探究野生動物防疫立法的缺失和對策

張可涵

摘要：野生動物防疫對我國的公共衛(wèi)生安全建設十分關鍵，合理的立法設計將有利于我國搭建好應對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的法律體系。2020年新冠疫情的暴發(fā)對社會生活的影響，中央緊急出臺的《決定》，從實踐和立法層面展現(xiàn)了修法的緊迫性，必要性和重要性。本文將梳理《野生動物保護法》和《動物防疫法》等相關法律法規(guī)，探究我國野生動物防疫立法呈現(xiàn)的問題，針對相關立法缺失的現(xiàn)狀，結合社會實踐的需要，在生態(tài)文明建設的大背景之下，以“美麗中國，健康中國”為理念指導提供立法對策。力圖在保護優(yōu)先，重點防疫的前提下提供建議，形成符合中國特色社會主義法治需要的野生動物防疫立法對策，推動我國立法事業(yè)的新發(fā)展。

關鍵詞：野生動物防疫;立法;對策

1 前言

重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件下，全國人大常委會于2020年2月發(fā)布“全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習”的決定。一石激起千層浪，全國各地方人大紛紛以地區(qū)社情民意為前提，出臺地方性條例，以對地方立法進行針對性的調整?？梢娫谛鹿谝咔檫@一重大公共衛(wèi)生安全事件的沖擊之下，中國野生動物防疫立法的缺陷展露無遺。

保護為重，立法先行。野生動物防疫不是一個新課題，但是卻在疫情后才開始受到重視。早在20世紀80年代，我國就已初步建立了法律保護體系，但是受制于社會環(huán)境等綜合因素，我國相關立法滯后，應對新冠疫情效果不佳。疫情暴發(fā)后，全國性的《決定》發(fā)布和各地條例的出臺，則展現(xiàn)了中國野生動物防疫立法發(fā)展完善的可能性。基于此，本文將在重視生態(tài)文明建設的背景下，探究應如何完善中國的野生動物防疫立法，在分析立法缺失問題的前提下，提供合理對策。

2 野生動物防疫呈現(xiàn)的立法問題

傳統(tǒng)上，我國的立法對野生動物防疫這一問題并不重視，相關規(guī)定的法律條文多散見于《野生動物保護法》和《動物防疫法》的條文之中，并沒有對該問題作出針對性的立法。法律對野生動物的保護力度本就不足，加之對防疫問題的處理也較為草率，造成了保護缺位，防疫缺失的尷尬立法境況。即使可以從零散的法律條文中參見部分野生動物防疫規(guī)定，也不過是杯水車薪。無論從指導理念的不先進，立法技術的有待進步，或者是法律體系銜接不合理等問題，都證明了我國呼喚著更好的立法對策出現(xiàn)。

2.1 立法指導理念不先進

野生動物防疫立法體系建設，一方面有賴于《野生動物保護法》對野生動物本身的保護，另一方面也需要《動物防疫法》構建整體的防疫體系。這兩部核心法律的聯(lián)動是一直以來的立法重點。而新冠疫情暴發(fā)所查得的疫病源頭，也充分證明了原有的分而治之的，逐個擊破的立法理念需要更新。我國法律發(fā)展經(jīng)由20世紀80年代開始逐漸成型，從法律單一且少，一部法律規(guī)定所有問題的統(tǒng)一而治階段，發(fā)展到百花齊放，制定針對性單行法的時期。這是中國大包大攬的立法理念過渡到專而精通的改變，而新時代下又提出了部門法合理聯(lián)動的新要求。因此，我國需要進一步構建體系化的野生動物防疫立法。

十九大以來，生態(tài)文明建設的重要性不言而喻。事實上，野生動物保護名錄范圍有限，而在立法理念上又沒有將野生動物當成獨立客體看待，綜合上述因素，也造成了實踐中對野生動物的保護力度不足的現(xiàn)象。而動物防疫法在立法之初，同樣存在理念陳舊，認為野生動物在動物防疫體系構建上無足輕重的想法。雖然在立法上有規(guī)定野生動物的防疫檢疫相關事宜，但是保護主體始終傾向于其他動物。總之，這些最初的立法理念都深刻的影響著野生動物防疫法律的建設。

2.2 立法技術有待改善

2.2.1 法律規(guī)范內部結構不合理

由于我國《動物防疫法》自2007年修訂通過，與疫情暴發(fā)的時間點相差甚遠，導致相關法律在結構設置上不符合實踐需要。對比2021年新修訂版本，可以發(fā)現(xiàn)其由原來的十章變?yōu)槭?，新增了關于獸醫(yī)管理和病死動物和病害動物產(chǎn)品的無害化處理的章節(jié)，呈現(xiàn)了明顯的以實踐反思調整結構的傾向。在動物防疫中，獸醫(yī)可以發(fā)揮其專業(yè)隊伍的素養(yǎng)，扎實推動疫情防控。而針對病害動物的單獨條例規(guī)定更是符合了遏制傳染源這一重要前提，從源頭處完成無害化處理，極大減少后續(xù)交叉感染的可能性。保護先行，防疫全程是形成合理的野生動物防疫立法的前提。

