供舒適和安全的環(huán)境,并能促進(jìn)個體能力成長的社會是什么樣的?鮑曼給出的答案是:只能是一個彼此能夠相互理解、相互認(rèn)同的共同體形態(tài),且并不是外在強(qiáng)加于個體之上的,而是一個人們平等相待、用心經(jīng)營、權(quán)責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)墓餐w社會。而這樣一個理想形態(tài)下的共同體建構(gòu),在現(xiàn)實中的回應(yīng)便是20世紀(jì)80年代興起于全球的“社區(qū)回歸”運(yùn)動中的“重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)”社會實踐,即英國學(xué)者保羅·霍普在其《個體主義時代之共同體重建》一書中所提到的從公共政策制定和個人行為倡導(dǎo)層面上的操作性策略入手,以“公共精神”重建“地方共同體”社會。[27]

2.共同體的本質(zhì)。對于如何理解個人與共同體的關(guān)系,馬克思主義經(jīng)典進(jìn)行了闡述。個人的自由發(fā)展是馬克思關(guān)注的中心問題。馬克思指出“人們的社會歷史始終只是他們的個體發(fā)展的歷史,而不管他們是否意識到這一點?！盵28]但他卻不認(rèn)為個人可以單獨實現(xiàn)自由發(fā)展,他認(rèn)為“只有在共同體中,個人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段”。[29]但是，馬克思認(rèn)為并不是所有的共同體都能促進(jìn)個人的自由發(fā)展。

在馬克思恩格斯看來,只有自由人聯(lián)合體,才是“真正的共同體”。恩格斯則更直接地稱作“共產(chǎn)主義聯(lián)合體”,以此與私有制和階級社會相區(qū)別。在這種共同體中,人與自己所處的社會關(guān)系之間的關(guān)系將發(fā)生深刻變化,社會關(guān)系不再作為異己力量支配人,而是被置于人們的共同控制之下。個人與社會融為一體,人們所創(chuàng)造的豐富、全面的社會關(guān)系成為人們?nèi)妗⒆杂傻匕l(fā)展的條件,“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的,將是這樣一個聯(lián)合體,在那里,每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！盵29]

3.社會治理與共同體的契合。既然個人與共同體的發(fā)展能得到有效地調(diào)適,按照馬克思主義經(jīng)典的闡述，“只有在共同體中個人才能獲得全面發(fā)展”,那么,共同體的建構(gòu)成為了關(guān)鍵。共同體的建構(gòu)與社會治理具有高度的契合性,需要社會成員的共同參與。社會治理是政府、社會組織、公眾等在互動協(xié)商的基礎(chǔ)上共同努力解決社會問題、回應(yīng)治理需求的過程,是治理主體雙方或多方互動協(xié)商的共同治理。[30]“社會治理”代替“社會管理”以來,我國建立了公眾參與的社會治理格局。社會治理由“合作治理”向“治理共同體”轉(zhuǎn)變,這不僅深化和擴(kuò)大了社會治理方式的內(nèi)涵和外延,更凸顯出治理匹配聯(lián)動向利益與風(fēng)險共享共擔(dān)的維度轉(zhuǎn)變?！肮餐w”所凸顯的全方位互動較好地刺激與約束了治理主體在治理角色上的重塑,在治理方式上的架構(gòu)轉(zhuǎn)變,在治理結(jié)構(gòu)上的互嵌樣態(tài)以及在治理倫理上的觀念革新。[31]綜上,社會治理共同體意指政府、社會組織、公眾等基于互動協(xié)商、權(quán)責(zé)對等的原則,以解決社會問題、回應(yīng)治理需求為共同目標(biāo),自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體。

