■朱平麗

（山東省壽光市發(fā)展和改革局）

引 言

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。而預算編制是行政事業(yè)單位對未來一定時期工作的組織謀劃，它體現(xiàn)著國家的戰(zhàn)略和政策，反映了政府的活動范圍和方向，既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，也是國家宏觀調(diào)控的重要手段。因此，在建設(shè)國家治理體系與能力現(xiàn)代化的進程中，亟需加強對行政事業(yè)單位全面預算管理工作的研究。

1 行政事業(yè)單位全面預算管理概述

1.1 行政事業(yè)單位全面預算管理的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位根據(jù)政府發(fā)展規(guī)劃，為了實現(xiàn)工作目標，保障行使管理事務(wù)活動和服務(wù)社會職能的順利實施，對業(yè)務(wù)開展和所需的財務(wù)資金進行全面的籌劃和預測，科學合理配置各項資源，秉承積極提升財政資金使用效能的理念，對所需的全部財政資金使用過程進行監(jiān)督和剖析糾偏，對預算執(zhí)行結(jié)果進行多維度的綜合評價，指導工作方向和進度的改善調(diào)整，進而推動實行工作目標，強化績效導向，堅持資金緊跟項目走，保障重點支出，更好的節(jié)約裕民。預算管理的重點在于“全”，要求做到全體員工都要參與，全部業(yè)務(wù)都要覆蓋，全部流程都要跟蹤。

1.2 行政事業(yè)單位全面預算管理的現(xiàn)實意義

1.2.1 有助于提升財政資金配置效率

盡管物質(zhì)生活條件較以前有了顯著改善，但是我們在工作和生活中還是要堅持把艱苦奮斗、厲行節(jié)約、以儉修身養(yǎng)德、以儉興業(yè)強國的思想理念貫穿于社會的各行各業(yè)，方方面面。做好全面預算管理的工作，從工作的起點出發(fā)做好謀劃，把好鋼用到刀刃上，能更好的弘揚節(jié)約為民的理念，杜絕鋪張浪費的現(xiàn)象，在工作的開展進程中人盡其才、物盡其用，讓有限的財政資金更好的發(fā)揮服務(wù)社會和人民群眾的效能，在保障基本支出的同時，突出重點，做好重點領(lǐng)域的保障，特別是做好民生保障工作，大力提質(zhì)增效，盡力而為，量力而行，不斷優(yōu)化政府資金的使用結(jié)構(gòu)和方式，提高政府資金配置效率和使用效率。

1.2.2 有助于優(yōu)化財政資金支出結(jié)構(gòu)

財政資金支出結(jié)構(gòu)的演變受經(jīng)濟發(fā)展的制約，與經(jīng)濟發(fā)展所處的階段相輔相成，我國的財政資金支出結(jié)構(gòu)是隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展逐步推進的，財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了積極成效。盡管國際局勢復雜多變，但政府部門在經(jīng)濟發(fā)展中擔當作為、穩(wěn)中求進的的工作方向始終沒有變，在優(yōu)先保障基本支出的同時，進一步深化財政支出結(jié)構(gòu)改革，注重對實體經(jīng)濟的支持，聚焦重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，做到有保有壓，圍繞激發(fā)部門活力和創(chuàng)造力，將惠民政策實實在在轉(zhuǎn)化為發(fā)展的源動力，穩(wěn)步推進經(jīng)濟發(fā)展。兵馬未動糧草先行，預算管理在優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)方面，率先做出總體布局，該保的基本支出、項目支出保障好，該減的低效支出、無效支出減下來，加大對教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域社會基礎(chǔ)設(shè)施的投入，嚴格控制三公經(jīng)費支出，不斷優(yōu)化財政資金支出結(jié)構(gòu)。

