長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理：一個理論框架

孫芳城 蔣水全 尹長萍

【摘要】流域生態(tài)治理是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程， 涉及流域各轄區(qū)、轄區(qū)各部門， 傳統(tǒng)的“單打獨斗”“碎片化”治理方式難以根治流域生態(tài)問題， 協(xié)同治理成為解決流域生態(tài)問題的必然選擇和根本之策。 基于此， 以長江流域環(huán)境審計協(xié)同為例， 從環(huán)境審計協(xié)同內涵、必然性、現(xiàn)實困境、路徑選擇等角度探討跨區(qū)域、跨部門、多主體的環(huán)境審計協(xié)同治理體系構建問題。

【關鍵詞】生態(tài)文明建設;長江流域;環(huán)境審計;協(xié)同治理;實踐困境;路徑選擇

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）03-0022-4

一、引言

長江不僅是哺育中華民族的母親河， 還是中國經濟的脊梁和“金腰帶”。 長江流域總人口6億左右， 占全國的42.9%， 2016 ～ 2018年， 長江流域生產總值分別占全國生產總值的43.2%、43.7%、44.1%。 推動長江流域發(fā)展是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策， 事關國家安全、高效、可持續(xù)發(fā)展的全局[1] 。 然而， 由于我國高投入、高消耗、高排放的粗放型經濟增長和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中走過的“先污染、后治理”彎路， 導致長江資源過度開發(fā)、生態(tài)破壞、自然災害頻發(fā)等問題嚴重， 區(qū)域性、累積性、復合性環(huán)境風險突出， 流域生態(tài)系統(tǒng)日益脆弱[1] 。 如何打好污染防治攻堅戰(zhàn)， 牢筑長江流域生態(tài)屏障將是破題“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”實踐， 打造國家高質量現(xiàn)代化經濟體系的關鍵。 在此背景下， 習近平總書記打破簡單把發(fā)展與保護對立起來的傳統(tǒng)思維束縛， 開創(chuàng)性地提出“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰” “當前和今后相當長一個時期， 要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置， 共抓大保護， 不搞大開發(fā)”等重要論斷。 與此同時， 國家也陸續(xù)出臺了一系列制度和方案， 并撥付巨資助力長江流域生態(tài)保護。

作為生態(tài)治理的核心制度安排與規(guī)制工具， 環(huán)境審計對流域生態(tài)治理的影響不言而喻。 2008年審計署發(fā)布《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》， 明確將環(huán)境審計列為六大審計之一。 2009年和2015年， 審計署分別出臺了《審計署關于加強資源環(huán)境審計工作的意見》《關于開展政府環(huán)境審計試點工作的通知》， 指導全國各級審計機關開展環(huán)境審計， 并從國家審計角度強化環(huán)境保護方面的頂層設計。 2017年底至2018年3月， 審計署發(fā)布首份聚焦長江經濟帶生態(tài)環(huán)保的專項公告， 就沿江11個省份貫徹落實“共抓大保護、不搞大開發(fā)”等中央決策部署情況出具審計“體檢報告”。

盡管我國在環(huán)境審計方面做了很多有益探索， 但總體來看環(huán)境審計工作仍處于探索階段， 存在統(tǒng)籌協(xié)調難、審計定責難、審計調查取證難等突出問題， 尤其是近年來的大規(guī)模環(huán)境事件（如太湖流域的藍藻事件）， 引發(fā)了對我國流域生態(tài)治理模式的反思， 單純依靠出臺環(huán)保政策、投入巨額環(huán)保資金、各地區(qū)各部門各自為戰(zhàn)是流域環(huán)境難以根治的主要原因。 長江流域是一個空間整體性極強、關聯(lián)度很高的區(qū)域， 流域內不僅各自然要素間的聯(lián)系非常密切， 而且上中下游之間、干支流之間相互制約、相互影響[2] 。 過去以環(huán)保項目為導向、以資金審計為重點、多區(qū)域多部門分段監(jiān)管的審計模式難以滿足跨區(qū)域、跨部門生態(tài)治理的需要。 基于此， 本文將協(xié)同治理理念嵌入環(huán)境審計理論體系， 從環(huán)境審計協(xié)同內涵、必然性、現(xiàn)實困境、路徑選擇等角度試圖構建流域環(huán)境審計協(xié)同治理理論框架， 回答流域環(huán)境審計協(xié)同的內涵是什么？ 為什么要開展流域環(huán)境審計協(xié)同？環(huán)境審計協(xié)同治理的目標是什么？ 如何開展環(huán)境審計治理協(xié)同？ 通過解答上述問題， 可為打好長江流域污染防治攻堅戰(zhàn)保駕護航、添勁助力。

