楊立波　董新宇

文章編號：1673-9973（2022）01-0016-07

摘要：隨著我國“一帶一路”倡議和新西部大開發(fā)部署的推進，陜西省人才政策能否滿足自身發(fā)展的需要值得研究。本文綜合運用政策文本分析方法，對陜西省2008-2020年間頒布的101件省級人才政策文本特征屬性進行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，陜西省級人才政策的文種類型多樣、發(fā)文單位較廣、年發(fā)文量呈波動變化。通過主題詞分析，可將省級人才政策劃分為初始、發(fā)展和鞏固三個階段，不同階段的政策側(cè)重點有差異。人才政策工具以環(huán)境型政策工具為主、供給型適中、需求型稍顯不足。未來在完善政策體系的同時，提升人才政策執(zhí)行的效果將更加有利于陜西省人才效益向經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)化。

關(guān)鍵詞：人才政策;文獻計量;社會網(wǎng)絡(luò)分析;政策工具

中圖分類號：C926文獻標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.003

Analysis and Evaluation of Talent Policy in Shaanxi Province

YANG Li-bo， DONG Xin-yu

（School of Public Policy and Administration， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， China）

Abstract：With the promotion of “One Belt and One Road” initiative and the deployment of new western development， Shaanxi Province， as an important province in western China， whether its talent policy can meet the needs of its own development is worth studying. In this paper， the characteristics and attributes of 101 provincial talent policy texts issued by Shaanxi province from 2008 to 2020 are quantitatively analyzed by comprehensive policy text analysis method. The research finds that the literature types of Shaanxi provincial talent policy are diverse， and the number of published documents fluctuates. Through keyword analysis， provincial talent policy can be divided into three stages： initial stage， development stage and consolidation stage， which have different policy in each stage. The talent policy tools are mainly environment-oriented; the supply type is moderate and the demand type is slightly insufficient.? In the future， while perfecting the policy system， improving the effect of talent policy implementation will be more conducive to the transformation of talent benefit to economic benefit in Shaanxi Province.

Key words：talent policy; bibliometrics; social network analysis; policy tools

一、新時代下陜西省人才政策研究的重要性

習(xí)近平總書記在2021年中央人才工作會議上強調(diào)，中國應(yīng)深入實施新時代人才強國戰(zhàn)略，加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地?！叭瞬攀菍崿F(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源?！庇捎谌瞬耪叩馁|(zhì)量對于引才聚才具有重要的促進作用，因而在國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，人才隊伍的建設(shè)一直是西部各省關(guān)注的重點。近年來，隨著各地“搶人大戰(zhàn)”愈演愈烈[1]，地方政府在出臺促進人才流動和聚集的相關(guān)政策時更應(yīng)注重政策的質(zhì)量，將各種類型的人才政策組織起來，形成政策體系。

當(dāng)前，學(xué)界對西部地區(qū)人才政策的關(guān)注度還較低。筆者對中國知網(wǎng)（CNKI）進行跨庫檢索，以“人才政策”和“西部”為主題進行模糊匹配，發(fā)現(xiàn)2000-2020年間期刊發(fā)文量只有90篇。因此，研究了西部地區(qū)人才政策體系的現(xiàn)狀，對于未來推動西部大開發(fā)建設(shè)，提升西部地區(qū)人才隊伍質(zhì)量，促進西部地區(qū)成為下一個人才高地具有重要的意義。

陜西作為西部大開發(fā)的引擎，近年來圍繞人才隊伍的建設(shè)和發(fā)展出臺了多項政策，其人才政策的特點在西部具有一定的代表性。本文選取了陜西省2008-2020年間出臺的省級人才政策文本，采用文獻計量、文本挖掘與內(nèi)容分析法等文獻計量方法，從文種類型、發(fā)文主體、文本類型、政策年度等維度梳理陜西省級人才政策;運用政策工具，將各政策文本中的政策條目進行編碼、統(tǒng)計，在量化分析的基礎(chǔ)上剖析陜西省級人才政策在政策工具選擇、組織、建構(gòu)中的特點與存在的問題，最終給出相應(yīng)的改進建議。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）樣本選擇

