中國(guó)節(jié)能減排政策的演進(jìn)

張永寧+沈霽華

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)節(jié)能減排政策的演進(jìn)可以歸結(jié)為形成、發(fā)展、修正和融合四個(gè)階段，整體呈現(xiàn)出政策內(nèi)容逐漸細(xì)化、政策結(jié)構(gòu)逐漸系統(tǒng)化、政策工具逐漸多元化、政策層次和法律效力不斷提升的特征。面對(duì)快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的趨勢(shì)，政府需進(jìn)一步利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，提升政策的整體性和協(xié)同性，發(fā)揮市場(chǎng)型和信息型政策工具的作用。

關(guān)鍵詞：節(jié)能減排；政策演進(jìn)；政策文本；政策工具

中圖分類(lèi)號(hào)：X-01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2016）06-0001-05

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)針對(duì)節(jié)約能源和減少污染排放的公共政策陸續(xù)出臺(tái)。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段諸多因素的影響，不同時(shí)期的節(jié)能減排政策呈現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)特征，形成了政策演進(jìn)的不同階段。系統(tǒng)梳理各個(gè)階段的政策及其特征，并在公共政策相關(guān)理論框架指導(dǎo)下進(jìn)行分析，有助于進(jìn)一步理解節(jié)能減排政策的制定及作用規(guī)律，預(yù)測(cè)其發(fā)展趨勢(shì)，提出適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策優(yōu)化路徑。

一、中國(guó)節(jié)能減排政策的演進(jìn)過(guò)程

節(jié)能減排的本質(zhì)是節(jié)約能源，減少環(huán)境有害物的排放。節(jié)能減排政策的產(chǎn)生，源自解決資源、能源消費(fèi)的環(huán)境外部性及稀缺性問(wèn)題。[1]《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃綱要》將節(jié)能減排政策界定為“節(jié)能節(jié)水、減少SO2和COD排放、工業(yè)固體廢物綜合利用以及發(fā)展或使用新能源方面的政策”[2]。中國(guó)現(xiàn)行的節(jié)能減排政策，可分為法律法規(guī)和財(cái)稅政策兩大類(lèi)。其中，法律法規(guī)包括國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、節(jié)能減排相關(guān)法律和法規(guī)條例；財(cái)稅政策包括節(jié)能減排稅收優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼等。另外，圍繞節(jié)能減排政策而進(jìn)行的管理體制改革，節(jié)能減排技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的推廣應(yīng)用，也屬于節(jié)能減排政策的范疇。[3]1978年以來(lái)，中國(guó)制定和實(shí)施了一系列節(jié)能減排相關(guān)政策。根據(jù)政策的出臺(tái)時(shí)間、時(shí)代背景和內(nèi)容特征，可以分為四個(gè)階段。

（一）節(jié)能政策與減排政策并行的政策形成階段（1978—1988）

1978年《中華人民共和國(guó)憲法》第十一條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。”1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第二十六條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！毕啾?978年版憲法，1982年版憲法明確了環(huán)境保護(hù)的范圍和內(nèi)容，突出對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力，是制定普通法律的根本依據(jù)。依據(jù)憲法，1979年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》提出了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護(hù)“三十二字方針”，這是中國(guó)有史以來(lái)第一部環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律。

改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快，能源緊缺逐漸成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。1980年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》和《關(guān)于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，將節(jié)能減排的重要意義提高到“不僅影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)，更是代表了社會(huì)發(fā)展的程度”，確立了“節(jié)約與開(kāi)發(fā)并重，充分發(fā)揮資源的可利用率”的政策方針。國(guó)家成立了專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，把節(jié)能作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)工作納入國(guó)家宏觀(guān)管理范疇，從而確立了節(jié)能在能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。為了進(jìn)一步推廣節(jié)能技術(shù)，自1982年起，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布了《對(duì)工礦企業(yè)和城市節(jié)約能源的若干具體要求（試行）》《超定額耗用燃料加價(jià)收費(fèi)實(shí)施辦法》《關(guān)于按省、市、自治區(qū)實(shí)行計(jì)劃用電包干的暫行管理辦法》和《中國(guó)節(jié)能技術(shù)政策大綱》。在此基礎(chǔ)上，1986年《節(jié)約能源管理暫行條例》進(jìn)一步完善了節(jié)能技術(shù)政策，提出了對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)行合理用能、合理布局的原則。同時(shí)條例重視節(jié)能技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣，對(duì)節(jié)能技術(shù)改造和應(yīng)用科研采取扶持政策，重大節(jié)能技術(shù)納入國(guó)家重點(diǎn)科研計(jì)劃；加快節(jié)能法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定。本條例有效促進(jìn)了中國(guó)能源的合理開(kāi)發(fā)和使用。