二、長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理的內涵及必然性

1. 長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理的內涵界定。 長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理是指在中央和地方黨委審計委員會的領導下， 樹立全國、全流域審計治理“一盤棋”的理念， 從流域生態(tài)整體性、系統(tǒng)性著眼總攬全局， 把方向、謀大局、定政策， 厘清主體責任、聚焦審計重點、靶向發(fā)力， 并在厘清流域各轄區(qū)和轄區(qū)內審計、國土、林業(yè)、水利、交通、生態(tài)環(huán)境等各部門權責邊界的基礎上， 整合資源， 強化各區(qū)域各部門在污染防治、環(huán)境質量監(jiān)測、環(huán)境審計數據取證、環(huán)境審計過程、環(huán)境審計結果運用等方面的協(xié)同， 做到一審多項、一審多果、一果多用， 促成各區(qū)域各部門多主體共謀、共建、共管、共評、共享的流域環(huán)境審計協(xié)同治理大格局。 長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理強調審計治理主體的多元性、審計治理過程的聯(lián)動性、審計治理信息的共享性和審計治理目標的共贏性， 從而規(guī)避由行政區(qū)劃、部門歸屬等導致的地理分割、剛性限制等弊端。

2. 推進長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理的應然邏輯。

（1）環(huán)境審計協(xié)同治理契合流域生態(tài)環(huán)境的內在特質。 首先， 流域生態(tài)問題往往是跨越多個政府或區(qū)域邊界的公共問題， 具有非排他性、非競爭性雙重特征， 權責歸屬難以界定， 粗暴的條塊分割治理和屬地治理難以解決跨區(qū)域跨部門責任分擔問題， 滋生了保護主義和環(huán)境負外部性惡化等問題， 導致“公地悲劇”窘境[2，3] 。 如2003年山東薛新河污染事件、2005年松花江重大跨界水污染事故、2013年廣西賀江水體污染事件等。 其次， 流域生態(tài)治理涉及財政、審計、環(huán)保、生態(tài)環(huán)境、國土、林業(yè)、水利、交通、城管、海洋、漁業(yè)等多個部門， 傳統(tǒng)部門分割下各部門權利和職能存在沖突， 扯皮推諉現(xiàn)象時有發(fā)生， 使流域生態(tài)治理陷入“人人有責但無人負責”“九龍治水、無龍治水”的窘況。 最后， 流域生態(tài)問題的外部性、整體性， 使得生態(tài)問題已演變成流域內共同面對的棘手問題。 而環(huán)境審計協(xié)同治理通過促成流域內各區(qū)域、各部門在政策制度與執(zhí)行上步調一致、協(xié)同聯(lián)動， 將外部性問題“內部化”。

