張正軍,趙夢涵

(西北大學 公共管理學院,陜西 西安 710127)

一、研究背景:“二分法”與公共行政中的政治偏好和政治行為

公共管理研究的發(fā)展雖早已證明,公共行政過程并非威爾遜設(shè)想的那樣可成為單一效率導(dǎo)向且不受黨派信念、階級立場或利益集團訴求影響的純技術(shù)過程而存在復(fù)雜多樣的政治偏好或政治行為(Wilson,1887),卻不意味著政治行政“二分法”觀點在主流學術(shù)領(lǐng)域已銷聲匿跡(1)新公共管理運動和理論在20世紀末的興起以“掌舵和劃槳”相分離的另類形式,使政治—行政“二分法”思想在全球重新死灰復(fù)燃和流行的現(xiàn)象,可表明這種觀點或判斷的合理性。,也不意味著自然實存狀態(tài)下難以剔除的政治意圖、政治偏好或政治行為,在理性應(yīng)然狀態(tài)中一概具有合理性而應(yīng)受到支持或認同。受多種因素的限制和影響,公共行政的實際過程不僅存在行政組織或行政管理者基于認知水平、工作能力、環(huán)境約束等主客觀條件作用衍生的偏離組織使命或組織目標的離心行為,存在行政組織或行政管理者基于信息偏在和“經(jīng)濟人”特征誘發(fā)的損公肥私的機會主義行為,而且存在行政組織和行政管理者基于某種政治偏好、政治立場或政治信念產(chǎn)生的謀求、維護、偏袒特定人群、集團、階層或利益共同體等形式不同的政治行為或政治博弈,這種行為與博弈不僅可能與公共利益最大化原則以及公共行政的職業(yè)道德或倫理要求相背離,而且可能與政治官員、政治決策者或委托人的政治訴求、政治立場存在差異和沖突,因而在公共管理實踐中成為政治決策者或委托人不得不認真面對并設(shè)法治理的現(xiàn)象,據(jù)此保障行政組織及其職員的行政行為在政治方向上不出現(xiàn)偏差,保持既定或預(yù)期的政治立場得以實現(xiàn)并持續(xù)。如何對行政組織和行政管理者的政治偏好與政治行為進行有效控制,因此成為公共管理研究者長期關(guān)注的重要課題。包括堅持政治與行政“二分法”思想的許多學者,都或多或少意識到對公共行政實施程度和方式不同的政治控制的必要性。如古德諾(Goodnow,1900)就公開肯定政治對行政適度控制的意義,認為在民主治理政府中,表達國家意志或制定法律的機關(guān)必須對執(zhí)行國家意志和法律的機關(guān)進行干預(yù)。雖然政治對行政的干預(yù)在古德諾那里更多體現(xiàn)的是組織結(jié)構(gòu)之間的制衡關(guān)系,卻同時蘊含著對行政行為實施適度政治控制的意義[1]。古德諾的觀點觸及公共管理系統(tǒng)中長期令實踐者和研究者糾結(jié)的一個大問題,即如何在承認并保持行政對政治的本質(zhì)差別和適度獨立性的同時,又能使擁有國家或政府權(quán)威的民選官員、政治決策者或委托人,對公共行政機構(gòu)和行政管理者的組織行為實施有效的政治控制,以確保公共行政的政治偏好或政治行為不偏離政治決策者既定的目標和愿望,且能夠以更小的成本支出實現(xiàn)委托人的收益預(yù)期或公共利益的最大化。

為探尋這種大問題解決的方法和答案,公共管理實踐者和研究者付出了艱辛的努力。這種努力在國家治理的歷史中雖早已存在,并通過政治、法律或管理思想的形式得以表征,但政治控制作為專門化學術(shù)研究議題的凸顯,則源起于公共管理學產(chǎn)生后圍繞政治與行政關(guān)系引發(fā)的日趨激烈和深入的理論紛爭。在公共管理學誕生之前的人類歷史中,國家事務(wù)的相對簡單和政府規(guī)模的相對有限使公共行政不僅與政治渾然一體,而且在主流意識形態(tài)看來應(yīng)理所當然地服從于當權(quán)者的政治偏好或政治訴求。當權(quán)者不但有權(quán)利和能力通過“名正言順”的立法、政策或命令等多種方式對行政官員實施必要的政治控制,而且有機會和條件借助親力親為介入行政事務(wù),利用直接履職、人事任免、培植親信或排除異己等方式,對行政過程進行政治干預(yù)。這導(dǎo)致古代國家的公共管理總體而言具有顯著的政治主導(dǎo)或政治統(tǒng)治特點。在政治主導(dǎo)或統(tǒng)治的公共管理實踐中,統(tǒng)治者或政治決策者猶如家庭中的家長或家族中的首領(lǐng),公共行政管理者則像家庭或家族中的成員,統(tǒng)治者把公共行政的任務(wù)當作個人事務(wù)分派給與已有相同或相似政治偏好的行政管理者,行政管理者像家臣那樣按統(tǒng)治者的指令、偏好或意愿產(chǎn)生相應(yīng)的行為[2]。由于統(tǒng)治者可隨意利用個人權(quán)威、社會等級或暴力專政對行政官員發(fā)號施令和進行撤換,強迫行政管理者做事而毋需顧及他們的興趣,行政管理者也習慣于以家臣或隨從身份定位自己的角色并對統(tǒng)治者的要求言聽計從,政治與行政渾然一體的管理模式雖可能造成公共行政的低效率,其功能結(jié)構(gòu)在表象形式上卻顯現(xiàn)出一定程度的邏輯自洽性,不僅掩蓋了政治與行政固有的差異、矛盾或沖突,也抑制了公共管理研究者對行政與政治關(guān)系的認知興趣和關(guān)注。工業(yè)革命及其誘發(fā)的公共管理學作為一門獨立學科的產(chǎn)生改變了這種狀態(tài)。工業(yè)革命的興起和發(fā)展一方面實現(xiàn)了以機器取代人力、以大規(guī)模工廠化生產(chǎn)取代個體手工作業(yè)的生產(chǎn)方式的重大變化,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)組織規(guī)模的不斷擴大和組織運行的復(fù)雜化,彰顯了以工商企業(yè)有效運營為核心的職業(yè)管理的重要價值,孕育并催生了一般管理理論的形成;另一方面也帶來公共事務(wù)的急劇增加、公共部門規(guī)模的快速擴大和公共行政的不斷復(fù)雜化,刺激了公共管理實踐對專業(yè)化行政人才、行政知識或行政技術(shù)需求的增長,孕育并催生了公共管理學的出現(xiàn)。按照公共管理學創(chuàng)始人的觀點,公共管理學之所以應(yīng)當且能夠從政治學中分化出來成為一門有獨立研究對象的學科,不僅在于行政和政治本質(zhì)上分屬于不同的社會現(xiàn)象,可作為獨立的認知對象加以專門而系統(tǒng)化的研究,而且在于這種研究有利于揭示或發(fā)現(xiàn)公共行政的普遍規(guī)律,對公共管理學的創(chuàng)建和公共管理實踐的改進有所裨益[3]。在此意義上可以說,即使將行政與政治割裂開來的“二分法”觀點受到多數(shù)人的批判或否定,肯定行政對政治一定程度和維度的獨立性,對公共管理作為一門獨立學科的建立仍具有必要性。為證明公共管理作為一門獨立學科存在的合理性,公共管理學必須認同行政對政治的這種獨立性。威爾遜之所以被視為公共管理學的創(chuàng)始人之一,是因為他在公共管理思想史上第一次以清晰明了的理論形式,專門論述并彰顯了公共行政作為有別于政治的獨立研究對象的必要性和可能性,為公共管理學從政治學中分化出來奠定了重要的本體論基礎(chǔ)。

