宣威市林業(yè)和草原局 李燕芬,朱家諾,吳云聰
為調查摸清宣威市林草業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,找準制約宣威市林草業(yè)發(fā)展的突出問題,分析研究問題存在的原因,增強宣威市林草業(yè)跨越式發(fā)展動力,提升森林草原等生態(tài)資源保護和發(fā)展水平,推動綠美宣威建設,為宣威市經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻林草行業(yè)力量,2022年5月至8月,筆者就宣威市林草業(yè)發(fā)展中的制約問題,開展調查研究,并提出相應的對策措施。
宣威市位于云南省東北部,國土面積6052.6km2。地處云南高原向貴州高原過渡的斜坡地帶,地勢西南高,東北低,略向東南傾斜。境內河流迂回切割,溝壑縱橫,形成深切割地貌、河流沖積壩地貌、喀斯特地貌、中切割中山地貌等類型。屬于滇東高原亞熱帶北部地區(qū),有干濕季分明,冬春干旱多風,干冷同期,夏秋雨量集中,雨熱同季的氣候特點。年降水量在1000mm左右,但降水年分配不均;年蒸發(fā)量1160mm~1180mm,干燥度為1.2;霜期較長,年均霜日38.7天。境內河流分屬長江、珠江兩大水系,西南的牛欄江、小江屬長江水系,北、東北的可渡河及南、東南的革香河屬珠江水系,徑流量為24億立方米。境內主要土壤類型有棕壤、黃棕壤、紅壤(黃紅壤、紅壤)、沙壤、石灰土、紫色土等,紅壤分布最廣。宣威市土地總面積605262.0hm2。其中:林地面積329605.95hm2,占54.46%;非林地面積275655.91hm2,占45.54%。森林覆蓋率49.97%,林木綠化率55 %。在全市的林地面積中,有林地面積為256463.67hm2,占 林 地 面積的77.81%;疏林地面積為178.64hm2,占林地面積的0.05%;灌木林地面積為47328.56hm2(國特灌31831.22hm2),占林地面積的14.36%;未成林造林地面積為15899.86hm2,占林地面積的4.82%;苗圃地面積為77.07hm2,占林地面積的0.02%;無立木林地面積為333.28hm2,占林地面積的1.01%;宜林地面積為6314.8hm2,占林地面積的1.92%。境內有蕨類和種子植物共168科,1270多種(其中自然分布的168科1259種)。重點保護野生動物有:國家Ⅰ級保護的動物有1種— —黑鸛,國家Ⅱ級保護動物有10種(獼猴、黑翅鳶南方亞種、松雀鷹、穿山甲、林麝、斑羚、紅隼、黑鳶、灰鶴、白腹錦雞)。共有8公頃以上的面狀濕地及長度在5公里以上的線狀濕地斑塊共201個,總面積5611.98公頃,有國家重點保護野生動物10種。
近年來,宣威市林草系統(tǒng)深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想,牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念,認真貫徹落實市委政府的各項決策部署,協(xié)調推動林草業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,在生態(tài)扶貧和服務經(jīng)濟社會中做出了積極努力,宣威市林草濕地等資源保護管理、國土綠化水平得到明顯提高,森林生態(tài)總體功能日益提升,林草生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育初見成效,森林草原濕地生態(tài)狀況明顯好轉。
“十四五”以來,宣威市緊扣林草業(yè)保護和發(fā)展主題,圍繞扛牢生態(tài)建設、資源保護、要素保障服務的政治責任落實,經(jīng)過全市上下不懈努力,宣威市林草業(yè)取得了較好的成績,但依然存在一些不容忽視的制約因素和問題。
(1)林草干部隊伍力量有待加強。由于機構編制有限,宣威市林草系統(tǒng)人員結構客觀上的不合理導致林草干部隊伍綜合實力下滑。一是工作隊伍年齡結構偏大,宣威市從事林業(yè)工作的干部隊伍總共有204人,其中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道) 122人,林草局82人。林業(yè)干部職工中,男性職工168人,女性36人;30歲以下的8人,占總人數(shù)的3.9%;30-40歲的14人,占總人數(shù)的6.8%;40-45歲的22人,占10.8%;45歲以上的高達160人,占比達78.4%。50歲以上的86人,占比達42.2%。45歲以上林草干部比例過大,年齡結構老化,直接制約了這個政策法規(guī)性較強、野外工作頻率較高的林草行業(yè)發(fā)展。二是專門從事林草工作的干部職工人數(shù)明顯減少,從宣威市林業(yè)干部隊伍看,總人數(shù)從2012年的335人減少到目前的204人,減少了111人,下降了33.13 %。