張樹華 李墨洋

摘 要：黨的十八大以來，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入嶄新的階段，開辟了我們黨治國理政的新境界。從治理實(shí)踐看，制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，但是有了制度不意味著萬事大吉。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)把握好推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，要警惕制度主義，防止出現(xiàn)制度絕對化、制度僵化、制度效能弱化等風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)相關(guān)制度的完善和發(fā)展，最大限度上發(fā)揮制度優(yōu)勢，最高程度上提升治理能力實(shí)效性。

關(guān)鍵詞：制度;治理體系;治理能力;關(guān)鍵點(diǎn)

中圖分類號(hào)：D62? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2022）02-0041-07

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段。以習(xí)近平同志為核心的黨中央帶領(lǐng)中國人民，高舉社會(huì)主義大旗，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，用理論和行動(dòng)全面回答了我國應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”[1]這個(gè)重大政治問題，生動(dòng)詮釋了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義?！爸袊啤背删汀爸袊巍?，以“中國之治”應(yīng)對當(dāng)今世界百年未有之大變局，是中國創(chuàng)造世界發(fā)展“兩大奇跡”、走向民族復(fù)興的制度密碼，也是中國展現(xiàn)給世界的成功實(shí)踐。但是，我們也要清醒地看到，在我國制度和治理體系持續(xù)顯現(xiàn)理論與邏輯優(yōu)勢的同時(shí)，也應(yīng)避免出現(xiàn)制度絕對化、制度僵化、制度效能弱化等傾向。在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)上，面對錯(cuò)綜復(fù)雜的國際環(huán)境和我國社會(huì)主要矛盾所帶來的新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新，持續(xù)推動(dòng)相關(guān)制度的完善和發(fā)展，最大限度發(fā)揮制度優(yōu)勢，最高程度提高治理能力實(shí)效性。

一、從“中國之制”到“中國之治”：

理論邏輯與現(xiàn)實(shí)價(jià)值

“中國之制”是指中國特色社會(huì)主義制度，是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度。[2]“中國之治”是指通過進(jìn)一步堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，把國家制度的顯著優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！爸袊啤焙汀爸袊巍眱烧咧g既存在著顯著區(qū)別，又相輔相成、密切統(tǒng)一，是理論邏輯與實(shí)踐邏輯的統(tǒng)一，是結(jié)構(gòu)與功能的統(tǒng)一。

系統(tǒng)科學(xué)在認(rèn)識(shí)和分析國家治理體系運(yùn)行方面具有重要的理論價(jià)值。我國國家治理體系以社會(huì)主義為根本和特質(zhì)。國家治理體系運(yùn)行是以國家制度作為根本依據(jù)，以國家制度架構(gòu)為“四梁八柱”，以黨的領(lǐng)導(dǎo)作為控制中樞，以實(shí)踐中的體制、機(jī)制、規(guī)矩、原則來組織和鏈接各子系統(tǒng)，將資源、組織和個(gè)體等要素有機(jī)統(tǒng)合并協(xié)同運(yùn)行的復(fù)雜系統(tǒng)。

除了制度結(jié)構(gòu)、資源稟賦、權(quán)力配置等“硬件”因素外，國家治理體系效能的發(fā)揮還依賴于靈活的政策機(jī)制，特別是各子系統(tǒng)的協(xié)同與銜接機(jī)制、信息反饋與調(diào)平糾偏機(jī)制、系統(tǒng)主體能動(dòng)性的激發(fā)機(jī)制等方面。

