王艷芬

近年來,有關(guān)援助效益的問題已成為經(jīng)濟學(xué)家和決策者們持續(xù)爭論的主題。國外學(xué)術(shù)界在這一領(lǐng)域涌現(xiàn)出較多跨學(xué)科的宏觀研究成果。相形之下,微觀研究或國別研究相對較弱。就尼泊爾來說,除世界銀行年度發(fā)展報告提供了大量數(shù)據(jù)以外,有關(guān)尼泊爾援助問題的代表性成果并不多。迪帕克·賈瓦利(Dipak Gyawali)等人總結(jié)了尼泊爾援助的教訓(xùn),認為援助對尼泊爾有建設(shè)性和破壞性雙重作用,而建設(shè)性作用太少。①Dipak Gyawali,Micheal Thompson and Marco Verweij,ed.,Aid,Technology and Development:the Lessons from Nepal,London:Routledge,2016.比什萬博·皮亞庫爾(Bishwambher Pyakuryal)等就援助對尼泊爾的作用從多方面提出了疑問并對外援的運作及管理方式進行了批評。①Bishwambher Pyakuryal,Dadhi Adhikari and Dipendra Purush Dhakal,Is Foreign Aid Working?An Analysis of Aid Effectiveness and Growth,Kathmandu:Mandala Book Point,2008.克里斯蒂娜·普拉丹(Christina Pradhan)等以1975—2015年的樣本數(shù)據(jù)為實證研究基礎(chǔ),分析外援對尼泊爾經(jīng)濟發(fā)展的影響。研究發(fā)現(xiàn),外援與經(jīng)濟發(fā)展之間存在正向卻無關(guān)緊要的關(guān)系,因為外援結(jié)構(gòu)的變化加重了尼泊爾的債務(wù)負擔。②Christina Pradhan and Ram Kumar Phuyal,“Impact of Foreign Aid on Economic Growth of Nepal:An Empirical Evidence,”International Journal of Finance and Banking Research,6(3),2020.http://www.sciencepublishinggroup.com/j/ijfbr.20200603.12.2020年9月1日?；枴ど碃柆?Kishor Sharma)等人的研究表明,只有在恰當?shù)慕?jīng)濟政策下,外援才能促進經(jīng)濟發(fā)展。③Kishor Sharma and Badri Bhattarai,“Aid,Policy and Growth:The Case of Nepal,”Journal of Economic Issues,47(4),2013.https://www.tandfonline.com/doilabs/10.2753/JEI0021-3624470405.2020年9月2日。拉麥什·瑪南達爾(Ramesh Manandhar)則認為,尼泊爾之類貧國的欠發(fā)展主要歸因于地方自立的缺乏。④Ramesh Manandhar,Self-Reliance in Small Communities,New Delhi:Oxford&IBH Publishing Co.Pvt.Ltd.,1992.國內(nèi)學(xué)界對該主題的關(guān)注更為有限,相關(guān)研究主要以展現(xiàn)援助情況或論述冷戰(zhàn)時期美國和蘇聯(lián)等國對尼援助的戰(zhàn)略與特點為主。⑤張漢卿:《美國在尼泊爾的經(jīng)援活動》,《國際經(jīng)濟合作》1987年第9期;宋志輝:《尼泊爾接受外援情況淺析》,《南亞研究季刊》2005年第2期;王艷芬:《論冷戰(zhàn)初期美國對尼泊爾的援助計劃——“羅斯計劃”》,《安徽史學(xué)》2007年第4期;王艷芬:《冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)對尼泊爾的經(jīng)濟和技術(shù)援助》,《史學(xué)月刊》2007年第5期;周振:《20世紀50～60年代新中國對尼泊爾援助問題探究》,《當代中國史研究》2017年第5期;穆阿尼:《20世紀五六十年代中美兩國對尼泊爾經(jīng)濟技術(shù)援助的比較研究》,《當代中國史研究》2021年第6期。鑒于半個多世紀以來學(xué)界和政界對外援與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系以及援助效益的爭議,本文在梳理對尼援助概況及階段性特征的基礎(chǔ)上,試圖揭示外援對尼泊爾社會的消極影響,并剖析其主要根源。

一、對尼泊爾援助概況的梳理

在“二戰(zhàn)”后日趨緊張的冷戰(zhàn)氛圍下,位于中國與印度之間的尼泊爾因其獨特的地緣位置而受到援助輸出國的普遍青睞。幾乎每個擁有國際開發(fā)項目的國家都顯示了對尼泊爾的興趣。美國、蘇聯(lián)、印度、中國、英國、加拿大、日本、聯(lián)邦德國等都曾在不同時期的對尼雙邊援助中占據(jù)重要地位。

(一)對尼援助的初始階段

20世紀五六十年代是尼泊爾接受外援的初始階段,美國和印度是最先為尼泊爾提供援助的國家,蘇聯(lián)和中國在50年代后期加入對尼援助行列。在上述主要援助國當中,美國和印度提供的援助在這一時期位居前列。

50年代初,尼泊爾剛剛擺脫拉納獨裁體制,處于極度封閉的落后狀態(tài),人們的生產(chǎn)與生活幾乎全靠人畜之力,基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏程度超乎想象。1951—1961年,尼泊爾共獲得外援4.9億盧比,這些援助主要用于道路與橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的試驗。⑥Sita Ram Sharma,The Politics of Greater Nepal,New Delhi:Raaj Prakashan,1988,p.141.作為這一階段最大的援助提供者,美國與印度在1956年之前為其提供了幾乎所有的社會發(fā)展資金。1956—1961年,美國、印度、中國和蘇聯(lián)提供的援助分別占 58.08%、21.44%、8.38%、2.22%;而 1965—1970年,上述四國的援助分別占22.67%、56.88%、11.7%和1.96%。⑦B.C.Upreti,Uneasy Friends:Readings on Indo-Nepal Relations,Delhi:Kalinga Publications,2001,p.117.美印援助合計占比均接近80%。

