論司法公信力建設(shè)的系統(tǒng)性

崔永東 張 琪

引言:問(wèn)題導(dǎo)向下的司法公信力建設(shè)

習(xí)近平總書記指出:“司法體制改革成效如何,說(shuō)一千道一萬(wàn),要由人民來(lái)評(píng)判,歸根到底要看司法公信力是不是提高了?！雹佟读?xí)近平談治國(guó)理政》,外文出版社2017年版,第131頁(yè)。這是將提高司法公信力當(dāng)成司法改革的總目標(biāo)和最高價(jià)值取向。為何要搞司法體制改革?就是因?yàn)槲覀兊乃痉ㄏ到y(tǒng)出現(xiàn)了問(wèn)題,司法的效率不高、輸出正義的能力不足,等等。這些都制約了司法公信力的提升,甚至在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生了對(duì)司法的信任危機(jī)。因此可以說(shuō),司法體制改革的過(guò)程就是司法公信力建設(shè)的過(guò)程。司法公信力建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,而且該工程不是司法機(jī)關(guān)一家就能獨(dú)立完成的,需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的通力配合與支持。

那么,什么是司法公信力?拙著《司法與社會(huì)之關(guān)系研究》指出:“司法公信力是指司法贏得社會(huì)認(rèn)同、公眾信任的能力,這種能力取決于司法強(qiáng)制力、司法判斷力、司法自控力和司法拒斥力方面是否能夠得到社會(huì)公眾的認(rèn)同和信賴。司法公信力是司法權(quán)威的根基,一個(gè)缺乏社會(huì)認(rèn)同和公眾信任的司法體系,是沒(méi)有任何權(quán)威性可言的。司法公信力的確立與司法人員的自身素質(zhì)和司法制度的設(shè)計(jì)安排有密切關(guān)系,但后者更為關(guān)鍵。司法權(quán)威是由司法強(qiáng)制力、司法判斷力、司法自控力和司法拒斥力所構(gòu)成的一種化解糾紛并引起社會(huì)認(rèn)同的公共力量?！雹俅抻罇|:《司法與社會(huì)之關(guān)系研究》,人民出版社2020年版,第121頁(yè)。

簡(jiǎn)言之,司法公信力是指司法過(guò)程和裁判結(jié)果得到民眾充分信賴、認(rèn)同和尊重,體現(xiàn)了司法的權(quán)威和尊嚴(yán),同時(shí)也體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)司法的信仰和信任。司法公信力還是衡量全社會(huì)法律信仰程度的一個(gè)重要標(biāo)尺。司法公信力之“力”,既是一種司法能力,也是一種司法力量。換言之,能夠得到社會(huì)公眾信任、信賴的司法,不但反映了司法人員的能力和水平,還顯示了司法體系的力量和威嚴(yán)。

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn),“一個(gè)系統(tǒng)總是由許多單元或子系統(tǒng)組成的。一般地說(shuō),如果每個(gè)單元或子系統(tǒng)的屬性都是好的,則整個(gè)系統(tǒng)的屬性也會(huì)較理想”,而且“每個(gè)系統(tǒng)都有明確的目的”②《最新社科知識(shí)手冊(cè)》,湖北人民出版社1987年版,第222頁(yè)。。如果我們將司法公信力建設(shè)當(dāng)成一個(gè)整體系統(tǒng),那么司法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、立法系統(tǒng)則分別是其子系統(tǒng)。這些子系統(tǒng)的共同目標(biāo)是提升司法公信力,為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo),各系統(tǒng)都在自身所處的體制和范圍內(nèi)發(fā)揮獨(dú)特的作用。析言之,在司法公信力建設(shè)方面,司法系統(tǒng)發(fā)揮主體作用,行政系統(tǒng)發(fā)揮支撐作用,社會(huì)組織系統(tǒng)發(fā)揮輔助作用,立法系統(tǒng)發(fā)揮基礎(chǔ)作用。上述子系統(tǒng)各顯其能,共同作用,形成合力,一起促進(jìn)司法公信力建設(shè)。過(guò)去,我們一般將司法公信力建設(shè)當(dāng)成司法機(jī)關(guān)一家可以獨(dú)立完成的事業(yè),確實(shí)有失偏頗。各子系統(tǒng)形成一個(gè)整體系統(tǒng),站在整體系統(tǒng)的立場(chǎng)上看,司法公信力建設(shè)絕非一個(gè)局部性問(wèn)題,而是具有全局意義,涉及國(guó)家治理與社會(huì)治理體系的方方面面,牽一發(fā)而動(dòng)全身,這就需要我們必須從宏觀與微觀相結(jié)合的角度來(lái)正視、研究這一問(wèn)題。

一、司法公信力建設(shè)的主體是司法系統(tǒng)

在司法公信力建設(shè)中,司法系統(tǒng)(在我國(guó)包括法院、檢察院)無(wú)疑發(fā)揮著主體作用,它有責(zé)任和義務(wù)高揚(yáng)提升司法公信力的大旗,盡最大努力通過(guò)各種改革舉措和制度安排來(lái)保證輸出正義的產(chǎn)品,從質(zhì)量和效率上贏得公眾的信任。

公眾對(duì)司法的信任包括兩個(gè)方面:一是對(duì)人;一是對(duì)事。所謂對(duì)人的“人”是指司法人員,即法官、檢察官。假如法官、檢察官出現(xiàn)道德失范或者違法亂紀(jì)問(wèn)題,就會(huì)損害民眾對(duì)這些司法人員的信任度,如果道德失范或違法亂紀(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)頗多,民眾就會(huì)對(duì)從事司法職業(yè)的群體產(chǎn)生信任危機(jī)。所謂對(duì)事的“事”是指法官、檢察官辦理案件,如果案件辦理得好,或者說(shuō)辦理案件的質(zhì)量和效率都不錯(cuò),當(dāng)事人乃至于民眾就會(huì)對(duì)司法較為信任,如果辦理得不好,甚至出現(xiàn)了錯(cuò)案,則會(huì)損害當(dāng)事人或民眾對(duì)司法的信任度,如果此類案件較多,則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害司法公信力,并引發(fā)全社會(huì)對(duì)司法的信任危機(jī)。

最高人民法院編寫的《人民法院審判理念讀本》對(duì)司法公信力作了如下闡釋:“司法公信力是指司法權(quán)憑借自身的信用而獲得公眾信任的程度,它是一種具有信用與信任雙重維度,既能夠引起普遍服從,又能夠引起普遍尊重的公共性力量。”③最高人民法院編寫組:《人民法院審判理念讀本》,人民法院出版社2011年版,第122頁(yè),第123頁(yè)。這里從“信用與信任的雙重維度”來(lái)界定司法公信力,頗有見地。司法講信用,公眾才會(huì)信任司法?！爸v信用”的司法意味著司法機(jī)關(guān)能夠輸出正義的產(chǎn)品,能夠保證司法的質(zhì)量和效率。講信用的司法才能“取信于民”,司法的信用性是公眾信任司法的前提。