2 行政事業(yè)單位全面預算管理目前存在的問題

2.1 全面預算管理意識不強

全面預算管理要求上至單位負責人，下至各崗位員工都要積極參與。但是工作過程中，在單位領(lǐng)導、同事以及所有人的思想意識里，預算編制、預算調(diào)整仿佛永遠都是財務(wù)部門的工作流程之一，只是財務(wù)部門份內(nèi)的事情，既沒有樹立起預算意識，也沒有建立起成本效益意識，還沒有構(gòu)建起全員參與的意識。預算編制工作主要由財務(wù)部門負責完成，業(yè)務(wù)部門參與度低甚至不參與，財務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)目標和進展流程，業(yè)務(wù)部門不了解財務(wù)部門編制預算所需要的信息，預算編制所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不充實不完整，導致預算編制脫離業(yè)務(wù)實際開展情況、準確度降低。有些財務(wù)部門為了完成工作任務(wù)，沒有充分考慮以前年度業(yè)務(wù)開展的實際營運情況和實際資金需求，只是在上年預算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，稍作修改就上報了預算數(shù)據(jù)，沒有充分考慮業(yè)務(wù)營運環(huán)境的變化對實際業(yè)務(wù)開展的影響，沒有考慮業(yè)務(wù)進展是否需要變更，資金需求是否有變化，造成部門預算和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性降低，容易造成財政資金資源錯配和重大浪費。

2.2 全面預算編制與執(zhí)行過程不融合

沒有監(jiān)督，就不能保證預算編制完美的執(zhí)行效果，因此全面預算管理也要求預算全流程跟蹤。但是，在實際工作中，預算目標的確定即使遵循了先進性、可行性、適應(yīng)性、導向性的原則，預算的編制方式即使采用了較為合理的上下混合式預算，預算的編制即使采用了最切合實際的方法，但是業(yè)務(wù)部門還是重編制，輕執(zhí)行，后續(xù)的執(zhí)行監(jiān)督、績效考評等過程，往往流于形式，只在干好當下的工作上下功夫，沒有針對遠大的預算目標樹立行動方向，沒有對預算目標進行合理的分解，執(zhí)行過程中沒有對照預算目標和實際工作展開對比分析，沒有找出差距產(chǎn)生的原因并及時對預算執(zhí)行做出糾偏調(diào)整，無法確保預算目標的實現(xiàn)。

2.3 全面預算管理與績效管理銜接不到位

預算的編制、執(zhí)行效果要通過績效評價來綜合評判，對照設(shè)定的預算標準，通過與實際工作業(yè)績進行定量和定性比對分析，目的是為了找出差距進行糾偏，找出差距的原因進行經(jīng)驗的總結(jié)，提高行政事業(yè)部門的管理水平，讓財政資金的使用達到預期的效果，避免財政資金的浪費。沒有目標就沒有方向，績效目標是預算管理的行動指南和方向，是部門預算編制、執(zhí)行、評價和財政部門建立項目庫、安排資金支出的重要依據(jù)?！罢l申請資金，誰設(shè)定目標”，預算部門在績效目標的設(shè)定時要做好細化量化工作，遵循績效目標可衡量可評價的要求，合理保證績效目標符合客觀事實，經(jīng)過努力在一定時期可以實現(xiàn)。“誰分配資金，誰審核目標”，經(jīng)過調(diào)查研究和科學論證，審核評定預算目標是否符合實際、合理可行，審核合格后，方可進入項目庫，進入預算編制流程。但在實際工作中，預算績效考核指標設(shè)置不科學、考核過程沒有做到公開透明，考核結(jié)果無法完全客觀公正導致考評不嚴格、不合理、不到位，不僅讓預算目標難以實現(xiàn)，而且讓預算管理難以達到預期。

2.4 全面預算管理信息化建設(shè)滯后

網(wǎng)絡(luò)讓世界變得更小，大數(shù)據(jù)讓世界變得更精確，人工智能讓世界變得更智慧。因此，加強財政資金的預算管理，當務(wù)之急是要抓緊建設(shè)好利用好信息化的系統(tǒng)，為資金在撥付、使用、考核評價等環(huán)節(jié)的科學配置、提高使用效率提供支撐。但是工作中，全面預算管理的信息化建設(shè)沒有從各方面進行完善，業(yè)務(wù)的進展情況沒有數(shù)據(jù)支撐，無從知曉，預算資金的撥付使用沒有計劃，存在很大的隨意性，資金流向沒有跟蹤系統(tǒng)進行監(jiān)督，缺乏透明度。