為了減少污染物排放、治理環(huán)境污染，1983年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》對(duì)大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量制定了相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。1984年全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，這是中國(guó)第一部關(guān)于防治水污染、保護(hù)和改善環(huán)境的法律，是水污染防治領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)法律，全面規(guī)定了水污染治理的管理體制和基本制度。1985年《工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護(hù)考核制度實(shí)施辦法（試行）》，明確了各工業(yè)企業(yè)要以經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，充分利用一切能源資源，盡可能地采用無(wú)污染工藝，最大限度地減少污染物的排放。

（二）節(jié)能減排上升為基本國(guó)策的政策發(fā)展階段（1989—1999）

1989年全國(guó)人大修訂出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》。該法總結(jié)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》實(shí)施十年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確立了“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的原則，推動(dòng)了單行環(huán)境法律法規(guī)的創(chuàng)制，標(biāo)志著中國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了法制化階段。[4]1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》開(kāi)篇強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害，是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策?！币蠹哟蟪鞘协h(huán)境監(jiān)護(hù)力度，治理工業(yè)污染。1991年《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》針對(duì)大氣污染做出了相關(guān)規(guī)定，明確大氣污染的范圍和內(nèi)容，提出防治大氣污染的更高要求和目標(biāo)，要求地方政府運(yùn)用多種手段來(lái)保證本地區(qū)的大氣質(zhì)量。1996年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》要求抓緊建立全國(guó)主要污染物排放總量指標(biāo)體系和定期公布制度，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。

鑒于新能源和可再生能源的重要性得到國(guó)際社會(huì)的高度重視，1995年《關(guān)于新能源和可再生能源發(fā)展報(bào)告》《1996—2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)風(fēng)能、太陽(yáng)能和地?zé)崮艿刃履茉矗剐履茉吹玫搅丝缭绞降陌l(fā)展。1997年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》明確節(jié)約資源是中國(guó)的基本國(guó)策。國(guó)家實(shí)施節(jié)約與開(kāi)發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略，制定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)與能耗限額，淘汰落后高能耗產(chǎn)品，加強(qiáng)重點(diǎn)用能單位的管理，完善節(jié)能優(yōu)惠政策、技術(shù)政策，要求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，盡可能減少單位產(chǎn)值能耗和單位產(chǎn)品能耗，努力建設(shè)資源節(jié)能型社會(huì)?！吨腥A人民共和國(guó)節(jié)約能源法》確定了節(jié)能在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的重要地位，使節(jié)能工作有法可依，為節(jié)能行動(dòng)提供了法律保障，有效促進(jìn)了節(jié)能減排工作的發(fā)展。1999年《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》規(guī)定了重點(diǎn)用能單位每年最大限度使用能源的數(shù)量，要求促進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，提高能源利用效率，進(jìn)一步降低成本，提高效益，減少環(huán)境污染。

（三）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的政策修正階段（2000—2008）

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)、能源安全的壓力越來(lái)越大，節(jié)能減排的重要性日益凸顯。2000年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，要把節(jié)約資源作為基本國(guó)策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制在節(jié)能減排中的作用得到重視。2000年《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》《交通行業(yè)實(shí)施節(jié)能法細(xì)則》《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水工作的意見(jiàn)》體現(xiàn)了這一點(diǎn)。2004年《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004—2020年）》（草案），提出堅(jiān)持和實(shí)施節(jié)能優(yōu)先的方針，制定和實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)的促進(jìn)節(jié)能的能源和環(huán)境政策、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策、強(qiáng)化節(jié)能的激勵(lì)政策，加大依法實(shí)施節(jié)能管理的力度，加快節(jié)能技術(shù)開(kāi)發(fā)、示范和推廣，推行以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的節(jié)能新機(jī)制。2005年《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》，提出圍繞提高資源利用效率這一核心，重點(diǎn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地與資源的綜合利用，加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)。2007年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》建立了全套的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和審核三大體系，標(biāo)志著中國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制得到了落實(shí)。