司法的信用性還是司法權(quán)威性的基礎(chǔ),公眾信任司法、尊重司法,司法的權(quán)威性因此而生。“司法公信是司法權(quán)威的基礎(chǔ),司法權(quán)威是司法公信的體現(xiàn),二者相輔相成,互為因果。司法公正是司法公信力和司法權(quán)威產(chǎn)生與存在的共同基礎(chǔ),司法公信力和司法權(quán)威是司法公正的體現(xiàn)和反映。司法越公正,社會(huì)公眾對(duì)司法的信任度和尊重度就越高,司法的公信力就越強(qiáng),司法權(quán)威就越高?！雹茏罡呷嗣穹ㄔ壕帉懡M:《人民法院審判理念讀本》,人民法院出版社2011年版,第122頁(yè),第123頁(yè)。vv

要提高司法公信力,首先應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)司法公信力建設(shè)的重大意義。論者指出:“司法公信力,即司法機(jī)關(guān)行使憲法與法律賦予的權(quán)力、贏得民眾信賴與認(rèn)可的能力。司法公信力既承載‘德禮誠(chéng)信,國(guó)之大綱’的政治傳統(tǒng),又延續(xù)‘清正廉明’‘明察秋毫’的司法傳統(tǒng),既彰顯了‘人民當(dāng)家作主’的政權(quán)性質(zhì),又為衡量我國(guó)司法制度改革進(jìn)展與成效確立了根本尺度。高度重視并積極推動(dòng)司法公信力的提升,對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！雹?gòu)堈胬?《司法公信力的治理意義》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年11月4日。

這就揭示了提升司法公信力的戰(zhàn)略意義:助推國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我國(guó)法治戰(zhàn)略包括國(guó)家治理戰(zhàn)略和社會(huì)治理戰(zhàn)略兩個(gè)方面,屬于“一體兩翼”,其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)之治”。在國(guó)家治理戰(zhàn)略之下,又包括立法戰(zhàn)略、司法戰(zhàn)略、執(zhí)法戰(zhàn)略,等等,其中司法戰(zhàn)略對(duì)于促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。這是因?yàn)?在社會(huì)主義法律體系形成后,司法戰(zhàn)略及其實(shí)施業(yè)已成為依法治國(guó)過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),缺乏公平正義、取信于民的司法,“中國(guó)之治”的理想就難以實(shí)現(xiàn)。

司法體制改革是我國(guó)法治發(fā)展的一種戰(zhàn)略部署,是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要組成部分,而提高司法公信力不僅是當(dāng)前和今后司法體制改革的總目標(biāo),而且是衡量我國(guó)法治建設(shè)水平和國(guó)家治理水平的重要標(biāo)尺。可以說(shuō),司法公信力建設(shè)在“中國(guó)之治”戰(zhàn)略中具有“頂層設(shè)計(jì)”的意義,它必將為“中國(guó)治理”通向“中國(guó)之治”發(fā)揮關(guān)鍵性引領(lǐng)作用。

司法的公信力是司法的本質(zhì)所在,失去了公信力,司法將不成其為司法,只是一種野蠻和專斷的游戲?！肮娙绻麑?duì)司法裁判不認(rèn)可,則不僅會(huì)影響到社會(huì)公眾對(duì)整個(gè)司法活動(dòng)的認(rèn)知,而且會(huì)危及對(duì)國(guó)家立法乃至整個(gè)法治體系的信賴?！雹趶堈胬?《司法公信力的治理意義》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年11月4日。在此情況下,受到戕害的司法公信力不僅會(huì)影響到整個(gè)法治戰(zhàn)略的實(shí)施和人們對(duì)法治體系的信賴,而且會(huì)使司法的戰(zhàn)略意義蕩然無(wú)存,從而拖累整個(gè)國(guó)家治理體系的完善化進(jìn)程。

有公信力和權(quán)威性的司法必然大大促進(jìn)法治的進(jìn)程:“司法公信力強(qiáng)調(diào)司法權(quán)以個(gè)案裁決塑造社會(huì)共同價(jià)值觀,從而強(qiáng)化公眾內(nèi)心對(duì)司法裁決的正當(dāng)性確認(rèn),因而強(qiáng)大的司法公信力也將是催動(dòng)自覺(jué)守法的內(nèi)生力量?！雹蹚堈胬?《司法公信力的治理意義》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年11月4日。有公信力的司法才會(huì)將“紙本上的法律”(立法)轉(zhuǎn)化成“現(xiàn)實(shí)中的法律”(守法),才會(huì)將理想的法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的法。因此,它是法治戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié),故其具有非凡的戰(zhàn)略意義。

有公信力的司法,不僅在國(guó)家治理的層面上具有戰(zhàn)略意義,而且憑借其溢出效應(yīng)在全球治理的層面上也有戰(zhàn)略意義?！爸袊?guó)的司法公信力建設(shè),必然以更充分體現(xiàn)社會(huì)公平正義的個(gè)案裁判為依托,以深入的裁判說(shuō)理為表現(xiàn),以更專業(yè)高效的審判組織與監(jiān)督為制度支撐,不僅為其他國(guó)家處理類似問(wèn)題貢獻(xiàn)更具說(shuō)服力的‘中國(guó)方案’和‘中國(guó)規(guī)則’,而且也必將向世界展現(xiàn)一個(gè)‘追求公平正義、尊重人權(quán)、保障產(chǎn)權(quán)’的中國(guó)形象,從而為中國(guó)在全球治理體系重構(gòu)中發(fā)揮更大作用創(chuàng)造條件。”④張真理:《司法公信力的治理意義》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年11月4日。這就點(diǎn)明了中國(guó)的司法公信力建設(shè)在全球治理中都具有“頂層設(shè)計(jì)”的戰(zhàn)略意義,它是“中國(guó)智慧”的展示和體現(xiàn),為全球治理提供“中國(guó)方案”和“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。

《人民法院審判理念讀本》專門就“怎樣樹立司法公信、維護(hù)司法權(quán)威”提出了如下建議:一是加強(qiáng)司法能力建設(shè),切實(shí)維護(hù)公平正義;二是加強(qiáng)司法作風(fēng)建設(shè),強(qiáng)化司法為民宗旨;三是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè),確保法官隊(duì)伍清正廉潔;四是嚴(yán)格公正司法,確保案件得到公正處理;五是堅(jiān)持司法公開,增加司法透明度;六是化解執(zhí)行難,保障勝訴當(dāng)事人權(quán)利的實(shí)現(xiàn);七是妥善處理涉訴信訪問(wèn)題,依法保障當(dāng)事人的合法訴求;八是深化司法體制改革,加強(qiáng)司法保障的落實(shí);九是改革司法宣傳工作,形成良好輿論環(huán)境。

應(yīng)該說(shuō),以上九條都是提升司法公信力的重要途徑,但就目前來(lái)說(shuō),重中之重的是制度建設(shè),如司法責(zé)任制度、監(jiān)督制度、司法公開制度、失信“黑名單”制度、虛假訴訟懲戒制度,等等?！皩?shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,制度的功效是顯著的,剛性約束的力量是巨大的。而且,通過(guò)制度的進(jìn)路,可以‘倒逼’司法人員養(yǎng)成司法拒斥力、司法自控力和優(yōu)良的司法判斷力,‘倒逼’司法人員輸出正義的產(chǎn)品以及司法的信用性,并由此結(jié)合司法強(qiáng)制力形成司法公信力和司法權(quán)威性——司法文明因此得以進(jìn)步?！雹荽抻罇|:《信用司法的理論探究與制度進(jìn)路》,《政法論叢》2021年第3期。