2.5 全面預算管理的監(jiān)督檢查機制缺位

財政資金本是取之于民，用之于民，面對資源有限而需求無限的形勢，加強監(jiān)管促進財政資金的質(zhì)效提升至關(guān)重要，立足新發(fā)展階段，既要管住又要管好政府的錢袋子，把預算編制是否合理作為審查重點，積極推動零基預算改革和預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管方案，保障重點和急需項目的重要環(huán)節(jié)始終運行在正常的軌道上。但在預算執(zhí)行的過程中，仍然存在未按規(guī)定的額度和標準執(zhí)行的情況，資金的支付和預算追加調(diào)整隨意無序，存在無預算、超預算支出的問題，影響預算的嚴肅性，沒有對預算執(zhí)行的進展程度進行核查了解，存在預算執(zhí)行過快或者過緩，預算資金撥付和業(yè)務(wù)進展程度不匹配，預算支付存在沒有嚴格執(zhí)行規(guī)定的用途，出現(xiàn)借用和挪用現(xiàn)象，這些現(xiàn)象存在的原因在于監(jiān)督檢查機制的缺失，嚴重影響財政資金發(fā)揮服務(wù)于民的效力。

2.6 全面預算管理人員隊伍素質(zhì)不高

鑒于全面預算管理的復雜性，如果沒有業(yè)務(wù)素質(zhì)超強的團隊，就難以保障預算編制的準確性，難以實現(xiàn)預算執(zhí)行的科學性合理性。目前，部門預算的編制工作由財務(wù)部門負責完成，時間緊任務(wù)重，沒有足夠的精力對業(yè)務(wù)的開展情況和資金需求進行全面的了解，財務(wù)部門是專業(yè)的財務(wù)人員，業(yè)務(wù)部門是專業(yè)的業(yè)務(wù)人員，沒有打造一支既了解財務(wù)規(guī)范又了解業(yè)務(wù)流程的高素質(zhì)復合型專業(yè)人才，難以實現(xiàn)全面預算管理的高質(zhì)量編制，后續(xù)的按需撥付和高效使用也就無法對標執(zhí)行，這就造成了財政資金難以真正按需撥付，難以更好的發(fā)揮服務(wù)社會的效能。

3 加強行政事業(yè)單位全面預算管理的對策

3.1 增強全員參與預算管理的意識

首先，各部門的主要負責人要有全員參與預算管理的意識，發(fā)揮引領(lǐng)導向作用，建設(shè)完善的預算管理系統(tǒng)，使預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、相互制衡，成立專門的預算管理機構(gòu)，負責預算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核評價等具體事宜。其次，根據(jù)工作需要，定期召開全體員工參加的預算工作培訓會議，集思廣益，讓員工人人都有參與預算管理的主人翁意識，人人都是預算執(zhí)行過程的監(jiān)督人，及時匯總和修正業(yè)務(wù)開展的流程、方法，確保規(guī)范合理的預算編制得到高效執(zhí)行。

3.2 增強財務(wù)預算和業(yè)務(wù)進展的關(guān)聯(lián)性

無預算不支出、無目標不立項。要對業(yè)務(wù)進展和資金撥付實行動態(tài)管理，提升財政資金撥付和業(yè)務(wù)進展的匹配契合度，優(yōu)先保障重點急需項目支出，堅持預算法定，嚴格執(zhí)行人大批復的預算定額標準，嚴謹超預算無預算安排支出。召集財務(wù)部門負責人和業(yè)務(wù)部門負責人定期召開預算業(yè)務(wù)進展情況總結(jié)會，充分了解業(yè)務(wù)的進展情況和資金需求情況，按需申請業(yè)務(wù)開展需要的資金并及時撥付，以保障業(yè)務(wù)得以順利開展。