在援助的使用方面,各國側(cè)重點不同。美國的對尼援助政策,強調(diào)建立制度基礎(chǔ)以便觸及對民主與穩(wěn)定至關(guān)重要的廣大農(nóng)村群眾。因而,美援側(cè)重于農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、教育、文化尤其是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。美國援助行動團(United States Operation Mission)的報告對此做了闡釋:將這些政府服務(wù)擴展到每個區(qū)、每個村鎮(zhèn)是成功建構(gòu)民主生活方式的關(guān)鍵。所以,美國堅持將援助分配與農(nóng)業(yè)制度的改革相聯(lián)系,⑧Narayan Khadka,Foreign Aid,Poverty and Stagnation in Nepal,New Delhi:Vikas Publishing House Pvt.Ltd.,1991,p.142.并派出大量專家實施農(nóng)村發(fā)展項目,在醫(yī)療和基礎(chǔ)教育等方面下了很多功夫。印度將尼泊爾視為自己的勢力范圍,其援助主要投向事關(guān)其戰(zhàn)略、安全和經(jīng)濟利益的部門。到1969年為止,印度對尼援助的主要領(lǐng)域及資金分配如下:道路與機場建設(shè)占43.1%,灌溉與電力工程占37.1%,技術(shù)援助占11%,社區(qū)發(fā)展占5%。①Narayan Khadka,Foreign Aid and Foreign Policy:Major Powers and Nepal,New Delhi:Vikas Publishing House Pvt.Ltd.,1997,p.214.與美國相似,蘇聯(lián)的對尼援助也帶有強烈的意識形態(tài)色彩,它從與美國對抗的立場出發(fā),力圖保持尼泊爾的中立和不結(jié)盟政策并擴大自身的政治影響。因而,在1961/1962—1963/1964三個財政年度,亦即美蘇對峙最為激烈時,蘇聯(lián)對尼援助的數(shù)量快速增長,此后則呈銳減趨勢。蘇聯(lián)援助主要集中于工業(yè)、電力、交通領(lǐng)域以及文化交流方面。②王艷芬:《冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)對尼泊爾的經(jīng)濟和技術(shù)援助》。

中國對尼援助的數(shù)量雖然低于美印,但其援助項目填補了尼泊爾的發(fā)展空白,加之無附加條件、更為實用而受到尼泊爾的歡迎。③Nagendra Kr.Sing,Foreign Aid,Economic Growth and Politics in Nepal,New Delhi:Anmol Publications Pvt.Ltd.,1996,p.199.中國的援助幾乎全部用在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)建設(shè)方面。到60年代末70年代初,在中國援助下已完成和在建的項目計250多個。④T.R.Ghoble,China-Nepal Relations and India,New Delhi:Deep&Deep Publications,1986,p.103.

(二)對尼援助的發(fā)展時期

七八十年代,對尼援助迎來了快速發(fā)展時期,隨之也出現(xiàn)了許多新的特點。比如,援助來源更加豐富多元。許多中小發(fā)達國家的援助涌入尼泊爾,國際組織與多邊機構(gòu)的作用開始凸顯,且多邊援助穩(wěn)步上升并逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。

首先,援助主體多元化。除繼續(xù)吸引周邊國家和大國關(guān)注外,五六十年代已涉足尼泊爾卻尚未發(fā)揮顯著作用的國家如日本、聯(lián)邦德國、英國、瑞士等陸續(xù)在援助領(lǐng)域嶄露頭角。日本自1968年至1985年對尼援助總額已達4.734億美元。聯(lián)邦德國在1963年對尼援助僅有200萬德國馬克,1982年則突破2億馬克,1985年和1986年的援助額分別為5.64億馬克、5.8億馬克。⑤Narayan Khadka,Foreign Aid and Foreign Policy:Major Powers and Nepal,pp.264-268.而英國在1979年、1984年和1988年根據(jù)相關(guān)援助協(xié)議,相繼提供了1200萬英鎊、2700萬英鎊和2000萬英鎊的援助。英國因此成為第三大對尼雙邊援助國。⑥R.Andrew Nickson,Foreign Aid and Foreign Policy:The Case of British Aid to Nepal,Birmingham:the University of Birmingham,1992,p.5.與此同時,一些國際組織、多邊援助機構(gòu)、非政府組織等新型主體開始加入援助陣營。像國際開發(fā)協(xié)會、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界衛(wèi)生組織、世界糧農(nóng)組織、聯(lián)合國教科文組織和國際勞工組織等11個與聯(lián)合國相關(guān)的援助機構(gòu)以及世界銀行、國際貨幣基金組織和亞洲開發(fā)銀行等重要的多邊機構(gòu),還有福特基金會、亞洲基金會、拯救兒童(美國)基金會等8個私人機構(gòu)都在70年代開始向尼泊爾提供援助。⑦Ram jee P.Parajulee,The Democratic Transition in Nepal,Lanham:Rowman&Littlefield Publishers,INC.,2000,p.222;Ali Riaz and Subho Basu,Paradise Lost?State Failure in Nepal,Lanham:Lexington Books,2007,p.97.

其次,隨著世界銀行等國際組織及多邊援助機構(gòu)涌入尼泊爾,援助目標更多地轉(zhuǎn)向經(jīng)濟開發(fā)。為了協(xié)調(diào)西方國家、日本及聯(lián)合國組織對尼泊爾的援助,1976年,在世界銀行管轄下成立了由11個國家和3個多邊機構(gòu)構(gòu)成的尼泊爾援助團(Nepal Aid Group)。至1987年,尼泊爾援助團已包括16個國家和6個國際組織。⑧Ali Riaz and Subho Basu,Paradise Lost?State Failure in Nepal,p.97.新的援助群體尤其是國際金融機構(gòu)的興趣普遍向經(jīng)濟開發(fā)傾斜。以亞洲開發(fā)銀行和國際開發(fā)銀行為主的多邊機構(gòu)對尼援助持續(xù)增加,但其援助形式主要是貸款。外援從雙邊主義到多邊主義的改變導(dǎo)致援助結(jié)構(gòu)從贈款為主到貸款優(yōu)先的變遷。尼泊爾政府接受的海外開發(fā)援助中的贈款占比從20世紀70年代中期的74.1%持續(xù)下降至90年代初的30%左右。與此同時,貸款比例則從28.9%穩(wěn)步升至70%上下。①Narayan Khadka,Foreign Aid,Poverty and Stagnation in Nepal,p.210.這些變化意味著,以經(jīng)濟目的為導(dǎo)向的國際組織介入后,尼泊爾接受的援助越多,還本付息的負擔就越重。