從人才政策界定的角度看，綜合學(xué)者們的研究[2][3][4]，筆者認為人才政策是指將對人力資源的科學(xué)配置、有效開發(fā)、合理利用等方面規(guī)定，以法律、法規(guī)、措施、辦法、意見等形式對外明確發(fā)布的各類政府文件。為保證選擇的研究樣本的科學(xué)性、系統(tǒng)性和有效性，本文選取了2008-2020年陜西省省級部門制定出臺的有關(guān)人才發(fā)展的文件作為樣本，通過檢索政府網(wǎng)站公開的信息資源，并以“人才”“專業(yè)技術(shù)”“科研人員”“高層次”“教育”“高校”等為關(guān)鍵詞檢索政策文件內(nèi)容，共得到101件涉及人才發(fā)展的核心政策文本。2022年2月第36卷第1期楊立波，董新宇：陜西省級人才政策分析與評價Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

政府管理2022年2月第36卷第1期楊立波，董新宇：陜西省級人才政策分析與評價Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

政府管理

（二）研究方法

政策文本包含的信息十分豐富，具有多個維度的特征，如政策文本類型、政策發(fā)文單位、政策出臺時間等[5]。對于陜西省人才政策的量化分析，本文綜合運用了文獻計量、詞頻共現(xiàn)[6]、文本分析等研究方法，對政策的外部屬性特征進行量化，并使用政策工具分析法[7]，對政策文本內(nèi)容的關(guān)注點進行剖析。

三、陜西省級人才政策文本的文獻計量分析

（一）文種類型分析

通過對101件政策文本所包含的主題詞進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)陜西省人才政策文本的文種類型可分為指導(dǎo)意見、管理辦法、發(fā)展規(guī)劃、實施細則四大類，具體結(jié)果見表1。

表1陜西省人才政策文本文種類型統(tǒng)計表

文種類型涵蓋范圍政策數(shù)量（件）比例（%）指導(dǎo)意見類意見、指導(dǎo)意見、實施意見和若干意見2524.76管理辦法類管理辦法、管理要求2019.80發(fā)展規(guī)劃類規(guī)劃、專項規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、行動計劃87.92實施細則類實施細則、實施方案4847.52合計101100（資料來源：作者自制）其中，指導(dǎo)意見類政策文本大多以針對具體領(lǐng)域指導(dǎo)、督促以及落實工作要點等為主要內(nèi)容，其實質(zhì)是提出切合實際的可行性建議。管理辦法類政策文本是針對具體領(lǐng)域制定的管理措施，便于下級以此為執(zhí)行依據(jù)，做出正確的監(jiān)管。發(fā)展規(guī)劃類政策文本是以制定規(guī)劃或行動計劃為主要內(nèi)容，體現(xiàn)了政策的預(yù)見性、前瞻性。實施細則類政策文本的內(nèi)容則較為詳細，以實施具體工作和規(guī)范工作舉措為主要內(nèi)容。

在陜西省的101件政策文本中，以實施細則類政策文本最多，共48項，約占總量的47.52%;發(fā)展規(guī)劃類政策文本數(shù)量最少，只有8項，約占7.92%。通過比較發(fā)現(xiàn)，陜西省的人才政策以解決人才發(fā)展中的具體問題、規(guī)范相關(guān)工作的政策文本最多，其次是指導(dǎo)落實工作要點的政策文本，而制定實施人才發(fā)展規(guī)劃類政策最少。這表明陜西省的人才事業(yè)正在高速發(fā)展時期，政策上較為靈活，較少制定人才發(fā)展的宏觀規(guī)劃，以避免給人才事業(yè)發(fā)展設(shè)定過多的限制條件，這也符合當(dāng)前我國人才資源開發(fā)的實踐進程。

