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國家權(quán)力分工與制約是中國特色社會(huì)主義權(quán)力配置的基本原理，是馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論與中國特色社會(huì)主義憲法實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。國家權(quán)力分工與制約的憲法實(shí)踐起源于新民主主義革命時(shí)期的政權(quán)建設(shè)，1954年《憲法》將國家權(quán)力分工作為確定國家機(jī)關(guān)職權(quán)的原則；在改革開放與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)階段，通過總結(jié)社會(huì)主義法制建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，制約權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力成為社會(huì)主義法治建設(shè)的應(yīng)有之義。1982年《憲法》進(jìn)一步明確國家權(quán)力的分工與制約，并且在司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件中進(jìn)一步具體化。黨的十八大明確提出權(quán)力制約與監(jiān)督的主張，提出建立結(jié)構(gòu)合理、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。黨的十九大報(bào)告將權(quán)力制約與監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的核心范疇，在憲法實(shí)踐中從兩個(gè)維度創(chuàng)新與發(fā)展了權(quán)力分工與制約原理：一是全國人大修改《憲法》并制定《監(jiān)察法》，創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)，創(chuàng)建監(jiān)察委員會(huì)，將人民代表大會(huì)制度下的一府兩院分工體制發(fā)展到一府一委兩院分工體制，并且將制約作為建構(gòu)監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相互關(guān)系的準(zhǔn)則；二是將政治實(shí)踐中形成的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分工與制約作為法定的國家機(jī)關(guān)內(nèi)部劃分事權(quán)的原則。當(dāng)代憲法實(shí)踐的創(chuàng)新與發(fā)展，強(qiáng)化了權(quán)力制約在規(guī)范公權(quán)力中的重要地位，豐富了國家權(quán)力分工與制約的規(guī)范內(nèi)涵。

國家權(quán)力分工與制約是由概念與實(shí)踐、規(guī)范與內(nèi)涵組成的統(tǒng)一整體，是系統(tǒng)掌握我國國家權(quán)力配置原理的關(guān)鍵內(nèi)容。理論界對(duì)國家權(quán)力分工與制約的研究取得了許多重要的理論成果，主要集中在以下兩個(gè)方面：一方面深刻闡釋了國家權(quán)力分工與制約是人民代表大會(huì)制度下中國特色的權(quán)力配置原理，不同于西方國家的分權(quán)與制衡原則(1)《憲法學(xué)》編寫組《憲法學(xué)》(第2版)，高等教育出版社、人民出版社2020年版，第103頁。；另一方面系統(tǒng)探討了法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)處理刑事案件的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的規(guī)范內(nèi)涵與實(shí)踐面向(2)秦前江主編《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年版，第87頁。。然而，隨著當(dāng)代憲法實(shí)踐的發(fā)展，理論研究不能僅僅停留在以上兩個(gè)方面，而要系統(tǒng)闡釋國家權(quán)力分工與制約的歷史變遷與制度架構(gòu)：一是揭示國家權(quán)力分工與制約概念的產(chǎn)生以及在憲法文本上的表達(dá)方式，進(jìn)而探討國家權(quán)力分工的含義與類型，國家權(quán)力分工、配合與制約關(guān)系在當(dāng)代的變化與發(fā)展；二是梳理權(quán)力分工與制約在當(dāng)代憲法實(shí)踐中的體現(xiàn)，研究傳統(tǒng)權(quán)力分工與制約機(jī)制在監(jiān)察體制改革和國家機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置中的運(yùn)用，從而深化對(duì)中國特色社會(huì)主義權(quán)力分工與制約的認(rèn)識(shí)。本文從歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐的雙重視角出發(fā)，以憲法文本為中心，以歷史發(fā)展為主線，通過總結(jié)憲法上權(quán)力分工與制約概念的發(fā)展規(guī)律，詮釋國家權(quán)力分工與制約的憲法實(shí)踐及其當(dāng)代意涵。