首先，“中國之制”主要指中國特色社會(huì)主義制度體系，尤其是展現(xiàn)了這一制度體系與中國國情的高度契合性?！爸袊巍敝攸c(diǎn)指基于制度體系生成的治理政策和治理效能。其次，“中國之制”與“中國之治”均呈現(xiàn)在國家治理現(xiàn)代化過程中，“中國之制”的效能主要體現(xiàn)在推動(dòng)治理現(xiàn)代化初期，“中國之治”的效能主要在治理現(xiàn)代化推進(jìn)到一定階段之后呈現(xiàn)。前者是后者的“先聲”，而且從“中國之制”到“中國之治”，是新時(shí)代現(xiàn)代化進(jìn)程的應(yīng)有之義。最后，“中國之制”是制度體系的基礎(chǔ)，“中國之治”是以“中國之制”搭建的制度體系為根基，從無數(shù)次的實(shí)踐探索和總結(jié)中構(gòu)建的治理政策與治理成果，形成完善的治理體系。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視制度建設(shè)，在推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度成熟和穩(wěn)定的道路上，“完善、成熟的制度”理念已經(jīng)提上重要的日程。然而，我們正面臨著“百年未有之大變局”的國際局勢，錯(cuò)綜復(fù)雜的國際環(huán)境要求我們黨應(yīng)對全球發(fā)展之大勢要科學(xué)認(rèn)知，對世界格局之變化要深刻洞察。我們黨應(yīng)立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局，以“中國之治”應(yīng)對世界“百年未有之大變局”，對指導(dǎo)我們開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新勝利具有重大而深遠(yuǎn)的歷史意義。

（一）“中國之治”是中國走向民族復(fù)興的制度密碼

“中國之治”以“中國之制”為基礎(chǔ)，是以中國特色社會(huì)主義制度體系作為根基構(gòu)建治理體系，從而推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，為中國走向民族復(fù)興提供強(qiáng)有力保障?！爸袊巍钡膶?shí)踐和經(jīng)驗(yàn)是立得住、行得通的。我們借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，杜絕效仿西方模式，最終探索出一條符合我國國情的政治發(fā)展道路，即構(gòu)建中國特色社會(huì)主義制度。70多年來，在中國特色社會(huì)主義制度指引下，我國擺脫了積貧積弱的局面，在經(jīng)濟(jì)方面實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，在社會(huì)方面實(shí)現(xiàn)了長期穩(wěn)定?，F(xiàn)在，我國綜合國力明顯提升，從“世界大國”逐步走向“世界強(qiáng)國”，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在經(jīng)濟(jì)方面，我國經(jīng)濟(jì)增長對世界經(jīng)濟(jì)增長年均貢獻(xiàn)率接近30%，已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿υ春头€(wěn)定器，特別在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化期間表現(xiàn)突出;在科技方面，我國攻克眾多技術(shù)難關(guān)，從“中國制造”向“中國創(chuàng)造”邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)蛟龍入海、神舟飛天、天眼觀星等偉大工程。不僅如此，在中國特色社會(huì)主義制度的正確引領(lǐng)和中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國如期完成全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，成功打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，創(chuàng)造人類發(fā)展史上的又一奇跡。這些在民族復(fù)興之路上取得的優(yōu)異成績，充分證明著“中國之治”是成功的治理密碼。

（二）“中國之治”是中國交給世界的成功答案

“中國之治”不僅展現(xiàn)了中國治理現(xiàn)代化的成功經(jīng)驗(yàn)，也是在世界百年未有之大變局中，中國交給世界的成功答案?！爸袊啤钡闹袊厣鐣?huì)主義制度是借鑒古今中外成功經(jīng)驗(yàn)，在無數(shù)次探索和實(shí)踐中形成的?！爸袊巍笔窃谥袊哌M(jìn)全球現(xiàn)代化進(jìn)程中生成的，它是發(fā)展的、包容的、開放的，既有特殊性，又有普適性。“中國之治”正在用中國的發(fā)展講述中國道路和中國實(shí)踐的成就，用中國的邏輯講清世界發(fā)展的脈絡(luò)，反映了世界發(fā)展的規(guī)律性。中國作為發(fā)展中國家，國家的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展問題與其他發(fā)展中國家具有強(qiáng)烈的相似性和相關(guān)性?！爸袊巍笨梢越o予相關(guān)的發(fā)展中國家更多有價(jià)值的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提供可行性較強(qiáng)的發(fā)展啟示。當(dāng)今世界各國共同面臨著百年未有之大變局，在面臨道路選擇的困境時(shí)，“中國之治”無疑可為其提供可借鑒的“中國方案”和“中國智慧”。

