林仁紅, 李 亢, 張 偉

(1. 中國航天工業(yè)科學(xué)技術(shù)咨詢有限公司， 北京 100054； 2. 中國人民解放軍戰(zhàn)略支援部隊(duì)， 北京101416)

外空軍控一直以來都是國際社會在“外空安全”主題下探討的熱點(diǎn)問題之一，是構(gòu)成外空安全治理的重要內(nèi)容?！吨袊娛掳倏迫珪分赋?，軍控“通常指相關(guān)國家或軍事集團(tuán)共同采取行動對各方軍隊(duì)或武器進(jìn)行的限制或裁減”[1]。筆者認(rèn)為,外空軍控是指在多邊雙邊合作框架下，相關(guān)國家或軍事機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)設(shè)國際規(guī)則對軍事裝備力量進(jìn)行的合理控制。外空軍控的戰(zhàn)略意義在于可以更好地應(yīng)對外空軍事化，意即以軍事目的或具有軍事服務(wù)性質(zhì)的各類利用或直接在外空部署與發(fā)展外空武器的活動。外空軍控旨在維護(hù)全人類共同利益，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體[2-3]。

目前，涉及外空軍控的倡議，包括具有法律約束力的國際條約倡議，即中俄在裁軍談判會議(以下簡稱“裁談會”)上提出的《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約》草案(即“PPWT草案”)；不具備法律約束力的聯(lián)合國文件，如聯(lián)合國大會外空透明與信任建設(shè)機(jī)制倡議、“不首先在外空部署武器”(NFP)倡議、聯(lián)合國大會有關(guān)防止外空軍備競賽的政府專家組(GGE)報(bào)告等。目前，外空軍控方面存在的主要問題是，中國一直受美國遏制的局面尚未破解、關(guān)于外空軍控的抓手不多、中國外空安全治理仍未建立長效機(jī)制等。從世界航天大國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，加強(qiáng)國際合作已成為各國尋求提升空間能力的重要途徑。中國一貫致力于和平利用外空，反對外空武器化和軍備競賽，在新的形勢下，通過國際合作，可獲得更廣泛的道義支持、技術(shù)支持和專家力量支持，以及維護(hù)聯(lián)合國在外空軍控談判中的領(lǐng)導(dǎo)地位[4]45-48。筆者擬從外空軍控概念出發(fā)，梳理外空軍控的多邊雙邊合作現(xiàn)狀與問題，并結(jié)合航天國際合作基礎(chǔ)，嘗試提出加強(qiáng)中國外空軍控的工作機(jī)制建議與改善措施。

一、中國外空軍控合作現(xiàn)狀

近年來，中國積極參與聯(lián)合國及相關(guān)國際組織開展的有關(guān)活動，推進(jìn)國際空間產(chǎn)業(yè)合作，并取得了豐碩的成果。因此，應(yīng)利用現(xiàn)有國際合作的平臺基礎(chǔ)和引領(lǐng)作用，助力中國在外空軍控領(lǐng)域的多邊雙邊合作，并進(jìn)一步推動外空軍控工作的可持續(xù)發(fā)展。尤其是隨著全球商業(yè)航天事業(yè)的蓬勃發(fā)展，在避免無謂碰撞與沖突、有效防控外空交通危機(jī)、推動外空資源集約利用、維護(hù)外空活動的可持續(xù)發(fā)展等方面，各方利益及規(guī)則訴求是趨同的[5]。

(一)雙邊合作

1. 與俄羅斯合作

在航天合作方面，中俄總理定期會晤機(jī)制下設(shè)有航天分委會，至今已召開二十余次會議。在軍控方面，中俄建有軍控與防擴(kuò)散磋商機(jī)制，2019年9月雙方舉行了新一輪磋商。中俄于2008年共同向裁談會提交了PPWT草案，并于2014年提交更新案文。2017年，中俄及有關(guān)國家共同推動聯(lián)合國大會通過決議，成立防止外空軍備競賽政府專家組，討論防止外空武器化國際法律文書實(shí)質(zhì)性要素[6]137-159。該政府專家組于2018年8月和2019年3月舉行了兩期會議，并于2019年1月舉行了面向所有聯(lián)合國會員國的開放式非正式磋商。由于美國獨(dú)家阻攔，會議未能通過PPWT草案。