三是技術人員隊伍分布不均,宣威市有技術業(yè)務干部95人,市局37人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)58人,有4個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)沒有專業(yè)技術人員,有10個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)技術人員不足2人,不能獨立完成林草常規(guī)技術業(yè)務工作的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)不少于6個,直接制約了林草資源精細化管理推進進程。四是基層林業(yè)站工作隊伍不穩(wěn)定。最近一輪機構改革后,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)林業(yè)工作站的機構編制已不存在,(并入了農(nóng)業(yè)綜合服務中心),宣威市各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)中,從專門從事林草工作的職工數(shù)量上看,人數(shù)最多的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)達8人,最少的1人,有3鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)只有1個職工相對固定從事林草工作,有6個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)林草職工不足3人。加之,宣威市各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)現(xiàn)有林草職工,流動使用頻繁,交叉兼職人員較多,人員隊伍不穩(wěn)定,專業(yè)人員不從事專業(yè)事的現(xiàn)象比較突出,導致個別鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)林草業(yè)務工作,尤其是資源監(jiān)測管理和執(zhí)法工作跟不上趟。
(2)林草業(yè)執(zhí)法基礎條件相對薄弱。一是林草執(zhí)法隊伍力量薄弱,縣級林草主管部門執(zhí)法編制崗位較少,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)無林草執(zhí)法編制,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)林業(yè)站(農(nóng)業(yè)綜合服務中心)總共有95人持有行政執(zhí)法資格證,個別鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)持證人員少于2人,不具備執(zhí)法基本條件;個別鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)不具備獨立受托辦理常見林草行政案件的基本條件,現(xiàn)有林業(yè)執(zhí)法隊伍數(shù)字化水平、設備用具條件、技術水平等基礎條件與國家對林草行政執(zhí)法的標準和要求存在很大差距,加之森林公安轉隸后,林草執(zhí)法隊伍整體力量明顯下降,直接影響了林草業(yè)保護發(fā)展。宣威市屬于農(nóng)業(yè)縣市,林農(nóng)交錯,林區(qū)就是農(nóng)業(yè)區(qū),農(nóng)民對森林草原生產(chǎn)生活的依賴程度較高,近年來,雖然加大了執(zhí)法保護力度,取得了明顯成效,但在局部范圍內,還存在個別破壞林草原資源的違法行為。二是部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱,在監(jiān)測管理上存在空檔盲區(qū),導致毀林建房、毀林種植、毀林采砂取土等違法現(xiàn)象在局部范圍內無法禁止。三是國土三調數(shù)據(jù)與林地一張圖數(shù)據(jù)出入較大,林地與國土圖斑融合結果尚未下發(fā)使用,由于原來行業(yè)與行業(yè)間技術標準不統(tǒng)一,國土三調規(guī)劃中的其他地類圖斑與林地一張圖上的林地圖斑交叉重疊打架現(xiàn)象突出,加大了執(zhí)法難度,在開展很多涉林資源管理業(yè)務技術層面也受到不同程度的影響。四是依法治林的氛圍有待加強。干部群眾認識上存在差距,主觀上無視法紀要求,導致違法圖斑、疑似違法圖斑數(shù)在局部范圍內存在,“控增量,銷存量”壓力大。
(3)資金保障相對薄弱。因受疫情的因素影響,宣威財政異常困難,盡管市財政、發(fā)改、林草部門已經(jīng)竭盡全力統(tǒng)籌安排林草專項資金,林草專項資金無法及時保障到位。導致群眾支持發(fā)展林草業(yè)積極性不高,進而導致上訪、信訪無法禁止,項目推進受阻,其項目質量不同程度受到影響,影響了管護隊伍積極性,制約了資源動態(tài)監(jiān)測管理工作的正常開展,同時“占1補1”的政策落實也受到一定影響。