二、推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的

風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和著力點(diǎn)

當(dāng)前，我國從“中國之制”到“中國之治”的政治發(fā)展進(jìn)程正在穩(wěn)步推進(jìn)，不斷地推動(dòng)著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。從實(shí)踐治理情況看，宏觀舉措已經(jīng)取得明顯實(shí)績，但是在推進(jìn)過程中要警惕制度決定論、制度政績觀、制度避責(zé)主義，防止出現(xiàn)制度絕對化、制度僵化、制度效能弱化等風(fēng)險(xiǎn)。

（一）避免制度主義，將制度絕對化

制度是一個(gè)復(fù)雜、開放、包容的政治系統(tǒng)，是提升治理能力現(xiàn)代化的根本保障。國家治理體系建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)，包括經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會(huì)制度、文化制度、生態(tài)保護(hù)制度、軍隊(duì)管理制度、執(zhí)政黨黨內(nèi)制度、國防外交制度[3]等。然而，在治理過程中系統(tǒng)觀和協(xié)同觀弱化，忽視制度建設(shè)、制度創(chuàng)新和制度優(yōu)化之間的相互關(guān)系，容易出現(xiàn)唯制度化、泛制度化等現(xiàn)象，有混淆制度與體制、機(jī)制、機(jī)理、規(guī)定、原則等問題的傾向，造成“制度體系是一個(gè)筐，任何制度形式都往里裝”等情況。

黨的十八大之前，我國曾出現(xiàn)“政出多門”“各自為政”等不規(guī)范現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年4月各地區(qū)各部門黨組織發(fā)現(xiàn)和處理“問題文件”近1400件。[4]近幾年，我們強(qiáng)化對黨內(nèi)法規(guī)制度的“瘦身”工作，提高制度體系的“健康”程度。但是，目前在治理進(jìn)程中，尤其在基層治理中，對于“什么是根本制度”“什么是基本制度”“什么是重要制度”等仍會(huì)出現(xiàn)混淆，存在制度泛化、制度絕對化等傾向，造成基層工作無法有效展開，治理能力無法達(dá)到有效提升。

（二）不斷完善創(chuàng)新，避免制度固化、僵化

推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，治理主體在連續(xù)取得明顯治理實(shí)績的情況下極易出現(xiàn)“治理慣性”，即認(rèn)為此前行之有效的制度尤其是治理理念、治理方法等依然能夠有效應(yīng)對治理過程中出現(xiàn)的問題，在新的治理環(huán)境中缺乏創(chuàng)新，繼續(xù)采用舊制度中的治理理念和治理方法。

制度建設(shè)不是機(jī)械僵化、無所不包的完全理性設(shè)計(jì)。[5]制度僵化會(huì)造成制度靜止和封閉，無法推動(dòng)制度適應(yīng)新的發(fā)展情況進(jìn)行創(chuàng)新，造成制度缺乏科學(xué)性和有效性，成為社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的阻力，對治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程乃至政權(quán)穩(wěn)定產(chǎn)生明顯負(fù)面影響。例如，18世紀(jì)后期，法國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等領(lǐng)域的環(huán)境均出現(xiàn)顯著變化，但是法國的政治制度并未隨著環(huán)境的變化展開變革，出現(xiàn)“舊制度與新環(huán)境”并行的情況，由此爆發(fā)法國大革命。完善的制度體系構(gòu)建需要實(shí)踐和探索，需要與時(shí)俱進(jìn)地不斷提升改造、完善、優(yōu)化和升級。

當(dāng)今世界各國身處百年未有之大變局中，這一宏觀環(huán)境意味著制度所處的環(huán)境在快速變化，也意味著制度必須隨著環(huán)境的變化而及時(shí)變革。在基層治理中，制度僵化頻繁出現(xiàn)，上行下效、鸚鵡學(xué)舌的固化工作模式，對于中央頒布的政策文件直接執(zhí)行，沒有因地制宜地制定和推行地方政策文件，導(dǎo)致局部地方出現(xiàn)治理不善等形式主義現(xiàn)象，無法滿足新時(shí)代人民群眾多層次、差異化、個(gè)性化的需求，直接影響國家治理效能。