2. 與歐洲合作

中歐建有軍控與防擴(kuò)散磋商機(jī)制。2021年，中國與歐盟舉行了新一輪中歐軍控與防擴(kuò)散磋商，雙方就外空等共同關(guān)心的問題交換了意見。2021年，中國與法國舉行中法戰(zhàn)略對話框架下新一輪軍控與防擴(kuò)散分組會議，雙方就外空等共同關(guān)心的問題深入交換了意見。中英也建有軍控與防擴(kuò)散磋商機(jī)制。2020年，中國與英國舉行了新一輪軍控與防擴(kuò)散磋商，就外空等雙方共同關(guān)心的問題交換了意見。中德亦建有軍控與防擴(kuò)散磋商機(jī)制。2020年，中國與德國舉行了新一輪軍控磋商，就外空等雙方共同關(guān)心的問題交換了意見。2019年，中國與瑞士共同主持召開中瑞(士)軍控與防擴(kuò)散磋商會議，雙方主要就外空等共同關(guān)心的問題深入交換了看法。

3. 與美國合作

中美均為航天大國，在外空國際規(guī)則構(gòu)建、法律解釋與制定等全球治理領(lǐng)域，必然要加強(qiáng)國際合作[6]137-159。中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話是中美雙方就事關(guān)兩國關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略性、長期性、全局性問題舉行的雙邊對話，2009年7月舉行首輪對話。為推動落實(shí)中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話成果，中美外空領(lǐng)域逐步形成了三個對話平臺：一是中美外空安全對話，由中國外交部和美國國務(wù)院主導(dǎo)。2016年5月，在華盛頓召開第一次會議，主要議題包括外空政策、外空軍控、外空透明與建立信任措施、雙邊外空安全等；2016年12月，在北京召開第二次會議，主要議題包括中美空間碎片雙邊聲明、中俄PPWT草案、外空活動長期可持續(xù)性等。二是中美民用航天合作對話，由中國國家航天局和美國國務(wù)院主導(dǎo)。2015年9月，在北京召開第一次會議，議題包括外空活動長期可持續(xù)性、空間碎片合作，以及民用對地觀測與導(dǎo)航、空間天氣與空間科學(xué)等領(lǐng)域；2016年10月，在華盛頓召開第二次會議，議題包括空間探索、全球氣候變化和空間技術(shù)應(yīng)用、地球科學(xué)與衛(wèi)星應(yīng)用、空間天氣和空間碎片等領(lǐng)域[7]。三是中美空間碎片專家研討會，由中國國家航天局和美國國務(wù)院主導(dǎo)。2016年6月，在華盛頓召開首次研討會，議題包括空間碎片領(lǐng)域相關(guān)政策、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。

4. 與日本合作

中日建有軍控與防擴(kuò)散磋商機(jī)制。2019年，中國 與日本舉行新一輪中日軍控與防擴(kuò)散磋商。雙方主要就外空、反導(dǎo)等共同關(guān)心的問題深入交換了看法。

(二)多邊合作

中國與聯(lián)合國、亞太空間合作組織、金磚國家組織等多邊組織保持著密切聯(lián)系，積極推動航天國際交流與合作。在外空軍控領(lǐng)域，中國堅(jiān)持在聯(lián)合國框架下推進(jìn)外空軍控談判與合作協(xié)調(diào)。中方與聯(lián)合國、東盟等多邊組織積極開展務(wù)實(shí)合作。

1. 與聯(lián)合國合作

中國反對外空軍備競賽，自1984年起，中國曾多次在聯(lián)合國大會上提出關(guān)于防止外空軍備競賽的決議草案。中國認(rèn)為，外空屬于全人類，應(yīng)完全用于和平目的，任何國家都不應(yīng)發(fā)展任何類型的外空武器，以實(shí)現(xiàn)外空“非武器化”。在構(gòu)建外空透明與建立信任措施(TCBM)方面，中國一貫重視外空透明與建立信任措施，認(rèn)為適當(dāng)、可行的外空透明與建立信任措施對增進(jìn)互信、減少誤判、規(guī)范外空活動、維護(hù)外空安全具有積極意義。推進(jìn)外空透明與建立信任措施與防止外空軍備競賽可以并行不悖、相輔相成。2013年，聯(lián)合國外空透明與建立信任措施政府專家組協(xié)商達(dá)成了全面、平衡的工作報(bào)告。中國建設(shè)性參與了該政策專家組工作，期待各方在自愿基礎(chǔ)上，積極落實(shí)報(bào)告內(nèi)容。2019年，中國積極參與聯(lián)合國裁軍審議委員會新一輪審議周期新增的外空議題工作，就如何實(shí)現(xiàn)防止外空軍備競賽目標(biāo)的透明與建立信任措施提出建議。2020年，第75屆聯(lián)合國大會裁軍與國際安全委員會(即“聯(lián)合國大會第一委員會”)表決通過“不首先在外空部署武器”決議，人類命運(yùn)共同體理念再次被寫入聯(lián)合國外空決議。