近年來，陜西省經(jīng)濟社會發(fā)展總體較快，一方面得益于國家西部大開發(fā)政策的扶持和“一帶一路”倡議的雙重疊加效應(yīng)，更重要的是陜西重視人才政策對于人力資源開發(fā)的支撐作用。通過制定“三秦學(xué)者”計劃、陜西省“千人計劃”等高層次人才引進政策，以及制定培養(yǎng)高級技工、中小學(xué)教師等中基層人才的扶持政策，促進了陜西省人才事業(yè)的發(fā)展，從而較好地助力了陜西省的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。

（二）發(fā)文主體分析

政策文本按照發(fā)文主體進行統(tǒng)計分析，可以反映出各政策所涉及的政府部門以及各個部門間的合作關(guān)系。陜西省的人才政策主要有三類形式：（1）由省委、省政府、省委辦公廳和省政府辦公廳所頒布的綜合指導(dǎo)類的政策文件，從宏觀獨頒發(fā)的政策文件，分別就人才發(fā)展的某一方面問題進行指導(dǎo);（3）由省政府各個部門聯(lián)合制定的相關(guān)人才政策。

在篩選出的101件政策文本中，按政策發(fā)文主體統(tǒng)計（見表2），共有19個單位參與制定了陜西省的人才政策。其中14個單位單獨發(fā)布過相關(guān)政策，16個單位參與過聯(lián)合發(fā)文;單獨發(fā)布最多的是省教育廳（24件），聯(lián)合發(fā)布最多的是省人社廳（12件）。

從政策發(fā)文主體間的聯(lián)合情況看（見表3），共有33項政策是聯(lián)合發(fā)布的，占總政策數(shù)的32.67%。單獨發(fā)文數(shù)從2012年起波動變化，2017年最多，達到18項。有一些政策發(fā)布的主體是多部門聯(lián)合成立的專項工作組，如陜西省實施農(nóng)村基層人才隊伍振興計劃領(lǐng)導(dǎo)小組，陜西省社會人才職稱評價工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。這些領(lǐng)導(dǎo)小組是由多個部門聯(lián)合成立的，因而在現(xiàn)實中體現(xiàn)了另一種部門聯(lián)合發(fā)文的作用。

表3陜西省人才政策發(fā)文主體聯(lián)合發(fā)布情況統(tǒng)計表

單獨發(fā)文兩部門聯(lián)合三部門聯(lián)合四部門聯(lián)合五部門及

以上聯(lián)合20081000020092100020104100020111200020129101020137100020145100020155200020169300120171811000201832000201924000202022000（資料來源：作者自制）對發(fā)文主體的分析表明，陜西省對人才事業(yè)的發(fā)展還是比較重視的。首先從出臺政策的主要部門看，省委、省政府、省委辦公廳、省政府辦公廳都出臺過涉及人才發(fā)展的相關(guān)政策文件，充分體現(xiàn)了“黨管人才”的要求。其次，參與政策出臺的部門較多，共有12個省級政府部門出臺過涉及人才發(fā)展的政策，人才發(fā)展政策涉及政府部門之多、領(lǐng)域之廣，不僅表明人才隊伍建設(shè)是個復(fù)雜的工程，需要多個主體的聯(lián)合推動，而且說明人才發(fā)展所需支持、引導(dǎo)的復(fù)雜性和重要性。誠然，我們也發(fā)現(xiàn)陜西省政府各部門間支持人才發(fā)展的合作性和協(xié)調(diào)性較差，雖然政府部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)較多，但實際上通過分析發(fā)現(xiàn)，主要以省委和省政府聯(lián)合、省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文為最多，其他部門之間聯(lián)合的情況并不多。以省教育廳為例，共發(fā)布政策29項，其中單獨發(fā)文為24項，雖然體現(xiàn)了陜西作為教育大省的特點，但從發(fā)展的眼光看，未來還應(yīng)考慮加強各個部門之間的聯(lián)系，形成一種政策合力，共同促進人才事業(yè)邁向新的高度。表2陜西省人才政策發(fā)文主體分析統(tǒng)計表