（三）持續(xù)優(yōu)化體制機(jī)制，避免制度效應(yīng)遞減、效能弱化

從實(shí)踐情況來看，我國治理能力現(xiàn)代化建設(shè)在穩(wěn)步推進(jìn)的過程中存在制度效能弱化的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致治理體系和治理能力不健全、不完善等現(xiàn)象出現(xiàn)，治理效能減弱。

例如，在構(gòu)建“服務(wù)型政府”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式時(shí)市場主導(dǎo)作用不明顯，政府主導(dǎo)模式還需要進(jìn)一步改善，主要表現(xiàn)在：發(fā)行公債、土地財(cái)政、行政審批、銀行向國有企業(yè)注資、特定產(chǎn)業(yè)政策傾斜等[6]仍是資源配置的主要手段，市場機(jī)制的作用難以發(fā)揮，民營經(jīng)濟(jì)瓶頸問題沒能得到有效改善。

制度效能弱化，形式主義和官僚主義影響黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，尤其出現(xiàn)在基層治理進(jìn)程中。目前，“權(quán)責(zé)不匹配”“條塊分割”以及“小馬拉大車”等現(xiàn)象偶爾出現(xiàn)在基層治理工作中，其影響體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：一是造成基層治理工作繁重，“對上不對下”的傾向明顯，疲于應(yīng)付上級下派的行政任務(wù)，常常出現(xiàn)基層政府治理難以落實(shí)等情況。二是基層向上級部門反映問題的“音量不足”。[7]由于基層治理工作特征是數(shù)量大、事情小，多數(shù)復(fù)雜而瑣碎，很多問題向上級反映后長期得不到有效解決，直接影響居民參與基層自治的積極性。三是存在基層治理“碎片化”的各自為政、協(xié)調(diào)困難等情況，造成治理體系結(jié)構(gòu)和功能的失衡及基層治理效能的弱化。

基層治理是國家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。[8]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“十四五”時(shí)期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫。[9]因此，如何推動(dòng)基層治理建設(shè)，把更多權(quán)力和責(zé)任下沉到基層，如何推動(dòng)體制、機(jī)制創(chuàng)新，提升基層治理能力建設(shè)，如何調(diào)動(dòng)基層干部主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性，如何將“制度優(yōu)勢”轉(zhuǎn)化為“基層治理效能”等，值得深入研究。

三、新時(shí)代推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化

建設(shè)的優(yōu)化路徑和關(guān)鍵點(diǎn)

當(dāng)前，在國家推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，易存在制度泛化、制度僵化、制度效能弱化等風(fēng)險(xiǎn)，為避免這些情況出現(xiàn)，面對百年未有之大變局的國際環(huán)境，要深刻認(rèn)識(shí)世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化、文化多樣化等錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢所帶來的新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇，應(yīng)推動(dòng)相關(guān)制度的完善和發(fā)展，最大限度上發(fā)揮制度優(yōu)勢，最高程度上提升治理能力實(shí)效性。

（一）以系統(tǒng)觀、協(xié)同觀推進(jìn)制度體系持續(xù)優(yōu)化

習(xí)近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”[10]。由此可見，國家治理能力現(xiàn)代化需要一個(gè)具備系統(tǒng)觀和協(xié)同觀的科學(xué)規(guī)范的制度體系作為支撐。

系統(tǒng)觀作為馬克思主義世界觀的內(nèi)在組成部分，馬克思率先運(yùn)用系統(tǒng)方法將社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律和整體規(guī)律進(jìn)行整體闡述，是“社會(huì)科學(xué)中現(xiàn)代系統(tǒng)方法的始祖”。系統(tǒng)觀亦是新時(shí)代馬克思主義理論和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，指導(dǎo)實(shí)踐、解決問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、講好故事的基本方法和內(nèi)在遵循，也是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)方法論。[11]