承認行政對政治的獨立性固然為公共管理學作為一門獨立學科的創(chuàng)建提供了本體論基礎(chǔ),卻衍生出公共管理研究必須面對的幾個問題:(1)肯定行政對政治的獨立性并不意味著公共管理學可以脫離政治而在純行政技術(shù)或效率意義上得以建立。即使行政和政治作為兩種不同的社會現(xiàn)象有本質(zhì)差別(2)政治表達著社會資源、財富、利益、權(quán)力或權(quán)利在不同人群、階層、團體或組織間的分配和再分配關(guān)系,在公共管理系統(tǒng)中常通過政策、法律、制度內(nèi)容的選擇、修正或變革得到體現(xiàn);行政表達著政策、法律、方案或指令自上而下的貫徹、執(zhí)行或?qū)嵤┻^程,在公共管理系統(tǒng)中常通過公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)、供給或公共事務(wù)的處理、解決得以表現(xiàn)。,也難以由此斷定行政過程事實上就是政治無涉的。經(jīng)驗觀察中隨處可見的行政與政治難以剔除的相互影響和交融關(guān)系使人們有理由相信,威爾遜及其追隨者在“二分法”中指謂的行政對政治的獨立性只具有相對的性質(zhì),是特定認知視閾下的相對獨立性,這種獨立性只是在理性應(yīng)然的理想狀態(tài)才具有合理性。當我們將認知視閾從理性應(yīng)然轉(zhuǎn)向自然實存狀態(tài)時,我們不可避免地終會發(fā)現(xiàn)并承認,公共行政的現(xiàn)實過程或多或少都受制于某種形式的政治影響,并因此凝結(jié)著一定的政治內(nèi)容[4]。(2)公共行政中的政治內(nèi)容既可能源自行政管理系統(tǒng)環(huán)境如法律規(guī)制、政黨要求、政治指令或利益集團的外部壓力和作用;也可能源自行政組織及其成員在行政管理過程中體現(xiàn)的政治偏好、政治傾向和政治行為。這種偏好、傾向和行為不僅體現(xiàn)在政策問題的確立和政策內(nèi)容的制定過程,體現(xiàn)在行政管理者應(yīng)當做什么的任務(wù)抉擇中;也體現(xiàn)在政策問題的解決和政策方案的實施過程,體現(xiàn)在行政管理者如何去做的路徑選擇中。在此意義上,政治對行政的存在和影響不僅是一種外生變量,一定維度下也具有內(nèi)生變量的性質(zhì),因為公共行政管理不但涉及政治目標的選擇和確立,而且必須對偏離既定政治目標的組織行為進行監(jiān)督、矯正或控制。恰好在這種監(jiān)督、矯正或政治控制問題上,公共管理實踐和研究隨著行政獨立性的增強和顯化遇到了挑戰(zhàn)。(3)在政治與行政渾然一體的古代或傳統(tǒng)公共管理模式中,這種監(jiān)督、矯正或政治控制可依靠政治決策者或統(tǒng)治者對公共行政的直接介入和干預(yù)得以實現(xiàn)。當社會發(fā)展因公共事務(wù)的增加、公共部門規(guī)模的擴大和公共行政的復(fù)雜化而日趨凸顯出行政管理獨特的運行規(guī)律及其對專業(yè)知識、專業(yè)技能或?qū)I(yè)人員的特殊需求時,直接介入和干預(yù)的傳統(tǒng)控制模式便不再像從前那樣有效或適應(yīng)。專業(yè)化程度的提高和要求不僅極大地提高了行政對政治的相對獨立性,增加了擁有特殊知識、技能、經(jīng)驗和信息偏在優(yōu)勢的行政人員在公共管理中的價值、話語權(quán)或控制權(quán)[5],而且限制或削弱了政治官員或政治決策者直接介入和干預(yù)公共行政的機會與能力,破壞了政治與行政一體化模式下政治控制邏輯的自洽性。在此情境下,行政對政治獨立性的凸顯一方面為公共管理學的創(chuàng)建提供了重要的本體論基礎(chǔ),另一方面又對公共行政管理中的政治控制帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。公共行政政治控制的專門化研究就是在這樣的背景下興起的。