序號發(fā)布主體2008200920102011201220132014201520162017201820192020單獨發(fā)布聯(lián)合發(fā)布發(fā)布數(shù)目1省委00110001100001342省政府01212003000006393省委辦公廳0100000026100010104省政府辦公廳0101000237100510155省委組織部000151002001046106省人社廳11003131392021412267省教育廳00311111512130245298省科技廳00001110100202469省農(nóng)業(yè)廳000000001000001110省商務(wù)廳000000001000001111省財政廳000001002100114512省知識產(chǎn)權(quán)局000002200000022413省民政廳000001001000112314省衛(wèi)健委000000011100003315省住建廳000000001110021316省工信廳000000000100001117省公安廳000000000100010118陜西省社會人才職稱評價工作領(lǐng)導(dǎo)小組000000000010010119陜西省實施農(nóng)村基層人才隊伍振興計劃領(lǐng)導(dǎo)小組0000110000000202（注：國家機構(gòu)改革后部分單位名稱有變化，表中以新單位名稱為準(zhǔn)。資料來源：作者自制）（三）發(fā)文年度分析

1.發(fā)文年度統(tǒng)計

2008-2020年間，中央政府對人才事業(yè)的發(fā)展一直高度重視，2010年印發(fā)了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，并要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行;2012年黨的十八大強調(diào)“堅持黨管人才原則，把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國家事業(yè)中來”;2017年黨的十九大提出“人才是實現(xiàn)民族復(fù)興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源”。

上述三個重要時間點均是黨中央對人才重要性作出關(guān)鍵論述的節(jié)點，對地方政府人才工作的開展具有鮮明的指導(dǎo)意義。按照政策發(fā)文的年度進行分析（見圖1），陜西省的人才政策發(fā)文量在2008-2020年間呈現(xiàn)波動上漲的趨勢。

2.發(fā)文階段比較

本文以2010年、2012年、2017年為時間節(jié)點對陜西省人才政策的發(fā)文情況進行統(tǒng)計（見表4）。在三個關(guān)鍵時間節(jié)點后，陜西省的人才政策數(shù)量，特別是實質(zhì)性政策數(shù)量都增長明顯。

圖1陜西省人才政策發(fā)文年度統(tǒng)計表

（圖片來源：作者自制）

①象征性政策是指較少對政策對象產(chǎn)生實際性的效果，只具有象征性的意義;實質(zhì)性政策是指以有形的資源和實質(zhì)性的權(quán)利給予政策對象。表4陜西省人才政策出臺情況統(tǒng)計表

階段象征性政策①年平均數(shù)實質(zhì)性政策年平均數(shù)2008-2009年2項12項12010-2011年5項2.53項1.52012-2016年17項3.428項5.62017-2020年9項2.2535項8.75（資料來源：作者自制）結(jié)合表2分析，2008-2009年這一時間段內(nèi)涉及人才的政策發(fā)文量較少，且以部門單獨發(fā)文為主要形式。2010-2011年，這一時間段內(nèi)人才政策發(fā)文量較前一階段有了一定提升;從政策發(fā)文主體看，單獨發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量都有增長。

2012-2016年，這一時間段內(nèi)人才政策發(fā)文量有了明顯的提升。統(tǒng)計顯示，5年間整體發(fā)文量年平均為9件，為2008-2009年均發(fā)文量的4.5倍;并且在這一階段政策發(fā)文主體間的聯(lián)系也明顯增強，各個部門間聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量占這一階段發(fā)文總數(shù)的22.22%。

2017-2020年，這一時間段內(nèi)政策年平均發(fā)文為11件，為2008-2009年均發(fā)文量的5.5倍;從發(fā)文主體看，這一階段省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文較多，省人社廳和省教育廳也明顯增加了發(fā)文量，各個部門間聯(lián)合頒布的政策數(shù)量占這一階段總數(shù)的4318%，也明顯高于前一階段。

隨著時間的推移，陜西省人才政策的制定逐漸由單一部門為主向相關(guān)部門聯(lián)合轉(zhuǎn)變，部門間的合作聯(lián)系加強了。實質(zhì)性政策的出臺數(shù)量占比越來越高，這對于地區(qū)人才事業(yè)的發(fā)展、政策執(zhí)行效果的提升都有一定的助益。