一 國家權(quán)力分工與制約概念從黨內(nèi)文件向憲法文本的轉(zhuǎn)化

法律概念是制度的文本表達(dá)，憲法概念是憲法規(guī)范的組成部分，通過穩(wěn)定的憲法概念與憲法規(guī)范創(chuàng)設(shè)憲法制度是憲法的重要功能之一。權(quán)力分工與制約是馬克思主義國家學(xué)說與中國社會(huì)主義國家政權(quán)建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，也是借鑒蘇聯(lián)司法制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國社會(huì)主義司法實(shí)踐的產(chǎn)物。從發(fā)生學(xué)的角度來看，權(quán)力分工與制約的概念是從黨內(nèi)文件向憲法文本轉(zhuǎn)化的。

中國憲法文本上的許多重要概念首先在黨內(nèi)文件中出現(xiàn)，如黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民、人民民主專政、改革、依法治國等，然后再通過制憲或者修憲的方式寫入《憲法》，成為憲法上的重要概念，這是我國憲法概念形成的重要方式之一。權(quán)力分工與制約的概念與其他憲法概念一樣，首先在黨內(nèi)文件中出現(xiàn)，經(jīng)過政治實(shí)踐形成相對(duì)確定的內(nèi)涵之后，再寫入憲法文本，成為創(chuàng)設(shè)憲法制度的重要方式。