3.3 增強財務(wù)預算和績效管理的銜接度

花錢必問效、無效必問責，在預算執(zhí)行的進程中，牢固樹立預算績效管理理念，將部門預算目標和績效評價標準同步編制、同步審核、同步批復，部門預算執(zhí)行進度和績效目標評價同步監(jiān)控，將部門預算和績效管理編制融合、流程融合、結(jié)果融合，績效評價結(jié)果作為預算資金撥付安排的重要參考依據(jù)，確保有預算執(zhí)行就有績效考評，同時注重將預算目標和評價結(jié)果同步公開，接受監(jiān)督，以監(jiān)督為契機，提升預算執(zhí)行的質(zhì)量和效果。將績效考核結(jié)果與干部年度考核結(jié)果相關(guān)聯(lián)，將工作業(yè)績與個人綜合評價相關(guān)聯(lián)，以提高預算管理工作的積極性、自覺性、主動性。

3.4 加強預算管理的信息化建設(shè)

充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動建設(shè)預算管理信息化的進程，擺脫傳統(tǒng)預算管理弊端，提高預算管理標準化、信息化水平和預算管理的效率，建設(shè)集預算編制、預算執(zhí)行控制、預算分析等模塊的全面預算信息系統(tǒng)，并與會計核算系統(tǒng)、人力資源等業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，避免成為信息孤島，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)載體與預算管理的有機結(jié)合，提升預算管理的信息化水平。順勢而為，因勢利導，加強預算全流程監(jiān)控管理，實現(xiàn)預算資金支付全過程來源清晰、流向明確，建立順向可控制和逆向可追溯的制度，實現(xiàn)預算支付和監(jiān)督管理的數(shù)字化，實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享和分析利用，有利于系統(tǒng)釋放活力，循道而行，功成事遂，從而更好的提供精準服務(wù)，更好的規(guī)范財政資金的使用，平衡各業(yè)務(wù)的資金需求，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的新格局，加強信息化建設(shè)，運用技術(shù)優(yōu)勢，挖掘大數(shù)據(jù)價值，切實把信息技術(shù)的便捷和效率轉(zhuǎn)化為提升服務(wù)社會、履職為民的本領(lǐng)和能力。

3.5 強化預算管理的監(jiān)督檢查機制

強化預算管理，加強社會監(jiān)督，提升預算績效評價的可信度，把日常監(jiān)督從臺前跑轉(zhuǎn)為幕后盯，利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)把預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督建設(shè)好、運用好，解決預算管理監(jiān)督難的問題。在編制預算時確保預算績效目標符合實際，執(zhí)行措施具有可行性，在執(zhí)行預算時做到花錢必問效，充分體現(xiàn)勤儉節(jié)約的原則，部門決算時，確保預算目標達到預期效果。積極引入第三方機構(gòu)作為獨立的績效評價和預算流程監(jiān)督主體，以評價和監(jiān)督促管理質(zhì)量和效率提升。

3.6 提高預算管理人員隊伍素質(zhì)

提高預算工作質(zhì)量的關(guān)鍵在于提升預算工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，針對預算管理隊伍存在的專業(yè)能力不夠強的問題，作為部門負責人，要在著力培養(yǎng)集財務(wù)和業(yè)務(wù)能力于一身的高素質(zhì)專業(yè)人才方面下功夫，積極促進業(yè)財融合，在圓滿完成預算工作的同時，注重跟進了解業(yè)務(wù)進展和資金撥付進度，保障資金撥付和業(yè)務(wù)進展相匹配，同時加強預算業(yè)務(wù)知識的培訓，包括定期組織員工開展預算法律法規(guī)的學習、預算編制流程的準確把握和預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)應(yīng)該注意的細節(jié)。雖然預算工作的困難多種多樣，只要拿出一把鑰匙開一把鎖的精益求精的工匠精神，就能吹糠見米，水到渠成，高質(zhì)量的完成預算工作。

綜上所述，全面預算管理應(yīng)從大處著眼，小處著手，關(guān)鍵處著力，通過對行政事業(yè)單位的工作要點做出規(guī)劃和部署，對工作視輕重緩急合理安排，堅持把保障和改善民生工作放在首位，保基本兜底線，不斷提升財政資金的使用效率，為我國的經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展提供有力支撐。