面對(duì)中國(guó)重大水域嚴(yán)重污染的嚴(yán)峻事實(shí)，2000年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)水污染的監(jiān)督管理，細(xì)化法律責(zé)任，加大處罰力度。隨后國(guó)務(wù)院相繼批復(fù)了太湖流域、巢湖流域、淮河流域的水污染防治“十五”計(jì)劃。2008年環(huán)保部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)湖泊水環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》，提出要“以污染物減排為核心，以保障飲用水安全為重點(diǎn)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)全面、系統(tǒng)、科學(xué)、嚴(yán)格的污染治理”。2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》進(jìn)一步加大地方政府的責(zé)任，加大對(duì)違法行為的處罰力度，并且進(jìn)一步保障公眾參與的權(quán)利。

（四）發(fā)展生態(tài)文明的政策融合階段（2009至今）

2009年哥本哈根世界氣候大會(huì)的主題是國(guó)際社會(huì)共同合作，應(yīng)對(duì)全球氣候變化。中國(guó)政府承諾：到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降40%～45%。與之相對(duì)應(yīng)，中國(guó)節(jié)能減排政策法規(guī)增加了減少溫室氣體排放的內(nèi)容。以《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》為引導(dǎo)，節(jié)能減排工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，加強(qiáng)資源節(jié)約和管理，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加大環(huán)境保護(hù)力度，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。2011年《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確了中國(guó)控制溫室氣體排放的總體要求和重點(diǎn)任務(wù)，要求加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)節(jié)能降耗，加快建立溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算體系，大力推動(dòng)全社會(huì)低碳節(jié)能行動(dòng)。2012年中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告提出“生態(tài)文明建設(shè)”，將生態(tài)文明建設(shè)納入建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的總布局中，實(shí)行“五位一體”，這是中央報(bào)告首次將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五大建設(shè)并列，具有里程碑的意義。報(bào)告倡導(dǎo)“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”理念，旨在形成“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”，對(duì)后續(xù)的節(jié)能減排政策產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。2014年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和2016年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》，都體現(xiàn)了十八大的精神和要求。

《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》要求化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾，發(fā)展低能耗低排放產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)；狠抓工業(yè)、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳；從價(jià)格、財(cái)稅、綠色融資等方面進(jìn)行政策扶持，推行市場(chǎng)化節(jié)能減排機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警和監(jiān)督檢查，落實(shí)各級(jí)目標(biāo)責(zé)任。2016年的《工業(yè)節(jié)能管理辦法》要求重點(diǎn)做好節(jié)能管理、節(jié)能監(jiān)察、落實(shí)企業(yè)主體地位和重點(diǎn)抓用能大戶(hù)等工作，提升工業(yè)企業(yè)能源利用效率，加快工業(yè)綠色低碳發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2016年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第十篇強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策”，要求加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。其中規(guī)劃第四十三章提出“樹(shù)立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀(guān)，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變”，第四十四章提出“創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化排污者主體責(zé)任，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，這些理念將直接影響下一階段節(jié)能減排政策的走向。

二、中國(guó)節(jié)能減排政策的演進(jìn)特征

從政策特點(diǎn)、政策結(jié)構(gòu)、政策工具及其法律效力的視角進(jìn)行分析，中國(guó)節(jié)能減排政策的發(fā)展軌跡呈現(xiàn)出四個(gè)特點(diǎn)和趨勢(shì)。

（一）政策內(nèi)容：從宏觀(guān)到具體，節(jié)能減排的措施和指標(biāo)逐漸細(xì)化

改革開(kāi)放初期，中國(guó)節(jié)能減排政策起源于《中華人民共和國(guó)憲法》，多見(jiàn)于《中國(guó)節(jié)能技術(shù)政策大綱》等較為宏觀(guān)的文件中。其中對(duì)節(jié)能減排的相關(guān)規(guī)定也基本是粗線(xiàn)條的，規(guī)定中國(guó)節(jié)能減排工作采用政府管理體制。進(jìn)入20世紀(jì)90年代第二階段，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)文件對(duì)節(jié)能減排的規(guī)定開(kāi)始呈現(xiàn)細(xì)化的傾向，并明確了大氣污染的范圍和內(nèi)容，提出了大氣污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)后的修正階段，以《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》等形式出臺(tái)的政策，對(duì)排放種類(lèi)、數(shù)量、排污費(fèi)的征收和使用標(biāo)準(zhǔn)，以及處罰方法等的規(guī)定更加具體和可操作?！笆濉币?guī)劃以來(lái)，國(guó)家有關(guān)節(jié)能減排相關(guān)政策規(guī)定更加細(xì)化，地方層面也相繼出臺(tái)政策并制定具體措施，如《京津冀及周邊地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理方案》《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等。實(shí)踐證明，具體細(xì)化的政策內(nèi)容，有助于政策的落實(shí)和責(zé)任的追究。