在這里,我們還要補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)的是司法民主制度、人權(quán)保障制度,因?yàn)檫@兩種制度安排對(duì)提高司法公信力都具有重要作用。司法民主是司法領(lǐng)域的“人民當(dāng)家作主”,是人民司法運(yùn)行體制及工作機(jī)制的特性所在?！八痉裰魇侨嗣袼痉ǖ谋举|(zhì)規(guī)定,是司法為民的本源和歸宿。司法民主不僅要求充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)及其工作人員為人民服務(wù)的主觀能動(dòng)性,而且要求充分尊重、保護(hù)和發(fā)揮人民群眾的主觀能動(dòng)性,突出人民群眾的主體地位和主導(dǎo)作用,防止精英主義脫離群眾的危險(xiǎn)?！雹冱S永維主編:《司法熱點(diǎn)問(wèn)題讀本》,人民法院出版社2016年版,第185頁(yè),第197頁(yè)。

司法民主是社會(huì)主義民主政治的重要組成部分,其主要內(nèi)容包括訴訟民主、司法人員選任民主、司法決策民主、司法機(jī)關(guān)治理民主和司法民主監(jiān)督等,構(gòu)建司法民主制度體系的關(guān)鍵在于司法民主決策、司法民主監(jiān)督、擴(kuò)大公民有序參與司法、突出法官、檢察官辦案主體地位、保障當(dāng)事人及其律師權(quán)利,等等。社會(huì)主義司法民主是堅(jiān)持民主集中制、尊重司法規(guī)律的協(xié)商民主,不同于所謂“票決民主”,而是一種強(qiáng)調(diào)平等對(duì)話、平等協(xié)商的協(xié)商民主。

司法民主要求尊重當(dāng)事人在訴訟程序中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),這是法律規(guī)定的程序正義和實(shí)體正義的體現(xiàn),因而也是實(shí)現(xiàn)司法公正的前提條件之一。司法民主還是司法權(quán)威的堅(jiān)強(qiáng)后盾,司法權(quán)威不是來(lái)源于司法官員的“八面威風(fēng)”,而是來(lái)源于法律的權(quán)威、民主的權(quán)威。

司法民主是司法公信力的有力保障。司法公信包括司法制度公信、司法職業(yè)公信、裁判效力公信,等等?！肮旁醋悦裰?民主保障公信。人民法院實(shí)行司法民主,目標(biāo)是提升司法公信;提升司法公信,需要依靠司法民主作最終保障。司法民主能夠真實(shí)反映人民意愿,遏制司法腐敗,取信于民,避免司法信任危機(jī);司法民主能夠排除一切干擾,忠于反映人民意志的法律,保證法律得到正確實(shí)施,給人民生活以可靠的確定性?！雹邳S永維主編:《司法熱點(diǎn)問(wèn)題讀本》,人民法院出版社2016年版,第185頁(yè),第197頁(yè)。提高司法公信力是國(guó)家司法活動(dòng)的終極追求,也是司法文明的核心要素。有公信力的司法才是優(yōu)良的司法,才能讓人民群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義。司法民主正是司法公信力賴以提升的保障。

人權(quán)保障制度的全面落實(shí)也是提高司法公信力的重要途徑。論者指出:“尊重和保障人權(quán),是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求,也是我國(guó)憲法的重要原則。司法肩扛公正天平、手持正義法槌,是保障人權(quán)的堅(jiān)強(qiáng)后盾。通過(guò)司法活動(dòng),守好保障人權(quán)的屏障,既是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一貫追求,也是實(shí)現(xiàn)司法公正的核心所在?！雹壑泄仓醒胄麄鞑坷碚摼?《法治熱點(diǎn)面對(duì)面》,學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2015年版,第94—95頁(yè),第95頁(yè)。通過(guò)司法手段保障人權(quán)(特別是保障當(dāng)事人雙方的人權(quán))是社會(huì)主義司法的重要任務(wù),盡管近些年來(lái)我國(guó)的人權(quán)司法保障狀況大有改進(jìn),但在司法領(lǐng)域侵犯人權(quán)的現(xiàn)象仍屢有出現(xiàn),如對(duì)犯罪嫌疑人的刑訊逼供,等等,說(shuō)明我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的“非法證據(jù)排除”規(guī)則并未全面落實(shí),從而導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的出現(xiàn),這對(duì)司法公信力建設(shè)造成了不良影響,因此必須杜絕?！氨仨毎鸭訌?qiáng)人權(quán)司法保障作為保證公正司法、提高司法公信力的重要任務(wù),對(duì)侵犯人權(quán)的各種行為‘亮劍’,促使公權(quán)力依法嚴(yán)格行使,司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格公正司法。”④中共中央宣傳部理論局:《法治熱點(diǎn)面對(duì)面》,學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2015年版,第94—95頁(yè),第95頁(yè)。這也反映了社會(huì)公眾的呼聲。

2022年3月8日,最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議第二次全體會(huì)議上分別作工作報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱“最高法報(bào)告”和“最高檢報(bào)告”)。從“兩高報(bào)告”可以看出,在人權(quán)保障方面“亮點(diǎn)”成績(jī)頗多,彰顯了中國(guó)司法的進(jìn)步。

在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面,清理涉及民營(yíng)企業(yè)積案,起訴破壞市場(chǎng)秩序犯罪13.4萬(wàn)人。最高法報(bào)告指出,要平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體合法權(quán)益,加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)。要加強(qiáng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,服務(wù)法治政府建設(shè)。最高檢報(bào)告指出,對(duì)證據(jù)不足、促查無(wú)果的積案,堅(jiān)決落實(shí)疑罪從無(wú),防范將經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)作犯罪處理。開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn),依法可不捕、不訴的,責(zé)成涉案企業(yè)作出合規(guī)承諾、切實(shí)整改。力防企業(yè)因案陷入困境,持續(xù)落實(shí)對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人涉經(jīng)營(yíng)類犯罪依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實(shí)刑的提出適用緩刑建議等檢察政策。

法治是一種最好的營(yíng)商環(huán)境,近幾年來(lái),中國(guó)司法機(jī)關(guān)積極促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的法治化,不斷強(qiáng)化對(duì)各類市場(chǎng)主體的司法保護(hù),從源頭上預(yù)防和減少犯罪。

在保障生態(tài)環(huán)境方面,探索公益訴訟損害賠償專項(xiàng)基金制度,嚴(yán)厲打擊非法傾倒危害廢物、走私洋垃圾等犯罪。最高法報(bào)告指出,貫徹“保護(hù)優(yōu)先,預(yù)防為主”的原則,制定生態(tài)環(huán)境侵權(quán)禁止令、懲罰性賠償?shù)人痉ń忉?發(fā)布貫徹《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施意見,審結(jié)環(huán)境資源案件26.5萬(wàn)件。加強(qiáng)國(guó)際交流與合作,促進(jìn)凝聚共建地球生命共同體的國(guó)際共識(shí)。最高檢報(bào)告指出,“落實(shí)用最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”,辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟8.8萬(wàn)件,督促修復(fù)被損毀耕地、林地、草原43萬(wàn)畝,督促修復(fù)被污染土壤47萬(wàn)畝。