(一)黨內(nèi)文件上的國家權(quán)力分工與制約概念

中華人民共和國成立至1978年間，分工與制約的提法散見于黨內(nèi)文件和領(lǐng)導(dǎo)人的講話之中，并無憲法和法律上的明確規(guī)定。分工一詞是對(duì)新民主主義革命法制建設(shè)以來國家機(jī)關(guān)權(quán)力配置實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)，最先適用于司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件之間的關(guān)系。1950年10月10日發(fā)布的《中共中央關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)的指示》中首次出現(xiàn)分工一詞：法院、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)三機(jī)關(guān)的職能有所分工，但工作目標(biāo)一致(3)中共中央文獻(xiàn)研究室編《建國以來重要文獻(xiàn)選編》(第1冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第442頁。。1950年11月3日發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人民司法工作的指示》中指出，公檢法三機(jī)關(guān)的任務(wù)是懲罰犯罪、保護(hù)人民、維護(hù)人民民主專政(4)中共中央文獻(xiàn)研究室編《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第452頁。，三者必須通過密切配合的工作方式共同打擊階級(jí)敵人，完成鞏固政權(quán)的革命任務(wù)(5)李六如《人民檢察的任務(wù)及工作報(bào)告大綱——在全國司法會(huì)議上的報(bào)告》，閡衫編《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第508頁。?？梢?，當(dāng)時(shí)黨的文件提出分工一詞，僅僅適用于司法機(jī)關(guān)之間辦理刑事案件，其目的在于發(fā)揮偵查、起訴與審判各自的優(yōu)勢(shì)，提高工作效率。之后，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人所作的報(bào)告中，除提出分工外，還多次提到司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件的配合與制約。權(quán)力制約一詞借用蘇聯(lián)黨史教科書上事物之間互相聯(lián)系、互相約束的表述發(fā)展而來，最早見于1953年11月28日最高人民檢察院黨組向中共中央報(bào)送《關(guān)于檢察工作情況和當(dāng)前檢察工作方針任務(wù)的意見的報(bào)告》，由董必武、彭真主持的中央政法委員會(huì)黨組同時(shí)提出一份建議中央批準(zhǔn)該報(bào)告的報(bào)告，在報(bào)告中首次出現(xiàn)“互相配合、互相制約”的完整表述：“法院、公安、檢察署通過一系列的互相配合、互相制約的比較完善的司法制度的保證，錯(cuò)捕、錯(cuò)審、錯(cuò)判的現(xiàn)象就減少到極小的程度?！?6)據(jù)最高人民檢察署首屆黨組成員，原最高人民檢察院黨組成員、研究室主任王桂五回憶，“互相配合、互相制約”的提法是彭真的秘書李琪提出來的，李琪借用的是《聯(lián)共(布)黨史簡明教程》第四章辯證唯物主義和歷史唯物主義中關(guān)于事物之間的互相關(guān)系、互相制約的提法。參見：王桂五《互相配合、互相制約的由來》，王桂五《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第429頁。同時(shí)，該建議報(bào)告還向中央介紹了蘇聯(lián)檢察署與公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中的配合與制約關(guān)系，介紹了檢察署與法院在辦理刑事案件過程中相互制約的一些做法，將這些經(jīng)驗(yàn)與做法作為我國司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件相互配合、相互制約的借鑒(7)1979年7月27日，彭真在全國檢察長工作座談會(huì)、全國高級(jí)人民法院和軍事法院院長會(huì)議、第三次全國預(yù)審工作會(huì)議上的講話中指出：“在蘇聯(lián)，刑事案件的起訴一般首先是由檢察署進(jìn)行偵查，檢察署認(rèn)為可以起訴的才向法院提出公訴，由法院依法審理。如法院對(duì)檢察署起訴的案件認(rèn)為證據(jù)不足或未構(gòu)成判刑條件時(shí)，也可發(fā)還檢察署請(qǐng)其重新偵查或宣告無罪(在預(yù)審中是裁定不起訴)。檢察長如對(duì)法院的裁定不同意時(shí)，可以提出抗議，由上一級(jí)法院作最后裁定。需要開庭審判的案件，被告人又有辯護(hù)律師，而法院在進(jìn)行審判時(shí)一般又系由審判員集體(在一審案件中有陪審員)負(fù)責(zé)進(jìn)行審判。同時(shí)檢察署對(duì)法院所判決的案件如認(rèn)為不妥當(dāng)時(shí)，還可以提出抗告。蘇聯(lián)的檢察署與公安機(jī)關(guān)在工作上也是有密切配合的。公安機(jī)關(guān)逮捕罪犯時(shí)，須經(jīng)檢察長事先同意或在逮捕后24小時(shí)內(nèi)報(bào)告檢察長，檢察長接到通知后，于48小時(shí)內(nèi)以書面形式批準(zhǔn)拘禁或撤銷拘禁。公安機(jī)關(guān)對(duì)案件偵查結(jié)果，如認(rèn)為需要起訴的，其起訴書須經(jīng)取得檢察長同意，或?qū)讣扑蜋z察署偵查，決定起訴或不起訴。如公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察長的處理不同意時(shí)，可提出抗議，由上級(jí)檢察署決定。”參見：孫謙主編《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版，第284頁。。1954年6月12日，中共中央在批轉(zhuǎn)檢察工作的相關(guān)報(bào)告中指出：檢察機(jī)關(guān)和法院、公安機(jī)關(guān)、人民監(jiān)察委員會(huì)之間，既要有明確的分工，又要在工作上互相配合，互相制約(8)《中共中央批轉(zhuǎn)〈第二屆全國檢察工作會(huì)議決議〉及高克林〈關(guān)于過去檢察工作的總結(jié)和今后檢察工作方針任務(wù)的報(bào)告〉》，中共中央文獻(xiàn)研究室編《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第5冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第275頁。。這是黨的文件對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件的分工與制約關(guān)系作出的全面規(guī)定。1956年9月15日，劉少奇在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)上的政治報(bào)告中指出：“我們的一切國家機(jī)關(guān)都必須嚴(yán)格地遵守法律，而我們的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院，必須貫徹執(zhí)行法制方面的分工負(fù)責(zé)和互相制約的制度?！?9)劉少奇《在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)上的政治報(bào)告》，中共中央文獻(xiàn)研究室編《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第9冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1994年版，第93頁。1957年3月18日，董必武在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會(huì)議上的講話中進(jìn)一步指出，公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相制約，公安機(jī)關(guān)逮捕犯罪嫌疑人需經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)，人民檢察院認(rèn)為法院的判決不合法可以向上級(jí)人民法院提出抗議。其目的在于避免司法工作的主觀性和片面性，有效地懲罰犯罪并防止錯(cuò)判(10)董必武《在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會(huì)議上的講話》，中共中央文獻(xiàn)研究室編《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第10冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1994年版，第150頁。。