協(xié)同觀是馬克思恩格斯在闡述社會(huì)發(fā)展理論時(shí)形成的思想，該思想認(rèn)為社會(huì)是各方面存在協(xié)同關(guān)系的復(fù)雜系統(tǒng)。社會(huì)協(xié)同的理想狀態(tài)是社會(huì)和諧、人的全面發(fā)展均可以實(shí)現(xiàn)。[12]

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》中多次提到“制度建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)制度對于提升與加強(qiáng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用。制度是提升治理能力現(xiàn)代化的根基，也是重要的基礎(chǔ)保障。當(dāng)前，制度體系作為復(fù)雜、開放，具有包容性的系統(tǒng)，要警惕制度泛化，以及制度、體制、機(jī)制、機(jī)理、規(guī)定、原則混淆化的問題和傾向。在治理過程中要分清主次，分清什么是根本制度、什么是基本制度、什么是重要制度。如同構(gòu)建房屋，完成“地基”建設(shè)的同時(shí)，對“四梁八柱”和“內(nèi)部結(jié)構(gòu)”要有所區(qū)分，要避免“制度體系是一個(gè)筐”的形式主義情形。

應(yīng)加強(qiáng)黨對國家層面制度體系和制度建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持系統(tǒng)、協(xié)同、創(chuàng)新等觀念，處理好制度建設(shè)、制度創(chuàng)新和制度優(yōu)化之間的相互關(guān)系。以全局的觀念、系統(tǒng)的思維和創(chuàng)新的改革精神謀劃與推進(jìn)制度建設(shè)，即前期要“夯基壘臺(tái)、立柱架梁”，中期要“全面推進(jìn)、積厚成勢”，后期要“協(xié)同高效、系統(tǒng)集成”，最終達(dá)到“健全制度、筑牢根基”，以保證制度的穩(wěn)定和有效運(yùn)行，又要以改革和創(chuàng)新的精神推進(jìn)各領(lǐng)域各方面出現(xiàn)的體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新等問題的解決。以系統(tǒng)協(xié)同的觀念推動(dòng)改革，還需要及時(shí)完善配套的政策和技術(shù)條件，補(bǔ)足決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)以及信息通路的短板、弱項(xiàng)，降低改革的成本，推動(dòng)系統(tǒng)協(xié)同集成效能的發(fā)揮。

（二）以集成性創(chuàng)新提高制度體系的綜合效能

系統(tǒng)的性質(zhì)取決于要素的結(jié)構(gòu)，而結(jié)構(gòu)的好壞直接體現(xiàn)于動(dòng)態(tài)要素之間的協(xié)調(diào)性[13]（P655）。社會(huì)系統(tǒng)中子系統(tǒng)和部分的作用之于整體并非是簡單線性疊加的。對于基層情況高度分化復(fù)雜的改革系統(tǒng)工程而言，對子系統(tǒng)和層次結(jié)構(gòu)之間復(fù)雜的關(guān)聯(lián)關(guān)系以及系統(tǒng)整體涌現(xiàn)性[14]（P130）的研究尤為重要。

從系統(tǒng)的整體涌現(xiàn)性角度推動(dòng)改革，就需要將制度集成與改革創(chuàng)新相結(jié)合，聚焦改革舉措，加強(qiáng)制度創(chuàng)新、體制機(jī)制聯(lián)動(dòng)以及政策銜接配套，提升制度綜合效能。同時(shí)，完善的制度體系應(yīng)剛?cè)嵯酀?jì)、環(huán)環(huán)相扣，能夠及時(shí)查漏補(bǔ)缺。一般來講，制度的體制、機(jī)制、法律、原則、規(guī)定等制度體系是相對穩(wěn)定的，不能朝令夕改，具有較強(qiáng)的剛性和長期的約束力。在制度貫徹落實(shí)的實(shí)踐中，“柔”性的因地制宜將提高真實(shí)作用。