近幾年來(lái),在兩高積極推動(dòng)下,逐漸形成了刑事制裁、行政執(zhí)法、公益監(jiān)督、民事賠償相互協(xié)調(diào)的保護(hù)環(huán)境新格局。在此格局下,環(huán)境法已經(jīng)變成了“有牙齒的老虎”,從而可以用法治的力量來(lái)保護(hù)碧水藍(lán)天,同時(shí)也保護(hù)了公民的環(huán)境權(quán)利。

在公正司法方面,全面排查“減假暫”案件,積極處理錯(cuò)誤關(guān)押案件。最高法報(bào)告指出,排查1990年以來(lái)的“減假暫”案件1300余萬(wàn)件,決不允許“紙面服刑”“提錢出獄”。最高檢報(bào)告指出,在排查減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的過(guò)程中,監(jiān)督糾正3萬(wàn)件,查處徇私舞弊者242人。另外,對(duì)246件刑事錯(cuò)案啟動(dòng)追責(zé)。加強(qiáng)司法責(zé)任體系建設(shè),制約有效、監(jiān)督到位、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的新型審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更趨成熟。努力解決裁判尺度不統(tǒng)一問(wèn)題,堅(jiān)持不懈防止公平正義因地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)和身份不同而出現(xiàn)差異。

上述舉措對(duì)遏制司法腐敗、堅(jiān)守司法公正底線以及保障人權(quán)等具有重大意義。建議進(jìn)一步拓寬申訴渠道,加大糾正冤假錯(cuò)案力度,進(jìn)一步完善國(guó)家賠償法律制度。

在司法為民方面,最高法報(bào)告指出,完成民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn),深化以審判為中心的訴訟制度改革,依法準(zhǔn)確適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。全面建成一站式多元糾紛解決和訴訟服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)在線服務(wù)四級(jí)法院全覆蓋,群眾打官司從原來(lái)的耗時(shí)費(fèi)力變?yōu)槿鞒獭罢粕限k理”,極大地便利了群眾訴訟。完善互聯(lián)網(wǎng)司法模式,在全球范圍內(nèi)率先出臺(tái)了在線訴訟、在線調(diào)解、在線運(yùn)行三大規(guī)則。堅(jiān)持人民司法為人民,傾聽人民呼聲,接受人民監(jiān)督,保障人民參與司法,全國(guó)33萬(wàn)人民陪審員參審案件230余萬(wàn)件。

最高法報(bào)告強(qiáng)調(diào):“牢記人民至上,始終把人民群眾呼聲作為第一信號(hào),及時(shí)高效便捷化解矛盾糾紛,依法保護(hù)人民群眾合法權(quán)益,讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊。”又說(shuō):“人民法院不僅要定分止?fàn)?還要為群眾化解糾紛提供多種解決方案,把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面,提供菜單式、集約式、一站式服務(wù),包括調(diào)解、仲裁、審判。群眾需要什么方式就提供什么方式,真正做到方便快捷、訴非對(duì)接、線上線下聯(lián)動(dòng)?！苯?jīng)過(guò)上述努力,我國(guó)已建成世界上聯(lián)動(dòng)資源最多、在線調(diào)解最全、服務(wù)對(duì)象最廣的一站式多元解紛和訴訟服務(wù)體系,走出了一條中國(guó)特色的司法為民之路。

最高檢報(bào)告指出,堅(jiān)持以人民為中心,“辦好檢察為民實(shí)事”,檢察機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職,以檢察建議推動(dòng)源頭治理;積極貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策,在嚴(yán)懲刑事犯罪的同時(shí),對(duì)于大多數(shù)較輕犯罪、初犯偶犯等依法從寬處理,這有助于分化犯罪、減少社會(huì)對(duì)立面。再者,從“兩高報(bào)告”還看到,“基本解決執(zhí)行難”這一階段性目標(biāo)已經(jīng)如期實(shí)現(xiàn),增強(qiáng)了人民群眾的法治獲得感。

最高法報(bào)告還強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持疑罪從無(wú),“確保無(wú)罪的人不受刑事追究”,“充分發(fā)揮律師促進(jìn)公正司法和人權(quán)保障的重要作用”,“準(zhǔn)確貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策,該寬則寬,當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)。對(duì)挑戰(zhàn)法律權(quán)威、挑釁公共秩序、侵犯人民利益的,依法嚴(yán)懲不貸”。

以上從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、公正司法與司法為民等四個(gè)方面對(duì)“兩高報(bào)告”進(jìn)行了分析解讀,從中可以看到法院、檢察院系統(tǒng)所取得的“亮點(diǎn)”成績(jī),彰顯了中國(guó)司法的進(jìn)步。其中貫穿了一條主線,那就是對(duì)人權(quán)的保護(hù)。習(xí)近平總書記最近主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表重要講話指出:“確保人民依法享有廣泛充分、真實(shí)具體、有效管用的人權(quán)。”又說(shuō):“對(duì)一切侵犯群眾合法權(quán)利的行為,對(duì)一切在侵犯群眾利益問(wèn)題上漠然視之、不聞不問(wèn)的現(xiàn)象,都必須依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處、堅(jiān)決追責(zé)?！雹倭?xí)近平:《堅(jiān)定不移走中國(guó)人權(quán)發(fā)展道路,更好推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展》,《求是》2022年第12期。應(yīng)該說(shuō),新時(shí)代法治的核心內(nèi)容和價(jià)值取向就是保障人權(quán),只有充分保障人權(quán)才能提高司法公信力,中國(guó)當(dāng)前的司法改革也是圍繞保障人權(quán)和提高司法公信力來(lái)展開的,因而取得了可圈可點(diǎn)的成績(jī),得到了社會(huì)公眾的認(rèn)同。當(dāng)然,還應(yīng)當(dāng)看到,目前我們的司法工作中還存在一些不足,如司法能力不足,一些案件辦理中還存在效率不高、效果不佳的問(wèn)題;司法改革還存在不到位問(wèn)題;司法不公、司法腐敗還時(shí)有發(fā)生。如斯等等,對(duì)司法公信力的全面提升還是形成了一定的阻力,中國(guó)的司法改革還任重道遠(yuǎn),需要全國(guó)司法機(jī)關(guān)及其他相關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織乃至于全體公民共同努力、鍥而不舍,才能最終使一個(gè)具有高度司法文明的現(xiàn)代化法治強(qiáng)國(guó)屹立于世界東方。

二、司法公信力建設(shè)的支撐是行政系統(tǒng)