由此可見，中共中央的文件和領(lǐng)導(dǎo)人的講話對(duì)國家權(quán)力分工與制約一詞的表述具有以下特點(diǎn)。第一，分工、配合與制約三個(gè)概念并提。在黨的文件中，首先提出的是分工，然后才是配合與制約。從黨內(nèi)文件對(duì)這些概念的表述來看，配合與制約是國家權(quán)力分工的兩個(gè)面向，即國家權(quán)力分工的目的既要體現(xiàn)司法機(jī)關(guān)之間相互配合的關(guān)系，又要體現(xiàn)司法機(jī)關(guān)之間相互制約的關(guān)系。如果沒有相互配合，分工與制約就沒有效率保障，這不符合中國社會(huì)主義國家機(jī)關(guān)權(quán)力配置與運(yùn)行效率優(yōu)先的基本準(zhǔn)則。在法學(xué)研究中之所以較少研究配合一詞，主要原因是國家機(jī)關(guān)之間的配合存在于任何歷史時(shí)期和不同社會(huì)制度的國家機(jī)關(guān)之中，是一種常態(tài)化的工作機(jī)制，其含義在不同歷史時(shí)期大致相同。而制約則具有特定的含義，不同歷史時(shí)期的權(quán)力制約的內(nèi)涵也在發(fā)展，而且其適用范圍并不相同。第二，黨內(nèi)文件上的分工與制約在當(dāng)時(shí)僅僅適用于司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件，不適用于其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置。司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件的分工與制約，其目的在于防止司法權(quán)力過于集中，通過司法機(jī)關(guān)的相互配合提高辦案效率，通過相互制約保障法律的準(zhǔn)確適用，防止錯(cuò)案，提高辦案質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)辦案效率與辦案質(zhì)量的統(tǒng)一。

(二)憲法文本上國家權(quán)力分工與制約的概念

黨的文件精神在新中國成立以來的法制實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)，但在當(dāng)時(shí)的法律文本上并沒有分工與制約的概念，從建國初期的《共同綱領(lǐng)》和1954年《憲法》到1975年《憲法》再到1978年《憲法》都沒有分工與制約一詞。從1979年開始，權(quán)力分工與制約才從黨內(nèi)文件上的概念轉(zhuǎn)化為法律概念，1982年《憲法》首次使用了分工與制約一詞。

如上文所述，從新中國成立到改革開放初期，分工與制約是黨內(nèi)文件上的概念，它既是黨對(duì)國家機(jī)關(guān)權(quán)力配置與運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，又是黨的刑事司法政策的體現(xiàn)，主要適用于刑事訴訟領(lǐng)域，其目的有二：一是根據(jù)不同國家機(jī)關(guān)在刑事司法中的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)偵查、起訴與審判權(quán)的分工，防止司法職權(quán)過于集中；二是通過公檢法三機(jī)關(guān)互相制約，相互糾錯(cuò)，保證準(zhǔn)確適用法律，防止發(fā)生冤假錯(cuò)案。分工與制約從黨內(nèi)文件向憲法文本的轉(zhuǎn)化，是中國特色社會(huì)主義憲法道路發(fā)展的必然要求。這主要體現(xiàn)在下述三個(gè)方面。

第一，將國家權(quán)力分工與制約上升為憲法規(guī)定，有利于維護(hù)人民代表大會(huì)制度并完善國家機(jī)關(guān)體系。新中國成立以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，具有強(qiáng)大的政治優(yōu)勢(shì)。劉少奇在第一屆全國人大第一次會(huì)議上所作的《中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》中指出，《憲法草案》是我國歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，人民代表大會(huì)制度是我國適宜的政治制度，全國人民代表大會(huì)完全統(tǒng)一地行使最高的國家權(quán)力，國務(wù)院和地方各級(jí)人民委員會(huì)都由全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并接受它們的監(jiān)督，所以，不能用資產(chǎn)階級(jí)國家的政治制度來衡量我們的制度(11)劉少奇《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編《中華人民共和國制憲修憲重要文獻(xiàn)資料選編》，中國民主法制出版社2021年版，第404頁。?？梢?，人民代表大會(huì)制度是分工與制約原則的政治基礎(chǔ)。1954年《憲法》雖然沒有分工與制約的概念，但在制度層面確立了人大、國務(wù)院、人民法院和人民檢察院的職權(quán)，形成了憲法規(guī)范意義上的分工。國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工，有利于民主集中制原則的實(shí)施，也有利于充分發(fā)揮不同國家機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢(shì)，提高工作效率。