(4)林草民生產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)后勁不足現(xiàn)象。一是以核桃、花椒為主的林果產(chǎn)業(yè)鏈不健全,經(jīng)濟林果低劣品種和老化品種比例高(達20%以上)、業(yè)主精細化管理水平低、精深加工和銷售等環(huán)節(jié)空檔、林果產(chǎn)品市場競爭力低;二是林下種養(yǎng)、森林休憩和康養(yǎng)、森林旅游、花卉苗木發(fā)展受自然保護地、天保區(qū)、公益林等政策限制,開發(fā)拓展空間受限,林草第三產(chǎn)業(yè)剛剛起步,拳頭生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)技術支撐薄弱,開發(fā)潛力有待進一步挖掘。
(5)發(fā)展“不平衡,不夠協(xié)調”的現(xiàn)狀還沒有從根本上扭轉。一是林草資源總量相對較大,人均較少。林地資源達521.5萬畝,草原資源達14.1萬畝,濕地資源達8.4萬畝,人均森林草原資源僅達3.4畝,人均活立木蓄積量僅占10.5立方米,明顯低于全省平均水平,森林覆蓋率低于全省平均水平12個百分點;二是市域內資源發(fā)展不平衡。東北部少,西部、南部和中部林草資源相對豐富,森林覆蓋率最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達68.4%,最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有26.8%,海岱、文興、雙河、雙龍、虹橋等5各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道低于30%,西寧、西澤、務德、格宜、東山等鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)高于50%;三是森林草原火災和林業(yè)有害生物災害防控壓力加大。隨著森林草原植被日益豐富、可燃物增多,加之林農(nóng)交錯,林相、林分和樹種單一,防火期火險隱患較多,病蟲等有害生物災害發(fā)生概率較大;四是林分結構與生物群落結構單一。低質低效林占比偏大,占林地面積的26.4%,部分退化林防護功能較低,生物多樣性保護和生態(tài)修復壓力加大;五是生態(tài)資源的生態(tài)效果、社會效果明顯,經(jīng)濟效果較差。去年林業(yè)總產(chǎn)值僅有12億元,與預期存在較大差距;六是國土綠化(綠美宣威建設)有待破難攻堅。宣威巖溶面積和石漠化面積排曲靖第一位,可造林空間有限,且地塊零碎,造林難度大,剩余的空間幾乎是“硬骨頭”,城鄉(xiāng)綠化空檔盲區(qū)較多,村莊綠化率偏低,僅有30%。
(6)保護發(fā)展森林草原濕地資源的氛圍不夠濃厚。經(jīng)過多年努力,全民發(fā)展林草事業(yè)的格局基本形成,但還存在總體認識偏低,群眾參與度、認知度偏低的現(xiàn)象,據(jù)城市調查隊統(tǒng)計,參與度不足90%,宣傳培訓方面還有很多“文章”要做。
(1)充實和穩(wěn)定林草技術骨干隊伍。一要穩(wěn)定行業(yè)干部隊伍,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)要相對固定林業(yè)工作隊伍,對務林干部多于5人的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道),要千方百計穩(wěn)定工作人員,加強干部隊伍管理,確保專業(yè)人主要從事專業(yè)工作。二是充實林草干部隊伍,要根據(jù)森林林地資源管護任務和國土綠化空間大小,科學研判,合理確定和充實林草干部隊伍,充實后的林草干部職工,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)應不少于3名,方能適應當前林草業(yè)發(fā)展需要,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)要統(tǒng)籌轄區(qū)內人員隊伍,調整充實林草干部隊伍??傮w上,應確保林草工作人員不少于3名;林地面積小于2萬畝的豐華、宛水、鳳凰、雙龍等街道從事林業(yè)工作的人數(shù)不少于3名,林地面積2萬至10萬畝之間的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)不少于4人,林地面積在10至20萬畝之間的不少于5名,林地面積在10至20萬畝之間的不少于6名,林地面積在20萬畝以上的不少于7名。
(2)加大林草執(zhí)法隊伍建設。執(zhí)法隊伍,是林草業(yè)安全發(fā)展的重要基礎。一要借助執(zhí)法改革機遇,解決林草行政執(zhí)法隊伍薄弱問題,組建市級林草綜合執(zhí)法隊伍,確保市級林草執(zhí)法人員隊伍達到周邊縣(市、區(qū))中等水平。二要適度增加鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)執(zhí)法人員編制。進而協(xié)調推動森林草原等生態(tài)資源保護和綠美宣威建設。三要創(chuàng)新管理方式,探索、研究、推行“專業(yè)隊伍+輔助人員”的執(zhí)法管理和資源管理模式,以專業(yè)隊伍為主體,以輔助人員為補充,可參照民政系統(tǒng)招聘民政助理員的方式,采取招聘或者以其他購買勞務等合規(guī)方式聘用林草執(zhí)法(資源管理)一批輔助人員,以更好地落實資源監(jiān)測、核查、執(zhí)法“三個全覆蓋”工作。