（二）政策結(jié)構(gòu)：從并行到整合，節(jié)能與減排的目標(biāo)逐漸系統(tǒng)化

20世紀(jì)80年代初期關(guān)于節(jié)能的相關(guān)政策比較集中，而減排政策相對(duì)較少，符合當(dāng)時(shí)能源短缺、環(huán)境污染問(wèn)題尚不突出的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》頒布后，控制排放、防止污染的政策文件數(shù)量增加?？傮w來(lái)看，節(jié)能政策與減排政策盡管都上升為國(guó)策地位，但基本上屬于各自并行分立，各自頒布實(shí)施和考核。進(jìn)入21世紀(jì)以后，政府提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，節(jié)能政策和減排政策開(kāi)始融合，如《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》涵蓋能源消耗考核方案和減排政策考核辦法，《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》要求發(fā)展低能耗低排放產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。另外，與早期政策相比，2000年以來(lái)節(jié)能減排政策進(jìn)入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和黨代會(huì)報(bào)告，節(jié)能減排政策逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)化態(tài)勢(shì)，同時(shí)表明政策決策層次逐漸提升。

（三）政策工具：從規(guī)制型逐漸走向規(guī)制型、市場(chǎng)型和信息型的復(fù)合

政策工具是政府有效治理的途徑和手段。[5]能否實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，政策工具的選擇至關(guān)重要。在節(jié)能減排政策的形成和發(fā)展階段，政府主要使用規(guī)制型政策工具，運(yùn)用直接供給和管制的方式實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，如1986年的《節(jié)約能源管理暫行條例》。進(jìn)入第二階段后，政府開(kāi)始采用市場(chǎng)型政策工具，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、價(jià)格杠桿來(lái)影響組織和公眾的行為方式選擇，如1997年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》提出完善節(jié)能優(yōu)惠政策。進(jìn)入第三階段，市場(chǎng)型政策工具得到普遍采用。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和公眾環(huán)境意識(shí)的普遍提高，政府開(kāi)始重視信息型政策工具的使用，通過(guò)環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境標(biāo)志和公眾參與來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。如2007年《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法》關(guān)于節(jié)能減排的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、2011年《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》關(guān)于溫室氣體排放的統(tǒng)計(jì)核算。目前，中國(guó)政府基本形成了規(guī)制型、市場(chǎng)型和信息型三種政策工具復(fù)合使用的工具體系，其中規(guī)制型工具仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。2016年“十三五”規(guī)劃提出“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，預(yù)示信息公開(kāi)、公眾參與在實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的過(guò)程中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

（四）政策效力：從經(jīng)濟(jì)和環(huán)保領(lǐng)域走向政治領(lǐng)域，政策層次和法律效力不斷提升

鑒于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的能源枯竭和環(huán)境污染雙重壓力，加之近年來(lái)極端氣候現(xiàn)象頻發(fā)、大范圍空氣污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，節(jié)能減排政策逐漸從早期的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和環(huán)保領(lǐng)域逐漸向政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，成為中國(guó)的基本國(guó)策，并出現(xiàn)在黨代表大會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告等重要的政治文件中，表明節(jié)能減排政策在國(guó)家治理體系中的地位逐漸提升。特別是亞運(yùn)會(huì)、奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、APEC等重要會(huì)議期間，相關(guān)區(qū)域內(nèi)的地方政府出臺(tái)并執(zhí)行緊急狀態(tài)下大氣污染防治措施，采取超常規(guī)手段保障會(huì)議期間空氣質(zhì)量，將節(jié)能減排政策的制定和執(zhí)行上升至政治的高度，實(shí)踐效果十分明顯。同時(shí)，節(jié)能減排政策的法律效力也呈現(xiàn)逐漸提升的態(tài)勢(shì)。特別是節(jié)能、大氣污染防治、水污染防治等相關(guān)法律規(guī)范的多次修訂，以法律形式進(jìn)一步強(qiáng)化了節(jié)能減排政策的法律效力和執(zhí)行力。整體來(lái)看，中國(guó)的節(jié)能減排政策由行政命令主導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)手段、法律法規(guī)為主導(dǎo)的方向逐漸轉(zhuǎn)變。[1]