(三)后冷戰(zhàn)時代的對尼援助

后冷戰(zhàn)時期,國際環(huán)境與此前迥然不同,尼泊爾也經(jīng)歷了政治民主化的變革。全球化、自由化和民主化成為最顯著的時代標志。這些變化的影響廣泛而深遠,大多數(shù)國家都開始重新調(diào)整其外交與援助政策。歐洲國家和一些非政府組織在對尼援助中異軍突起,其鞏固西式民主政治和引導(dǎo)經(jīng)濟自由的目的更是不言自明。

伴隨冷戰(zhàn)結(jié)束而來的是意識形態(tài)之爭大大減弱,開發(fā)援助在全球范圍普遍減少,大國對尼援助的貢獻率一度有所下降。這為中等發(fā)達國家發(fā)揮作用提供了機會。比如經(jīng)濟強大的日本在90年代取代印度,在對尼雙邊援助國中拔得頭籌。一些歐洲小國如丹麥、荷蘭、芬蘭和挪威也非?；钴S。90年代還見證了國際非政府組織在尼泊爾援助領(lǐng)域的涌現(xiàn)。像樂施會(Oxfam)、基督教援助會、美國喜馬拉雅基金會之類的國際非政府組織在對尼援助中的作用不斷擴大。②Eugene Bramer Mihaly,Foreign Aid and Politics in Nepal:ACase Study,Kathmandu:Himal Books,2002,p.xxx.非政府組織不僅作為服務(wù)送達的機構(gòu),而且打著民主、良政、法治、人權(quán)和婦女就業(yè)及兒童福利等口號,日漸廣泛地滲透到各個領(lǐng)域。

對尼泊爾國家發(fā)展和外援流入均造成階段性沖擊的事件是尼泊爾爆發(fā)的內(nèi)戰(zhàn)(1996—2006年)。由于戰(zhàn)爭烈度逐漸上升,援助主體考慮到人員安全和沖突對開發(fā)項目的破壞,紛紛暫停了援助項目,同期的對尼發(fā)展援助一度嚴重萎縮。③Kishor Sharma,“The Political Economy of Civil War in Nepal,”World Development,Vol.34,No.7,2006,pp.1237-1253.2006年,尼泊爾啟動了和平進程。一俟政局塵埃落定,外援便開始大量回流。印度、美國、英國、加拿大、瑞士和中國成為對尼雙邊援助的主要國家。④Kishor Sharma and Badri Bhattarai,“Aid,Policy and Growth:The Case of Nepal,”pp.898-899.

進入21世紀,中國對尼泊爾的經(jīng)濟援助與合作不斷增加。據(jù)尼泊爾財政部《2019年發(fā)展合作報告》稱,在2018/2019財年的發(fā)展支出中,中國援助達到1.5億美元,這些援助由70%的贈款和30%的技術(shù)援助組成。2015年尼泊爾大地震發(fā)生后,中國承諾為其基礎(chǔ)設(shè)施、民生、文物遺產(chǎn)修復(fù)、防災(zāi)和健康等五個領(lǐng)域的25個重建項目提供無償援助,其中12個項目也已完成。中國援助已從傳統(tǒng)的基建領(lǐng)域擴大到了許多社會部門。⑤Abijit Sharma,Nischal Dhungel,《疫情下的中國—尼泊爾經(jīng)濟合作》,歐亞系統(tǒng)研究會,2022-07-10。https://www.essra.org.cn/view-1000-850.aspx.2022年8月18日。中國還力圖從源頭上疏解尼泊爾的貧困問題,近期更是通過加大對尼泊爾貿(mào)易出口的優(yōu)惠對其進行幫助。⑥2022年8月10日,王毅外長與尼泊爾外長卡德加在青島會面,中方承諾給予尼方的98%稅目產(chǎn)品零關(guān)稅待遇將于9月1日正式生效。見中華人民共和國外交部:《王毅同尼泊爾外長卡德加舉行會談》,2022-08-10。https://www.m fa.gov.cn/web/wjbzhd/202208/t20220810_10740338.shtml.2022年8月11日。

所以，我把“江南”替換成“草原”，以表眾兄弟客路青山、相忘翠野的一番快樂和一點心念，以及一份日后會不斷翻閱的草原情思。

二、外援對尼泊爾社會的負面影響

外援盡管在消除交通與通信領(lǐng)域的瓶頸、填補工業(yè)空白、提高民眾教育水平等方面發(fā)揮了重要作用,但是,當多數(shù)亞洲國家及許多新興獨立國家經(jīng)過數(shù)十年的努力相繼繁榮起來時,尼泊爾在發(fā)展方面卻不盡如人意。至20世紀末,尼泊爾人均所獲援助“已經(jīng)超過了任何其他南亞國家所獲得的援助”,⑦約翰·菲爾普頓:《尼泊爾史》,楊恪譯,東方出版中心2016年版,第144頁。人們寄予厚望的民主共和制如今也已建立15年之久,但經(jīng)濟繁榮的愿景依然前路未明,尼泊爾仍位列最不發(fā)達國家的名單中。而且外援的不斷累積在尼泊爾加劇了某些固有的社會弊端,產(chǎn)生了一些不利影響。