（四）高頻詞共詞網(wǎng)絡(luò)分析

為進一步了解陜西省人才政策的關(guān)注點，本文使用了文本內(nèi)容分析中常用的詞頻分析方法，探究不同階段陜西省人才政策的側(cè)重點的變化。利用Python軟件中的Jieba工具包對政策文本進行分詞與清理，清除掉數(shù)字、字符、單個成詞字，再進行詞頻統(tǒng)計，按照主題詞頻數(shù)高低統(tǒng)計排序，得到高頻主題詞表。由于2008-2009年政策文本較少，為便于分析，將2008-2011年間發(fā)布的政策進行合并分析，具體結(jié)果見表5。

表5陜西省人才政策文本高頻詞統(tǒng)計表

2008-20112012-20162017-2020用詞頻次用詞頻次用詞頻次教師267服務(wù)261評價738教育253專業(yè)256技術(shù)440培訓(xùn)184管理211創(chuàng)新392管理138創(chuàng)新196就業(yè)295制度130創(chuàng)業(yè)195創(chuàng)業(yè)284培養(yǎng)113項目193服務(wù)266企業(yè)111智庫193管理259學(xué)校102考核184教育229創(chuàng)新98企業(yè)160企業(yè)218高層次95科技157補貼210農(nóng)村92培養(yǎng)154高校204專業(yè)88高校149團隊173引進82教育140培訓(xùn)167技術(shù)77培訓(xùn)135高層次166就業(yè)72技術(shù)123考核161服務(wù)69貧困地區(qū)122教師135高技能68知識產(chǎn)權(quán)113畢業(yè)生124評價66鄉(xiāng)村111引進123崗位66領(lǐng)軍111技能117創(chuàng)業(yè)57津貼110職稱114（資料來源：作者自制）1.初始階段（2008-2011年）

2008-2011年間，陜西省的人才政策尚不多，屬于人才事業(yè)的初始階段。隨著《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》的頒布以及2010年7月全國教育工作會議的隆重召開，教育領(lǐng)域得到了重點關(guān)注。這一點從詞頻統(tǒng)計結(jié)果也可以看出，“教師”“教育”是這一階段重點關(guān)注的。此外“引進”“培訓(xùn)”“培養(yǎng)”等出現(xiàn)的頻次也較高，表明這一階段陜西省重視對人才的引進和培養(yǎng)。

在詞頻分析的基礎(chǔ)上，借助社會網(wǎng)絡(luò)分析工具 Ucinet 中 NetDraw 工具，獲取2008-2011年陜西省人才政策的高頻詞共現(xiàn)矩陣圖（見圖2），圖中中心圈內(nèi)的詞表示這一階段政策的核心關(guān)注點，通過詞頻分析、社會網(wǎng)絡(luò)分析以及政策文本內(nèi)容分析，可以得出以下結(jié)論：

2008-2011年，隨著國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃的出臺，陜西省的人才事業(yè)逐步明確了發(fā)展的方向，這一時期是人才事業(yè)的初步探索階段。

在企業(yè)層面更加關(guān)注對人才的“管理”和“培養(yǎng)”;在學(xué)校層面，重視對教師的“教育”、“培訓(xùn)”和建立相關(guān)“制度”;在農(nóng)村地區(qū)，對基層人才隊伍和中小學(xué)教育人才的發(fā)展關(guān)注較多;此外對“高層次”人才“引進”和“創(chuàng)新”的關(guān)注也較多。圖22008-2011年人才政策共詞網(wǎng)絡(luò)

（圖片來源：作者自制）2.發(fā)展階段（2012-2016年）

十八大以來，中國的人才事業(yè)進入一個新的時期，政策創(chuàng)新涵蓋人才培養(yǎng)、引進、評價、激勵、流動等各環(huán)節(jié)。從關(guān)鍵詞統(tǒng)計來看，這一階段的陜西省人才政策中“服務(wù)”“管理”“考核”等事關(guān)人才發(fā)展的詞使用較多。隨著“推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”得到全社會的支持，“創(chuàng)新”“創(chuàng)業(yè)”“科技”等關(guān)鍵詞成為政策的核心。

