鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地供給側(cè)改革的探討

楊秀琴

（廣東省社會(huì)科學(xué)院，廣東廣州 510610）

0 引言

從我國(guó)2017年提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，農(nóng)村發(fā)展明顯加快，農(nóng)民生活水平不斷提高，而且近幾年在新冠疫情的影響下，農(nóng)村居民的生活水平仍保持上升趨勢(shì)，2021年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)17131.5元，人均消費(fèi)支出達(dá)13713.4元[1]。2022年我國(guó)又進(jìn)一步提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展這兩個(gè)戰(zhàn)略推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)村將繼續(xù)得到較快發(fā)展。從土地資源配置角度來(lái)看，農(nóng)村加快發(fā)展將帶來(lái)更大規(guī)模的土地投入，產(chǎn)生土地資源與其他要素的重新配置，會(huì)產(chǎn)生更大的用地需求，即需要更大的土地供給量。同時(shí)，我國(guó)人口眾多，耕地資源十分有限，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)耕地總面積為1.28億hm2，人均耕地面積僅為0.09 hm2，糧食安全問(wèn)題突出。在我國(guó)面臨巨大的耕地保護(hù)壓力情況下，將如何解決持續(xù)增加的鄉(xiāng)村振興用地需求是需要加快解決的重要問(wèn)題。本文將基于調(diào)研資料，分析我國(guó)鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地供給存在的問(wèn)題和矛盾，從土地供給側(cè)改革角度，探討優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村土地供給的路徑，以更好地發(fā)揮土地資源在鄉(xiāng)村振興中的作用。

1 鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地供給存在的主要問(wèn)題

1.1 農(nóng)村土地供給缺乏規(guī)劃引領(lǐng)

我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)土地二元所有制，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，在這兩種不同的所有制下，城鄉(xiāng)土地管理存在較大的差別。對(duì)于國(guó)有土地，我國(guó)早已形成了較完善的規(guī)劃體系，包括國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市修建性詳細(xì)規(guī)劃、城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等規(guī)劃。這些規(guī)劃在國(guó)有土地利用管理中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用，將國(guó)有土地納入了規(guī)范化管理模式，國(guó)有土地供給機(jī)制也穩(wěn)定地保持在良好的運(yùn)作軌道上。但是對(duì)于農(nóng)村土地，由于我國(guó)農(nóng)村許多地區(qū)長(zhǎng)期缺乏相關(guān)規(guī)劃，在我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，農(nóng)村建設(shè)用地需求明顯增加，各地農(nóng)村也更重視鄉(xiāng)村振興中的土地供應(yīng)問(wèn)題，但許多地區(qū)鄉(xiāng)村仍未編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，農(nóng)村土地利用基本沒(méi)有規(guī)劃的引領(lǐng)，土地供應(yīng)仍存在自發(fā)無(wú)序、結(jié)構(gòu)不合理、供需脫節(jié)、供給結(jié)構(gòu)失衡、供應(yīng)機(jī)制缺乏等問(wèn)題。

1.2 農(nóng)村大量閑置土地尚未轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興用地的供給來(lái)源

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地資源行政管理工作偏向于國(guó)有土地管理，農(nóng)村土地管理工作常常缺位，故城鄉(xiāng)土地利用管理產(chǎn)生了非常明顯的差異。以閑置土地的管理為例，對(duì)于國(guó)有閑置土地，我國(guó)早已制定了較為完善的處置細(xì)則，并對(duì)國(guó)有閑置土地持續(xù)開(kāi)展有效的處置，許多國(guó)有閑置土地基本上已轉(zhuǎn)化為有效的土地供給來(lái)源，并得到了重新配置；而對(duì)于農(nóng)村大量閑置土地，我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的處置辦法，近年來(lái)有以文件形式涉及農(nóng)村閑置土地盤(pán)活的內(nèi)容，但目前農(nóng)村大量舊村、閑宅、舊廠、舊工地、舊校區(qū)等仍處于閑置狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地約有1332萬(wàn)hm2，其中三分之一閑置[2]。農(nóng)村數(shù)量龐大的閑置土地并未能成為鄉(xiāng)村振興用地的主要供給來(lái)源，“征轉(zhuǎn)”的供地方式仍是鄉(xiāng)村振興用地的重要供給方式，這種供地方式是增量式、外延式供給，而不是存量式、內(nèi)涵式供給，這會(huì)直接加大我國(guó)耕地保護(hù)壓力，威脅農(nóng)村土地資源可持續(xù)利用，也易使我國(guó)農(nóng)村土地利用走向粗放模式。