(一)加劇了政府規(guī)模的膨脹,激化了對政治資源的爭奪

自70年代開始,援助款的不斷增加促使尼泊爾政府機關(guān)的規(guī)模急劇膨脹,以吸納一些就業(yè)無門的大學(xué)畢業(yè)生。1980—1985年尼泊爾獲得的援助猛增到114.54億盧比,遠遠超過了此前25年所獲得的援助總和(76.65億盧比)。①Narayan Khadka,Foreign Aid,Poverty and Stagnation in Nepal,p.196.外援在政府支出中的比例隨著援助數(shù)量的暴增而水漲船高。在就業(yè)機會渺茫的尼泊爾,最有經(jīng)濟保障的公務(wù)部門勢必成為精英們竭力爭奪的領(lǐng)域。這種狀況直接導(dǎo)致了官僚機構(gòu)的畸形擴張,而官僚精英階層也在這個貧窮的國度壯大起來。到20世紀90年代,尼泊爾的行政系統(tǒng)已有多達47個部,援助者甚至很難決定應(yīng)與哪個部門接洽。比如:教育部一些原有功能和下屬機構(gòu)被分轉(zhuǎn)到了社會福利、婦女、文化、體育等四個部,教育部變成極度虛弱和無所作為的部門。丹麥國際開發(fā)署、聯(lián)合國兒童基金會、世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署要完成該領(lǐng)域的援助項目卻不得不另建替代性機構(gòu)。疊床架屋式的行政組織、冗員充斥的龐大官僚體系助長了部門官員拖沓、扯皮的作風,勢必導(dǎo)致公務(wù)員的懶政和低效。

與此同時,尼泊爾的一些傳統(tǒng)和不良風氣并未隨著現(xiàn)代社會的來臨而消失。在現(xiàn)代國家被視為腐敗的行為,比如為人辦事收取好處費、以政治支持換取特殊利益等權(quán)力尋租現(xiàn)象,在尼泊爾社會卻頗為盛行。隨著外來資金不斷增長,政府活動迅速增加,以權(quán)謀私的機會也越來越多。②John Whelpton,A History of Nepal,Cambridge:Cambridge University Press,2005,p.178.2019年2月,《喜馬拉雅時報》上一篇題為《發(fā)展仍是現(xiàn)實中難以企及的夢想》的文章披露,“透明國際”將尼泊爾視為最腐敗的國家之一。在那里,不通過賄賂就很難獲得任何公用設(shè)施或服務(wù)。③Mahdavi Singh Shah,“Development Dreams:Still a Far-Fetched Reality,”The Himalayan,February 08,2019.https://thehimalayantimes.com/opinion/development-dreams-still-a-far-fetched-reality/.2019年5月1日。在這樣的地方,援助往往成為政府不要白不要的大禮包,卻很難成為其推動發(fā)展與改善營商環(huán)境的動力。所以,從某種程度上來說,外援的持續(xù)增長加劇了尼泊爾政府的貪腐和人們對權(quán)力資源的爭奪。

(二)債務(wù)負擔日益加重

援助一般由無償捐贈、無息或低息貸款以及技術(shù)援助構(gòu)成。如前所述,在五六十年代的對尼援助中,外國政府的無償捐助占比較高。此時一些欠發(fā)達國家的金融援助問題已經(jīng)顯露危機,但尼泊爾的債務(wù)增長速率并不高。1971年12月,世界銀行駐加德滿都辦事處的代表在談到尼泊爾的外援規(guī)劃時曾這樣評價道:尼泊爾償債負擔很低,這在眾多發(fā)展中國家中是比較可喜和獨特的現(xiàn)象。④The Comptroller General of the United States,Report to the Congress:United States Interests and Activities in Nepal,B-177681,Washington DC,1973,p.22.(該資料為倫敦大學(xué)亞非學(xué)院圖書館館藏的油印本)

然而,70年代中期后,當國際組織開始在對尼援助中發(fā)揮主要作用時,援助中貸款比例日漸上升,致使債務(wù)問題初露端倪。時至80年代,情況更是急轉(zhuǎn)直下。此時外國資本已達尼泊爾建設(shè)預(yù)算的80%,相當于政府全部預(yù)算的40%或國民生產(chǎn)總值的14%,尼泊爾對外援的依賴達到了前所未有的程度。相應(yīng)地,其債務(wù)數(shù)量迅速攀升。1975/1976—1995/1996財年,尼泊爾未償外國貸款凈值從4.772億盧比增至1280.444億盧比,20年間增長了267倍;而債務(wù)利息也相應(yīng)地增長了222倍,從1480萬盧比攀升到33.043億盧比。⑤Suman K.Sharma,“Some Aspects of Dependency Crisis in Nepal,”in Dhruba Kumar,ed.,Domestic Conflict and Crisis of Governability in Nepal,Kathmandu:Center for Nepal and Asia Studies,2000,pp.217-218.由于尼泊爾年收入水平低下,社會支出愈顯沉重,因而預(yù)算赤字居高不下,財政赤字逐年攀高。這些不斷上漲的赤字大多需要通過外援來平衡,每年用來彌補財政赤字的大量援助貸款又增加了債務(wù)及其利息的數(shù)量。如此一來,外援與債務(wù)負擔之間便形成了一個惡性循環(huán)。從1999年至2018年20年間,尼泊爾政府的年均債務(wù)為3795.593億盧比。⑥CEIC DATA,View Nepal's Government Debt:Total from 1999 to 2018 in the Chart.https://www.ceicdata.com/en/nepal/government-debt/government-debt-total.2020年7月10日。到2018/2019財年結(jié)束時,尼政府的債務(wù)總量更是高達10416.8億盧比,其中外債占債務(wù)總量的56.49%。據(jù)2019/2020財年第二季度的統(tǒng)計,尼政府的債務(wù)總量再創(chuàng)新高,達到11051.4億盧比,其中外債占62.8%。①Government of Nepal,Ministry of Finance,Financial Comptroller General Office,Quarterly Debt Position of Government of Nepal(GoN)2nd Quarter as on 2076/09/29(January 14,2020),pp.1-2.https://www.fcgo.gov.np/uploads/tabnoticelist/2020-01-24/Quarterly_Debt_Position_of_GoN_2nd_Quarter_as_on_2076.09.29_(Jan_14_2020).pdf.2020年7月10日。