(二)為什么打造縣域社會治理共同體

從浙江基層社會治理的實踐來看,構(gòu)建社會治理共同體的重點場域在縣域,這是由社會需求、社會矛盾的特點和縣域社會資源狀況決定的。

首先,打造縣域社會治理共同體是更好地滿足社會需求,提升民眾認(rèn)同感的需要。共同體是基于共同的需要而形成的,能否滿足人們的共同需求,是共同體賴以存在的基礎(chǔ),也是形成人們認(rèn)同和歸屬感的條件?？疾飚?dāng)今基層社會,許多公共產(chǎn)品的供應(yīng)難以在村社、鎮(zhèn)街得到保證。大量的社會治理已經(jīng)超出村社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界,需要在縣域范圍內(nèi)展開,如基本福利需求、環(huán)境生態(tài)保護(hù)需求、社會服務(wù)需求等。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在許多事項上沒有決策權(quán),不具備提供全面完整的公共服務(wù)的能力,如土地管理、民政服務(wù)、市場監(jiān)管等都需要由縣級政府部門開展?？h級政府才是當(dāng)前中國獨立的、完整的基層行政單元，才能承擔(dān)起比較全面的社會治理功能。

其次,打造縣域社會治理共同體是明確治理責(zé)任,構(gòu)建多元共治格局的需要。一方面,越來越多的社會問題超越了村社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界,須在縣域?qū)用婺酥粮邔用娌拍艿玫浇鉀Q。例如由征地拆遷等引發(fā)的土地利益沖突問題,因過度開發(fā)導(dǎo)致的自然資源破壞問題等。另一方面,縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)責(zé)界面不清晰,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)小責(zé)大、事多人少、統(tǒng)籌能力不強(qiáng),“看得見的管不著、管得著的看不見”等情況成為長期以來阻礙基層治理效能提升的痛點問題。隨著數(shù)字時代的到來,基層治理事項更加多元、關(guān)聯(lián)更加緊密,導(dǎo)致治理的復(fù)雜性、特殊性和不確定性增加,亟需構(gòu)建縣域社會治理共同體。

再次,構(gòu)建縣域社會治理共同體是匯聚治理資源,發(fā)揮整體智治效能的需要。在縣域范圍內(nèi)不僅有產(chǎn)業(yè)、投資、教育、醫(yī)療等經(jīng)濟(jì)福利資源,還有行政決策、數(shù)字信息等治理資源,這使得縣域范圍可以動員更多的社會資源來解決村社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題和困難。另外,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善,縣域內(nèi)部的距離不再是障礙。縣域作為治理單位的整體性不斷變強(qiáng),如縣域政策逐漸趨于普惠一致,縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)融合程度日趨完善,其所蘊(yùn)含的一致性、系統(tǒng)性和社會性進(jìn)一步凸顯。因此，縣域社會不論是從經(jīng)濟(jì)層面、社會層面還是文化層面來看,都變得越來越緊密,越來越具有共同體的特征。

(三)打造具有浙江辨識度的縣域社會治理共同體

以縣級矛調(diào)中心為牽引,推動“141”體系迭代升級,縱向上形成縣級社會治理中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“基層治理四平臺”、基層網(wǎng)格三個層級上下聯(lián)動,橫向上設(shè)置黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)四條跑道左右協(xié)同,構(gòu)建具有浙江特色的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的縣域社會治理共同體,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

1.在治理理念上，樹立整體智治、高效協(xié)同的價值導(dǎo)向。價值認(rèn)同是共同體構(gòu)建的首要前提?？h域社會治理共同體追求的價值主要有以下幾點。一是堅持黨建引領(lǐng)。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿“141”體系迭代升級工作的全過程、各方面,充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用,把基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能。二是堅持服務(wù)共富。在高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的大背景下,以“治理”促“致富”、以“共治”促“共富”是基層社會治理的重要使命,因此必須積極推動社會治理服務(wù)共同富裕的理念確立。三是堅持整體智治。運(yùn)用系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)思維和數(shù)字賦能手段,高效整合基層治理數(shù)據(jù)流決策流、執(zhí)行流、業(yè)務(wù)流,深層次推動“141”體系重構(gòu)、業(yè)務(wù)流程再造、體制機(jī)制重塑。四是堅持高效協(xié)同。打破基層條塊分割、各自為政的局面,強(qiáng)化跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的工作協(xié)同聯(lián)動,推動基層治理能力整體躍升。五是堅持實戰(zhàn)實效。聚焦基層治理的核心業(yè)務(wù)和重大需求,推動重大應(yīng)用貫通落地,構(gòu)建“平時好用、戰(zhàn)時管用”的基層綜合指揮體系,提升實戰(zhàn)實效新能力。