1.3 農(nóng)村土地供地方式有待繼續(xù)創(chuàng)新

多年以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地供給主要有三種方式。第一，以村集體為主要供給主體，以流轉(zhuǎn)形式供應(yīng)土地。第二，由政府進(jìn)行征轉(zhuǎn)用，再以政府作為供給主體在土地市場(chǎng)中出讓。第三，由政府主導(dǎo)推動(dòng)的“區(qū)片式”供地。其中，第一種方式的供地主體主要是農(nóng)民或農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，這一供地主體常因市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不完善、信息不對(duì)稱(chēng)等因素而增加了流轉(zhuǎn)交易成本，也易因流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)合同不標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛，進(jìn)而影響土地供給效率。而且這種供地方式存在供給主體分散、供地面積較小、供地缺乏規(guī)范、空間分布散亂等特點(diǎn)，對(duì)于建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等需要大規(guī)模用地的情況，這種供地方式就難以實(shí)現(xiàn)。第二種方式供應(yīng)的土地需將集體土地征轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，這過(guò)程伴有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)權(quán)后土地供給屬于國(guó)有土地供給。目前，農(nóng)村集中式供地以“征轉(zhuǎn)”供給為主，這種供地方式存在審批時(shí)間長(zhǎng)、程序多、征地過(guò)程阻礙多等問(wèn)題，而且這種方式的土地供給所產(chǎn)生的直接結(jié)果是農(nóng)村土地資源流向城市，不利于農(nóng)村發(fā)展。第三種供地方式主要是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)為了解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興用地而使用的供地方式，這種供地方式需要地方政府組織和投資。一些地方政府因人力資源不夠、財(cái)力不足等原因而沒(méi)能使用這種供地方式。總體而言，多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地供給具有突出的供給主體分散、土地面積小、土地空間分布零散等問(wèn)題，這降低了農(nóng)村土地規(guī)?；图s化利用水平，成為影響鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展的主要阻礙之一。

2 鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地供給側(cè)改革的路徑

2.1 重視鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)供給的功能

針對(duì)我國(guó)各地鄉(xiāng)村普遍缺乏鄉(xiāng)村規(guī)劃的情況下，建議從以下四方面完善規(guī)劃編制工作，并注重發(fā)揮規(guī)劃對(duì)土地供給的引領(lǐng)功能。第一，提高農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的積極性。國(guó)土等相關(guān)管理部門(mén)可以通過(guò)傳授專(zhuān)業(yè)知識(shí)、加大宣傳力度等方式讓農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織清晰地認(rèn)識(shí)到規(guī)劃的目的、重要性及其引領(lǐng)作用。建議先讓村干部、鄉(xiāng)村知名賢士等對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展具有一定影響力的相關(guān)人員深刻認(rèn)識(shí)到規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的重大影響，對(duì)改善村民生產(chǎn)、生活的重要作用，以發(fā)揮農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的主動(dòng)性，提高村民參與編制規(guī)劃的積極性，增強(qiáng)規(guī)劃的地方適宜性與可操作性。第二，引導(dǎo)各地鄉(xiāng)村認(rèn)真編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。在遵守國(guó)家、省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)相關(guān)規(guī)劃的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦狀況，根據(jù)當(dāng)?shù)厣?、水、林、田、湖、草、沙等自然資源分布情況，合理確定規(guī)劃期內(nèi)可供地的范圍，并將規(guī)劃期內(nèi)鄉(xiāng)村供地規(guī)模、供地結(jié)構(gòu)、供地時(shí)序等做詳細(xì)的規(guī)劃，確保規(guī)劃具有可操作性。第三，允許在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中對(duì)土地用途做更詳細(xì)的分類(lèi)。在我國(guó)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的時(shí)期，各地農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)別、產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)等具有明顯的地域特征。目前，全國(guó)統(tǒng)一的土地用途分類(lèi)規(guī)劃體系已難與農(nóng)村實(shí)際供地和用地要求相適應(yīng)。因此，應(yīng)允許鄉(xiāng)村規(guī)劃在國(guó)家現(xiàn)行的土地用途分類(lèi)基礎(chǔ)上進(jìn)一步開(kāi)展更詳細(xì)的分類(lèi)，以更好地落實(shí)各類(lèi)用地匹配式的供地規(guī)劃，確保各地農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地特別是特色產(chǎn)業(yè)用地能得到及時(shí)的供應(yīng)。第四，在實(shí)踐中嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃。在具體實(shí)踐中，嚴(yán)格按規(guī)劃引領(lǐng)供給的原則，確實(shí)按規(guī)劃供給土地，促進(jìn)鄉(xiāng)村土地供應(yīng)走上組織化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