二、歷史演進:基于官僚政治控制理論研究的檢視分析

在社會科學文獻中,圍繞公共行政政治控制問題的專門研究是以官僚機構(gòu)政治控制理論的形式出現(xiàn)的。該理論的中心論題是:在政治與行政相對分離和信息不對稱給公共行政機構(gòu)帶來自治空間的條件下,一個國家或地區(qū)采取什么舉措保障行政機構(gòu)的組織行為特別是政策選擇不會偏離民選官員、政治決策者或政治聯(lián)盟的意愿和要求。這種專門化的議題研究在20世紀初就以零散的形式浮出水面,20世紀中期引起越來越多學者的興趣,20世紀80年代進入高潮并延續(xù)至今,演變成現(xiàn)代公共行政理論的一個“優(yōu)雅”形態(tài)。受政治與行政“二分法”思潮的影響,公共管理學與政治學的分離和創(chuàng)建雖難以否認行政與政治事實上的交融關(guān)系,其探求行政規(guī)律和追求行政效率的學科訴求與理念卻給20世紀上半葉的公共管理研究者營造了一種誘人的前景或期望,即公共管理學可以像威爾遜等早期行政學家設(shè)想的那樣,擱置或拋棄以權(quán)力博弈和利益分配為核心的政治紛爭,將學術(shù)研究的重心置于行政過程的技術(shù)規(guī)律。在此觀念影響下,公共行政的政治控制問題在20世紀上半葉并未以專門而顯性的方式引起學界的廣泛興趣,而主要以內(nèi)隱形式為對公共管理學獨立發(fā)展抱有信心的部分學者所關(guān)注。在這部分學者眼里,公共行政政治控制的核心問題固然涉及官僚組織之外的立法組織、司法機構(gòu)、行政首腦、利益集團或民眾對公共行政的多種干預(yù),卻在表征形式上會通過組織使命、組織目標或組織任務(wù)的確立,轉(zhuǎn)換或內(nèi)化為公共行政組織運行和管理的一般問題。內(nèi)化在此意味著,在承認行政相對獨立性的前提下,行政組織保持正確或特定政治方向的主要方式是:如果民選官員或政治決策者的政治意愿和要求是合乎法律與道德的,有能力在組織使命、組織目標或組織任務(wù)設(shè)定中清晰無誤地傳達給行政機構(gòu)及其職員,依靠行政機構(gòu)內(nèi)在的調(diào)控機制,行政管理者便可在行政過程中自覺而準確地將這種意愿和要求轉(zhuǎn)化為自己的行動,使之成為行政機構(gòu)日常工作的構(gòu)成部分。在此背景下,關(guān)于公共行政政治控制的諸多研究便以內(nèi)隱的方式消融在圍繞行政組織或官僚機構(gòu)存在和運行的多議題探討中,如韋伯對官僚組織結(jié)構(gòu)特征的分析(Weber,1921,1947);法約爾、穆尼和古利克對行政原則的論述(Fayol,1916;Mooney,1931;Gulick,1937);梅奧和羅特利斯伯格關(guān)于人際關(guān)系理論的研究(Mayo 1933;Roethlisberger,1939)。甚至在威爾遜的論文中,政治控制也以約束條件的形式被視為有效行政開展的前提。當威爾遜肯定行政管理不僅要重視既定政策條件下如何行事以保障行政管理者以正確的方式做事,而且要重視政策選擇中應(yīng)當做什么以保障行政管理者在做對的事時,威爾遜事實上已承認了政治控制在行政管理中內(nèi)化的存在和意義(Wilson,1887)[3]。在“二分法”思想占統(tǒng)治地位、公共管理學者對公共行政追求效率的獨立發(fā)展仍充滿信心并因此呼吁賦予行政管理者更多自由裁量權(quán)時,只有個別學者如布朗看到政治控制的深層問題和機制選擇的重要,對官僚行為的外部控制問題給予了專門研究(Brown,1905)[6]。隨著“二分法”思想遭到嚴峻挑戰(zhàn)以及民主政治思想的回潮,從20世紀50年代始,學術(shù)界對公共行政或官僚政治控制的研究開始增多。在此之前,公共管理學者多認為公共行政天然應(yīng)有廣泛的自治空間,以便為專門知識的運用和行政效率的改進創(chuàng)造條件;多認為政治與行政間的界限像防火墻一樣是清晰和可掌控的,即便出現(xiàn)官僚參與政策制定或政治官員介入行政工作的不當行為,也可通過一般管理學意義上的組織機制予以調(diào)控或解決。由于學術(shù)界的主流觀點接受或假設(shè)了政治和行政之間存在本質(zhì)差別,且以“二分法”作為公共管理學獨立建構(gòu)的邏輯基礎(chǔ),導(dǎo)致官僚行為控制方式的重點被置于行政組織內(nèi)化的自我管理。這種現(xiàn)象在沃爾多(Waldo,1946)和西蒙(Simon,1947)對“二分法”思想給予批判后發(fā)生了變化。受沃爾多、西蒙及其后繼思想家的影響,從20世紀50年代始到70年代末,公共管理學界對“二分法”觀點總體持否定態(tài)度。對行政管理政治特征的重新認同引發(fā)了學者們對官僚行為偏離政治方向的擔憂,激勵了越來越多的學者致力于官僚政治控制問題的研究,如奧本海姆對政治控制概念的分析(Oppenheim,1956);基關(guān)于立法控制問題的研究(Key,1959);謝爾關(guān)于國會委員會成員作為監(jiān)管者問題的研究(Scher,1960);哈里斯關(guān)于國會控制問題的研究(Harris,1964);畢比關(guān)于立法委員會監(jiān)督問題的研究(Bibby,1966);皮爾森關(guān)于國會監(jiān)督職能問題的研究(Pearson,1975);歐古爾關(guān)于官僚機構(gòu)國會監(jiān)督問題的研究(Ogul,1976);麥克庫賓斯和斯瓦茲關(guān)于國會監(jiān)督中的警察巡邏與火警制度問題研究(McCubbins & Schwartz,1979)。諸如此類的研究在論題焦點和表述上雖互不相同,卻大都圍繞立法機構(gòu)的作為或控制行為加以展開。