在詞頻分析的基礎(chǔ)上，通過社會網(wǎng)絡(luò)分析，獲取2012-2016年陜西省人才政策的高頻詞共現(xiàn)矩陣圖（見圖3），通過分析可以得出以下結(jié)論：

圖32012-2016年人才政策共詞網(wǎng)絡(luò)

（圖片來源：作者自制）2012-2016年，陜西省的人才政策數(shù)量有了較大增長，屬于人才事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展階段。

相較于上一時期，全社會創(chuàng)業(yè)熱情高漲，與創(chuàng)業(yè)有關(guān)的“培訓(xùn)”和“服務(wù)”類政策也較多;企業(yè)更加鼓勵人才的“創(chuàng)新”發(fā)展，同時繼續(xù)強調(diào)對人才的“培養(yǎng)”“管理”和“服務(wù)”;隨著2013年中央提出“精準(zhǔn)扶貧”，“貧困地區(qū)”的人才“培養(yǎng)”“服務(wù)”，相關(guān)人才“項目”的傾斜落地成為政策關(guān)注點;在高層次人才方面，加強了對“三秦學(xué)者”“領(lǐng)軍人才”等的政策支持，尤其是在“知識產(chǎn)權(quán)保護”、新型“智庫”建設(shè)、人才“服務(wù)”等方面。

3.鞏固階段（2017-2020年）

十九大召開后，中國實行更加積極、開放、有效的人才政策。從關(guān)鍵詞分析可以發(fā)現(xiàn)，陜西省對人才“創(chuàng)新”更加關(guān)注，進一步加大了對人才“引進”的力度，重視對人才的“評價”“考核”，同時也更加關(guān)注高?！爱厴I(yè)生”的“創(chuàng)業(yè)”“就業(yè)”需求。

在詞頻分析的基礎(chǔ)上，進一步通過社會網(wǎng)絡(luò)分析，獲取2017-2020年陜西省人才政策的高頻詞共現(xiàn)矩陣圖（見圖4），通過分析可以得出以下結(jié)論：

圖42017-2020年人才政策共詞網(wǎng)絡(luò)

（圖片來源：作者自制）2017-2020年，這一階段陜西省的人才政策覆蓋面更廣，是政策的鞏固提升階段。

這一階段，企業(yè)人才依舊是關(guān)注的重點之一，尤其是對技術(shù)人才的評價、培訓(xùn)和管理方面;2017年底，陜西省出臺了《關(guān)于深化職稱制度改革的實施意見》，對高技能人才的“評價”具有重要意義;海內(nèi)外高層次人才的“引進”力度進一步加強，鼓勵高層次人才在“創(chuàng)新”“創(chuàng)業(yè)”方面發(fā)揮引領(lǐng)作用;“畢業(yè)生”這一主題詞明顯增多，表明大學(xué)生等潛力人才得到了陜西省的重點關(guān)注，這也符合當(dāng)下“搶人大戰(zhàn)”的形勢。

（五）政策工具組合分析

1.政策工具分布統(tǒng)計

在政策工具分類方式的研究中，Rothwell和Zegveld[8]的分類方式在國內(nèi)有著極高的接受度，即將政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型，其中供給型和需求型的政策工具對人才事業(yè)的發(fā)展具有直接的推動與拉動作用，環(huán)境型政策工具為間接的影響作用。

借鑒已有的研究成果[9][10][11][12]和陜西省人才政策的特點，本文對人才政策工具的具體分類進行了梳理。其中，環(huán)境型政策工具是指對人才發(fā)展具有直接或間接影響的政策，包括稅收金融、法規(guī)管制、知識產(chǎn)權(quán)保護和策略性措施等四個方面。供給型政策工具是指政府通過提供各種支持、擴大人才供給、改善人才需求的政策，包括資金投入、教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)四個方面。需求型政策工具可以拓寬人才來源的渠道，維持人才的可持續(xù)發(fā)展，包含產(chǎn)學(xué)研融合、服務(wù)外包、海外人才機構(gòu)、人才管理等四個方面。