不過，實(shí)踐永無止境，制度體系的構(gòu)建不會(huì)是一勞永逸的，需要不斷地修補(bǔ)和完善。人類社會(huì)的歷史經(jīng)驗(yàn)充分證明，再好的制度也要避免老化、硬化和僵化，制度的發(fā)展要與時(shí)俱進(jìn)，需要不斷地提升改造、完善、優(yōu)化和升級。為此，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”[15]。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著力推進(jìn)制度創(chuàng)新，“制度設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、制度安排、制度完善、制度保障、制度銜接”[16]等已經(jīng)成為政治建設(shè)的亮點(diǎn)。要通過頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)各項(xiàng)制度完善發(fā)展，構(gòu)建行得通、真管用、有效率、有活力的制度體系，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢，形成治理合力，以提高制度的綜合效能。

（三）以正確的政策保證制度體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)

鄧小平同志曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“基本路線要管一百年，動(dòng)搖不得。只有堅(jiān)持這條路線，人民才會(huì)相信你，擁護(hù)你?！盵17]（P370）正確的路線和方針作為制度體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“生命線”，必須長期堅(jiān)持。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首要工作是要使治理中各項(xiàng)制度、體制、機(jī)制相互配套，并且相互之間運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，才有條件將制度充分轉(zhuǎn)化為治理效能。該效能不取決于制度中法條和文本的繁瑣與復(fù)雜，也不取決于內(nèi)外架構(gòu)體系的龐大或縝密。政策和策略作為國家治理基礎(chǔ)性“器物”，需要準(zhǔn)確判斷和把握形勢，制定符合實(shí)際的政策和策略?！罢吆筒呗允屈h的生命”[18]（P1298），它的效能發(fā)揮關(guān)鍵取決于以下三方面：一是制度內(nèi)權(quán)力體系和資源配置體系是否科學(xué)合理;二是政策和策略的決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系等運(yùn)行機(jī)制是否科學(xué)合理;三是制度框架中包含的路線、方針、政策是否正確及時(shí)。

在制度和方向確定后，執(zhí)政黨能否制定正確的路線和方針變得十分關(guān)鍵，這也是考驗(yàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的重要內(nèi)容。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力和政策效果直接影響著政治權(quán)威與民心所向的實(shí)際情況。所以，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征，而其制度優(yōu)勢來源于中國共產(chǎn)黨所制定的正確政治路線、思想路線和組織路線。在制度體系運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，黨的路線方針政策、政策落地的配套措施和工作方法尤為重要，是維護(hù)制度體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的生命線。因此，一是要從時(shí)間上預(yù)留、適度拉長改革政策與機(jī)構(gòu)調(diào)整的磨合期以及改革效果的觀察期，以漸進(jìn)平衡的方式推動(dòng)改革;二是要精準(zhǔn)掌握政策的問題導(dǎo)向、實(shí)踐導(dǎo)向，要適時(shí)聚焦發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，增強(qiáng)政策彈性，提升制度韌性和活力，才能激發(fā)全社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，最大程度地發(fā)揮制度蘊(yùn)藏的效能。

（四）以良好的黨風(fēng)政風(fēng)持續(xù)提升治理效能

黨風(fēng)政風(fēng)關(guān)乎黨和國家事業(yè)的成敗。中國共產(chǎn)黨一直是肩負(fù)歷史使命的政黨，改進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)，有利于發(fā)揮政治優(yōu)勢、挖掘政治潛能、提高政治能力。歷史經(jīng)驗(yàn)充分驗(yàn)證，黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民之所以能取得一個(gè)又一個(gè)偉大勝利，取決于黨能一直保持優(yōu)良作風(fēng)、取決于黨一直堅(jiān)持正確的領(lǐng)導(dǎo)方針、取決于黨始終能夠在困難情況下找到正確的前進(jìn)方向和行動(dòng)路線。