進入1980年代后,在多重因素特別是新公共管理運動和委托代理理論影響下,圍繞公共行政政治控制的研究出現(xiàn)了前所未有的熱潮。新公共管理運動強調(diào)將市場機制和競爭引入公共組織的運行和管理,以“掌舵和劃槳”相分離的形式重新確立了“二分法”思想在公共管理研究中的地位,契合了官僚控制理論的假設(shè)前提。委托代理理論不僅賦予民選官員或政治決策者以委托人身份,將官僚機構(gòu)或行政管理者視為代理人,強調(diào)了代理人對委托人在公共事務(wù)管理方面的信息優(yōu)勢及其基于“經(jīng)濟人”特征對這種優(yōu)勢加以機會主義利用的可能,以清晰而深刻的形式揭示了委托人對代理人實施控制的重要和艱難,刺激了學者對官僚控制問題探究的好奇和責任感,使1980至1990年代的官僚政治控制研究不僅繼續(xù)圍繞立法機構(gòu)的作為得以深化,而且在議題和維度選擇方面更加多元化,在行政首腦、法院、利益集團或民眾作為主體的控制行為及其關(guān)聯(lián)領(lǐng)域得到新的拓展。如魏因加斯特和莫蘭對官僚自由裁量權(quán)和國會控制問題的研究(Weingast & Moran,1983);奧爾特菲爾德和米勒關(guān)于官僚影響來源與專門知識和議程控制問題的研究(Altfeld & Miller,1984);麥克庫賓斯、諾爾和魏因加斯特基于結(jié)構(gòu)和過程、政治和政策對行政安排與機構(gòu)政治控制問題的研究(McCubbins,Noll & Weingast,1989);魏因加斯特和庫珀關(guān)于立法影響與總統(tǒng)主導(dǎo)對官僚控制模型的探討(Weingast & Cooper,1989-90);伍德和魏特曼關(guān)于官僚政治控制動力學問題的研究(Wood & Waterman,1991);班克斯和魏因加斯特關(guān)于信息不對稱條件下官僚機構(gòu)政治控制問題的研究(Banks & Weingast,1992);愛普斯坦和歐哈羅倫關(guān)于利益集團游說對國會監(jiān)督和行政機構(gòu)政治控制問題的研究(Epstein & O’Halloran,1994);鮑恩關(guān)于國會行政程序選擇與政治控制和專業(yè)知識問題的研究(Bawn,1995);哈蒙德和諾特圍繞官僚機構(gòu)控制對多組織政策制定模型中總統(tǒng)權(quán)力、國會支配、法律約束和官僚自治問題的研究(Hammond & Knott,1996);鮑恩關(guān)于法定約束、監(jiān)管和委員會制度在官僚機構(gòu)控制效果方面的異同問題研究(Bawn,1997);鮑拉關(guān)于行政程序和官僚機構(gòu)政治控制問題的研究(Balla,1998);斯賓賽關(guān)于機構(gòu)自由裁量權(quán)與程序改革動力和程序控制效果問題的研究(Spence,1999)。

21世紀開始以來,圍繞公共行政政治控制問題的學術(shù)研究不僅方興未艾,而且在多個領(lǐng)域和維度呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。一些學者繼續(xù)圍繞立法機構(gòu)、司法機構(gòu)、行政首腦的行為探尋有效控制的方法或機制,如胡波、史潘和普法勒關(guān)于立法機構(gòu)與官僚機構(gòu)法定控制問題的研究(Huber,Shipan & Pfahler,2001);鮑拉和萊特關(guān)于官僚機構(gòu)控制中利益集團、咨詢委員會和國會問題的研究(Balla & Wright,2001);劉易斯基于總統(tǒng)任命與政治控制問題的探究(Lewis,2008);施萊特和摩根瓊斯關(guān)于總統(tǒng)、議會和內(nèi)閣政治控制責任主體問題的研究(Schleiter & Morgan-Jones,2010)。一些學者在研究中給予普通民眾、利益集團或其他行動者作為控制主體參與作用或角色功能更多的關(guān)注,如鮑姆關(guān)于政治控制和公共服務(wù)中民主價值問題的研究(Baum,2001);夏皮羅和加斯頓關(guān)于程序控制中同行評議和知識漂移問題的研究(Shapiro & Guston,2007);波爾托利基于個人投票和公眾滿意對政治控制影響機構(gòu)決策透明度問題的研究(Bertelli,2010);阿隆巴卡特和吉拉德關(guān)于政治控制和官僚機構(gòu)對自下而上公眾壓力反應(yīng)影響的問題研究(Alon-Barkat & Gilad,2016)。一些學者在深化政治控制的基礎(chǔ)與綜合性問題研究的同時不斷拓寬著關(guān)聯(lián)因素和影響的角度或范圍,如莫爾關(guān)于政治控制和代理人權(quán)力問題的研究(Moe,2006);邁耶和奧圖爾關(guān)于政治控制與官僚價值問題的辯論(Meier & O’Toole,2006);金關(guān)于政治控制與官僚自治的制度分析(Kim,2008);蓋拉德基于自由裁量權(quán)對官僚政策制定控制工具選擇問題的研究(Gailmard,2009);劉易斯和塞林關(guān)于政治控制和機構(gòu)獨立形式問題的研究(Lewis & Selin,2015);基貝克和斯姆珀塞關(guān)于官僚控制中的選舉操縱問題研究(Gehlbach & Simpser,2015);陳和蘭關(guān)于官僚控制與信息處理問題的制度比較研究(Chan & Lam,2018)。在新世紀的官僚政治控制研究中,基于具體國家、地區(qū)或特殊領(lǐng)域的應(yīng)用研究、案例分析和檢驗性研究顯著增加,不僅拓展了經(jīng)驗研究的維度和范圍,也為官僚政治控制理論的適用性與解釋力提供了新的檢驗證明和依據(jù)。如考特結(jié)合兼并案例對官僚機構(gòu)政治控制的檢驗研究(Coate,2002);伊頓對阿根廷社會政治家官僚控制能力問題的研究(Eaton,2003);安和布雷特斯奈德關(guān)于電子政府和官僚機構(gòu)政治控制問題的案例研究(Ahn & Bretschneider,2011);普羅沃斯特和戈伯基于環(huán)境正義政策實施對行政命令中的政治控制與決策不確定性問題的研究(Provost & Gerber,2019);單和范關(guān)于威權(quán)政體中摩擦與官僚控制問題的研究(Chan & Fan,2020);巴赫、哈默施密德和勒福樂基于歐洲多國高級任命政治化對授權(quán)與控制關(guān)系的探討(Bach,Hammerschmid & Loffler,2020)。

