電子文件單套制管理問題探究

李姝凝

(湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411100)

0 引言

電子文件單套制管理是指對于由電子設(shè)備生成的文件，僅以電子方式進(jìn)行歸檔，而不再生成和保存紙質(zhì)檔案的歸檔方式。在數(shù)字轉(zhuǎn)型時代背景和國家檔案局從強制“雙套制”到任意“單套制”政策轉(zhuǎn)向的雙重影響下[1]，采用單套制的方式對電子文件進(jìn)行管理已是未來發(fā)展的趨勢。從全球范圍來看，加拿大、美國、英國、澳大利亞等國家正在逐步推進(jìn)或者已經(jīng)實現(xiàn)了電子文件單套制管理。就我國而言，近幾年國家層面相繼出臺了一系列相關(guān)的政策法規(guī)，2016年發(fā)布的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出在有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點[2]。2020年修正的《中華人民共和國檔案法》明確指出電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用[3]，解決了電子檔案的法律效力問題，也使得實行單套制管理的優(yōu)勢更趨明顯。2021年的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提到，切實推動來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件以電子形式單套制歸檔[4]。隨著政策中越來越多地體現(xiàn)出對電子文件單套制管理的要求，我國對單套制的重視程度也日益提高，電子文件單套制管理已是大勢所趨。

1 國內(nèi)電子文件單套制管理試點歷程

自2015年開始，我國在全國范圍內(nèi)廣泛開展了電子文件單套制試點工作，主要經(jīng)歷了以下3個階段。

1.1 第一階段：初步探索階段

2015年上海自貿(mào)試驗區(qū)率先開啟電子檔案單套制管理試點工作，隨后，浙江、青島等地也陸續(xù)展開了電子文件單套制歸檔試點工作。該階段的試點單位從制度以及技術(shù)這兩個層面著手，制定了單套制工作的機(jī)制、制度和流程，建設(shè)了單套制管理的系統(tǒng)平臺，為全國提供了可供復(fù)制和推廣的經(jīng)驗和做法。然而在試點初期，我國并沒有對電子文件單套制歸檔和電子檔案單套制管理進(jìn)行明確界定，給電子文件單套制歸檔工作的有序推進(jìn)帶來了一定障礙。在接下來的試點工作中，應(yīng)從國家層面出臺相關(guān)政策，對這方面作出明確規(guī)定，為進(jìn)一步擴(kuò)大單套制試點范圍做好準(zhǔn)備。

1.2 第二階段：逐步規(guī)范階段

2016年，國家檔案局聯(lián)合國家發(fā)展改革委遴選了33家單位開展企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點工作。多家試點企業(yè)基本實現(xiàn)了電子文件的單套制歸檔，有效提升了試點單位的檔案信息化水平，為國家進(jìn)一步出臺相關(guān)規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范提供了實踐依據(jù)。但本階段試點工作多是依據(jù)各單位的實際情況進(jìn)行，缺乏一定的普適性，在以后的試點工作中，要對試點推廣工作的普適性予以加強，對相關(guān)制度規(guī)范與應(yīng)用系統(tǒng)予以完善[5]。

1.3 第三階段：廣泛推廣階段

2021年，上海航空工業(yè)(集團(tuán))有限公司順利通過試點驗收，這標(biāo)志著“十三五”期間企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點工作圓滿收官[6]。本階段的試點工作中，試點單位大多圍繞電子公文、電子合同和電子發(fā)票等電子文件進(jìn)行單套制管理，相關(guān)的試點工作趨于成熟，管理更加規(guī)范。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，試點成果也發(fā)揮了重要作用，實現(xiàn)了遠(yuǎn)程提供檔案利用[7]。接下來，在試點成功的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，要繼續(xù)擴(kuò)大試點工作的應(yīng)用范圍，推進(jìn)電子文件單套制管理向工程技術(shù)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等更廣泛的領(lǐng)域擴(kuò)展。

2 電子文件單套制管理面臨的風(fēng)險

在當(dāng)前所處的信息環(huán)境之下，電子文件具有虛擬性、易改性以及對設(shè)備的依賴性等特點，這就使得單套制順利推行面臨著一系列亟待解決的問題。