行政系統(tǒng)對(duì)司法機(jī)關(guān)有著重要的影響,在人財(cái)物方面甚至可以說(shuō)掌握了司法機(jī)關(guān)的“命門”。但本文并非探討行政系統(tǒng)之于司法機(jī)關(guān)的重要意義,而是想從化解糾紛的角度看看“行政司法”是如何對(duì)司法機(jī)關(guān)發(fā)揮支撐作用的。可以這樣說(shuō),行政機(jī)關(guān)的解紛職能如果得到充分有效的發(fā)揮,會(huì)使大量的糾紛不至于流向法院,將極大地節(jié)約司法資源,降低司法成本,并使法官能夠?qū)⒆⒁饬D(zhuǎn)移到辦理少數(shù)疑難復(fù)雜案件,才有可能將這些案件辦成“精品”,可以經(jīng)受得起歷史和法律的檢驗(yàn),從而提升司法公信力。

行政司法的字面含義是指行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的“司法”活動(dòng),但實(shí)際上這種“司法”活動(dòng)并不是司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng),而是行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議、特定民事糾紛和處理行政違法問(wèn)題的活動(dòng)。目前,我國(guó)的行政司法主要包括行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、行政裁判、行政仲裁和行政處罰等類型。

在中國(guó)古代社會(huì),實(shí)行行政權(quán)與司法權(quán)合一的體制,或謂行政兼領(lǐng)司法,或謂司法兼領(lǐng)行政,此種體制下的司法是一種行政化的司法。如果說(shuō)當(dāng)時(shí)的司法是一種“行政司法”,那么它與今天的行政司法并不相同。古代的“行政司法”是指官府衙門從事的司法活動(dòng),這種司法不屬于“準(zhǔn)司法”,它屬于國(guó)家司法,因?yàn)闄?quán)力主體行使的是國(guó)家司法權(quán),盡管該權(quán)力主體也是行政主體(官衙具有行政主體與司法主體的雙重屬性)。今天的行政司法則是一種“準(zhǔn)司法”,權(quán)力主體是行政機(jī)關(guān),它行使的是行政權(quán),而非國(guó)家司法權(quán)。簡(jiǎn)言之,今日的行政司法是“貌似”司法,實(shí)為“準(zhǔn)司法”;古代的“行政司法”是“貌似”行政,實(shí)為“真司法”(國(guó)家司法)。

行政司法這一概念雖然未必科學(xué),但其確實(shí)表達(dá)了行政機(jī)關(guān)的解紛職能。當(dāng)然,這種職能與國(guó)家司法機(jī)關(guān)的解紛職能是有差異的,故用“準(zhǔn)司法”這一概念加以表述更為妥當(dāng)。從嚴(yán)格意義上講,行政與司法是兩種不同質(zhì)的現(xiàn)象,在原理和機(jī)制上都存在著明顯的差異;“另一方面,從通過(guò)適用法律解決糾紛的功能和方式來(lái)看,具有解紛功能的行政裁判與司法(在審判的意義上)之間無(wú)疑又具有某種共性。以這種共性為出發(fā)點(diǎn),在承認(rèn)差異的基礎(chǔ)上,人們創(chuàng)造了一個(gè)新的概念,即把像‘行政司法’這類現(xiàn)象貼上了‘準(zhǔn)司法’或者‘準(zhǔn)審判’的標(biāo)簽,意指行使一定司法職能的行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)等司法主體的行為原本不具有司法的性質(zhì),但由于其解紛功能和方式在某些方面類似于司法,具有司法的某些表征?！雹俅抻罇|:《行政司法:構(gòu)筑公平正義前沿防線》,《上海法治報(bào)》2022年2月9日B6版。

這里應(yīng)當(dāng)指出,行政司法與“司法行政”概念是根本不同的,后者是指與司法有關(guān)的行政或行政管理,也可以說(shuō)是司法中的行政或與司法有關(guān)的行政。另外,司法行政還是一種以提供法律服務(wù)和辦理各類法律服務(wù)為內(nèi)容的綜合性法律制度。司法行政具有交叉性(司法和行政兩種屬性兼?zhèn)?、服務(wù)性、社會(huì)性(為社會(huì)提供法律服務(wù))、管理性及寬泛性等特點(diǎn),其功能除了為政府和社會(huì)提供法律服務(wù)外,還包括對(duì)司法活動(dòng)提供行政保障,以便維持司法的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。司法行政的種類大約有如下數(shù)種:司法人事、司法財(cái)政、司法執(zhí)行、司法政策、司法協(xié)助、政府法律事務(wù)辦理、法律服務(wù)管理及對(duì)社會(huì)公益性法律活動(dòng)的指導(dǎo),等等。

由上述可見,“司法行政”與“行政司法”是兩個(gè)在內(nèi)涵、外延上完全不同的概念,前者是指一種行政保障機(jī)制和法律服務(wù)機(jī)制——為司法活動(dòng)提供行政保障和為政府、社會(huì)提供法律服務(wù);后者則是指一種行政解紛機(jī)制——行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定、遵行法定程序所進(jìn)行的解決糾紛、處理違法的活動(dòng)。前者本質(zhì)上屬于行政活動(dòng),后者則在功能上與國(guó)家司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)近似,屬于“準(zhǔn)司法”。

另外還要指出,行政司法與行政訴訟也是不同的。雖然兩者都是處理行政爭(zhēng)議的活動(dòng),但行政司法是一種解紛機(jī)制和處理違法的活動(dòng),其中“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)唧w行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查的活動(dòng),而行政訴訟則是人民法院按照司法程序?qū)彶榫唧w行政行為的合法性的活動(dòng)”?？梢哉f(shuō),行政司法是“準(zhǔn)司法”(屬于行政機(jī)關(guān)的解紛活動(dòng)),而行政訴訟是“真司法”,或稱純粹意義上的司法(屬于國(guó)家司法機(jī)關(guān)適用法律解決糾紛的活動(dòng))。一般認(rèn)為,目前我國(guó)的行政司法主要包括行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁判、行政處罰等類型。

行政復(fù)議作為行政糾紛的解決機(jī)制,它是公民權(quán)利的救濟(jì)方式,也是行政責(zé)任的追究形式。行政裁決也屬于行政司法,是指行政主體依照法律授權(quán)和法定程序,以第三者的身份,對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行裁決的具體行政行為。行政調(diào)解也是一種“準(zhǔn)司法”活動(dòng),屬于行政司法。它是在行政機(jī)關(guān)的主持下,通過(guò)協(xié)商的方式化解矛盾糾紛的機(jī)制。行政調(diào)解具有自愿性、便捷性、合法性和任意性的特點(diǎn),是行政機(jī)關(guān)管理公共事務(wù)的重要手段,也是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑。行政處罰也屬于廣義的行政司法。它是指享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織,對(duì)違反行政法律規(guī)范、依法應(yīng)當(dāng)處罰的行政相對(duì)人給予法律制裁的行為。

