何雪梅

我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，農(nóng)村貧困問題已經(jīng)發(fā)生根本性變化，實現(xiàn)由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)型，防止返貧成為當(dāng)前和今后亟需解決的重要問題。2020—2021年，國家先后兩次出臺關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的文件，各地相應(yīng)建立防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制，但由于機(jī)制建設(shè)尚處于起步階段，在實踐中還存在一些比較突出的矛盾和問題。課題組通過分析各地監(jiān)測和幫扶機(jī)制建立情況，采用實地調(diào)研和走訪座談等方式，論證返貧規(guī)律和共性問題，有針對性地提出對策建議。

一、各地機(jī)制建立情況及特點

（一）責(zé)任體系層級清晰

截至2021年6月，各地結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H制定防止返貧的監(jiān)測和幫扶機(jī)制文件，對返貧監(jiān)測和幫扶工作進(jìn)行責(zé)任明確和制度安排，建立起由省級負(fù)總責(zé)、市級履行主體責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行第一責(zé)任、村（社區(qū)）履行直接責(zé)任以及相關(guān)部門履行聯(lián)動責(zé)任的五級監(jiān)測和幫扶響應(yīng)責(zé)任體系，層級責(zé)任明確，機(jī)制運行有序。在國家層面，對健全監(jiān)測和幫扶機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計，并對各地進(jìn)行定期調(diào)度;在省級層面，統(tǒng)籌監(jiān)測和幫扶資源，分層分類指導(dǎo)轄區(qū)機(jī)制建立及組織實施;在市級層面，細(xì)化監(jiān)測和幫扶工作措施，因地制宜安排部署監(jiān)測和幫扶工作，發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和解決防止返貧發(fā)生過程及誘因等共性問題;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，具體落實防止返貧監(jiān)測和幫扶的基礎(chǔ)性工作。

（二）監(jiān)測流程規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

從整體情況看，各地防止返貧監(jiān)測機(jī)制對監(jiān)測對象、監(jiān)測范圍、監(jiān)測方法等全過程進(jìn)行明確界定，監(jiān)測機(jī)制建設(shè)趨于規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。監(jiān)測重點均設(shè)置為脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及嚴(yán)重困難戶三大類，甘肅省制定《防止返貧監(jiān)測對象家庭經(jīng)濟(jì)狀況評估核查辦法》，為規(guī)范監(jiān)測對象家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查難題提供有益借鑒;監(jiān)測范圍均設(shè)置為人均可支配收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)1.5倍左右的家庭，監(jiān)測規(guī)?；驹O(shè)置在建卡人口的5%～10%之間;監(jiān)測流程包括農(nóng)戶申報、入戶核實、村級評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、區(qū)縣審定等環(huán)節(jié);監(jiān)測方法基本采用走訪排查、專項篩查、核查比對以及綜合預(yù)警等，多地還運用大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行實時監(jiān)測。

（三）幫扶機(jī)制多元延續(xù)

各地采用“延續(xù)+創(chuàng)新”方式建設(shè)幫扶機(jī)制體系。一方面，加強(qiáng)脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的政策銜接，初步建立起產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶、綜合保障、臨時救助等防止返貧幫扶政策體系;另一方面，創(chuàng)新完善幫扶政策，推進(jìn)防返貧致貧政策保障“擴(kuò)面提質(zhì)”。在扶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建設(shè)上，山西省制定《關(guān)于健全完善產(chǎn)業(yè)帶貧益貧的指導(dǎo)意見》，湖北武漢市制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧項目資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》;在防貧保險幫扶機(jī)制建設(shè)上，江西省制定《關(guān)于開展防貧保險工作的指導(dǎo)意見》，安徽省淮安市率先開創(chuàng)“經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)收入保險機(jī)制”。以上機(jī)制對防止規(guī)模性返貧具有較大啟示價值。