三、核心議題和觀點:多元主體維度下的控制方法與機制選擇

圍繞公共行政政治控制的專門研究雖內(nèi)容豐富且形式多樣,卻總體上收斂于官僚自治控制機制的設(shè)計與選擇。依據(jù)控制主體的不同,這種研究可分為五個基本的認知維度,據(jù)此形成公共行政政治控制研究常見的五類主要議題:以行政組織為主體的自我控制;以行政首長或民選官員為主體的首腦控制;以立法機構(gòu)為主體的立法控制;以司法機關(guān)為主體的司法控制;以人民群眾或公民為主體的民眾控制。關(guān)于公共行政政治控制研究的重要認知發(fā)現(xiàn)或主要觀點,大多是由圍繞這些議題所做的研究產(chǎn)生的。

1.自我控制

行政機構(gòu)的自我控制是一切控制機制功能發(fā)揮的基礎(chǔ)或介質(zhì)條件。自我控制具有雙重的主體性,既可看作被控對象自主活動的存在形式,是行政機構(gòu)常規(guī)運行內(nèi)生的管理行為;也可看作外部主體控制活動的內(nèi)化或延伸,一定程度上具有內(nèi)化控制的性質(zhì),因而被視為政治控制得以實現(xiàn)的自動調(diào)節(jié)裝置。公共行政組織運行管理中常見的預(yù)算控制、人事控制、行政道德與職業(yè)標準控制或領(lǐng)導(dǎo)控制等,都具有這種內(nèi)化控制的性質(zhì)。自我控制的存在使政治家或民選官員有可能利用行政組織的使命、目標、任務(wù)、結(jié)構(gòu)、工作流程或行為規(guī)則的設(shè)計選擇對官僚行為進行政治干預(yù)。公共行政政治控制的一個目標也在于通過合理的機制設(shè)計與選擇,最大限度地利用行政組織自我控制的功能。與20世紀前半葉“二分法”占統(tǒng)治地位時期的內(nèi)化控制有所不同,20世紀中期以來行政機構(gòu)的自我控制雖然也表現(xiàn)為組織內(nèi)部的常規(guī)管理,卻明顯突出了外部控制內(nèi)部化的特點,這種特點使行政組織的內(nèi)部管理不僅成為外部控制的內(nèi)化或延伸,也成為多元主體共治或內(nèi)外控制融合的一種形式。如立法機構(gòu)或國會通過審慎的組織設(shè)計或規(guī)則制定,使行政組織的存在和運行在被創(chuàng)造出來時就嵌入政治家設(shè)定的框架,根據(jù)委托人喜歡的方向與規(guī)則進行運行和管理。所謂結(jié)構(gòu)控制和議程控制、立法控制和程序控制等官僚政治控制的重要方法,都程度不同地具有內(nèi)外共治或融合的性質(zhì)。也正是在此意義上,一些學者將公共行政組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計解釋為代理行為控制的機制(Macey,1992)[7]。該機制運行的一個特點是:意識到外部控制的難度和較高成本,政治決策者將對公共行政控制的權(quán)力委托給作為代理人的行政機構(gòu),通過明確的法定條款或合同對代理人的行為加以限制。

2.首腦控制

大多數(shù)圍繞公共行政政治控制問題的專門研究都聚焦于行政機構(gòu)之外其他主體的控制行為即外部控制。在外部控制中,行政首腦發(fā)揮著最為直接的重要作用。如總統(tǒng)、州長或市長通過對行政官員的任免、監(jiān)管、領(lǐng)導(dǎo)或考評,將特定的政治意愿或要求融入其中,通過行政管理的政治化對行政組織的政策行為予以控制[8]。首腦控制的方法可以是正式的制度安排,以法律規(guī)定的方式保障行政組織的行為被控制在行政首腦希望的軌道;也可能是非正式甚至非法或不道德的方法,如通過選舉操縱對官僚機構(gòu)施加影響和控制。服從是行政管理者政治生存的一個關(guān)鍵,也是行政首腦領(lǐng)導(dǎo)力的重要表現(xiàn)。為獲得行政管理者對自己的服從,政治官員有時需要用一些事實或理由讓代理人相信自己對行政權(quán)力的掌握是安全的,選舉操縱可幫助解決這個問題。通過影響人們對民選官員掌握權(quán)力的穩(wěn)定信念,民選官員可以鼓勵官僚在不愿為自己工作時仍繼續(xù)履行工作職責。選舉操縱的作用在于通過干擾選舉表達或投票信號而影響官僚對特定政治家獲得公民支持的感知,由此產(chǎn)生對官僚與政治家保持相同偏好努力工作的響應(yīng)。當行政管理者相信他們委托人的職位是安全的時,他們更有可能按照委托人的意愿行事[9]。首腦控制的特點在于將管理和政治相互融合,通過行政管理的政治化達到政治控制的目的;優(yōu)點在于它不僅有更集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和更高的連續(xù)性及更充分的資源,而且有較高的監(jiān)管積極性。因為行政機關(guān)一般直接向首腦負責,其行為選擇和績效更能體現(xiàn)首腦的領(lǐng)導(dǎo)能力、水平和責任,直接影響著對首腦的評價和支持,這會提升行政首腦對行政組織實施政治控制的熱情或主動性。