雖然我國根據(jù)現(xiàn)實對《野生動物保護法》進行了緊急修訂，但是依然沒有改變一些影響重大的問題。正如前文所提的保護對象問題，法律更多關注保護三有動物。但是即使有保護之名，實際上更看重其科研價值、經(jīng)濟價值。這將法律保護的野生動物限定在較小范圍內，體現(xiàn)的是以鼓勵開發(fā)利用野生動物為主的立法取向。立法的保護力度不足，也極大影響了實踐中后續(xù)的疫病防控環(huán)節(jié)。

此外，作為一部法律當然要明確被保護對象。但是野生動物的定義在學界始終存在爭議。現(xiàn)行法律中只保護重點野生動物的條文，明顯和我國重視生態(tài)文明建設的大背景不符。此外，野生動物保護名錄里受保護動物的范圍不合理，分部門制定名錄的冗雜，也對使得執(zhí)法部門進行嚴格監(jiān)管時效率低下。

2.2.2 法律法規(guī)之間銜接不足

我國于20世紀80年代已初步形成法律體系，但是這些法律法規(guī)規(guī)章雖涉及動物及其保護，但立法宗旨各異、立法形式和效力層級不同。在實踐中容易呈現(xiàn)銜接不合理，有權監(jiān)管部門互相推諉責任的情況。除此之外，由于多頭立法、單項立法的體系現(xiàn)狀存在，使得野生動物防疫體系的建設緊急呼喚著各部門法律聯(lián)動建設，減少分而治之的現(xiàn)狀，才能形成社會合力，有效的在立法層面高瞻遠矚的解決問題。

2.2.3 立法目的與實踐需要有偏差

本質上，野生動物防疫立法的兩部核心法律及相關法律文件都應以保護和預防控制為出發(fā)點。但是，由于在法律條文中包含的價值開發(fā)導向，事后救濟式控制疫病的取向和不文明的執(zhí)法過程，導致了在實踐中并沒能站定兩大出發(fā)點，形成偏差。欲保護而未遂，欲防控而不能的尷尬情況，阻礙了我國完善野生動物防疫立法的步伐。

2.3 動物疫情防控與人的傳染病防治缺乏聯(lián)動

在動物疫病防治和人的傳染病預防上，我國以往的法律設置呈現(xiàn)較為明顯的分而治之的特色。以新冠疫情為例，執(zhí)法部門大量撲殺果子貍等野生動物，原因就在于這些動物可能為傳染源宿主。反而推之，既然動物可能將病毒傳染到人身上，那么兩者間的醫(yī)學研究，疫病防控等需要密切聯(lián)動。如果兩者間的防控割裂，沒有形成合理的動態(tài)聯(lián)系，將導致疫病源頭處置不善，實際醫(yī)療信息不互通的結果，阻礙醫(yī)學研究進展和科學的疫情防控體系的形成。

世界是相互聯(lián)系的，這是馬克思主義哲學所闡述的真理。由于事物始終處于運動變化之中，所以將人與動物的防控割裂是有違客觀規(guī)律的。我們急需在立法這樣高瞻遠矚的層面，為聯(lián)動防控疫情體系的搭建提供合理的立法設計。

2.4 地方立法與中央立法缺乏有效聯(lián)動

立法體系建設，不僅要橫向聯(lián)動，也需要縱向的一體化設計。以本團隊所在廣東省為例，在野生動物保護和動物防疫兩方面都已進入或者完成新一輪的修法，開展時間甚至早于中央的修法步伐。一方面可以認為是地方先試錯為中央的整體修法提供經(jīng)驗，另一方面難免認為操之過急，沒有足夠的立法支撐。以我省為例，廣東省所出臺的決定整體與中央精神相符，尚可以理順。但若以天津市為例，其與全國性決定在禁食動物范圍存在沖突。雖然不構成違法，但必然存在實踐困境。除了上述內容相悖的問題，還有內容照抄的問題。如果其他省市照搬中央決定，又失去我國在地方設置人大，形成地方性立法的意義。我國進行針對性的地方立法，是符合一切以時間地點條件為轉移的要求的。故由于上述立法困境，在新一輪立法中，我國要重視核心法律和地方性條例的銜接。

3 完善野生動物防疫的立法對策

發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提條件，發(fā)現(xiàn)野生動物防疫立法缺失的問題反而是完善相關法律的重要推力。筆者以完善法律，更好應對重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件為前提，結合學者觀點和團隊在河源、潮汕等地調研的經(jīng)驗，提出如下立法對策。