在強(qiáng)調(diào)“溯源治理”、提倡多元解紛的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的大背景下,行政司法具有特別重要的意義。較長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái),受法律浪漫主義思潮的影響,人們對(duì)國(guó)家司法機(jī)關(guān)的解紛功能和解紛效果存在著不切實(shí)際的期待,人們天真地以為法院可以解決好所有的社會(huì)糾紛,在威嚴(yán)的國(guó)家司法機(jī)關(guān)面前,所有的“非專業(yè)”的解紛主體都可以退場(chǎng),從而導(dǎo)致公平正義的前沿防線(如人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商會(huì)調(diào)解以及包括行政調(diào)解在內(nèi)的行政司法等)集體失守,法院成了第一道防線也是唯一的防線,大量的案件如洪水般涌入法院,“案多人少”成了法院的“老大難”,法官難堪重負(fù),辦案質(zhì)量直線下降,司法公信力遭受沖擊,司法判決在社會(huì)輿情中出現(xiàn)了信任危機(jī)。

這一局面的出現(xiàn)恰恰反映了我們?cè)谏鐣?huì)治理領(lǐng)域中的諸多問(wèn)題,特別是對(duì)行政司法的長(zhǎng)期忽視,使“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在相當(dāng)一部分地區(qū)并未落到實(shí)處,因此所謂“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交,依靠群眾就地解決”的治理良策被束之高閣?？梢?行政司法在社會(huì)治理中的作用不言自明,如果能落實(shí)到位,不僅能化解大部分的社會(huì)糾紛,而且能大大節(jié)約國(guó)家司法資源、降低國(guó)家司法成本,并有助于緩解法院“案多人少”的矛盾,使法官能夠騰出手來(lái)集中精力辦好重大、疑難、復(fù)雜案件,以提高司法的質(zhì)量和效率,進(jìn)而提升司法公信力?？梢灶A(yù)見,筑牢公平正義的前沿防線,完善包括行政司法在內(nèi)的社會(huì)司法的體制機(jī)制,將是今后社會(huì)解紛和社會(huì)治理領(lǐng)域的不二選擇與大勢(shì)所趨。

三、司法公信力建設(shè)的輔助是社會(huì)組織系統(tǒng)

社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,社會(huì)組織參與社會(huì)治理體現(xiàn)了“柔性為治”的特點(diǎn)。在化解社會(huì)糾紛方面,社會(huì)組織注重運(yùn)用調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)、談判之類的形式,以理服人、以情動(dòng)人,往往能使當(dāng)事人雙方心服口服,甚至?xí)帐盅院?起到了很好的社會(huì)效果,有利于社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。無(wú)論是中國(guó)古代的民間調(diào)解,還是現(xiàn)代的人民調(diào)解,無(wú)論是國(guó)外的多元化解糾紛機(jī)制,還是中國(guó)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,對(duì)化解社會(huì)上的矛盾糾紛、預(yù)防或減少惡性案件的發(fā)生都發(fā)揮了重要作用,從而有力地降低了國(guó)家司法的成本、減少了國(guó)家司法資源的消耗,為司法機(jī)關(guān)集中資源和人力辦理更重要的案件爭(zhēng)取了空間、提供了可能,因此也就間接助推了司法公信力的提升。

學(xué)者提出了如下觀點(diǎn),當(dāng)代社會(huì)出現(xiàn)了以“柔性治理手段逐步替代剛性治理手段”的趨勢(shì):“具體而言,國(guó)家治理從偏重法律規(guī)則和政府權(quán)力的剛性治理手段,譬如壓制、規(guī)訓(xùn)等,過(guò)渡到重視文化、道德、倫理乃至宗教信仰的柔性整合階段,譬如合意、協(xié)調(diào)等,其背后的實(shí)質(zhì)是社會(huì)、公民在國(guó)家的權(quán)力格局中地位的上升?！雹訇惞庵械?《中國(guó)司法制度的基礎(chǔ)理論問(wèn)題研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版,第543頁(yè),第542頁(yè)。隨著社會(huì)組織在國(guó)家權(quán)力格局中的地位日漸上升,社會(huì)治理的權(quán)重不斷得到加強(qiáng),“柔性治理”的解紛方式也逐漸流行,大有與國(guó)家治理——?jiǎng)傂灾卫硎瞧渲魃{(diào),特別是司法機(jī)關(guān)介入糾紛——并駕齊驅(qū)的態(tài)勢(shì)。正如學(xué)者所言:“和解的最大優(yōu)勢(shì)使對(duì)抗不僅在形式上、行為上,而且心理上、情感上得到消除?！雹陉惞庵械?《中國(guó)司法制度的基礎(chǔ)理論問(wèn)題研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版,第543頁(yè),第542頁(yè)?？梢?和解之類的糾紛解決機(jī)制有助于消除人的對(duì)抗心理和爭(zhēng)斗情緒,從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的和諧。這就是柔性治理的價(jià)值所在,同時(shí)它還能為剛性的國(guó)家治理、國(guó)家司法提供有益的輔助和支撐,兩者之間的關(guān)系是相輔相成、相得益彰,這或許就是傳統(tǒng)的“文武之道”。

社會(huì)治理的主體是社會(huì)組織,在中國(guó)古代社會(huì),社會(huì)組織包括宗族組織、村落組織、宗教組織、行會(huì)組織,等等,特別是宗族組織,運(yùn)用調(diào)解等柔性治理的手段成功化解了絕大部分的基層社會(huì)糾紛(包括所有民事案件和輕微的刑事案件),維持了基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這種穩(wěn)定的秩序甚至被一些現(xiàn)代學(xué)者稱之為“超穩(wěn)定系統(tǒng)”,以至于即使上層政權(quán)發(fā)生更迭、上層社會(huì)陷于動(dòng)蕩,而基層社會(huì)仍然秩序井然、一片祥和?？梢哉f(shuō),中國(guó)古代的基層社會(huì),主要不是靠國(guó)家體制性力量來(lái)治理的,也不是靠國(guó)法的剛性力量來(lái)維持的,而實(shí)際上是靠基層社會(huì)組織的“柔性力量”來(lái)維持的,靠調(diào)解、協(xié)調(diào)、談判、訓(xùn)誡和教育等方式來(lái)化解糾紛的。在基層社會(huì),它成功地抵消、取代了國(guó)家司法的剛性力量與國(guó)家治理的非人性化因素,而展現(xiàn)了“柔性為治”的德性色彩。但同時(shí)它又對(duì)國(guó)家治理起了一定的輔助和支撐作用,試想,當(dāng)上層社會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩的時(shí)候,如果沒(méi)有基層社會(huì)的“穩(wěn)定器”,那么整個(gè)國(guó)家將會(huì)變成整體性無(wú)序,文明將會(huì)受到整體性、徹底性摧殘。學(xué)者有言:“在當(dāng)代政治學(xué)中,多元主體之間,即國(guó)家、社會(huì)、公民在糾紛解決中實(shí)現(xiàn)互動(dòng)、互惠,在秩序責(zé)任中尋求協(xié)調(diào),這是穩(wěn)定和促進(jìn)國(guó)家法秩序的一種重要方式?！雹訇惞庵械?《中國(guó)司法制度的基礎(chǔ)理論問(wèn)題研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版,第543頁(yè)。其實(shí)不只是現(xiàn)代社會(huì),在古代社會(huì),各種主體特別是國(guó)家與社會(huì)兩大主體之間在化解糾紛、維持秩序方面也是互動(dòng)互惠、互相支撐的,因此可以說(shuō),國(guó)家治理與社會(huì)治理之間是一種互相輔助、互相成就的關(guān)系,誰(shuí)也離不開誰(shuí),它們共同構(gòu)成了整個(gè)治理體系的大廈——國(guó)家治理體系屬于上層結(jié)構(gòu),社會(huì)治理體系屬于下層結(jié)構(gòu)。