3.立法控制

立法控制的主要方法可區(qū)分為監(jiān)督檢查和法律制定。監(jiān)督檢查是立法機構(gòu)及其成員通過多種方式獲取行政組織政策制定或選擇信息并據(jù)此評價和干預(yù)行政行為的監(jiān)控機制或制度安排。為實現(xiàn)有效監(jiān)控的目的,政治決策者可向行政組織提出信息收集、工作報告、會計核算、記錄保存等要求,以此獲取對行政行為進行評估和制裁的更多信息依據(jù);或通過聽證辯論、審查表決、同行評議、菜單限制、預(yù)算控制、不信任動議等方法對行政官員的行為進行干預(yù)[10]。監(jiān)督檢查的目的是發(fā)現(xiàn)、糾正或阻止行政組織違反法律的政策行為,法律規(guī)則的制定和修正因此成為重要的控制工具,立法者據(jù)此可將特定的政治原則或要求融入法律規(guī)則,以結(jié)構(gòu)、程序、目標、使命、要件等形式,轉(zhuǎn)變成行政活動必須遵循的行為準則,對行政組織的行為選擇產(chǎn)生規(guī)范作用。程序控制和結(jié)構(gòu)控制是法律制定修正控制中頗具影響的兩種機制。(1)程序控制是立法機構(gòu)借助法律規(guī)則的創(chuàng)設(shè)規(guī)范行政機構(gòu)政策制定和選擇過程的一種機制,通過強制要求行政機構(gòu)必須遵循特定的步驟和環(huán)節(jié)實現(xiàn)對行政行為的控制[11]。如規(guī)定擬頒布的政策方案必須先經(jīng)過同行審查或評議并獲得議會表決通過才可生效;要求行政機關(guān)必須明確處理外部利益相關(guān)者對行政政策行為提出的訴狀。程序控制的要點不是預(yù)先選擇特定的政策,而是通過預(yù)先的設(shè)計創(chuàng)造影響政策制定的政治和制度環(huán)境,利用環(huán)境對決策行為的牽制或塑造作用而限制行政機構(gòu)的自治空間[12]。(2)結(jié)構(gòu)控制指立法機關(guān)利用法律規(guī)則設(shè)定行政機構(gòu)的組織行為結(jié)構(gòu),依靠行政要素相互作用產(chǎn)生的制衡關(guān)系,對行政組織的政策行為產(chǎn)生制約作用。由于行政機構(gòu)的組織行為結(jié)構(gòu)通常是由政治家創(chuàng)建或重構(gòu)的,在創(chuàng)建或重構(gòu)時他們就可能對行政機構(gòu)的運行結(jié)果有所預(yù)見和考慮,這使得政治家毋需預(yù)見行政機構(gòu)面臨的一些政策問題細節(jié)而通過既成的行政結(jié)構(gòu)就可使行政組織的政策行為得到一定程度的控制,削弱了行政組織利用信息偏在優(yōu)勢產(chǎn)生政策偏離行為的能力。結(jié)構(gòu)特點產(chǎn)生的要求為行政機構(gòu)的組織行為選擇指明了總的方向。官僚等級制的特點之一就是利用組織結(jié)構(gòu)對行政行為進行控制[13]。

4.司法控制

如果行政組織因自我控制、首腦控制和立法控制的局限或無力在政策選擇中出現(xiàn)違法行為,司法控制可產(chǎn)生補充或替代作用。司法控制指法院有權(quán)對行政機構(gòu)及其職員的政策行為進行合法性審查和判決,通過對違法行為案件受理和審判產(chǎn)生的威懾、阻嚇、聲譽壓力和警示效應(yīng),規(guī)范行政機構(gòu)的政策制定和選擇行為[14]。假設(shè)一個行政組織未按照法律條款的規(guī)定制定并頒布了一項政策,如未按照行政法的程序要求進行必要的專家評議和聽證質(zhì)詢,其政策行為的合法性及政策文本的法律效力便可能在司法訴訟、調(diào)查、質(zhì)詢、辯論和審判中遭到質(zhì)疑或否定。當這種現(xiàn)象出現(xiàn)時,司法機構(gòu)或法院不僅有權(quán)利和義務(wù)在他人舉報或立案偵查的基礎(chǔ)上對可疑的行政行為進行查證、審理和判決,據(jù)此對被告的行為產(chǎn)生抑制作用;而且可利用案件審理特別是懲罰性判決產(chǎn)生的利益和聲譽損失壓力,對其他正在實施或潛在的行政違法行為產(chǎn)生震懾作用。和首腦控制突出的直接性和事中控制有所不同,司法控制建立在利益相關(guān)者對行政行為結(jié)果的反思和評價基礎(chǔ)之上,多發(fā)生在行政過程完結(jié)之后,具有更多的事后控制特點。有效的司法控制不僅需要訴訟者對行政法規(guī)和行政機構(gòu)的政策行為有一定程度的了解,而且需要訴訟者與司法機構(gòu)有良好的相互作用,通過有效的行政訴訟和審判形式對行政組織的政策行為產(chǎn)生引導(dǎo)或規(guī)制效應(yīng),創(chuàng)造一種基于司法機構(gòu)的行政行為控制機制,實現(xiàn)對行政機構(gòu)政策制定和選擇行為的有效干預(yù)。為實現(xiàn)這種控制目的,國家法律不僅應(yīng)賦予人民大眾、社會組織或利益相關(guān)者就行政組織或行政管理者的不當政策行為向法院提起訴訟的充分權(quán)利,而且應(yīng)當給予行政訴訟者的安全和名譽以可靠的保護。