3.1 以“美麗中國，健康中國”作為立法前提

“美麗中國”于十八屆五中全會納入十三五規(guī)劃中，是中國生態(tài)文明體制改革的重要導向。而2016年提出的“健康中國2030”規(guī)劃綱要，認為促進人的全面發(fā)展的必然要求是健康。因此在修法之中，應體現(xiàn)如何應對此類重大公共衛(wèi)生安全事件，如何合理保護野生動物，做好相關防疫工作以合理控制公共衛(wèi)生風險。

在防疫立法體系的搭建上，需要更加關注野生動物這一特殊主體，根據(jù)“美麗中國，健康中國”的要求，添加維護公共衛(wèi)生安全的內容，積極調整動物防疫的范圍，完善動物防疫風險預防評估制度。良法利于治，科學的立法將為應對重大公共衛(wèi)生安全事件提供良好的法治大環(huán)境。

3.2 根據(jù)實踐需要調整法律結構

我國首先需要對野生動物的定義進行及時更新，方便后續(xù)對具體的野生動物保護名錄進行更迭。在這一方面，水生動物、陸生動物、三有動物等定義容易交叉重疊且過分狹窄，可以參考學習澳門的相關法律規(guī)定。如以脊椎動物作為限定詞，更加全面的概括了定義主體，以免出現(xiàn)兩棲動物歸屬不明的尷尬境地。

其次，應當改變“分部門指導名錄”的形式，國家林業(yè)和草原局和農業(yè)農村部應進行合理磋商，中央和地方也積極聯(lián)動，最后形成合理的名錄用以指導實踐。

然后，應當通過立法，制定科學合理的監(jiān)測-預防-檢測的聯(lián)動標準。改變原有的疫情監(jiān)測歸野生動物保護法管，防疫標準跟著動物防疫法的大規(guī)定走，檢疫標準類推同種動物的檢疫標準規(guī)程，而屠宰則無依可據(jù)的亂象。最終目的是形成科學又合理聯(lián)動的標準，服務于社情民意的需要。

最后，一定要始終站穩(wěn)保護和預防控制兩大出發(fā)點，在立法層面上就積極體現(xiàn)如上的取向，最終才能實現(xiàn)在實踐中倡導保護和防控這兩大現(xiàn)實需求的目的。

3.3 合理銜接動物疫病防治與人的傳染病治療

世界不是孤立的，而是永遠處在相互聯(lián)系中，這也為我國立法體系搭建提供了上層的理論指導。針對上述問題，需要出臺法律法規(guī)或者規(guī)范性文件用以針對性解決問題。在立法上確立以獸醫(yī)主管部門（農業(yè)部門）為主，林業(yè)草原主管部門、衛(wèi)生健康主管部門共同協(xié)同的動物防疫管理體制。通過法律的規(guī)定，打通各部門下屬機制，科學防控動物攜帶病原體引發(fā)人類傳染病的可能。聯(lián)動前置的檢測環(huán)節(jié)和后端的醫(yī)療服務，借此形成法律規(guī)定共融互通的良好體系。

根據(jù)十三屆全國人大四次會議針對相關建議的回復，還可以參考一下幾點措施。一是加快修訂“人畜共患病”的名錄。此次新冠疫情的沖擊表明了修訂的刻不容緩。二是劃定隔離區(qū)并對隔離區(qū)內家養(yǎng)動物進行強制免疫，減少不可避免的與家養(yǎng)動物的接觸而帶來的感染風險。

3.4 處理好法律體系的內在銜接與協(xié)調

針對此次新冠疫情，除了需要解決上文提及的橫向權責部門劃定不清晰，縱向的中央與地方立法交疊的問題，更急迫的是實現(xiàn)核心法律的聯(lián)動。防疫體系的搭建需要預防先行，如同我國在汶川大地震發(fā)生后極為注重地震監(jiān)測體系的搭建，新冠疫情的暴發(fā)也呼吁著我國要建立系統(tǒng)的野生動物疫情監(jiān)測體系。

中國的法律體系中并沒有單獨為野生動物防疫出臺單行法律，但是《動物防疫法》的調整范圍也并不將野生動物的疫情檢測納入其中，反而是放在了即將修訂的《野生動物保護法》之中。而上文也提及，檢疫防疫的相關程序由《動物防疫法》規(guī)定。本身監(jiān)測-預防-檢測應該是一個聯(lián)動的設置，在我國的立法卻將他們人為割裂。針對這一現(xiàn)象，最好通過在關聯(lián)條文中互相參照引用，或者采取出臺相應司法解釋的做法，在立法層面形成合理聯(lián)動，以減少執(zhí)法困境。

總之，中國野生動物防疫立法之路任重道遠。但是，相信在中國特色社會主義理論的指導下，多遠都會到達！

參考文獻

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