實(shí)踐證明，良好的黨風(fēng)政風(fēng)是提升治理效能的催化劑。通過黨風(fēng)帶動(dòng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)，提升治理效能，就要態(tài)度鮮明、立場堅(jiān)定地持續(xù)反對形式主義、官僚主義。形式主義、官僚主義所帶來的制度空轉(zhuǎn)會(huì)引發(fā)政治發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制缺失，進(jìn)而加重官員政治疲憊感，致使政治忠誠度下降的現(xiàn)實(shí)悖論。所以，在黨風(fēng)政風(fēng)的建設(shè)方面，必須找準(zhǔn)病因、把脈確診，才能做到對癥下藥、管用有效。

良好的黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)需要做好以下幾方面工作：一是著力改善制度的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，形成上下通暢的信息機(jī)制、黨政融通的決策機(jī)制、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的執(zhí)行機(jī)制、條塊結(jié)合的貫徹機(jī)制、分工把守的責(zé)任機(jī)制、及時(shí)有效的反饋機(jī)制、靈活機(jī)動(dòng)的應(yīng)急機(jī)制。針對已經(jīng)暴露出的制度漏洞和體系超載等問題，要及時(shí)地給予修補(bǔ)和升級。二是堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的思想路線，重視求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新的精神價(jià)值，力戒主觀主義、形式主義、命令主義，杜絕教條主義和本本主義。三是緊抓難得的歷史機(jī)遇，在全黨形成一種既有統(tǒng)一意志又有個(gè)人意愿、既嚴(yán)肅認(rèn)真又生動(dòng)活潑的政治生態(tài)和政治局面，營造積極向上的干事氛圍。

（五）實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)，充分激發(fā)干部隊(duì)伍的主觀能動(dòng)性，持續(xù)提升治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)能

實(shí)事求是是馬克思主義的思想精髓和活的靈魂，從“實(shí)事求是”的農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的新民主主義道路，到“走自己的路，建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義”的科學(xué)論斷，重新恢復(fù)確立了“解放思想、實(shí)事求是”的思想路線，中國共產(chǎn)黨人繼承和發(fā)展了“實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)”的精髓，開啟了建設(shè)中國特色社會(huì)主義道路的實(shí)踐探索。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將實(shí)事求是貫穿到治國理政的新理念、新思想和新戰(zhàn)略之中，不斷深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，為推進(jìn)黨和國家事業(yè)發(fā)展提供了根本遵循。

發(fā)揮實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)精神實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，首先要辯證看待制度的有限性與人的能動(dòng)性關(guān)系，充分激發(fā)干部隊(duì)伍的主觀能動(dòng)性。對于干部隊(duì)伍建設(shè)，不僅要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的正確政治路線、思想路線和組織路線，同時(shí)要努力提高自身的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。

目前，基層干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性是亟須激發(fā)的，特別是基層一線干部，這就需要堅(jiān)持實(shí)事求是的工作態(tài)度，正面教育和鼓勵(lì)廣大干部求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干、扎實(shí)肯干，提高創(chuàng)新和奮進(jìn)的積極性和主動(dòng)性。一方面，要著力處理好中央集中統(tǒng)一與地方自主創(chuàng)新之間的張力，對各級主體充分信任、充分授權(quán);另一方面，要讓基層干部在工作中有滿足感和成就感，以實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)的精神，充分激發(fā)干部隊(duì)伍的主觀能動(dòng)性，讓政策有溫度、管理有彈性，社會(huì)才會(huì)有活力、發(fā)展才會(huì)有動(dòng)力。

空談?wù)`國，實(shí)干興邦。中國共產(chǎn)黨的百年歷程，就是百折不撓、堅(jiān)持不懈探索真理的非凡歷程，就是把“實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)”貫穿于我們黨的全部實(shí)踐和全部理論。“一分部署，九分落實(shí)”“防止空喊政治口號(hào)的形式主義，防止簡單粗暴的命令主義”[19]，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央一直以來強(qiáng)調(diào)的重要精神。在提升治理體系效能的道路上，要用科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化的思維和政策代替命令主義、唯我獨(dú)尊和簡單粗暴，要以實(shí)事求是的精神帶領(lǐng)廣大干部群眾共同創(chuàng)造中華民族復(fù)興偉業(yè)，激發(fā)全社會(huì)的主人翁精神。