三、結(jié)論與反思

政策分析過(guò)程具有能動(dòng)性，需要借助客觀(guān)而精確的處理方法來(lái)提高分析的解釋力。

[6]同時(shí)政策分析又是一個(gè)系統(tǒng)、復(fù)雜的科學(xué)，政策分析者要運(yùn)用多元的方法、政策模式，以形成政策知識(shí)和主張。[7]

分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)節(jié)能減排政策呈現(xiàn)正態(tài)的發(fā)展軌跡，依據(jù)政策特點(diǎn)、結(jié)構(gòu)、政策工具及其法律效力的分析框架，可以將這一發(fā)展軌跡總結(jié)為：政策內(nèi)容從宏觀(guān)到具體逐漸細(xì)化，政策結(jié)構(gòu)從并行到整合逐漸系統(tǒng)化，政策工具從規(guī)制型為主到規(guī)制型、市場(chǎng)型和信息型三者的有機(jī)結(jié)合，政策層次和法律效力不斷提升。這一軌跡與西方發(fā)達(dá)國(guó)家快速城市化和工業(yè)化進(jìn)程中節(jié)能減排政策的發(fā)展軌跡存在較高的相似性。從“政策情境—政策表達(dá)—政策結(jié)局”的視角出發(fā)，這一變遷軌跡回應(yīng)了中國(guó)工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能源消耗和污染物排放壓力逐漸增大的現(xiàn)實(shí)情境。[8]盡管本文主要基于政策內(nèi)容文本挖掘，未涉及政策效果評(píng)價(jià)，但結(jié)合前期文獻(xiàn)研究可以發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)，政府在遏制高能耗、高污染這一問(wèn)題所作的努力及其成效是值得肯定的，節(jié)能減排政策對(duì)遏制高能耗和高污染收到了一定的成效。優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、樹(shù)立節(jié)能減排理念、提高能源利用效率和推廣節(jié)能減排技術(shù)等政策目標(biāo)對(duì)節(jié)能、減排和經(jīng)濟(jì)效果產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)作用。同時(shí)值得關(guān)注的是，防治污染目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)效果具有顯著的抑制作用。[9]

盡管中國(guó)節(jié)能減排政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但整體能耗和環(huán)境治理績(jī)效仍不盡如人意。究其原因，一方面是中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程所致，另一方面要反思政策的有效性。首先，作為發(fā)展中國(guó)家，要充分重視后發(fā)優(yōu)勢(shì)和發(fā)達(dá)國(guó)家的前車(chē)之鑒，探索發(fā)達(dá)國(guó)家城市化和工業(yè)化進(jìn)程中能耗和污染的一般規(guī)律，并著力思考如何跳出發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染、后治理”的軌跡。其次，要跳出“各自為戰(zhàn)”的碎片化模式，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同。資源協(xié)同與服務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同與管理協(xié)同，是打破治理結(jié)構(gòu)碎片化、實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的核心要素。[10]為此，要加強(qiáng)不同政策部門(mén)、不同地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)不同政策之間的協(xié)同性、減少“政策打架”是建立協(xié)同節(jié)能減排模式的關(guān)鍵。再次，要進(jìn)一步推進(jìn)政策工具的多元化與多樣性，特別是進(jìn)一步增加市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具和信息型政策工具的比重。只有充分發(fā)揮規(guī)制型政策工具、市場(chǎng)型政策工具和信息型政策工具的協(xié)同作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)和公眾節(jié)能減排的主動(dòng)性和積極性，才有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)各個(gè)層面從“被動(dòng)節(jié)能”向“主動(dòng)節(jié)能”、從“不敢排污”向“不想排污”的轉(zhuǎn)變，從而全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：張巖林

Abstract： Since the reform and opening-up in 1978， the evolution of energy conservation and emissions reduction policies in China can be generalized as four stages： formation， development， modification and integration. In general， it shows the following change tracks： the policy content is gradually refined； the policy structure becomes systematized； the policy tools become diversified； and the policy level and legal effect upgrades continuously. Faced with repaid urbanization and industrialization， the government needs to make further use of late-mover advantages， improve the integrity and synergy of policies， and give full play to the policy tools both of incentive and information.

Key words： energy conservation and emission reduction； policy evolution； policy text； policy tool