2.2 加大農(nóng)村閑置土地和低效用地的盤(pán)活力度，增加農(nóng)村土地存量供給

為了增加農(nóng)村存量土地供給，減少外延式供給可從以下三方面著手加快盤(pán)活農(nóng)村閑置土地和低效用地。第一，大力盤(pán)活農(nóng)村閑置土地和低效用地，增加鄉(xiāng)村振興用地的經(jīng)濟(jì)供給量?；谵r(nóng)村閑置土地和低效用地的現(xiàn)狀，根據(jù)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地需求，有計(jì)劃、有目標(biāo)、有組織推進(jìn)閑置土地和低效用地的盤(pán)活工程。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等需要申請(qǐng)變更農(nóng)村閑置和低效用地的原用途，增加農(nóng)村可用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、公共設(shè)施建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等與鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求相匹配的土地供給數(shù)量和規(guī)模。同時(shí)，將閑置土地和低效用地的盤(pán)活與土地供應(yīng)計(jì)劃相對(duì)接，為鄉(xiāng)村有計(jì)劃的供地提供穩(wěn)定的土地來(lái)源，以減少鄉(xiāng)村振興用地的外延式供給，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興用地供給走上內(nèi)涵式供給模式。第二，加大土地整理力度，增加農(nóng)村“區(qū)片式”土地供給。加大政府的引導(dǎo)和支持力度，通過(guò)注入專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、增加財(cái)政資金支持、引導(dǎo)社會(huì)資金投入等方式帶動(dòng)和鼓勵(lì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織積極開(kāi)展土地整理。在具體土地整理實(shí)踐中，鼓勵(lì)各地農(nóng)村根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要求，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，科學(xué)設(shè)計(jì)與本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適宜、相匹配的土地整理方案和供地方案，并運(yùn)用土地整理先進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)，將目前農(nóng)村存在的大量舊村、舊宅、舊廠房等閑置和低效用地進(jìn)行整理，騰出更多能成片、成規(guī)模供給的土地，增加“區(qū)片式”供地的土地來(lái)源。在土地整理結(jié)束后，將挖掘的存量土地重新納入規(guī)范的供應(yīng)渠道，能避免目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需中易出現(xiàn)的信息不對(duì)稱(chēng)、交易成本高等問(wèn)題，保證農(nóng)村集中式、片區(qū)式的土地供應(yīng)能順暢運(yùn)作，能為農(nóng)村建設(shè)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供應(yīng)有的土地資源要素支撐，從而能促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。比如，2019年初浙江省杭州市淳安縣大墅鎮(zhèn)就通過(guò)整理、改造老舊廠房解決了鄉(xiāng)村文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園的用地問(wèn)題，將改造的10000 m2的土地用于建設(shè)山鄉(xiāng)小鎮(zhèn)藝術(shù)園區(qū)，該鎮(zhèn)在避免外延式供地的同時(shí)推動(dòng)了文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。第三，加快已盤(pán)活土地的資本化進(jìn)程。建議將已盤(pán)活的土地供應(yīng)與土地資本化需要相結(jié)合，打破這些存量土地的融資壁壘，運(yùn)用好土地抵押、貸款、資產(chǎn)證券化等方式，并嘗試創(chuàng)新更多、更適合于農(nóng)村土地供應(yīng)特點(diǎn)的土地資本化方式，促進(jìn)農(nóng)村土地供應(yīng)與農(nóng)村土地資本化相互推動(dòng)、相互促進(jìn)，在提高了農(nóng)村土地有效供應(yīng)的同時(shí)助解了農(nóng)民、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及用地主體等相關(guān)主體的融資難題，提高了農(nóng)村土地資源配置的綜合效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2018～2021年9月底，浙江省諸暨市共盤(pán)活利用閑置宅基地78.47 hm2，吸納社會(huì)資本13.8億元，村集體增收逾6500萬(wàn)元[3]。