（六）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，確保中國特色社會(huì)主義制度體系長效運(yùn)行

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中指出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，是真正的英雄。”[20]為人民服務(wù)是無產(chǎn)階級政黨的根本宗旨，是中國共產(chǎn)黨人一以貫之的價(jià)值觀。

以人民為中心推進(jìn)改革，為人民服務(wù)是中國特色社會(huì)主義制度長效運(yùn)行的精髓。“黨的根基在于人民、血脈在于人民、力量在于人民”，黨的初心和使命就是一切為了人民?！敖骄褪侨嗣瘢嗣窬褪墙?。”[21]人民的信任和支持既是關(guān)系黨生死存亡的大事，也是黨始終奮斗和努力的方向。

新時(shí)代、新任務(wù)、新偉業(yè)，需要始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，做到“一切為了人民、一切依靠人民”。一是要大力弘揚(yáng)“求真務(wù)實(shí)、真抓實(shí)干、不尚空談”的精神，激發(fā)中國特色社會(huì)主義制度所蘊(yùn)含的治理潛能，以靈活高效的體制機(jī)制使黨和政府的政策落到實(shí)處，以改革與發(fā)展的實(shí)效不斷滿足人民群眾對美好生活日益增長的愿望和追求，進(jìn)一步提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。[22]二是要充分相信廣大干部群眾，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，做到“凝心聚力、齊心合力、群策群力”，最大程度地調(diào)動(dòng)全黨上下和社會(huì)各界的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，共同為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而奮斗。三是要發(fā)揮人民監(jiān)督機(jī)制作用的活躍性和廣泛性，充分運(yùn)用人民監(jiān)督機(jī)制中柔性與彈性的特征，區(qū)別于政治監(jiān)督、法律監(jiān)督中的剛性和硬性。通過群眾工作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)來組織、實(shí)現(xiàn)有效的人民監(jiān)督，設(shè)立統(tǒng)一的人民建議征集或社情民意中心，整合工青婦等群團(tuán)組織力量，吸納人民群眾意見，走好群眾路線，凝聚民心，落實(shí)“民心是最大的政治”。

四、結(jié)? 語

在新時(shí)代的歷史交匯期，站在特殊的歷史節(jié)點(diǎn)，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，深刻認(rèn)識(shí)我國社會(huì)主要矛盾發(fā)展變化帶來的新要求，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，繼續(xù)深化體制機(jī)制改革和創(chuàng)新。不僅要用好“中國之治”的制度密碼，還要掌握住“中國之制”的總開關(guān)和關(guān)鍵點(diǎn)，推動(dòng)各方面制度更加成熟、更加穩(wěn)定，讓“中國之制”成就“中國之治”。

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From Chinese System to Chinese Governance

— on the focus and key points of promoting the modernization of

national governance capacity

ZHANG Shu-hua1，LI Mo-yang2

（1.Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China;

2.Capital Medical University，Beijing 100069，China）

Abstract：Since the 18th CPC National Congress，the modernization of national governance system and governance capacity has entered a new stage，opening up a new realm of our Party’s governance. From the perspective of governance practice，the construction of the system is advancing steadily，but it does not mean that everything is going well. To promote the modernization of national governance system and governance capacity，we should grasp the focus and key points of promoting the modernization of national governance capacity，be vigilant against institutionalism，so as to prevent the risks of system generalization，system rigidity and weakening of system efficiency，promote the improvement and development of relevant systems，give full play to institutional advantages and improve the effectiveness of governance capacity.

Key words：system;governance system;governance capacity;key points

責(zé)任編輯：劉 博

收稿日期：2022-01-05

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的十九屆五中全會(huì)精神國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)中國特色社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展研究”（21ZDA124）

作者簡介：張樹華，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所所長兼中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院院長，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橹袊闻c世界政治等;李墨洋，博士研究生，首都醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)檎沃贫取⒈容^政治等。

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