2. 與東盟合作

2015年，中國舉辦并參與東盟地區(qū)論壇第三屆外空安全研討會。此次研討會是中、美、俄作為主要外空國家，在東盟地區(qū)論壇這一亞太重要多邊安全機(jī)制框架下，首次共同舉辦的外空安全研討會。會上，中國就外空安全理念提出了三點(diǎn)重要主張：一是樹立全面的外空安全理念，全面認(rèn)識空間環(huán)境惡化和外空武器化趨勢明顯增強(qiáng)這兩個方面的威脅，不能厚此薄彼，更不能顧此失彼；二是樹立平衡的外空安全理念，盡快通過談判達(dá)成防止外空武器化和外空軍備競賽的國際法律文書，為外空安全提供制度性保障，通過適當(dāng)、可行的自愿性來建立信任措施可作為外空軍控進(jìn)程的有益補(bǔ)充；三是樹立共享的外空安全理念，打造命運(yùn)共同體意識，摒棄在外空追求絕對安全的思維，確保各國共創(chuàng)和平安全的外空環(huán)境，共享和平利用外空的紅利。

3. 瓦森納安排機(jī)制

瓦森納安排機(jī)制于1996年開始運(yùn)行，其根本目的在于通過成員國間的信息通報(bào)制度，提高常規(guī)武器和兩用物品及技術(shù)轉(zhuǎn)讓的透明度，以達(dá)到對常規(guī)武器和兩用物品及相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督和控制。瓦森納安排機(jī)制成員國對控制清單上物項(xiàng)的出口實(shí)行國家控制，即由各國政府自行決定是否允許或拒絕轉(zhuǎn)讓某一物品，并在自愿基礎(chǔ)上向瓦森納安排機(jī)制其他成員國通報(bào)有關(guān)信息，協(xié)調(diào)包括用于外空軍控技術(shù)在內(nèi)的控制出口政策。

(三)存在的問題

總體來看，中國在外空軍控領(lǐng)域取得了積極成績，也面臨一些嚴(yán)峻的問題。

1. 國際合作對象范圍有限

長期以來，中國航天的對外發(fā)展遭到了以美國為首的西方國家的打壓與孤立。因此，中國航天國際合作的長期合作國家僅限于俄羅斯、巴基斯坦、尼日利亞、委內(nèi)瑞拉等非美國盟友國家。在外空軍控領(lǐng)域，俄羅斯則是中國最緊密的伙伴。兩國于2008年在裁談會上聯(lián)合提出了PPWT草案。

2. 國際合作主動性不強(qiáng)

回顧國際外空軍控博弈歷史可以發(fā)現(xiàn)，在相關(guān)國際議程互動方面，中國一直以參與和被動應(yīng)對為主，或被動應(yīng)對美、英等國提出的國際議題(如聯(lián)合國75/36號決議)，或在俄羅斯發(fā)起下聯(lián)合提出PPWT草案。在國際外空軍控方面，中國尚未單獨(dú)發(fā)起過相關(guān)提議。

3. 國際合作層次與深度不夠

中國與俄羅斯以及美、英、法等西方國家建有不同層次的軍控與防擴(kuò)散磋商機(jī)制，就外空安全等事務(wù)保持著對話與交流。中俄、中美之間還建有專門的外空事務(wù)對話機(jī)制。長期以來，中國與以美國為首的西方國家處于既對抗競爭又對話合作的狀態(tài)，受不斷變化的雙邊政治關(guān)系影響，中美之間的外空對話已停滯多年，中國與英國、歐盟、法國等除有限的對話與交流外，雙邊合作也十分有限。中俄之間受益于穩(wěn)定的雙邊政治關(guān)系，雙方在外空軍控方面的對話與合作則保持著不斷發(fā)展之勢。

4. 國際合作效果仍有待提升

在國際外空軍控領(lǐng)域，中國與主要航天國家都有不同程度的對話與交流，但在實(shí)際合作方面，卻只與俄羅斯聯(lián)合提出過PPWT草案，且一直保持著合作。但由于受到美國等的阻擾以及議案有關(guān)內(nèi)容的特性等因素的影響，中俄聯(lián)合提出的議案一直未取得顯著影響。而隨著聯(lián)合國75/36號決議在聯(lián)合國獲得高票通過，中俄在聯(lián)合國平臺上多年來所形成的影響力也受到了前所未有的沖擊，中俄外空軍控國際合作也面臨著巨大挑戰(zhàn)[8]56-79。