在一個國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中,債務(wù)的產(chǎn)生本是正?，F(xiàn)象。有些國家利用國債彌補資本的缺口,借此促進經(jīng)濟增長并及時償還債務(wù),從而抓住發(fā)展機遇。尼泊爾的問題在于,如此巨額的債務(wù)是這個國家負擔不起的。過重的債務(wù)往往造成其難以足額償還債務(wù),最終以舉新債還舊債的方式進行平衡和延續(xù),債務(wù)負擔因此像滾雪球一樣越滾越大。②The World Bank,World Development Report 2000/2001:Attacking Poverty,New York:Oxford University Press,2001,p.202.投資者勢必擔心未來的利潤受到與債務(wù)相關(guān)的宏觀經(jīng)濟問題的影響,這將不可避免地對投資產(chǎn)生潛在的抑制作用。

(三)自助能力的削弱及依賴心理的滋長

外援大量涌入并被作為國民收入的一項重要組成部分,加重了尼泊爾人的依賴心理,不利于國家發(fā)展的自主和獨立。

在尼泊爾,幾乎所有的公路和通信網(wǎng)、大多數(shù)的工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展項目及其發(fā)展機構(gòu)都是由外援承擔的。③王艷芬:《共和之路——尼泊爾政體變遷研究》,社會科學(xué)文獻出版社2013年版,第155頁。經(jīng)過數(shù)十年對援助的依賴,尼泊爾發(fā)現(xiàn)自己將面臨非洲所遭遇的困局,成為國際援助機構(gòu)的附庸,幾乎失去了獨立與自由的地位。盡管對援助的依賴達到警戒水平,尼泊爾政府卻對此熟視無睹,繼續(xù)把爭取更多外援作為其工作成就的體現(xiàn)。

對外援的依賴固化了尼泊爾人傳統(tǒng)的依賴心理。長期以來,在印度教氛圍和種姓制度陰影下生活的尼泊爾人民習慣了對權(quán)威的忍從,形成了消極或逍遙的性格特質(zhì)。當這種性格特質(zhì)作用于援助領(lǐng)域時,唯一活躍的開發(fā)機構(gòu)就變成了外國一方,它們不得不提供資源、管理、規(guī)劃方案和推動其運作的熱情。假如援助項目運作不靈,那么承擔失敗責任的通常是外國主導(dǎo)者,而不是當?shù)厝?。④Dor Bahadur Bista,Fatalism and Development:Nepal’s Struggle For Modernization,Patna:Orient Longman Ltd.,2001,pp.135-136.此類不慣于承擔責任的行為模式似乎解釋了何以很多項目一旦由尼泊爾政府接管就難以持續(xù)的現(xiàn)象。當外國援助者不再提供支持時,那些已經(jīng)建成或正在推進的項目便干脆終結(jié)或徹底消失了。⑤Harald O.Skar and Sven Cederroth,Development Aid to Nepal:Issues and Options in Energy,Health,Education,Democracy and Human Rights,London:Routledge,1997,p.71.對外援的依賴以及在外援使用方案上對外國設(shè)計者的依賴削弱了尼泊爾人的獨立和進取之心。外援的輕易獲得還對精英階層為推動經(jīng)濟增長所需的大規(guī)模政策與體制改革構(gòu)成了阻礙,致使維持現(xiàn)狀的惰性進一步強化。

(四)對當?shù)亟?jīng)濟甚至國家主權(quán)帶來一定的損害

援助主體不但追求戰(zhàn)略利益,也有經(jīng)濟上的考量。出于援助國自身的原因,援助款或其他資源有時會被用于滿足援助國需求的一些項目,甚至出現(xiàn)為援助國造福、損害受援國利益的現(xiàn)象。

在印度對尼援助項目中最富爭議的首推戈西河與甘達基河水利開發(fā)工程,兩者都是利用流經(jīng)印度的尼泊爾主要河流進行灌溉和發(fā)電的項目。按照1954年4月的《戈西河流域開發(fā)協(xié)議》,印度在尼泊爾土地上修建水壩所產(chǎn)生的電力資源及灌溉系統(tǒng)主要供給印度,項目所占尼泊爾土地甚至通過購買方式進入了印度版圖。1959年簽署的《甘達基河流域開發(fā)協(xié)議》也存在類似問題。按照約定,印度從這個建在尼印邊境上的工程中獲取了覆蓋500萬英畝耕地的灌溉系統(tǒng),尼泊爾所獲僅能灌溉耕地面積34.3萬英畝,另加一座一萬千瓦的小水電站。⑥里奧·羅斯:《尼泊爾的生存戰(zhàn)略》,王宏偉、張榮德譯,中國藏學(xué)出版社 2018年版,第208-209頁;John Whelpton,A History of Nepal,p.132.這兩個明顯不公的協(xié)議受到尼泊爾知識界和民族主義者的激烈抨擊。印度對尼援助常常被視為對尼泊爾資源的掠奪。所以,印度雖然為尼泊爾提供了數(shù)量可觀的援助,但在尼泊爾人民的心目中卻形象欠佳,甚至有分析表明,印度的援助可能助長了其鄰國的反印情緒。①Monalisa Adhikari,“Politics and Perceptions of Indian Aid to Nepal,”Strategic Analysis,2014,Vol.38,No.3,pp.326-328.

另外一些援助者因謀求對尼泊爾的政治滲透,帶有干涉內(nèi)政之嫌。在尼泊爾社會實現(xiàn)世俗化且向共和制轉(zhuǎn)變的進程中,歐洲國家對尼泊爾的援助項目就帶有上述目的。比如丹麥、挪威、瑞士和英國常常借民主、人權(quán)之名為那些擁有極端民族主義思想的團體提供援助。這些援助實際上鼓勵了尼泊爾的種族或民族分離運動,增加了社會暴力或不同民族間發(fā)生沖突的危險。尼泊爾媒體指出,2012年尼泊爾制憲會議的解散就源于外部勢力在聯(lián)邦主義議題上對少數(shù)民族黨(Janajatis)和印裔瑪?shù)挛魅?Madhesis)的支持。歐盟及其他歐洲國家在這方面過度活躍,遭到了尼外交部的譴責。他們的活動被視為“對尼泊爾內(nèi)政的干涉”。②Nihar R.Nayak,Strategic Himalayas:Republican Nepal and External Powers,New Delhi:Pentagon Press,2014,pp.146-148.