二、矛盾與問題

（一）風(fēng)險監(jiān)測的預(yù)設(shè)性與幫扶響應(yīng)的滯后性之間的矛盾

一是監(jiān)測指標(biāo)設(shè)置局限。多地政策制定“上下一般粗”，欠缺地方風(fēng)險監(jiān)測特征，多側(cè)重于對返貧的外部災(zāi)害型、“三保障”以及飲水等保障型風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測，對發(fā)展型、結(jié)構(gòu)型返貧風(fēng)險關(guān)注不夠，監(jiān)測“貧”的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)多，“困”的社會指標(biāo)少，容易導(dǎo)致在監(jiān)測過程中忽視隱性返貧風(fēng)險問題。二是部分幫扶政策銜接滯后。除脫貧不穩(wěn)定戶享有過渡期的系統(tǒng)幫扶政策外，邊緣易致貧戶、嚴(yán)重困難戶的幫扶政策特別是醫(yī)療保障健康幫扶政策不健全。隨著貧困性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和農(nóng)村人口老齡化加劇，返貧幫扶政策面臨扶貧內(nèi)容擴(kuò)大、貧困兜底壓力加大等新形勢，政策性返貧風(fēng)險增大。三是規(guī)模性返貧風(fēng)險預(yù)判不足。各地加強(qiáng)重點人群的定向返貧監(jiān)測，客觀上忽視返貧風(fēng)險的演變規(guī)律，規(guī)模性返貧監(jiān)測范圍、標(biāo)準(zhǔn)界定及治理研究比較滯后，對規(guī)模性返貧監(jiān)測手段不足，存在監(jiān)測反應(yīng)和幫扶不及時的風(fēng)險。

（二）監(jiān)測機(jī)制的統(tǒng)籌性與監(jiān)測協(xié)作的機(jī)械性之間的矛盾

一是農(nóng)村家庭配合度不高。一方面，信息采集難。由于農(nóng)村人口流動性強(qiáng)，家庭個體化趨勢明顯，信息采集量多面廣，家庭成員信息口徑不統(tǒng)一，基層信息采集難度大，信息數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高;另一方面，利益聯(lián)結(jié)難。由于產(chǎn)業(yè)扶貧項目投資大、項目同質(zhì)化嚴(yán)重等問題，導(dǎo)致在農(nóng)村“三變”改革中，多數(shù)農(nóng)村家庭對收益預(yù)期不高，產(chǎn)業(yè)幫扶項目參與度不高，客觀增大了返貧風(fēng)險監(jiān)測難度。二是社會關(guān)注度不高。社會組織、市場主體與政府的返貧風(fēng)險信息監(jiān)測協(xié)作機(jī)制尚未建立完善，市場主體、社會組織對內(nèi)部農(nóng)村職（員）工返貧風(fēng)險關(guān)注不夠，“政府+社會+家庭”返貧風(fēng)險監(jiān)測格局尚未形成。三是監(jiān)測協(xié)作機(jī)制不健全。監(jiān)測主體涉及扶貧、民政、教育等政府部門20多個，由于條塊分割式責(zé)任管理模式，導(dǎo)致部門之間監(jiān)測協(xié)作機(jī)制不夠靈活，加上統(tǒng)計口徑、測算方法不同，導(dǎo)致基礎(chǔ)信息比對不準(zhǔn)。同時，部門之間還存在返貧篩查預(yù)警壁壘、信息共享不充分、返貧問題發(fā)布機(jī)制不完善等問題，難以實現(xiàn)返貧監(jiān)測統(tǒng)籌管理。