2.在治理體系上，迭代升級“141”基層治理體系。首先，將縣級矛調(diào)中心迭代升級為縣級社會治理中心。統(tǒng)籌整合縣級矛調(diào)中心等各類中心、平臺,迭代升級組建物理集中、功能集成的縣級社會治理中心?？h級社會治理中心統(tǒng)籌落實運(yùn)行監(jiān)測、矛盾調(diào)處、分析研判、協(xié)同流轉(zhuǎn)、應(yīng)急指揮、督查考核等職能。其次，將“基層社會治理四平臺”迭代升級為“基層治理四平臺”。突出權(quán)責(zé)清晰、扁平一體,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“綜治工作、監(jiān)管執(zhí)法、應(yīng)急管理、公共服務(wù)”四個基層社會治理平臺,統(tǒng)一迭代為“黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)”四個平臺,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)相關(guān)職能辦公室、派駐站所等對應(yīng)納入平臺管理,整合工作力量,協(xié)調(diào)解決重大事項。再次，要抓深做實網(wǎng)格治理。構(gòu)建“黨建統(tǒng)領(lǐng)、平戰(zhàn)一體、集成協(xié)同、精密數(shù)智”的新型網(wǎng)格治理體系,推進(jìn)基層治理網(wǎng)和數(shù)字網(wǎng)有機(jī)融合。

3.在治理方法上，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)與社會治理的深度融合。首先，構(gòu)建基層智治綜合應(yīng)用系統(tǒng),在全省統(tǒng)一構(gòu)架標(biāo)準(zhǔn)下,統(tǒng)籌開展“基層治理四平臺”綜合信息系統(tǒng)功能改造,打造五級(市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格)、三端(大屏端、PC端、移動端)系統(tǒng)界面,保障“141”體系內(nèi)所有人員均能使用基層智治綜合應(yīng)用開展工作。其次，建好“四條跑道”,分跑道、分類別對核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵數(shù)據(jù)、重大應(yīng)用、協(xié)同流程進(jìn)行梳理,實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、重大應(yīng)用功能貫通。再次,不斷增加應(yīng)用場景并實現(xiàn)應(yīng)用貫通,根據(jù)“一地創(chuàng)新、全省共享”原則,各類應(yīng)用實現(xiàn)平臺貫通、功能貫通、體制機(jī)制貫通,提升實戰(zhàn)實效。

4.在治理規(guī)則上，建立治理責(zé)任與利益的銜接機(jī)制。按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動”的要求,全面構(gòu)建“省級定戰(zhàn)略、市級抓統(tǒng)籌、區(qū)縣強(qiáng)指揮、鎮(zhèn)街重實戰(zhàn)、村社抓落地、網(wǎng)格快反應(yīng)”的基層治理指揮格局。以平戰(zhàn)一體為導(dǎo)向,健全分級分類指揮體系,完善重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制,全面提升各級黨委政府在基層治理中的指揮決策、動員組織能力。同時,圍繞“141”體系迭代升級的主要任務(wù)掛圖作戰(zhàn),對任務(wù)完成情況實行晾曬通報。堅持定量評價和定性評價相結(jié)合,建立科學(xué)工作評價體系,將治理責(zé)任與效益掛起鉤來,充分調(diào)動各方治理主體的積極性。