第二，將國家權(quán)力分工與制約上升為憲法規(guī)定，有利于社會(huì)主義民主與法制建設(shè)。社會(huì)主義民主是人類社會(huì)最先進(jìn)的政治民主形式。新中國成立以來，社會(huì)主義民主不斷向前發(fā)展，人民的民主權(quán)利的行使得到了保障。但是，社會(huì)主義民主需要法制保障，沒有法制保障的民主不能夠穩(wěn)定地發(fā)揮作用。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，將權(quán)力分工與制約寫入憲法，可以推動(dòng)國家機(jī)構(gòu)建設(shè)的制度化與法制化。彭真在第五屆全國人大第五次會(huì)議所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中曾指出：國家機(jī)構(gòu)建設(shè)的重點(diǎn)是要分工合作、相互配合，因?yàn)閲覚C(jī)構(gòu)的合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使國家的各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行(12)彭真《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編《中華人民共和國制憲修憲重要文獻(xiàn)資料選編》，第106頁。。

第三，將國家權(quán)力分工與制約上升為憲法規(guī)定，可以防止冤假錯(cuò)案，避免司法機(jī)關(guān)工作人員濫用權(quán)力。社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)格遵守以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的司法原則，總結(jié)新中國成立以來司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件分工、配合與制約的經(jīng)驗(yàn)，并且將這一經(jīng)驗(yàn)上升為憲法和法律原則，使黨的刑事司法政策得到憲法和法律的保障。

在此背景下，1979年6月26日，彭真在全國人大討論七個(gè)法律草案所作的報(bào)告中正式提出公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中相互分工、配合與制約(13)彭真《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《人民司法》1979年第7期，第6頁。。1979年《刑事訴訟法》最終規(guī)定公檢法在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)、相互配合與制約，以保障法律的準(zhǔn)確適用?！缎淌略V訟法》對(duì)分工與制約的法律表達(dá)，對(duì)1982年《憲法》產(chǎn)生了重要影響。1982年《憲法》第一百三十五條(2018年修憲后成為第一百四十條)明確規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。隨著監(jiān)察體制改革的深入，為了加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，強(qiáng)化反腐敗的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分體現(xiàn)黨的十八大以來健全黨和國家監(jiān)督體系的成果，2018年修改《憲法》增加一條作為第一百二十七條，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！稇椃ā返谝话俣邨l的規(guī)定與第一百四十條的規(guī)定相比，具有三個(gè)明顯的特征：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的配合與制約不限于刑事案件，包括職務(wù)違法案件的調(diào)查在內(nèi)也存在配合與制約；二是監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)相互配合與制約，而且與執(zhí)法部門之間也存在配合與制約關(guān)系，這些執(zhí)法部門包括公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等，范圍較廣；三是監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的配合與制約方式發(fā)生了變化，如監(jiān)察機(jī)關(guān)可以商請(qǐng)人民檢察院派員提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查，人民檢察院可以對(duì)監(jiān)察調(diào)查事實(shí)認(rèn)定、案件定性和證據(jù)材料的收集提出意見與建議。這表明，當(dāng)代國家權(quán)力配置的方式呈現(xiàn)出多部門橫向分工與制約的特征。

二 國家權(quán)力分工的憲制基礎(chǔ)與運(yùn)行規(guī)律

(一)國家權(quán)力分工的憲制基礎(chǔ)