國(guó)家治理與社會(huì)治理是互相依賴的,國(guó)家司法與多元解紛機(jī)制也是互相依存的,因?yàn)闆](méi)有后者,前者就會(huì)不堪重負(fù),甚至很難獨(dú)存;而沒(méi)有前者,后者也會(huì)失去后盾。今天的司法改革決策者和研究者多數(shù)也認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn),提出了國(guó)家司法與多元解紛機(jī)制相互銜接的主張或制度安排,反映了在解決糾紛領(lǐng)域國(guó)家力量與社會(huì)力量互相結(jié)合、融合的趨勢(shì),顯然,這將有助于司法公信力的提升。

專家指出:“調(diào)解、仲裁、行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等糾紛解決制度,各具特色、各有優(yōu)勢(shì),在化解矛盾糾紛中各自發(fā)揮獨(dú)特作用。要建立完善多元化糾紛解決機(jī)制,實(shí)現(xiàn)各種糾紛解決制度有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào),形成社會(huì)矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)和工作合力。要切實(shí)貫徹執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定,進(jìn)一步完善調(diào)訴對(duì)接、裁審協(xié)調(diào)、復(fù)議訴訟銜接的機(jī)制,確保不同糾紛解決制度既能在各自領(lǐng)域和環(huán)節(jié)中有效發(fā)揮作用,又能夠順暢銜接、相互配合、相互支撐,強(qiáng)化糾紛解決效果?！∪晟迫嗣裾{(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系,建立矛盾糾紛調(diào)解銜接配合機(jī)制,充分發(fā)揮調(diào)解這一具有鮮明中國(guó)特色的糾紛解決制度的獨(dú)特作用?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2014年版,第242—243頁(yè),第30頁(yè)?？梢?通過(guò)訴調(diào)對(duì)接等形式,國(guó)家體系與社會(huì)體系形成合力,共同發(fā)揮解決糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用。在這一“合力模式”中,多元解紛機(jī)制實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家司法的有力輔助,同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家司法公信力的有效支撐。

其實(shí),中央十八屆四中全會(huì)決定就指出:“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制,完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè),完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。”③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2014年版,第242—243頁(yè),第30頁(yè)。所謂聯(lián)動(dòng)工作體系,實(shí)際上體現(xiàn)了國(guó)家力量與社會(huì)力量的互相結(jié)合與互相支持,而在提高解決糾紛的公信力方面,國(guó)家司法機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間也是互相成就的。

為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量與社會(huì)力量的結(jié)合,實(shí)現(xiàn)合力助推司法公信力提升的目標(biāo),一些地方司法機(jī)關(guān)紛紛出臺(tái)相關(guān)制度,以制度的力量促成并固化上述“合力模式”。如上海市高級(jí)人民法院就出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革工作的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)?！秾?shí)施方案》指出:“充分發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機(jī)制改革的推動(dòng)作用,注重訴訟與人民調(diào)解、仲裁等多元糾紛解決機(jī)制的協(xié)調(diào)發(fā)展,形成社會(huì)多層次多領(lǐng)域齊抓共管的解紛合力。進(jìn)一步完善程序安排,優(yōu)化訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)一體化功能,加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接工作與立案、審判、執(zhí)行的協(xié)同銜接,推進(jìn)‘一站式’糾紛解決服務(wù)?！边@是說(shuō),司法機(jī)關(guān)與社會(huì)組織可以形成一種“解紛合力”,助推糾紛解決,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

《實(shí)施方案》還要求讓更多的調(diào)解組織、調(diào)解人員參與糾紛化解,引導(dǎo)當(dāng)事人選擇非訴訟解決途徑解決糾紛,從而讓更多的法官集中精力從事審判工作。各級(jí)法院要堅(jiān)持以訴調(diào)對(duì)接中心為依托,整合內(nèi)外調(diào)解資源,推進(jìn)糾紛有效解決。還要加強(qiáng)與相關(guān)專業(yè)調(diào)解組織、有關(guān)行政機(jī)關(guān)的資源整合,有效化解相關(guān)行業(yè)糾紛。加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)與區(qū)域綜治、公安、司法行政、人民調(diào)解等組織的對(duì)接,注重引入職業(yè)化、專業(yè)化、行業(yè)化等第三方調(diào)解力量。

由此可見,司法機(jī)關(guān)在解決糾紛方面做出了兩大努力:一是注重與社會(huì)力量的結(jié)合;二是直接引入社會(huì)力量。其目的在于“讓更多的法官集中精力從事審判工作”,從而助推司法公信力的提升。否則,法院如果不能充分依靠“外力”來(lái)解決大量的糾紛,那么海量的案件就會(huì)導(dǎo)致法官不堪重負(fù),辦案質(zhì)量難以保證,司法公信力又談何提升?

2022年2月,最高人民法院又發(fā)布了《人民法院一站式多元糾紛解決和訴訟服務(wù)體系建設(shè)(2019—2021)》,要求堅(jiān)持“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,服務(wù)社會(huì)治理,服務(wù)人民群眾,將非訴訟糾紛解決機(jī)制停在前面。堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌各方面資源力量參與社會(huì)治理活動(dòng),化解矛盾糾紛,強(qiáng)化司法對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的保障作用。主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理機(jī)制建設(shè),切實(shí)發(fā)揮人民法院在訴源治理中的參與、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用,推動(dòng)工作向糾紛源頭防控延伸。主動(dòng)做好與黨委政府創(chuàng)建無(wú)訟鄉(xiāng)村社區(qū)、一體化矛盾糾紛解決中心、行政爭(zhēng)議調(diào)解中心工作對(duì)接,支持將訴源治理納入地方平安建設(shè)考評(píng)體系。加強(qiáng)對(duì)非訴訟方式解決糾紛的支持、指導(dǎo)和規(guī)范。強(qiáng)化人民法庭就地預(yù)防化解矛盾糾紛功能,主動(dòng)融入基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè),做好與基層黨組織、政法單位、自治組織的對(duì)接。完善訴前多元解紛聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制,聯(lián)合有關(guān)部門出臺(tái)推進(jìn)多元解紛文件,加強(qiáng)與調(diào)解、仲裁、公證、行政復(fù)議的程序銜接,健全完善行政裁決救濟(jì)程序銜接機(jī)制。暢通與工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、法學(xué)會(huì)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)組織、商會(huì)等對(duì)接渠道,加強(qiáng)數(shù)據(jù)協(xié)同共享。促進(jìn)建立調(diào)解前置機(jī)制,發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解、商會(huì)調(diào)解等訴前解紛作用。據(jù)最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,人民法院調(diào)解平臺(tái)進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū),對(duì)接基層治理單位4.5萬(wàn)家,形成“橫向到邊,縱向到底”的基層解紛服務(wù)大格局。大量矛盾通過(guò)多元主體、多元途徑、多元方式,在法治軌道上得到及時(shí)、高效、一站式化解。