四要加強組織領導。成立以市政府林業(yè)分管領導為組長,市公安、檢察院、自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、財政局等部門主要負責人或分管領導組成的“宣威市集中整治非法侵占、破壞林草資源的違法行為工作領導小組”,形成長效機制,充分挖掘“林長+警長”“林長+檢察長”的機制效能,細化工作責任和范圍,每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)派出所安排1名干警負責指導辦理涉林案件,將市檢察院相關股室分片掛鉤到鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道),負責督促指導涉林案件查處工作,推動林草資源保護管理再上新臺階。五要充分激發(fā)林長制三級林長、兩級督查、村組專管員、護林員管護管理森林草原資源的積極性。強化保護管理責任措施,落實落細資源保護發(fā)展“三個全覆蓋”責任,推動生態(tài)資源管理管護精細化、網(wǎng)格化進程。六要創(chuàng)新工作方式,建立“三級責任網(wǎng)格”聯(lián)防聯(lián)控機制。在宣威市范圍內建立鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間、組與組之間相鄰區(qū)域、插花區(qū)域資源動態(tài)監(jiān)測管理、資源核查、執(zhí)法聯(lián)動機制,必要時分片組織執(zhí)法隊伍,集中力量解決熱點難點問題,從而解決當前少數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)不具備執(zhí)法辦案基本條件的問題。
(3)加強林草資金保障力度。一是建立健全宣威市林草保護發(fā)展資金投入保障機制。優(yōu)化資金投入保障措施,加大林草資金籌措、調度、支付、監(jiān)管力度,進一步提高資金保障和使用效果,推動林草業(yè)高質量發(fā)展。二是進一步加強管護人員勞務補助保障。按照相關專項資金管理規(guī)定,最遲按季支付1499名天保護林員和5875名生態(tài)護林員勞務補助,以調動管護人員積極性。三是加大林草資金籌措保障。加強預算投入保障,每年市級財政預算或者從林業(yè)植被恢復費中籌措一定資金,用于林長制、“綠美宣威三年行動”、資源保護管理等工作,有利于推動林長制縱深發(fā)展,有利于開展重點工程的規(guī)劃、地塊落實等前期工作,有利于推動資源管理、行政執(zhí)法、綠美建設等重點工作落實,有利于推動重點工程占用林地的“占1補1”政策落實,還有利于向省級爭取用地額度和重點工程項目。四提高生態(tài)修復、保護重點工程建設項目資金支付能力。盡可能按照石漠化、退化林修復、長江防護林工程、新一輪退耕還林、公益林補償、生態(tài)護林員選聘項目等重點工程(項目)資金管理辦法規(guī)定,統(tǒng)籌、調度、撥付資金,提高實施主體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道)、施工業(yè)主的積極性,提高涉農(nóng)補助農(nóng)戶的滿意度、支持率、參與率,從而提高林草重點項目質效,推動生態(tài)建設和保護。
(4)大力發(fā)展林產(chǎn)業(yè)。一要加大以核桃為主的林果產(chǎn)業(yè)建設,采取提質增效、撫育管理等措施,鞏固林果產(chǎn)業(yè)基地建設成果。二要結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施,大力發(fā)展林糧、林藥、花卉、苗木、森林旅游、林果產(chǎn)品精深加工的產(chǎn)業(yè),不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈,切實推動林下經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。三要健全地方政策激勵長效機制。積極促進大戶、個體林農(nóng)、合作社、龍頭企業(yè)等企業(yè)業(yè)主發(fā)展林產(chǎn)業(yè)。四要加大技術服務力度,支撐林產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(5)統(tǒng)籌規(guī)劃,協(xié)調發(fā)展。堅持科學規(guī)劃、突出重點,分類施策,循序漸進的原則,堅持大項目帶動大發(fā)展理念,積極謀劃和爭取實施林草重點工程項目,突出重點,突出特色,協(xié)調推進綠色城市、綠色鄉(xiāng)村、綠色通道、綠色屏障、綠色產(chǎn)業(yè)“五綠”工程,爭取打造宣威林草業(yè)“一年一變化、三年大變樣”的發(fā)展格局,穩(wěn)步解決資源分布不均,發(fā)展不平衡的問題。
(6)加大宣傳培訓力度。一要加快建立健全《宣威市林草生態(tài)保護和發(fā)展宣傳培訓制度》,形成常態(tài)化宣傳培訓機制。二要創(chuàng)新宣傳培訓方式,強化宣傳和干部隊伍培訓,提高社會知曉度、參與度,營造林草業(yè)發(fā)展良好氛圍,推動林草業(yè)高質量發(fā)展。