2.3 創(chuàng)新農(nóng)村土地供給方式

針對(duì)目前農(nóng)村土地供給方式存在的不足，建議從以下四方面創(chuàng)新農(nóng)村土地供給方式。第一，注重發(fā)揮政府的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)功能，增加農(nóng)村有規(guī)模、有組織的規(guī)范性供地。為了解決我國(guó)農(nóng)村土地供給長(zhǎng)期存在的供地主體分散、供地面積小、供給主體個(gè)體性強(qiáng)等問(wèn)題，也為了解決鄉(xiāng)村振興中較大規(guī)模用地需求的土地供給問(wèn)題，我國(guó)可加強(qiáng)農(nóng)村土地行政管理，把分散在各村、各鄉(xiāng)的土地供給主體加以統(tǒng)籌，通過(guò)土地整理、土地置換、指標(biāo)對(duì)購(gòu)等方式轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地分散式分布與供給的特點(diǎn)，并將調(diào)整好的土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，形成具有一定規(guī)模，能在農(nóng)村土地交易平臺(tái)上集中交易、統(tǒng)一供給的區(qū)片式土地資源。第二，區(qū)分用地類(lèi)型，創(chuàng)新土地供給方式。根據(jù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要推動(dòng)農(nóng)村土地供給側(cè)改革，按不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村振興用地要求與特點(diǎn)制訂好供地計(jì)劃，分類(lèi)別實(shí)踐好已較為成熟的“點(diǎn)狀供地”“片狀供地”“線狀供地”等供地方式，嘗試將城市供地方式中已較成熟的“組合供地”“混合式供地”“彈性供地”等供地方式應(yīng)用于農(nóng)村，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興用地實(shí)際需要進(jìn)行適度的創(chuàng)新，形成具有適合于鄉(xiāng)村特點(diǎn)和用地需求的多種農(nóng)村土地供地方式。第三，按產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地供給方式。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的需要，探索和創(chuàng)新相應(yīng)的供地方式，按產(chǎn)業(yè)不同特點(diǎn)和具體用地需求，以租賃、托管、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、出讓等不同形式供應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，發(fā)揮土地精準(zhǔn)供給的效應(yīng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，減少成片“征轉(zhuǎn)”的外延式供地，以保護(hù)好有限的耕地資源，維護(hù)好鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，讓鄉(xiāng)村記得住鄉(xiāng)愁、留得住文化。第四，嘗試推動(dòng)適合于農(nóng)村的土地供給制度建設(shè)。鼓勵(lì)各地鄉(xiāng)村積極探索各種不同類(lèi)型供地方式的產(chǎn)業(yè)類(lèi)別、產(chǎn)值、稅收、環(huán)境容量等項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，努力建立各種供地方式的正負(fù)面清單，以土地供給側(cè)改革來(lái)推動(dòng)土地供給方式的轉(zhuǎn)變。在具體實(shí)踐中，可對(duì)各種供地方式的成效進(jìn)行反饋、評(píng)估，不斷總結(jié)、改進(jìn)和優(yōu)化各種供地方式。另外，可引導(dǎo)地方在遵守國(guó)家土地供給政策的前提下將各種不同供地方式進(jìn)行地方制度化，形成地方標(biāo)準(zhǔn)化供地流程，并積極開(kāi)展區(qū)域性供地方式的交流、對(duì)比和提升，為我國(guó)在農(nóng)村發(fā)展新時(shí)期建設(shè)農(nóng)村土地供給制度打造堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在地方改革實(shí)踐積累足夠的經(jīng)驗(yàn)之后，可推動(dòng)國(guó)家層面的農(nóng)村土地供給制度建設(shè)，最終建成較完善的農(nóng)村土地供給體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地供給制度化、規(guī)范化，提高農(nóng)村土地供給總體效率，以有效地控制農(nóng)村土地供應(yīng)的總體方向，避免農(nóng)村在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中產(chǎn)生新一輪的土地粗放利用。

3 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，我國(guó)國(guó)有土地的供給方式已較為成熟和完善，供地機(jī)制運(yùn)作也較為順暢，但由于我國(guó)農(nóng)村土地管理長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，農(nóng)村土地供給機(jī)制也不健全，土地以自發(fā)流轉(zhuǎn)的形式供給為主。從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村也開(kāi)展了農(nóng)村土地供給方式的創(chuàng)新，形成了“點(diǎn)狀供地”“片狀供地”“線狀供地”等供地方式。但是目前這些供地方式在我國(guó)農(nóng)村許多地區(qū)并未得到較好的推廣，農(nóng)村土地仍以流轉(zhuǎn)主體自發(fā)流轉(zhuǎn)供給為主，系統(tǒng)、規(guī)范的農(nóng)村土地供給機(jī)制和體系尚未形成。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村建設(shè)用地需求會(huì)大量增加，各地鄉(xiāng)村可充分利用新的發(fā)展機(jī)遇和用地需求狀況，積極開(kāi)展農(nóng)村土地供給方式的改革和創(chuàng)新，加快推動(dòng)國(guó)家層面的農(nóng)村土地供給制度建設(shè)，為提高農(nóng)村土地供給效率提供必要的制度支撐，以更好地發(fā)揮土地資源在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的作用。