（三）返貧治理的系統(tǒng)性與監(jiān)測能力的局限性之間的矛盾

一是監(jiān)測力量比較薄弱。當(dāng)前返貧風(fēng)險監(jiān)測基層力量沒有配設(shè)專職信息員，主要包括縣、鄉(xiāng)（街鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）三級信息員，信息員以兼職為主，人均工作量繁重、監(jiān)測半徑較大、范圍較廣，監(jiān)測力量相對薄弱。二是監(jiān)測專業(yè)程度欠缺。由于沒有明確基層信息監(jiān)測員任職資格和準(zhǔn)入條件，加之缺乏相應(yīng)待遇保障，內(nèi)生動力不足，基層信息員素質(zhì)和能力參差不齊，難以及時監(jiān)測并處理基礎(chǔ)信息。同時，災(zāi)害信息員、群防群測員等專業(yè)人才游離在監(jiān)測隊伍外，返貧風(fēng)險專業(yè)監(jiān)測能力薄弱。三是監(jiān)測技術(shù)支撐不夠有力。部分區(qū)域大數(shù)據(jù)、云計算、地理信息等新技術(shù)運用有限，難以克服返貧風(fēng)險點多、面廣、戰(zhàn)線長等問題，數(shù)據(jù)交流平臺搭建不充分而產(chǎn)生拖曳效應(yīng)。同時，部分區(qū)域防止返貧信息化監(jiān)測平臺功能模塊設(shè)計復(fù)雜，給基層干部和群眾使用帶來諸多不便。

三、對策與建議

（一）科學(xué)優(yōu)化監(jiān)測指標(biāo)

以三類人群為監(jiān)測重點，注重發(fā)展型、結(jié)構(gòu)型家庭返貧風(fēng)險，細(xì)化定量和定性監(jiān)測指標(biāo)體系。建議將原有監(jiān)測指標(biāo)優(yōu)化成家庭外部環(huán)境和內(nèi)部條件兩大類：外部環(huán)境主要監(jiān)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、區(qū)位資源和優(yōu)惠政策等，內(nèi)部條件主要監(jiān)測勞動力、教育、技能、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等家庭基礎(chǔ)和生計指標(biāo)，既包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也包括社會指標(biāo)。同時，有針對性地實施分類監(jiān)測。對于脫貧不穩(wěn)定戶，重點加強(qiáng)發(fā)展能力監(jiān)測，主要監(jiān)測勞動技能、就業(yè)情況、子女教育、生計資源等情況;對于邊緣易致貧戶，重點加強(qiáng)發(fā)展能力和基本公共服務(wù)監(jiān)測，主要監(jiān)測收入水平、收入來源及抗險能力等;對于嚴(yán)重困難戶等其他農(nóng)村家庭，重點加強(qiáng)自然災(zāi)害、突發(fā)事件、公共衛(wèi)生等監(jiān)測，主要監(jiān)測災(zāi)害損失、就業(yè)環(huán)境、崗位供給等情況，確保及時監(jiān)測到顯性和隱性返貧風(fēng)險。

（二）探索規(guī)模性返貧標(biāo)準(zhǔn)

建議規(guī)模性返貧以村為基本單元，以村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、村民文明素養(yǎng)為中心，重點監(jiān)測突發(fā)公共事件、自然災(zāi)害、搬遷集中區(qū)以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目等影響輻射面情況，合理確定規(guī)模性返貧衡量參考指標(biāo)，制定出臺關(guān)于防止規(guī)模性返貧指導(dǎo)性文件。國家和省級層面，試點確定一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，增強(qiáng)其鞏固脫貧成果及內(nèi)生發(fā)展動力。同時，及時研究個案返貧的共性特征，避免引起規(guī)模性返貧現(xiàn)象。尤其重視防范重要風(fēng)險，組織水利、農(nóng)業(yè)、應(yīng)急管理等部門，重點關(guān)注季節(jié)性缺水、住房損毀、農(nóng)作物歉收等風(fēng)險，及時做好“兩不愁三保障”問題的防范化解工作。

（三）完善多元監(jiān)測體系

突出村級黨組織的核心作用，突破依靠基層信息員采集信息的現(xiàn)狀， 健全“1+X”基層信息體系，多方引導(dǎo)社會組織、市場主體協(xié)調(diào)參與。發(fā)揮基層政府的執(zhí)行力作用，加強(qiáng)基層政府對扶貧政策變化、市場經(jīng)濟(jì)波動、自然災(zāi)害沖擊、突發(fā)公共事件等風(fēng)險預(yù)警能力建設(shè)，協(xié)調(diào)動員監(jiān)測資源，及時把控風(fēng)險點。健全“政府+家庭+社會”監(jiān)測格局，引導(dǎo)社會組織、市場主體關(guān)注農(nóng)村家庭的務(wù)工調(diào)整轉(zhuǎn)換，發(fā)布社會組織扶貧信息，多方提供民生服務(wù)。建立政府和社會組織、市場主體防止返貧監(jiān)測協(xié)作機(jī)制，彌補(bǔ)政府風(fēng)險監(jiān)測不足。同時，持續(xù)教育引導(dǎo)農(nóng)村家庭增強(qiáng)風(fēng)險防范和發(fā)展意識，如實反映家庭生活生產(chǎn)情況，及時化解返貧風(fēng)險。