三、制約外援發(fā)揮理想作用的因素

整體來看,外援在尼泊爾未能很好地發(fā)揮作用,其原因不外乎受援國與援助體系這兩方面的因素,其中既有普遍問題,如援助國將援助作為追求各自戰(zhàn)略目標的工具、援助與當?shù)匦枨蟮腻e位,也有尼泊爾自身的原因,如對外援監(jiān)管的缺位、宿命主義的文化傳統(tǒng)等。

(一)援助被援助主體當成追求自身戰(zhàn)略目標的手段

對西方國家而言,海外援助不但是一種人道主義的體現(xiàn),更是一種運用嫻熟的外交工具。所以,援助總是以友好的面目示人,卻掩藏著鮮為人知的一面。

捍衛(wèi)自己的價值觀、遏制共產(chǎn)主義意識形態(tài)是美國對尼援助的初衷。為達此目標,美國政府在五六十年代就為尼泊爾提供了預(yù)算支持,幫助修建東西向公路,實施了大量鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)開發(fā)項目,并向尼泊爾派遣了數(shù)千名經(jīng)濟與政策顧問。③Kishor Sharma and Badri Bhattarai,“Aid,Policy and Growth:The Case of Nepal,”pp.898-899.然而,一旦全球政治形勢的變化致使尼泊爾的戰(zhàn)略價值有所減弱,美國對尼援助便開始減少。根據(jù)尼泊爾五年計劃開發(fā)援助的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,在1962—1965年冷戰(zhàn)正酣之際,華盛頓提供的援助占46%,而1970—1975年,該比例降為23%,1975—1980年更降至11%。整個80年代則占6%—7%。④Narayan Khadka,“U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period:Lessons for the Future,”Pacific Affairs,Spring 2000,Vol.73,No.1,p.85.這是因為自70年代起,美國開始對中國奉行緩和政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后,本已對尼泊爾興趣索然的美國在尼泊爾共產(chǎn)黨(毛主義者)掀起人民戰(zhàn)爭后又重燃對尼泊爾的熱情。2001—2005年間,美國政府打著反恐的旗號,先是為尼泊爾政府軍提供了金融、物流和培訓(xùn)等方面的支持,后為尼泊爾安全部隊提供2000萬美元的特殊撥款,以助其鎮(zhèn)壓尼泊爾共產(chǎn)黨(毛主義者)的武裝斗爭。⑤Dhruba Raj Adhikari,“A Small State Between Two Major Powers:Nepal’s Foreign Policy Since 1816,”Journal of International Affairs,2018,Vol.2,No.1,p.64.近年來,中美結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出,遏制中國的崛起成為美國的頭等目標。今年2月27日,在美國脅迫之下,尼泊爾議會通過了4年前美國官方對外援助機構(gòu)——千禧年挑戰(zhàn)公司與尼泊爾財政部簽訂的5億美元的無償援助合同《千禧年挑戰(zhàn)合約》。該合約的目的就是以援助為誘餌,將尼泊爾拉入“印太戰(zhàn)略”伙伴國,以此遏制中國在尼影響力,鞏固美國的霸權(quán)。⑥王艷芬:《論美尼(泊爾)〈千禧年挑戰(zhàn)合約〉的簽訂》,《蘇州科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第4期。

印度對尼援助的主要目的在于維護其勢力范圍、削弱別國的影響力以及促進自身的戰(zhàn)略安全。20世紀80年代末,盡管自身也是貧窮的受援國,印度卻成了尼泊爾的主要援助者。這種局面的出現(xiàn)不是因為它想幫助尼泊爾擺脫貧困,而是為了對抗美國及中國在其“后院”的影響力,并將別國援助從被其視作禁臠的某些戰(zhàn)略領(lǐng)域排除出去。①Monalisa Adhikari,“Politics and Perceptions of Indian Aid to Nepal,”p.328.印度對尼援助的著力點是令雙方順利溝通的交通與通信設(shè)施的建設(shè),比如可將印度邊界的重要節(jié)點與尼泊爾的主要城鎮(zhèn)相連的公路、方便兩國進行聯(lián)絡(luò)的通信系統(tǒng)以及擁有戰(zhàn)略意義的機場等。印度對具有戰(zhàn)略意義的援助項目熱心有余,且在所有對尼援助項目中都保有了絕對控制權(quán),而對其他建設(shè)項目則漫不經(jīng)心。比如,連接加德滿都與印度邊界重鎮(zhèn)拉克索(Raxaul)的特里布文公路按計劃在三年內(nèi)順利完成,尼泊爾當初唯一的機場——特里布文機場也在印度幫助下得以迅速重建,因為印度人能夠借此快速從德里、加爾各答和帕特納到達加德滿都。而與印度關(guān)系不大的特立蘇里水壩及水電機組工程卻在工期拖延了9年之后才得以完成。②M.D.Dharamdasani,Dynamics of Foreign Aid in South Asia:A Case Study of Nepal,Varanasi:Shalimar Publishing House,1988,p.35.