2.1 電子文件單套制管理規(guī)范不統(tǒng)一

我國現(xiàn)有的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對電子文件單套制管理提出了一定的要求，但在實踐中，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的應(yīng)用力度還比較薄弱。大多數(shù)地區(qū)或部門根據(jù)自身實際情況制定了不同的政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如浙江省發(fā)布的《浙江政府服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》僅適用于通過浙江省政府服務(wù)網(wǎng)形成的電子文件。顯然，電子文件單套制管理的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的不一致就是地方性制度的局限所在，會對地區(qū)或部門之間的工作效率產(chǎn)生一定影響，不利于電子文件單套制管理的有序推進(jìn)。

2.2 電子簽章帶來的長期保存問題

電子文件單套制管理最初推行面臨的首要困難是電子文件的法律效力不被承認(rèn)，因而不能作為法律證據(jù)使用。目前，已有多部法律法規(guī)承認(rèn)了電子簽名的法律效力，如2019年修正的《中華人民共和國電子簽名法》第三條規(guī)定：“當(dāng)事人約定使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的文書，不得僅因為其采用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的形式而否定其法律效力”[8]。這肯定了電子簽名的法律效力。但該法的第二十四條規(guī)定：“電子認(rèn)證服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)妥善保存與認(rèn)證相關(guān)的信息，信息保存期限至少為電子簽名認(rèn)證證書失效后五年”[8]。也就是說，電子簽名認(rèn)證證書并不是長期有效的，法律對與認(rèn)證相關(guān)的信息保存期限的強制要求僅為5年，使得電子簽章缺乏長期有效性。此外，根據(jù)《電子認(rèn)證服務(wù)管理辦法》第二十九條，在出現(xiàn)法定情形時，電子簽名認(rèn)證證書可被撤銷，該撤銷由電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)實施，這進(jìn)一步表明電子簽名認(rèn)證證書不具備長期有效性，因此無法滿足電子文件長久保存的要求。

2.3 電子文件真實性難以得到保障

電子文件的真實性可以劃分為兩方面內(nèi)容：一是文件在形成過程中是真實的；二是文件在形成之后是真實的[9]。目前，電子文件真實性的保障策略所使用的技術(shù)背后都有較為復(fù)雜的實現(xiàn)機(jī)制，離不開第三方機(jī)構(gòu)提供的信任認(rèn)證[10]。具體來說，保證電子文件真實性的關(guān)鍵是憑證信息，因此信任是保障電子文件真實性的核心，同樣的，電子文件的長期保存也需要維持這種信任。但是，由于保障電子文件真實性的技術(shù)可能發(fā)生變化，第三方機(jī)構(gòu)也存在注銷的可能，也就是說，現(xiàn)行的保障機(jī)制無法滿足電子文件長期有效的要求，無法保障憑證信息的長期有效性，也就難以保證電子文件的真實性。此外，電子文件管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的不兼容也會導(dǎo)致電子文件在歸檔以及移交過程中出現(xiàn)對接和復(fù)制的真實性問題。

2.4 電子文件安全性難以得到保障

在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，電子文件的生成和辦理過程處在虛擬的環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的不可控性使得電子文件的安全隱患增強[11]。而電子文件信息內(nèi)容與物理載體的可分離性，使得電子文件的安全管理要求不同于以往。電子文件的安全管理可以分成3個方面：實體安全、信息安全以及載體安全。從影響電子文件安全的因素來看。首先，技術(shù)條件對電子文件的信息安全與載體安全影響較大。例如，軟硬件存在漏洞、設(shè)備更新不及時等問題都可能導(dǎo)致信息的泄露、電子文件的損壞或丟失。其次，自然因素與社會因素共同影響著電子文件的實體安全和載體安全。例如，地震洪水等自然災(zāi)害、火災(zāi)等突發(fā)事件都可能對電子文件的存儲設(shè)備造成損壞。最后，管理規(guī)范不完善、管理權(quán)限不明確、管理人員不負(fù)責(zé)等管理問題也會危及電子文件的安全。