5.民眾控制

人民大眾與公共行政廣泛的相互作用與依存關(guān)系使其成為公共行政政治控制的重要力量或行為主體,通過投票選舉或罷免、街頭抗爭和示威、咨詢聽證或?qū)υ挕⒎稍V訟或游說等方式,民眾可對行政組織的政策行為實施自下而上的政治干預(yù)或控制。在多種民眾控制方法中,利益集團游說和“火災(zāi)報警”是兩種引人深思的機制。(1)利益集團游說。政治決策者或立法者擔心行政機構(gòu)會使用信息優(yōu)勢制定偏離他們意愿的政策。利益集團游說通過向立法者提供有關(guān)官僚組織政策行為的更多信息不僅能夠減輕立法者因信息偏在帶來的損失,提高立法者對行政行為進行控制的能力,而且會對行政組織產(chǎn)生直接的政治和變革壓力[15]。對游說的擔憂或恐懼有可能迫使行政機構(gòu)關(guān)注利益集團的訴求并修改政策提案,據(jù)此獲得更多的社會諒解或支持。利益集團游說對政策制定的影響不僅在于其選舉角色和激活資源與投票的能力,更在于其為政治家提供信息來源的能力。因為游說可以減少政治決策者和官僚機構(gòu)之間的信息不對稱,使行政管理者基于專業(yè)知識特長的技術(shù)權(quán)威受到限制[11]。(2)火災(zāi)報警?；馂?zāi)報警機制通過民眾提醒立法者注意官僚機構(gòu)的政策違法或越界行為而對行政行為產(chǎn)生影響[4]。不像常規(guī)監(jiān)督檢查或“警察巡邏”制度中那樣的集中、主動和直接干預(yù),火災(zāi)報警控制中的控制者不會大量檢查行政決策的具體樣本去尋找違法案例,而是建立一套規(guī)則和程序使民眾個人代替其檢查行政機構(gòu)的政策行為,對違反法律的行政行為進行指控并尋求補救。由于民眾指控多聚焦于與自身利益相關(guān)的行政行為,因而有充足的動力和積極性以控制主體的身份介入火災(zāi)報警制度的實施。在此意義上,火災(zāi)報警制度本質(zhì)上屬于民眾監(jiān)督而非立法或國會監(jiān)督。由于這種機制的運行成本大部分由數(shù)量眾多的廣大民眾而非立法者或少數(shù)議員承擔,火災(zāi)報警因此是一種成本低廉的控制機制[16]。

四、反思與評價:公共行政政治控制研究的若干特點、局限和啟示

公共行政的政治控制研究盡管在議題和觀點方面具有多樣性,卻并不掩蓋其具有的相似性或共同特點,如都收斂于官僚自治的有效控制,致力于官僚控制機制或規(guī)律的探尋;都承認行政的相對獨立性及其對專業(yè)知識技能的要求使行政管理者在政策制定和選擇中擁有信息優(yōu)勢,獲得了難以剝奪的政策自治權(quán)或自由裁量空間;都承認信息偏在優(yōu)勢和自治權(quán)或自由裁量空間為行政組織或行政管理者偏離政治決策者的意愿提供了條件和可能,應(yīng)通過適當?shù)姆椒ㄓ枰钥刂?。總體而言,公共行政政治控制的專門研究存在三個相同的假設(shè)前提:(1)政治與行政“二分法”。以官僚控制理論為表征的公共行政政治控制研究對行政獨立于政治的觀點持肯定態(tài)度,并將其作為官僚政治控制理論建構(gòu)的認知前提。這種態(tài)度不僅使頗受非議的“二分法”觀點在公共管理的特殊領(lǐng)域得到保存,而且為公共行政及其規(guī)律的有效分析提供了幫助,一些學者甚至將政治與行政的分離視為理解政治如何控制官僚行為和官僚行為如何影響政策的關(guān)鍵。大多數(shù)受委托代理模型影響的官僚控制理論家都接受了某種形式的“二分法”,有時“二分法”被明確接受,有時則只是一種假設(shè)。(2)官僚自治。官僚自治指行政組織基于委托代理授權(quán)和自身在專業(yè)知識技能及信息方面的優(yōu)勢獲得的行為選擇特別是政策制定機會與自主權(quán)。這種機會或自主權(quán)的存在至少滿足兩個條件:第一,行政管理機構(gòu)有不受其他政治行為者限制或否決而獨立進行決策或政策制定與選擇的能力,這種能力允許該機構(gòu)及其內(nèi)部職員參與公共政策的創(chuàng)新或修正。第二,行政管理機構(gòu)有與民選官員、政治決策者或委托人不同的獨立目標或政治偏好,并有能力和機會將這種目標或偏好融入公共政策的制定或選擇中[17]。官僚自治的本質(zhì)在于公共行政組織擁有自主進行政策制定和創(chuàng)新的機會與權(quán)力,這種機會與權(quán)力的獲得和行使既來自委托人的授權(quán),也來自行政管理者在專業(yè)知識技術(shù)和信息偏在方面的比較優(yōu)勢及其策略選擇[18]。(3)政策偏離。指行政管理者或代理人在政策制定或選擇中會產(chǎn)生與委托人不一致的偏好。官僚自治一定條件下雖利于公共政策的制定和實施,卻存在損害委托人或公共利益的可能或風險。譬如,獲得自治權(quán)的官僚機構(gòu)不僅有可能推出與政治委托人偏好不同的政策內(nèi)容,將狹隘的政治偏好融入公共政策,而且有可能超越效率或技術(shù)界限,利用政策制定和創(chuàng)新過程的自治機會接管對政策選擇的控制權(quán);或借助這種控制權(quán)建立有損公共利益的政治聯(lián)盟,對立法機構(gòu)或民眾的合法訴求產(chǎn)生擠出效應(yīng)。官僚自治還可能導(dǎo)致新專制主義的出現(xiàn)。由于行政組織在官僚自治中不僅擁有行政權(quán),而且事實上擁有了一定的政策制定或裁定權(quán),民主政治中這些應(yīng)分散在不同機構(gòu)的權(quán)力,在官僚自治中又結(jié)合到行政管理者手中,形成一種以官僚獨斷為內(nèi)容的新專制主義[19]。