二、中國航天國際合作基礎(chǔ)

結(jié)合國際合作理論與實(shí)踐，梳理中國航天國際合作的基礎(chǔ)條件，主要有如下方面：

(一)國際合作理論基礎(chǔ)

從國際合作理論角度來看，外空軍控合作的首要理論問題便是如何識別外空軍控領(lǐng)域的“共同利益”。當(dāng)前，以美國為首的西方國家正將各國外空的“共同利益”定義為“共同安全威脅”，通過建立外空軍、制造外空安全事件、領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)言、國際輿論傳播與學(xué)術(shù)交流等行動向國際社會強(qiáng)化宣傳“共同利益”的定義。結(jié)合馬克思主義理論，為應(yīng)對美國的“外空威脅理論”，中國應(yīng)始終堅(jiān)持“發(fā)展”的理論立場，闡明人類在外空領(lǐng)域所存在的長期發(fā)展機(jī)遇和路徑。在人類命運(yùn)共同體理念的旗幟下，發(fā)展出一套“外空發(fā)展理論”國際話語，使之成為捍衛(wèi)中國及全人類外空利益的有力理論武器[4]45-48。

(二)國際合作協(xié)議基礎(chǔ)

中國國家航天局是中國負(fù)責(zé)民用航天國際空間合作的政府機(jī)構(gòu)，代表中國政府組織或領(lǐng)導(dǎo)開展航天領(lǐng)域?qū)ν饨涣髋c合作等活動。截至目前，中國國家航天局已簽署了140多份國際合作協(xié)議，涵蓋俄、美、歐、德、法、英、日、印等當(dāng)今世界主要航天國家?？萍疾繃疫b感中心、自然資源部國家衛(wèi)星海洋應(yīng)用中心及國家陸地衛(wèi)星應(yīng)用中心、中科院國家空間科學(xué)中心、中國航天科技集團(tuán)、中國航天科工集團(tuán)等航天相關(guān)機(jī)構(gòu)也在常年的對外交往過程中簽署了大量的國際合作協(xié)議。

(三)國際貢獻(xiàn)基礎(chǔ)

中國深度參與了聯(lián)合國外空委員會、空間與重大災(zāi)害國際憲章、機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會、亞外空間合作組織、空間數(shù)據(jù)系統(tǒng)咨詢委員會、地球觀測組織、空間研究委員會等18個國際組織的工作，積極履行在國際組織中所承擔(dān)的義務(wù)。

此外，中國還提出共建“一帶一路”空間信息走廊，構(gòu)建覆蓋沿線國家的空間基礎(chǔ)設(shè)施，為沿線國家提供優(yōu)質(zhì)的空間信息服務(wù)。中國氣象局利用風(fēng)云氣象衛(wèi)星資源積極開展國際合作，服務(wù)“一帶一路”沿線國家氣象，滿足各國實(shí)際應(yīng)用需求以及專業(yè)人員培訓(xùn)需求。在多邊合作方面，中國推動共建亞外空間合作組織，聯(lián)合各成員國發(fā)起實(shí)施多任務(wù)小衛(wèi)星星座、大學(xué)生小衛(wèi)星項(xiàng)目以及金磚國家遙感衛(wèi)星星座等項(xiàng)目。

(四)國際合作伙伴基礎(chǔ)

中國國家航天局共簽署了140多份國際合作協(xié)議，并與俄羅斯、烏克蘭、法國、意大利、阿根廷等國建立了18個航天合作機(jī)制，深度參與聯(lián)合國外空委員會等18個國際組織的工作。

在衛(wèi)星項(xiàng)目方面，中國國家航天局與歐空局、法國、巴西、意大利等國家和組織聯(lián)合研制了多顆衛(wèi)星，后續(xù)還將持續(xù)推動在氣候變化、空間科學(xué)、衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享等領(lǐng)域的國際合作。

在宇航產(chǎn)品出口方面，截至2020年年底，已實(shí)施53次國際商業(yè)發(fā)射，完成了12顆通信衛(wèi)星和3顆遙感衛(wèi)星在軌交付，合作國家包括巴基斯坦、阿爾及利亞、尼日利亞、埃及、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、白俄羅斯等。