3 電子文件單套制管理實現(xiàn)路徑

要實現(xiàn)單套制歸檔，必須有完善的法律保障、先進(jìn)的技術(shù)支持以及專業(yè)的人員儲備來確保電子文件的完整性、真實性、安全性和可用性。

3.1 健全法律制度，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

完善的法律法規(guī)是實現(xiàn)電子文件單套制管理的前提。一方面，不僅要健全相關(guān)法律制度，針對不同領(lǐng)域步調(diào)不一、各行其是的現(xiàn)狀進(jìn)一步制定跨領(lǐng)域、綜合性的上位法，加強對各個領(lǐng)域全要素的統(tǒng)籌考慮和法律體系的頂層設(shè)計[12]，還要制定統(tǒng)一的電子文件單套制管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，打破不同地區(qū)與部門之間制度規(guī)定不統(tǒng)一的局面，使電子文件單套制管理有法可依，為電子文件單套制管理的實踐提供可行依據(jù)。另一方面，要根據(jù)有關(guān)政策和法規(guī)，結(jié)合檔案工作的實際情況，對各地區(qū)和各部門電子文件單套制管理的規(guī)范化工作進(jìn)行指導(dǎo)，推進(jìn)電子文件單套制管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，為電子文件單套制管理的進(jìn)一步探索和實踐提供有力支持。

3.2 加強技術(shù)應(yīng)用

先進(jìn)的信息技術(shù)是電子文件單套制管理的保證。一方面，要做好信息技術(shù)的保障工作，不斷更新和探索電子文件的安全保護(hù)技術(shù)、存儲技術(shù)和容災(zāi)技術(shù)，通過應(yīng)用CA認(rèn)證、電子簽章、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，確保電子文件的完整性、真實性、安全性和可用性。此外，要及時應(yīng)用安全可靠的新技術(shù)，從而確保電子文件的安全與穩(wěn)定。另一方面，要選擇依賴性低、穩(wěn)定性高的電子文件存儲載體和運行環(huán)境，做好電子文件管理系統(tǒng)的研發(fā)工作，建立一套適合單套制管理的電子文件管理系統(tǒng)?？梢哉f，沒有功能齊備的管理系統(tǒng)就沒有電子文件管理，就無法擺脫紙質(zhì)文件的跟隨和羈絆，單軌制電子文件管理便無從談起[12]。同時，要加大對電子文件管理平臺的資金投入，有效提高硬件設(shè)備性能，積極做好管理系統(tǒng)軟硬件的保障和維護(hù)工作，盡量減少技術(shù)、設(shè)備等外部因素對電子文件的不利影響。

3.3 建設(shè)人才隊伍

人才是實現(xiàn)電子文件單套制管理的基礎(chǔ)。一方面，電子文件單套制管理對檔案管理人員的能力提出了更高的要求。檔案人才隊伍建設(shè)不僅要注重內(nèi)部人才的選拔和培養(yǎng)，還要制定科學(xué)的人才引進(jìn)計劃和人才培養(yǎng)機(jī)制，從而促進(jìn)檔案管理隊伍綜合素質(zhì)的提升，進(jìn)而為電子文件單套制管理工作的推進(jìn)助力。另一方面，要加強檔案管理人員專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)。一是順應(yīng)信息化管理要求，積極開展多層次多渠道的檔案專業(yè)知識以及信息技術(shù)管理培訓(xùn)，使檔案管理人員成為既懂理論又懂技術(shù)的復(fù)合型人才。二是通過開展多樣化的活動，加強對檔案管理人員素質(zhì)與能力的培養(yǎng)，提升其職業(yè)素養(yǎng)和道德修養(yǎng)。此外，電子文件單套制歸檔的實現(xiàn)還依賴管理觀念的轉(zhuǎn)變。檔案工作者要不斷更新理念，順應(yīng)信息化發(fā)展要求，吸收借鑒其他領(lǐng)域先進(jìn)的管理理念[13]，從而打造出具有專業(yè)知識、積極進(jìn)取的檔案管理隊伍，更好地為電子文件單套制管理工作的開展服務(wù)。

4 結(jié)語

單套制管理從在有條件的部門開展試點發(fā)展到擴(kuò)大試點范圍，足以說明實行單套制電子文件管理模式是一種必然的發(fā)展趨勢[13]。就目前而言，想要拋棄紙質(zhì)文件，完全實現(xiàn)電子文件單套制的管理還存在一定困難，還需要多方努力，不斷探索，協(xié)同推進(jìn)電子文件單套制管理的全面實現(xiàn)。