基于上述可知,近期人民法院在解決糾紛領(lǐng)域進(jìn)一步強(qiáng)化了司法機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的對(duì)接,這種對(duì)接模式或表現(xiàn)為國(guó)家力量與社會(huì)力量的結(jié)合,或表現(xiàn)為將社會(huì)力量引入司法領(lǐng)域,或表現(xiàn)為司法力量融入社會(huì)力量之中,使兩種力量呈現(xiàn)出“水乳交融”的樣態(tài),這是傳統(tǒng)治理格局中較為少見的,但也說(shuō)明目前司法系統(tǒng)與社會(huì)組織都認(rèn)識(shí)到相互結(jié)合的必要性和重要性,特別是社會(huì)組織,如其發(fā)揮出正常的解紛作用,像美國(guó)那樣將95%的案件量靠多元解紛機(jī)制化解掉,那么不僅大大節(jié)約了司法資源,而且讓大部分法官能夠集中精力辦疑難復(fù)雜案件,就不難提升辦案質(zhì)量和效率,司法公信力也不難提升。

四、司法公信力建設(shè)的基礎(chǔ)是立法系統(tǒng)

司法的基本依據(jù)是立法,從一定程度上看,司法的效果取決于立法的質(zhì)量,低質(zhì)量的立法很難保證有高質(zhì)量的司法。司法公信力建設(shè)當(dāng)然也離不開高質(zhì)量的立法,劣質(zhì)的立法不但損害法律的信譽(yù),還會(huì)傷及司法的威信。因此,為了提高司法公信力,必須發(fā)揮好立法機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)性作用,做到科學(xué)立法、民主立法。十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出:“加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào),健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制,健全向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制,建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度,推進(jìn)立法精細(xì)化。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度,增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù),更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。完善立法項(xiàng)目征集和論證制度。健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方面有序參與立法的途徑和方式?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2014年版,第11頁(yè)。

除了堅(jiān)持科學(xué)立法的原則,還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主立法的原則。該公報(bào)還指出:“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制,開展立法協(xié)商,充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用,探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。拓寬公民有序參與和公眾意見采納情況反饋機(jī)制,廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2014年版,第11頁(yè),第10頁(yè)。

另外,還要嚴(yán)防部門利益與地方保護(hù)主義借立法途徑實(shí)現(xiàn)合法化。該公報(bào)指出:“明確立法權(quán)力邊界,從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng),由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估,充分聽取各方意見,協(xié)調(diào)決定,不能久拖不決。加強(qiáng)法律解釋工作,及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。明確地方立法權(quán)限和范圍,依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2014年版,第11頁(yè),第10頁(yè)。

以上闡釋的是立法原則問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《立法法》規(guī)定,國(guó)家法制統(tǒng)一性原則、民主性原則和科學(xué)性原則是三大立法原則。民主性原則要求立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主,要保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。這體現(xiàn)于《立法法》第5條規(guī)定之中。所謂科學(xué)性原則,在《立法法》第6條中是如此規(guī)定的:“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),……科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！币磺袕膶?shí)際出發(fā),實(shí)事求是,這是科學(xué)立法的實(shí)質(zhì)所在。因此,對(duì)立法工作者來(lái)說(shuō),深入實(shí)際、調(diào)查研究是必須的,否則,制定出不符合實(shí)際的法律,不僅得不到群眾認(rèn)同,而且也很難有相對(duì)持久的生命力。另外,還要看到各地經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展也有不同,因此,立法要因地制宜,符合本地的實(shí)際。學(xué)者指出:“各地立法還要從自己的實(shí)際情況出發(fā)?！唧w問(wèn)題具體分析。由地方依據(jù)中央總的方針、政策、憲法和法律,從自己的實(shí)際情況出發(fā)來(lái)進(jìn)行地方立法,可以更好地解決本地的問(wèn)題。這樣才能真正做到科學(xué)立法?！雹壑炝τ畹戎骶?《立法學(xué)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版,第78頁(yè)。

另有學(xué)者指出:“立良善之法,根本途徑在于科學(xué)立法、民主立法。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律,民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵,完善立法體制,深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,堅(jiān)持立改廢釋并舉,增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性,努力使我們的法律立得住、行得通?！雹苤泄仓醒胄麄鞑坷碚摼?《法治熱點(diǎn)面對(duì)面》,學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2015年版,第55頁(yè),第54頁(yè)。立法的目標(biāo)在于出臺(tái)“良法”,由良法才能達(dá)“善治”。良法是科學(xué)、民主的立法,依法治國(guó)所依據(jù)的法是“良法”,遵循良法而執(zhí)法、司法和守法,才能通向“中國(guó)之治”。

司法公信力的提升無(wú)疑有賴于良法,否則“如果立法先天不足,存在這樣那樣的問(wèn)題,執(zhí)法、司法、守法就不可避免地會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題,引起不良后果。因此,立法質(zhì)量直接關(guān)系到法治的質(zhì)量,越是強(qiáng)調(diào)法治,越是要提高立法質(zhì)量。目前,人民群眾對(duì)法律的期盼,已經(jīng)不是有沒(méi)有,而是好不好、管用不管用、能不能解決問(wèn)題。與之相比,目前我們有的法律法規(guī)未能全面反映客觀實(shí)際和人民意愿,解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足。提高立法質(zhì)量,成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期立法工作的重中之重”⑤中共中央宣傳部理論局:《法治熱點(diǎn)面對(duì)面》,學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2015年版,第55頁(yè),第54頁(yè)。?？梢哉f(shuō),立法質(zhì)量直接決定了司法質(zhì)量,司法公信力的提升也有賴于立法公信力的提升,不科學(xué)、不民主、不為群眾認(rèn)同的立法是沒(méi)有公信力的。因此,立法對(duì)司法公信力提升的基礎(chǔ)性作用是不容忽視的。

結(jié)語(yǔ)

司法公信力建設(shè)是一個(gè)帶有全局性的系統(tǒng)工程,需要對(duì)其進(jìn)行多維度、全方位的探索和研究。司法公信力建設(shè)是一個(gè)宏大的系統(tǒng),需要各子系統(tǒng)的支撐與配合,這些子系統(tǒng)包括立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng),等等,其發(fā)揮的作用雖然有所不同,但目標(biāo)是一致的,即助推司法公信力的提升。各子系統(tǒng)之間還需要緊密合作、互相支持,形成一種“合力模式”,共同推進(jìn)司法公信力建設(shè)。司法公信力建設(shè)是司法體制改革的核心與最高目標(biāo),各種改革舉措都應(yīng)當(dāng)圍繞這一主題來(lái)展開,其影響力會(huì)波及廣闊的社會(huì)生活,因此需要全社會(huì)的理解、支持和配合。在國(guó)家政治生活與社會(huì)生活中,司法公信力建設(shè)具有恢弘的戰(zhàn)略意義,它不僅能促進(jìn)國(guó)家治理戰(zhàn)略與社會(huì)治理戰(zhàn)略的成熟化,還能促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)治理體系及治理能力的現(xiàn)代化。