（2）環(huán)境審計協(xié)同治理能破解流域生態(tài)治理低效失靈問題。 根據2014年我國修訂的《環(huán)境保護法》， 各地政府主導該地區(qū)的生態(tài)治理并對轄區(qū)內生態(tài)環(huán)境質量負責， 即政府主導下的“屬地治理”模式。 盡管政府主導保障了生態(tài)治理的執(zhí)行力， 但也容易形成一種“公眾將治理責任歸于政府， 政府也視為己任”的狹隘認知現(xiàn)象， 最終導致政府不堪重負。 再者， 在行政分割情況下， 屬地治理容易導致各地區(qū)在流域生態(tài)治理時陷入各自為政、畫地為牢的無序狀態(tài)， 區(qū)域之間缺乏統(tǒng)一的生態(tài)治理目標質量檢測與監(jiān)控、環(huán)保政策制度及問責問效制度， 更不用說信息共享和資源整合[3] 。 此外， 屬地原則將生態(tài)治理權責局限在本行政區(qū)域內， 對其他區(qū)域力不能及。 由于流域生態(tài)的外部性特征， 即便本區(qū)域生態(tài)治理較好， 周圍區(qū)域的污染輸送也可能使其徒勞無功， 類似地， 本區(qū)域生態(tài)治理較好也會正面影響下游區(qū)域生態(tài)環(huán)境， 勢必會較大程度地影響各區(qū)域生態(tài)治理的積極性， 在地方官員晉升錦標賽模式下， 作為“理性經濟人”的政府官員傾向于選擇“搭便車”， 最終形成“公地悲劇”。 因此， 要扭轉傳統(tǒng)治理模式的低效失靈問題， 核心在于打破剛性的行政分割問題， 構建跨區(qū)域、跨部門的生態(tài)治理協(xié)同聯(lián)動機制[4] 。 因此， 本文主張在審計委員會統(tǒng)籌協(xié)調下， 推進流域生態(tài)主體的多元化和跨區(qū)域、跨部門協(xié)同聯(lián)動， 使流域生態(tài)治理成為一個開放的系統(tǒng)空間， 通過多主體的協(xié)同整合、資源共享等實現(xiàn)流域生態(tài)治理的有序化、合作化、高效化。

3. 環(huán)境審計協(xié)同治理能調整流域生態(tài)治理的非均衡性。 長江流經11個省、自治區(qū)、直轄市， 每個區(qū)域的經濟、文化、受污染程度等各有不同， 導致各地區(qū)生態(tài)治理并不均衡。 首先， 相對于上游地區(qū)， 長江下游地區(qū)經濟發(fā)展較快、環(huán)境污染負面沖擊較大， 環(huán)保意識較強， 而上游地區(qū)的重心仍處于追求經濟增長階段， 對生態(tài)治理持“高認同度、低踐行度”， 最終出現(xiàn)“上游不作為、下游干著急”現(xiàn)象。 其次， 受限于各地方經濟發(fā)展水平、技術人才等限制， 各地區(qū)生態(tài)治理技術、審計監(jiān)督能力等并不均衡。 以重慶地區(qū)環(huán)境審計為例， 重慶主城區(qū)的環(huán)境審計評價更細致， 而各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境審計往往流于形式， 系統(tǒng)性、規(guī)范性較差。 因此， 需要通過環(huán)境審計協(xié)同實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門的資源整合、信息共享， 促進各地區(qū)生態(tài)治理的均衡有序發(fā)展。

綜上所述， 本文倡導在審計委員會領導下的跨區(qū)域、跨部門協(xié)同治理， 追求生態(tài)治理的共生性、整體性、系統(tǒng)性， 實現(xiàn)流域生態(tài)治理由屬地治理向區(qū)域共治轉變、政府治理向社會共治轉變、單一主體治理向多元協(xié)同治理轉變。