將理論研究建立在若干假設(shè)基礎(chǔ)上無疑增強了公共行政政治控制研究的嚴密性,但不表明據(jù)此建立的政治控制理論就是科學或正確的,更不表明這些假設(shè)一概具有合理性。無論是政治與行政“二分法”、官僚自治還是政策偏離假設(shè),都只在特定條件或維度下才具有可信性,超出特定的條件或維度,則可能帶來學術(shù)研究方面的認知迷?；蚧靵y。恰好在這方面,公共行政政治控制研究暴露出明顯不足或缺陷。譬如,政治與行政“二分法”觀點的存在雖然推動了公共行政政治控制專業(yè)化研究的興起,但承認行政管理過程存在不可避免的政策行為或政治偏好也是公共行政政治控制研究得以存在的基本前提。當“二分法”觀點在20世紀中期就遭到主流公共管理理論的激烈批判和否定后,新公共管理運動和官僚控制理論又以“掌舵與劃槳”相分離或“官僚自治”的另類形式使之得以再現(xiàn)和延續(xù)。如何理解或化解這些相互沖突的認知現(xiàn)象或觀點在公共管理學內(nèi)的兼容并存,是公共管理研究必須面對并亟待解決的大問題。又譬如,官僚自治的存在和風險雖然與公共行政的專業(yè)化及其衍生的行政管理者的信息優(yōu)勢緊密相關(guān),但這種專業(yè)化和信息優(yōu)勢衍生的官僚自治是否必然導(dǎo)致行政組織損公肥私的政策偏離行為并不具有確定性。官僚自治權(quán)的擴大可能被用于謀取私人或小集團的利益,也可能被用于公共價值的創(chuàng)造和維護。當學者們不再將行政組織和公務(wù)員僅僅假設(shè)為“經(jīng)濟人”,而同時承認社會性偏好的存在時,就會得出與官僚控制理論不同的結(jié)論:即行政管理者不只是一個必須控制的機會主義者,也是一個潛在的公共價值創(chuàng)造者,政治決策者因此應(yīng)給予行政管理者足夠的信任和決策權(quán),而不像官僚控制理論那樣采取不信任的立場。諸如此類缺陷的存在不僅暴露了官僚控制理論的短板,一定程度也顯示了公共行政政治控制研究令人迷茫的學科地位和前景。如官僚政治控制究竟是公共管理學還是政治學或其他學科的研究課題。公共行政政治控制的專門研究從開始就為多門社會科學所關(guān)注,與官僚機構(gòu)政治控制議題相關(guān)的論文不僅涉及公共管理學的專業(yè)期刊,也涉及政治學、法學、社會學、經(jīng)濟學、管理學以及社會科學領(lǐng)域的綜合性或交叉學科期刊。公共行政政治控制的研究者雖然常將官僚控制理論宣稱為公共管理學的重要議題,真正身居公共管理學院的研究者卻只是官僚控制理論研究群體中的一部分。對已有研究文獻進行統(tǒng)計分析可以發(fā)現(xiàn),刊載官僚機構(gòu)政治控制論文較早的期刊不是專業(yè)的公共管理學期刊,而是社會學、政治學、法學或經(jīng)濟學刊物,公共管理學的重要期刊如《公共管理研究和理論》和《公共管理評論》,只是到上世紀末才開始推出有影響的官僚機構(gòu)的政治控制論文。刊載政治控制重要論文最多的期刊也不是公共管理學期刊,而是其他學科期刊。這種現(xiàn)象不僅從一個側(cè)面體現(xiàn)了公共行政政治控制作為公共管理學議題研究的不足,某種程度上也影響了官僚控制理論研究者的自信心,以至于部分致力于政治控制研究的學者對控制者能否有效控制行政組織的政策偏離持悲觀的否定態(tài)度。“委托即退位”觀點的出現(xiàn)是對這種悲觀論調(diào)的一種寫照[20]。

即便存在諸多缺陷,公共行政政治控制的專門研究對公共管理實踐尤其是公共管理理論的科學建構(gòu)仍頗有啟示。第一,公共行政的政治控制研究啟示公共管理學家重新思考政治與行政的關(guān)系,在此基礎(chǔ)上對“二分法”觀點的意蘊、價值和命運以及公共行政學與政治學的關(guān)系進行再評價,為提高公共管理學的獨立性和科學性奠定更為堅實的基礎(chǔ)。由于政治與行政“二分法”觀點并未因主流公共管理學家的批判和否定銷聲匿跡,而是以另類的形式在新的學術(shù)流派或理論中繼續(xù)生存,表明政治與行政的關(guān)系具有學科大問題的性質(zhì),對此問題開展深入而系統(tǒng)的研究,不僅可夯實公共管理學的理論基礎(chǔ),而且對其他問題的解決會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。第二,公共行政的政治控制研究啟示公共管理學家重新審視官僚自治和信息不對稱現(xiàn)象的影響或價值,在此基礎(chǔ)上探尋行之有效且成本低廉的行政行為控制機制。由于官僚政治控制理論家總體上對官僚自治和信息不對稱持消極評價,將其看作誘發(fā)行政組織政策偏離行為且不受委托人歡迎的消極現(xiàn)象,這會因過度控制而提高成本[21]。實際情況可能是,官僚自治或信息不對稱也可能被代理人以有利于委托人或公共利益的方式加以利用,當我們改變單一的“經(jīng)濟人”假設(shè)而同時承認行政管理者具有程度不同的社會性偏好時就會產(chǎn)生這種認知。第三,公共行政的政治控制研究啟示公共管理學家重視并加強對委托人的控制。大多數(shù)官僚政治控制理論研究都假設(shè)民選官員、政治家或委托人的政治偏好和訴求是正當或合理的,控制對象僅限于作為代理人的行政組織或行政管理者。由于行政管理者的政策制定或選擇行為不僅取決于自身的性狀,也取決于委托人對其施加的影響,公共行政政治控制的失敗或低效有時不是源于代理人而是源于委托人,對委托人的控制因此成為控制代理人必須重視的一個維度,控制控制者應(yīng)成為公共行政政治控制研究強化的重要議題。第四,公共行政的政治控制研究啟示公共管理學家應(yīng)當關(guān)注政治在公共管理目標系統(tǒng)中的理性地位。公共管理追求的目標絕非僅僅是單一的經(jīng)濟、效率或效果,而同時包含著特定的政治要求,政治目標的達成因此也是公共管理的內(nèi)生要求,這種達成存在投入產(chǎn)出方面的技術(shù)規(guī)律,效率追求和政治考量在公共管理系統(tǒng)中因此可以兼容。政治控制研究作為公共管理學而非政治學分支的關(guān)鍵特點不在于強調(diào)行為的控制需要或可控性,而在于強調(diào)如何以低成本高收益的科學方法實現(xiàn)對行為的有效控制。在此意義上,公共行政的政治控制應(yīng)稱為公共行政的政治管理。