至于利用外援滿足自身軍事安全目標的例證莫過于英國對尼泊爾的某些援助?？v觀1816—1990年這一時段,獲得對廓爾喀士兵的征募成為英國對尼外交政策的基石。因此,與尼泊爾保持良好關(guān)系符合英國的利益,而援助是實現(xiàn)這一目標的最佳途徑。英國學(xué)者對20世紀80年代的對尼援助進行分析后認為,該援助對尼泊爾開發(fā)的影響程度比較低,主要根源在于英國援助項目中的發(fā)展目標從屬于其外交政策目標,亦即支持尼泊爾君主主導(dǎo)的無黨派評議會體制以換取對廓爾喀士兵征募的許可。③R.Andrew Nickson,Foreign Aid and Foreign Policy:the Case ofBritish Aid to Nepal,pp.4-6,p.1.英國出資援建的由達蘭(Daran)至喬巴尼(Jogbani)的49公里的柏油路,將尼泊爾西部山腳下的征兵站與印度邊界的鐵路終端連接起來,主要是方便將山區(qū)征募的廓爾喀士兵運送出去。④M.D.Dharamdasani,Dynamics of Foreign Aid in South Asia:ACase Study of Nepal,p.126.此時,英國在西部山區(qū)實施的一些教育與培訓(xùn)項目同樣是以服務(wù)廓爾喀軍人為核心的,比如魯姆萊山區(qū)農(nóng)業(yè)培訓(xùn)中心、英國海外開發(fā)署達蘭培訓(xùn)部(Overseas Development Administration Training Wing at Dharan),廓爾喀退伍軍人在此接受培訓(xùn),以便成為農(nóng)技人員、小學(xué)教師或衛(wèi)生輔助工作者。⑤Bharat Lall Rajbhandari,Foreign Assistance in Nepal(A Brief Review),Kathmandu:The Commoner Alliance Press(Pvt.)Ltd.,1973,p.75.

綜上可見,多數(shù)援助國將援助作為實現(xiàn)其戰(zhàn)略目的的手段,援助款項與項目及相關(guān)的決策權(quán)自然掌握在各援助國的手中,在援助項目中作為目標順便受益的尼泊爾政府及其人民卻常常被排斥在決策之外。這樣的援助對尼泊爾經(jīng)濟建設(shè)的作用帶有極大的隨意性和不確定性。

(二)對尼泊爾國情及其民眾需求重視不足

援助者從自身利益出發(fā),往往有意無意地忽視了尼泊爾的國情及當?shù)孛癖姷男枨?且通常對援助設(shè)置嚴苛的條件,這一切不可避免地導(dǎo)致援助的效果大打折扣。

研究發(fā)現(xiàn),大多數(shù)援助者熱衷于尋求大項目,因為它們顯而易見,能給自己臉上貼金。當?shù)卣賳T也喜歡大項目,因為大項目當中可能更有油水可撈。而實際真正有效的卻是更接地氣的小型項目。⑥Tony Wheeler and Richard Everist,Nepal:A Travel Survival Kit,London:Lonely Planet Publications,1993,p.42.此外,一些主管援助項目的外國政府部門只關(guān)心某一項目的預(yù)算,卻不顧這一項目是否真正滿足了當?shù)厝说男枨笠约斑@一項目的長期影響。其最終結(jié)果往往是,盡管援建項目在某些領(lǐng)域獲得了成功,但這些成功無法在更大的尺度上得以復(fù)制,因此無力推動這個國家進行徹底地轉(zhuǎn)變。⑦約翰·菲爾普頓:《尼泊爾史》,第153頁。

罔顧受援國的國情與需求常常催生如下現(xiàn)象:受援國需要的東西未必能得到,而與社會發(fā)展水平有相當距離或者當時并不需要的東西卻來了一大堆。查理·P.史密斯(Charlie P.Smith)所著《行走尼泊爾》一書描述的是從一個援助項目到另一個援助項目的徒步旅行。他發(fā)現(xiàn),由援助者推動的項目常常出現(xiàn)設(shè)計不當、與該國的需求或優(yōu)先事項難以匹配的現(xiàn)象。這是因為項目實施時既沒有與目標人群進行協(xié)商,也未對當?shù)氐奈镔|(zhì)與文化環(huán)境進行足夠的了解。援助的受惠者往往是那些提供設(shè)備、派遣專家的外國公司以及項目經(jīng)手時從中揩油的尼泊爾富人。①Tony Wheeler and Richard Everist,Nepal:A Travel Survival Kit,p.42.

(三)對援助有效管理的缺失

對外援進行管理的主體應(yīng)是尼泊爾政府,但尼政府在這方面的作用并不理想。政局動蕩是尼泊爾民主制建立以來的一種常態(tài)。這種局面對經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展以及外援的規(guī)范管理都帶來了無窮的后患。

自20世紀50年代建立議會民主制后,尼泊爾除了60—90年代國王掌舵期間政局還算平穩(wěn),其余時間其政府任期長的不過一兩年,短的則只有幾個月,幾乎沒有任何一屆政府能夠順利完成其設(shè)定的經(jīng)濟發(fā)展計劃。政府的短命不可避免地導(dǎo)致其管理職能的受限或失靈,其中一個突出表現(xiàn)是尼泊爾政府對外援管理的缺失,無法準確掌握全面的外援統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

尼泊爾外援數(shù)據(jù)的統(tǒng)計或收集受制于數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的缺乏。該國各方面的債務(wù)信息來自諸如審計總署(Office of Controller General)、尼泊爾國家銀行、財政部的《經(jīng)濟調(diào)查報告》(EconomicSurvey)、《季度經(jīng)濟公報》(QuarterlyEconomicBulletin)等有限的渠道。由于缺乏統(tǒng)一的標準,統(tǒng)計方式與方法的不同導(dǎo)致同一數(shù)據(jù)在不同的報告中存在很大差距。在1975/1976財政年度,尼泊爾未償債務(wù)在財政部《經(jīng)濟調(diào)查報告》中顯示為636.418億盧比,而在《季度經(jīng)濟公報》中卻僅為5.865億盧比。同一數(shù)據(jù)在不同統(tǒng)計報告中的差額居然達到630.5億盧比(尼泊爾國家銀行未公布文件)。②Bishiwambher Pyakuryal,Dadhi Adhikari and Dipendra Purush Dhakal,Is Foreign Aid Working?An Analysis of Aid Effectiveness and Growth,p.77.