三、長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理可行性及現(xiàn)實困境

1. 可行性。 盡管長江流域環(huán)境審計協(xié)同涉及各區(qū)域以及審計、生態(tài)環(huán)境、國土、林業(yè)、水利、交通、城管等多個部門， 它們之間存在相似之處。 一是價值目標趨同。 在流域生態(tài)治理方面， 盡管各區(qū)域、各部門分管領域和工作內容各有側重， 但其目標存在共性， 都是確保國家生態(tài)環(huán)保政策落實， 優(yōu)化流域生態(tài)環(huán)境， 這為跨區(qū)域、跨部門的流域生態(tài)治理力量和資源整合提供了前提條件。 二是職能屬性類似。 審計、生態(tài)環(huán)境、國土、林業(yè)、水利、交通、城管等部門都可以說是流域生態(tài)監(jiān)督體系的子系統(tǒng)， 其實質是規(guī)范權力運行和環(huán)保政策落實， 防止權利濫用和私用[5] 。 三是所需信息存在重疊。 盡管各地區(qū)、各部門在分管領域、職能屬性等方面略有不同， 但所需的信息基本相同， 如流域生態(tài)環(huán)境保護政策制度、流域生態(tài)資源資產數量及價值、流域生態(tài)環(huán)境質量情況及分布特征、流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測標準等。 基于此， 在流域生態(tài)治理方面所涉各區(qū)域、各部門具有本質的必然聯(lián)系， 研究它們的協(xié)同聯(lián)動機制和模式切實可行。

2. 現(xiàn)實困境。 一是長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理中主體協(xié)同難。 治理主體多元化是流域生態(tài)治理的典型特征之一。 我國雖然出臺了《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《長江經濟帶生態(tài)保護修復規(guī)劃（2019-2035年）》等制度并成立了推動長江經濟帶發(fā)展領導小組， 但尚未清晰界定流域各地區(qū)、各部門的責任邊界， 也缺乏流域生態(tài)治理方面實質性的行政載體， 導致各地區(qū)、各部門在流域生態(tài)治理過程中相互推諉、相互掣肘。 協(xié)同治理“有名無實”， 更不用說多主體間的資源整合、信息共享等， 地區(qū)之間、部門之間甚至因為各自追求政績， 導致目標利益不一致， 形成自我發(fā)展與協(xié)同發(fā)展目標割裂、上游利益與下游利益相矛盾等問題。 除此之外， 政府與企業(yè)、社會公眾的協(xié)同聯(lián)動不到位， 多數公眾仍停留在“污染→投訴→解決”的“小環(huán)保”層面， 缺乏主動保護環(huán)境的意識， 甚至出現(xiàn)“政府干、群眾看”“政府熱、群眾冷”等怪象。

二是長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理中產業(yè)協(xié)同難。 首先， 部分地區(qū)產業(yè)發(fā)展與生態(tài)治理的耦合性不強。 流域生態(tài)治理從根本上要依賴經濟增長方式的優(yōu)化調整， 但現(xiàn)實情況卻是很多地區(qū)的經濟增長和產業(yè)發(fā)展模式依舊是高投入、高耗能、高污染、低效益， 部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達為了招商引資仍然以犧牲環(huán)境為代價。 其次， 農村環(huán)境污染治理較難。 根據本文的調研， 農村污染主要來源于家禽養(yǎng)殖、土壤污染等， 這些事關農民的主要經濟來源， 盲目禁止恐怕會影響民生， 農村環(huán)境污染壓力凸顯， 因此根治農村的環(huán)境污染需要從鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、農民工就業(yè)創(chuàng)收等方面進行全盤系統(tǒng)的考慮。 最后， 區(qū)縣產業(yè)聯(lián)動發(fā)展滯后。 受限于知識與能力， 區(qū)縣產業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略性、更不用說從流域或各省市整體層面規(guī)劃產業(yè)布局， 產業(yè)平臺分散導致整體環(huán)境承載能力不強， 阻礙跨流域產業(yè)協(xié)同與合作。