為便于分析，本文首先對101件政策文本進行了篩選，按照以下兩個原則：（1）截至2020年12月31日前仍有效實施;（2）與人才發(fā)展直接相關(guān)。最終共得到65件政策作為研究樣本。通過編碼、篩選、統(tǒng)計，得出陜西省人才政策的政策工具的使用情況，如表6所示。

表6陜西省人才政策工具分布統(tǒng)計表

政策工具具體工具數(shù)量百分比環(huán)境型供給型需求型總計稅收金融39知識產(chǎn)權(quán)保護19法規(guī)管制171策略性措施110基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)35資金投入119公共服務(wù)48教育培訓(xùn)91服務(wù)外包13產(chǎn)學(xué)研融合44人才管理93海外人才機構(gòu)2833929317881011.51%5.60%50.44%32.45%11.95%40.61%16.38%31.06%7.30%24.72%52.25%15.73%41.85%36.17%21.98%100%（資料來源：作者自制）政策工具在陜西省人才政策體系中的應(yīng)用情況是有差別的。環(huán)境型政策工具最多，占全部政策分析單元的4185%;其次是供給型政策工具，約占3617%;需求型政策工具數(shù)量最少，僅占總體的2198%。這一統(tǒng)計結(jié)果大體反映了當(dāng)前陜西省的人才結(jié)構(gòu)由環(huán)境型政策主導(dǎo)，供給型和需求型輔助的現(xiàn)狀，符合陜西省人才政策體系正在逐步建立和完善的現(xiàn)實情況。未來進一步調(diào)整三種類型的政策工具的供給數(shù)量是需要重點關(guān)注的。

2.政策工具比較

（1）環(huán)境型政策工具過溢。陜西省人才政策體系中環(huán)境型政策工具的使用率最高。具體來看，法規(guī)管制類和策略性措施政策工具數(shù)量較多，這說明陜西的人才工作試圖通過宏觀的政策規(guī)范和引導(dǎo)來構(gòu)建良好的人才發(fā)展大環(huán)境。但策略性政策往往在政策意涵上是模糊的，缺乏操作性，使得政策落實困難。稅收金融、知識產(chǎn)權(quán)保護類政策工具明顯較少，分別只占11.51%、5.60%，而這類政策事關(guān)人才事業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，會影響環(huán)境型政策工具的實施效果。因此，未來陜西省在制定人才政策中使用環(huán)境型政策工具時應(yīng)更加注重各項工具間的平衡，使其作用得到充分發(fā)揮。

（2）供給型政策工具適中。在供給型政策工具中，資金投入類的政策工具使用率最高，約占總數(shù)的40.61%，這體現(xiàn)了陜西省政府在人才投入方面比較重視。其次是教育培訓(xùn)政策工具，對人才培養(yǎng)的重視能夠有效提升后備人才庫的質(zhì)量。而供給型政策中涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的政策數(shù)量較少，可使用的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較少，不利于人才的長遠發(fā)展和長期穩(wěn)定。從總體看，供給型政策工具可以為經(jīng)濟社會發(fā)展提供源源不斷的智力支撐，是提升陜西省人才儲備的基礎(chǔ)。但當(dāng)前供給型政策工具的比例不平衡，影響了政策合力作用的發(fā)揮，未來陜西省需要在重視人才資金投入和培養(yǎng)的同時，也加強其他配套政策的補充，以平衡各個政策工具的使用，充分發(fā)揮供給型政策工具的效果。