上述現(xiàn)象顯然是由于對外援缺乏有效統(tǒng)計與規(guī)范管理造成的,尼泊爾審計總署2000年發(fā)布的報告對此進行了公開批評,譴責外援存在規(guī)避公共責任和恰當審計的傾向,呼吁政府采取適當?shù)氖侄蝸韽浹a外援使用中的漏洞,并將其納入政府預(yù)算。③Bishwa Pradhan,Diplomatic Strategy for Nepal,Kathmandu:Naya Pragati Printers,2003,p.147.2001年10月1日,尼泊爾審計署總長在《加德滿都郵報》上發(fā)表評論說:“有多少援助和貸款進入我國并沒有確切的記錄。我們不斷要求政府建立一個持續(xù)追蹤外援與貸款數(shù)量的機制以避免資金的不規(guī)范使用或濫用,但該機制一直未能建立起來?！雹蹵li Riaz and Subho Basu,Paradise Lost?State Failure in Nepal,p.98.時至2019年,《喜馬拉雅時報》的一篇社論還在感嘆:在此信息化時代,尼泊爾卻在各個領(lǐng)域都缺乏必要的數(shù)據(jù),從而無法做出明智的決策。⑤“Editorial:Accurate Data Needed,”The Himalayan,April 24,2019.https://thehimalayantimes.com/opinion/editorial-accurate-data-needed/.2019年5月1日。

(四)尼泊爾文化中宿命主義傳統(tǒng)的影響

尼泊爾是一個宗教氛圍濃厚的國度,印度教、佛教等主要宗教的因果報應(yīng)及輪回思想深入骨髓,制約著人們的生活態(tài)度和行為方式。

對尼泊爾早期國際援助的一項研究顯示,這些援助在很大程度上并未起到作用,因為援助的主體沒有意識到,尼泊爾的普羅大眾對改變現(xiàn)狀沒有足夠的熱情,而統(tǒng)治精英也不愿推動社會變革?？傊?尼泊爾的社會體制使得該國往往僅一味地吸收由國際援助提供的額外資源,卻很難將其轉(zhuǎn)化為推動國家變革的資本。⑥John Whelpton,A History of Nepal,p.136.

要理解上述現(xiàn)象,追溯一下尼泊爾人有關(guān)援助的觀念及其文化源頭就變得尤為必要。歷史地看,援助的概念是與宗教行為相聯(lián)系的。富人們經(jīng)常向寺院和廟宇捐獻土地與財物,還會出錢建造供水系統(tǒng)和涼亭憩所,這些行為往往被視為獲取宗教好處的代價。同理,人們向修道者、苦行僧、比丘和婆羅門祭司提供慈善捐助,是因為這些人被視為將一生獻給了為社會整體謀福利的宗教事業(yè),理當受到別人的供養(yǎng)。因而,要求布施或乞討的行為并不被視為有失顏面的事,尤其是出于宗教原因。在印度教盛行的國家,對窮困之人進行施舍的做法與宿命主義思想大體來說并不相符。這種思想認為,人的處境由天命注定,是神的意志。貧寒痛苦的生活要么是為前世的錯誤行為贖罪,要么是為自己未來的某種精神精進做準備,因而介入他人的困境是不妥的。在宗教情境以外對窮苦之人的施舍并非天然的善行,倒可能被視為狂妄自大的傲慢行為。只有神祇會在合適的時候給世界帶來必要的變革。①Dor Bahadur Bista,Fatalism and Development:Nepal’s Struggle For Modernization,pp.134-135.

尼泊爾人對援助的看法受到上述這種乞討和施舍觀的深刻影響。以宿命主義為基礎(chǔ)的信仰多多少少限制了尼泊爾人對援助和開發(fā)的積極態(tài)度。擁有上述世界觀的尼泊爾人在潛意識中不太希望外力去干預(yù)擁有自身規(guī)律的印度教社會。即使沒有公開表達出來,他們也常常對外援采取冷眼旁觀、置身事外的態(tài)度。這種態(tài)度常常令外援提供者和顧問們感到迷惑不解。

結(jié)語

尼泊爾憑借其敏感的地緣特性以及冷戰(zhàn)時期與兩大陣營保持等距離的不結(jié)盟政策,成為雙方爭奪的中間地帶,這在客觀上為它爭取更多的援助提供了可能。尼泊爾也確實成功吸引了很多國家和國際機構(gòu)的援助,以至于在過去幾十年間,尼泊爾約70%的發(fā)展支出由外部援助提供資金。②Devendra Raj Pandey,Looking at Development and Donors,Kathmandu:Martin Chautari,2011,p.67.如此壓倒性的外援存在使其在塑造尼泊爾的發(fā)展政策方面擁有巨大的權(quán)力?？梢哉f,地緣政治強烈地塑造了這種外援的性質(zhì)。和不少國家一樣,這些援助令該國啟動了現(xiàn)代發(fā)展進程,也取得了一些積極成果。不過,援助的不斷注入也帶來一些與很多非洲受援國相似的消極影響,如腐敗問題加劇、債務(wù)負擔加重,使得尼泊爾從一貧如洗的絕境中爬出來又掉進了嚴重依賴外援的陷阱當中。

若想改變這一局面,指望援助主體尤其是歐美國家和國際金融機構(gòu)主動改變行為模式是不現(xiàn)實的。比較可行的路徑是尼泊爾政府應(yīng)盡快行動起來,制定相應(yīng)的對策。比如盡早建立對外援規(guī)范管理的機制,將政府一向難以觸及的非政府組織的援助與官方援助一并進行統(tǒng)計并納入預(yù)算;建立援助與投資的登記制度,形成準確的數(shù)據(jù)庫資料;按照五年計劃及每個財年的目標制作援助指南,引導(dǎo)外援流向需優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域。尼泊爾政府還應(yīng)提升并擴大自身對所有項目的規(guī)劃、評估與監(jiān)管能力,盡可能掌握自主權(quán)。另外,尼政府還應(yīng)有針對性地加大教育投入,培養(yǎng)更多高質(zhì)量的人才,以滿足開發(fā)項目中對相關(guān)人力資源的需求。當然,尼泊爾政府更應(yīng)改善其政治生態(tài)和治理方式,并對相關(guān)體制和陋習進行改革。沒有這些領(lǐng)域的全面革新,外援很難對該國的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展產(chǎn)生應(yīng)有的影響,因為所有發(fā)展或脫貧的努力都取決于國家發(fā)展的內(nèi)生動力及其堅定意志。