三是長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理中制度協(xié)同難。 一方面以長江流域為例， 盡管成立了水利部長江水利委員會， 但其無法獨立承擔流域管理職責; 同時， 其也不具備協(xié)調水利部門與環(huán)保部門的權限， 難以有效組織長江流域內各省、市、自治區(qū)的協(xié)調溝通， 更不用說牽頭協(xié)商制定權威的流域環(huán)境審計協(xié)同治理制度。 另一方面， 我國生態(tài)環(huán)境績效評價、績效審計的法律依據、標準依據等制度缺失， 使得流域生態(tài)環(huán)境績效評價、審計等難以實施。

四、長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理的路徑選擇

1. 推進長江流域環(huán)境審計意識協(xié)同。 一是堅定政治方向， 提高政治站位。 以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導， 深入學習貫徹習近平總書記關于長江經濟帶綠色高質量發(fā)展和審計工作的重要指示要求， 牢牢抓住黨領導長江經濟帶綠色高質量發(fā)展及審計監(jiān)督這一“主線”， 把流域生態(tài)治理及審計監(jiān)督納入黨內監(jiān)督范疇， 從政治上、組織上、制度上確立黨的集中統(tǒng)一領導， 切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來， 確保流域生態(tài)治理及審計工作沿著正確方向前進。 二是摒棄過去分散實施、各自為戰(zhàn)的思維， 轉變“地方本位主義”“地方保護主義”等錯誤意識和觀念， 樹立全國、全流域、全?。ㄊ校┪廴痉乐喂ぷ骱蛯徲嫻ぷ鳌耙槐P棋”的理念， 堅持合作共贏， 以黨委審計委員會為依托， 從流域生態(tài)環(huán)境整體性和系統(tǒng)性著眼， 從戰(zhàn)略高度總攬全局， 運籌帷幄， 把方向、謀大局、定政策， 共同維護好長江流域的綠水青山[6] 。

2. 推進流域環(huán)境審計監(jiān)管制度協(xié)同。 制度協(xié)同是實現(xiàn)權威、協(xié)調、高效的流域生態(tài)協(xié)同治理的前提， 因此長江流域應從整體性、系統(tǒng)性著眼， 對流域水資源利用、水污染治理、防洪、漁業(yè)、交通、港岸與沿岸景觀等方面進行一體化考慮， 統(tǒng)籌制定一部法律， 建立流域統(tǒng)一、綜合監(jiān)管的審計考評制度。 事實上， “一個流域一部法律”已成為國際上流域立法的趨勢， 世界各地很多流域都有專門的一套法律。 通過流域立法， 打破流域上下游、干支流、左右岸、水中與岸上的行政區(qū)劃界限和壁壘， 構建流域生態(tài)治理一體化機制。 從內容上來看， 流域生態(tài)治理立法包括流域生態(tài)治理行為規(guī)范、流域生態(tài)質量監(jiān)測、流域生態(tài)治理評價、流域生態(tài)問責問效等方面的立法。 首先， 整合流域生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)污染防治方面的法律， 明確各責任主體的權責、生態(tài)防治行為規(guī)范; 其次， 制定流域生態(tài)質量監(jiān)測及監(jiān)察條例， 明確政府監(jiān)管部門和企業(yè)在水環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察方面的責任和義務， 明確失職失責懲罰標準并嚴格依照條例進行懲罰和追責; 然后， 出臺流域生態(tài)資源補償實施條例， 明確補償對象、補償原則、補償方式、補償標準等; 最后， 科學構建流域生態(tài)環(huán)境績效審計考核體系及問責問效機制， 即將流域生態(tài)治理績效指標和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效率指標納入政府績效審計和官員績效審計評價指標之中， 倒逼各地區(qū)政府及政府官員重視流域生態(tài)治理。