三、加強(qiáng)外空軍控國際合作機(jī)制的思考與建議

當(dāng)前，在外空軍控領(lǐng)域，面對美、英等國在聯(lián)合國等平臺上“咄咄逼人”的態(tài)勢，中國認(rèn)清現(xiàn)實(shí)、直面問題，夯實(shí)既有工作基礎(chǔ)，主動作為，加強(qiáng)工作機(jī)制設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，捍衛(wèi)中國在外空軍控領(lǐng)域的立場和利益，助力航天強(qiáng)國建設(shè)[8]56-79[9]。

(一)以多邊雙邊為保障，拓展新的外空戰(zhàn)略對話機(jī)制

除現(xiàn)有外空安全戰(zhàn)略對話機(jī)制外，中國應(yīng)充分利用首腦外交、主場外交、科技外交、對外援助等外交渠道，拓展與其他航天國家的外空安全戰(zhàn)略對話機(jī)制，與更廣泛的航天國家在外空安全戰(zhàn)略上取得了解和達(dá)成共識，為中國航天發(fā)展與航天外交的拓展?fàn)I造有利的戰(zhàn)略環(huán)境[10]，從而進(jìn)一步激活與美國等西方國家的外空安全戰(zhàn)略對話機(jī)制，提升中俄外空安全戰(zhàn)略對話影響力。

(二)統(tǒng)籌軍民商資源，打造“外空領(lǐng)域的人類命運(yùn)共同體”協(xié)同機(jī)制

中國應(yīng)當(dāng)充分利用已有的航天國際合作渠道來加強(qiáng)合作，推動外空軍控有關(guān)工作向前發(fā)展。在雙循環(huán)的大背景下，依托國內(nèi)優(yōu)勢單位牽頭并試點(diǎn)建立“外空命運(yùn)共同體”協(xié)同工作機(jī)制，聯(lián)系國內(nèi)與國際兩個大環(huán)境，以試點(diǎn)項(xiàng)目為牽引，輔以必要的資金和技術(shù)支持，以靈活的方式將國際、國內(nèi)的“軍、民、商、學(xué)”納入項(xiàng)目框架，打通外空軍控工作與國際、國內(nèi)航天合作的阻礙，實(shí)現(xiàn)外空命運(yùn)共同體理念下高效的協(xié)同聯(lián)動。

(三)以合作倡議為牽引，加強(qiáng)外空多邊議程與互動機(jī)制

在現(xiàn)有工作機(jī)制下，緊密圍繞中國未來重大航天工程項(xiàng)目，如國際月球科研站、中國空間站、行星與小行星探索等，積極向國際社會提出合作倡議，并加強(qiáng)國際合作的法律體系研究，在“一攬子”議題中主動設(shè)置與外空軍控相關(guān)議題的預(yù)先研究,如國際月球科研站涉及“安全區(qū)”研究、中國空間站涉及自主“避障”研究、行星探測工程涉及小行星防御等研究。建立長期激勵機(jī)制，推動國際化研究與交流平臺建設(shè)或合作，構(gòu)建多軌道間的對話平臺。鼓勵將預(yù)先研究成果投放至國內(nèi)外各類公開平臺，并建立必要的反饋窗口，匯集國內(nèi)外專家智慧，開展長期跟蹤研究。

(四)以開放合作姿態(tài)，推動建立外空信任措施與維護(hù)機(jī)制

充分加強(qiáng)國內(nèi)已有平臺與國內(nèi)外非政府平臺(非政府間國際組織、智庫、媒體、高校等)、各類專業(yè)平臺(航天、海洋、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通等)等之間的聯(lián)系，通過溝通與聯(lián)合發(fā)展，建立起初步信任。同時，加強(qiáng)外空軍控輿論主動引導(dǎo)與建設(shè)，依托航天智庫構(gòu)建新型合作平臺，關(guān)注公開出版物、公共數(shù)據(jù)以及重大事件評論等公共產(chǎn)品的投放，通過長期輿論建設(shè)，鞏固和維護(hù)已建立起的合作關(guān)系，促進(jìn)外空信任措施與機(jī)制的進(jìn)一步建立與維護(hù)[11]。

四、結(jié)語

國際合作是中國航天發(fā)展的重要路徑，也是中國 開展外空外交和軍備控制合作的重要內(nèi)容。航天國際合作已經(jīng)取得了很大的成就，積累了豐富的合作經(jīng)驗(yàn)，對開展外空軍備控制合作起到了推動作用。因此，尤其應(yīng)發(fā)揮多邊雙邊協(xié)議、合作倡議、現(xiàn)有軍民商資源的作用以及保持開放合作姿態(tài)，共同推動外空領(lǐng)域的人類命運(yùn)共同體建設(shè)。