（四）強(qiáng)化監(jiān)測能力建設(shè)

在技術(shù)支撐上，對接“全國扶貧信息開發(fā)系統(tǒng)”， 各級政府適時開發(fā)完善本級信息系統(tǒng)功能、防止返貧大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺、手機(jī)APP等，注重優(yōu)化功能板塊，規(guī)范返貧監(jiān)測數(shù)據(jù)信息填報，減輕基層信息員采集工作量。在人才培養(yǎng)上，省級組織和人力社保部門制定出臺激勵機(jī)制，探索建立基層信息員任職資格和待遇保障制，并整合水利、氣象、災(zāi)害、公共衛(wèi)生等專業(yè)技術(shù)人員到返貧風(fēng)險監(jiān)測隊伍中。建立防止返貧監(jiān)測分級分類培訓(xùn)制度，定期開展政策和能力培訓(xùn)，持續(xù)提升監(jiān)測能力。在機(jī)制建設(shè)上，建立風(fēng)險監(jiān)測協(xié)作制，加強(qiáng)不同監(jiān)測主體之間密切聯(lián)系、高效協(xié)作，合理分配監(jiān)測職責(zé);建立信息共享共建制，搭建信息充分交流、積極反饋和實時匯總的開放平臺，分批分級探索相關(guān)部門信息系統(tǒng)實時聯(lián)網(wǎng)，定期核實比對信息，逐步突破部門信息“壁壘”;建立監(jiān)測風(fēng)險分擔(dān)制，壓緊壓實部門監(jiān)測責(zé)任，促使部門積極參與防止返貧監(jiān)測和幫扶工作。

（五）完善政策銜接機(jī)制

加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)+消費+就業(yè)+保障”等幫扶機(jī)制銜接。產(chǎn)業(yè)幫扶上，針對具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的貧困脆弱地區(qū)和監(jiān)測對象，集中力量發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加快扶貧產(chǎn)業(yè)向致富產(chǎn)業(yè)升級;尤其要注重產(chǎn)業(yè)組織模式創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)組織對產(chǎn)業(yè)的促活能力以及對監(jiān)測對象的帶動能力，強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)效應(yīng)，激發(fā)家庭產(chǎn)業(yè)項目參與動力。消費幫扶上，針對有生產(chǎn)能力缺少銷售渠道的監(jiān)測對象，由政府發(fā)動黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等力量，對貧困地區(qū)開展有組織、有規(guī)模、可持續(xù)地定向消費幫扶。對有特色旅游資源的脫貧區(qū)域，組織發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)等方式，筑牢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。就業(yè)幫扶上，針對有勞動力但缺乏勞動技能的監(jiān)測對象，持續(xù)組織開展知識技能、勞動技能培訓(xùn)和就業(yè)技能培訓(xùn)等，特別是統(tǒng)籌當(dāng)?shù)胤鲐氻椖?、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、公益項目等用人需求，針對性開展定向崗位技能培訓(xùn)，優(yōu)先安置監(jiān)測對象就業(yè)。保障幫扶上，重點優(yōu)化健康幫扶政策，持續(xù)降低特殊人群住院費用個人自付比例;擴(kuò)大防貧保險作用，可借鑒江蘇淮安經(jīng)驗做法，將“防貧保”拓展到經(jīng)濟(jì)薄弱村，降低規(guī)模性返貧風(fēng)險。

作 者：中共重慶市北碚區(qū)委黨校常務(wù)副校長

責(zé)任編輯：張 波

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