3. 建立健全流域環(huán)境審計統(tǒng)籌機制。 一是探索跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域的多主體協(xié)同聯(lián)動機制， 打破行政區(qū)劃和各部門之間的統(tǒng)籌壁壘， 最大限度地整合資源， 形成優(yōu)勢互補。 盡管近些年為了解決長江流域水事爭端， 嘗試建立跨區(qū)域聯(lián)席會議制， 但其存在不穩(wěn)定性， 并未固定下來， 僅僅是一種臨時應急性機構。 因此， 需要建立一個常態(tài)化、固定化的多主體協(xié)同聯(lián)動機制（如流域生態(tài)環(huán)境審計協(xié)同決策機制、環(huán)境審計協(xié)同溝通機制、環(huán)境審計協(xié)同治理機制、環(huán)境審計協(xié)同問責機制等）， 為長江流域生態(tài)治理提供一個區(qū)域間協(xié)商平臺。 二是推進流域環(huán)境審計管理“一體化”。 首先是從工作方案制訂、審計工作指南和操作流程下發(fā)到數據集中分析疑點分散核查， 統(tǒng)一審計目標和重點， 加強審計過程控制; 其次是組織召開審前培訓會、審中碰頭會， 采用現(xiàn)場督導、集中匯審等方式， 加強指導和審核， 統(tǒng)一問題定性處理; 最后是建立問題反饋機制， 對特殊性問題及時分析研判， 既揭示共性問題， 又揭示個性問題， 提升問題反映的深度和廣度。 三是構建長江流域環(huán)境審計資源協(xié)同。 充分調動和融合各區(qū)域、各部門、各層級的流域生態(tài)治理資源， 實現(xiàn)生態(tài)治理項目和審計項目的統(tǒng)籌安排， 聚焦重點領域、熱點領域和難點領域， 發(fā)現(xiàn)新情況、新變化、新問題。 四是制定相關審計流程、業(yè)務規(guī)范， 規(guī)范審計項目實施的業(yè)務管理流程體系。 從項目計劃下達、審計通知書制發(fā)、審計工作方案和實施方案編制， 到審計證據和審計工作底稿共用共享、審計報告意見征求和出具， 再到審計成果綜合運用、審計項目歸檔， 構建規(guī)范化的審計業(yè)務管理流程體系。

4. 構建流域環(huán)境審計大數據平臺。 一是搭建流域生態(tài)環(huán)境審計云平臺， 通過集中采集、多維整合不同層級、不同項目的數據資源， 形成數據集成效應， 精準鎖定流域環(huán)境審計疑點和線索， 增強審計針對性和實效性。 比如利用大數據平臺建立數據接口式數據采集方式， 流域生態(tài)環(huán)境審計大數據中心與流域生態(tài)環(huán)境治理各責任主體建立數據接口， 流域生態(tài)環(huán)境審計大數據中心通過該接口可直接訪問各責任主體的平臺數據， 進而實現(xiàn)對數據的實時傳輸、實時審計。 二是創(chuàng)新審計模式， 引導和規(guī)范審計人員注重3S技術（遙感RS、地理信息系統(tǒng)GIS和全球定位系統(tǒng)GPS）、大數據技術、人工智能技術、區(qū)塊鏈技術等在流域環(huán)境審計中的應用， 切實提高審計監(jiān)督整體效能。

【基金項目】國家社會科學基金西部項目（項目編號：17XJY007）;中國博士后科學基金面上項目（項目編號：2020M683255）;

審計署重點招標課題（項目編號：21SJ03002）;重慶市教委人文社會科學研究基地重點項目（項目編號：19JD060）

【作者單位】1.重慶工商大學會計學院， 重慶 400004;2.重慶理工大學會計學院， 重慶 400030

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 光明網.習近平主持召開深入推動長江經濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話[EB/OL].https：//news.gmw.cn/2018-04/27/content_28516359.htm，2018-04-27.

[2] 彭本利，李愛年.流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對策[ J].中州學刊，2019（9）：93 ～ 97.

[3] 田玉麒，陳果.跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理： 何以可能與何以可為[ J].上海行政學院學報，2020（2）：95 ～ 102.

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（責任編輯·校對： 劉鈺瑩? 羅萍）