（3）需求型政策工具欠缺。需求型政策工具保證了人才數(shù)量的增長，是促進人才事業(yè)發(fā)展最直接的方式，比環(huán)境型政策工具更快捷、更直接。在陜西省的人才政策體系中對它的使用相對不足，僅占總體的21.98%。其中，人才管理占52.25%，產(chǎn)學(xué)研融合和海外人才機構(gòu)分別占24.72%和15.73%，服務(wù)外包只占7.30%。需求型政策工具使用較單一，過度重視對人才的管理，具有較強的政府規(guī)制色彩，容易限制人才事業(yè)的靈活性。而其他三項政策工具使用較少，明顯弱化了需求型政策工具在支撐地方人才引進工作中的突出作用。未來進一步補充和完善這類政策應(yīng)成為陜西省人才管理部門的工作重點，需要得到政府的重視。

四、結(jié)論與啟示

通過對陜西省人才政策的演進過程進行分析，發(fā)現(xiàn)在2012年之后，陜西省的人才政策數(shù)量明顯增加，年平均發(fā)文量一直維持在高位。政策發(fā)文主體中，省委、省政府、省委辦公廳、省政府辦公廳、省委組織部等部門發(fā)文量較多，符合這一時期中央進一步明確“黨管人才”的要求，體現(xiàn)了陜西省政府對于人才工作的重視。同時，省教育廳發(fā)文數(shù)量較多，體現(xiàn)了陜西省教育資源大省的特點。從發(fā)文主體的變化看，陜西省人才政策的制定逐漸由單一部門為主向相關(guān)部門聯(lián)合轉(zhuǎn)變，部門間的合作聯(lián)系正逐步加強，這對于未來陜西人才事業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。

從政策工具的視角來看，陜西省人才政策工具以環(huán)境型為主，但這類政策的象征性和模糊性使政策的落實變得較為困難。供給型政策工具在體現(xiàn)人才政策實效方面表現(xiàn)尚佳，資金投入和人才培養(yǎng)政策的大量使用體現(xiàn)了陜西對于人才的渴求，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)類政策供給較少會影響人才“來陜留陜”的意愿。需求型政策的短缺，尤其是產(chǎn)學(xué)研融合和海外人才政策，影響了知識成果轉(zhuǎn)化與共享，制約了人才來源的渠道發(fā)展，不利于陜西的人才事業(yè)與國際交流融合。

當(dāng)前，“搶人大戰(zhàn)”愈演愈烈，陜西正受到來自以閩浙為代表的東南沿海地區(qū)和以川黔為代表的西南地區(qū)的雙重“夾擊”。2019年陜西高校畢業(yè)生在陜就業(yè)人數(shù)占比為5639%，其中博士、碩士分別為5951%、4417%，超四成博士外流，碩士外流超過一半。2020屆畢業(yè)生在陜西省內(nèi)就業(yè)的人數(shù)與2019年相比進一步下降了226個百分點，人才外流現(xiàn)象明顯。陜西作為西部地區(qū)的省份之一，其人才政策體系未來調(diào)整的方向具有一定的代表性，這也為西部其他省份提供了一些參考。具體來說，陜西省人才政策應(yīng)更加具體化、可操作化。繼續(xù)保持并提升對人才培養(yǎng)和資金的投入，強化人才服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);借助國家“一帶一路”倡議發(fā)展的機遇，不斷拓寬人才來源渠道，搭建人才國際交流平臺;利用好陜西的科教資源優(yōu)勢，進一步激發(fā)科研人員的創(chuàng)新價值，從稅收金融、知識產(chǎn)權(quán)保護等多維度完善人才政策，從而豐富陜西省人才政策體系。未來，在完善政策體系的同時，政策執(zhí)行也應(yīng)得到重視，尤其是在各地方政府政策出臺日漸趨同、差異化越來越小的時代，提升政策執(zhí)行的效果將更加有利于陜西省人才效益向經(jīng)濟效益的轉(zhuǎn)化。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]

收稿日期：2021-12-21

基金項目：2017年陜西省軟科學(xué)重點項目“陜西省人才計劃（項目）體系研究”（2017KRZ001）

作者簡介：楊立波（1989-），男，陜西長安人，博士研究生，研究方向：地方政府治理創(chuàng)新及公共政策分析;董新宇（1972-），男，陜西周至人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事電子政務(wù)和政府治理創(chuàng)新研究。