國家權(quán)力分工是制約的前提，沒有國家權(quán)力的分工就沒有制約發(fā)揮作用的空間。分工(Division of Labor)原本是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，是指人們根據(jù)不同的勞動(dòng)技能或者社會(huì)要求分別從事不同的工作但又相互補(bǔ)充與配合的生產(chǎn)形式。分工經(jīng)歷了從勞動(dòng)分工到社會(huì)分工的發(fā)展，勞動(dòng)分工是人的技能與體能在生產(chǎn)方式上的體現(xiàn)，是一種自然意義上的分工；而社會(huì)分工則是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，社會(huì)分工促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展與勞動(dòng)效率的提高。國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工是中國特色社會(huì)主義權(quán)力配置的獨(dú)創(chuàng)性運(yùn)用，它借用經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的分工一詞，使之區(qū)別于西方國家的分權(quán)(Separation of Powers)體制。在中國憲法上，國家權(quán)力分工(Division of Powers)指人民代表大會(huì)制度下，國家主權(quán)權(quán)力不可分割，但管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)等國家職能可以分配給不同國家機(jī)關(guān)行使，國家權(quán)力可以依照職能最優(yōu)原則在不同國家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行配置(14)有學(xué)者認(rèn)為，功能主義的權(quán)力配置原則，強(qiáng)調(diào)國家效能和治理能力，要求將各種國家任務(wù)的相應(yīng)職權(quán)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢(shì)的機(jī)關(guān)，而不再僵化地拘泥于權(quán)力的“分”“合”問題。參見：張翔《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期，第281頁。。其憲制基礎(chǔ)是以人民代表大會(huì)集中統(tǒng)一行使國家權(quán)力，其他國家機(jī)關(guān)依照職權(quán)、事權(quán)和工作程序相互分工的統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)力架構(gòu)。

人民代表大會(huì)制度下的國家權(quán)力分工具有多維特征，既有國家機(jī)關(guān)橫向意義上的權(quán)力分工，也有中央與地方政府的權(quán)力分工。任何權(quán)力分工都具有合理配置國家權(quán)力、維護(hù)國家權(quán)力統(tǒng)一行使的憲法功能。我國憲法上國家權(quán)力分工的指向與范圍在學(xué)術(shù)上存在爭論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國國家權(quán)力的分工包括頂層設(shè)計(jì)的三權(quán)分工體系、黨政結(jié)合的五權(quán)分工體系、中國特色司法權(quán)的四權(quán)分工體系和央地分工體系(15)三權(quán)分工體系是指決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分工；五權(quán)分工體系是指黨的執(zhí)政權(quán)(領(lǐng)導(dǎo)權(quán))和國家的立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的分工；四權(quán)分工體系是指偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分工。參見：李林《構(gòu)建良法善治的三權(quán)分工體系》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期，第2頁。。另有一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，我國國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工存在雙重結(jié)構(gòu),在主要國家機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)層面,全國人民代表大會(huì)、國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院這六大國家機(jī)構(gòu)之間呈現(xiàn)“六權(quán)分工”結(jié)構(gòu)(16)陳明輝《論我國國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工：概念、方式及結(jié)構(gòu)》，《法商研究》2020年第2期，第99頁。。上述兩種觀點(diǎn)的不同之處在于中央國家機(jī)關(guān)的分工范圍不同以及是否包括中央國家機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)的分工。從憲法文本與憲法實(shí)踐來看，國家機(jī)關(guān)權(quán)力分工的范圍僅僅限于國家機(jī)關(guān)的橫向權(quán)力分工以及中央與地方國家機(jī)關(guān)之間的縱向權(quán)力分工，但中央與地方權(quán)力關(guān)系的縱向分工具有一定的特殊性，表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是地方政府的組成不同于中央政府，地方政府的權(quán)力實(shí)際上只包括人大與政府的權(quán)力，司法權(quán)屬于中央事權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，地方各級(jí)審判機(jī)關(guān)屬于國家事權(quán)，地方各級(jí)人民法院是非地方、非中央的法律性機(jī)關(guān)，它與最高人民法院一起構(gòu)成了行使審判權(quán)的整體，它與各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)從縱向上劃分事權(quán)不同?！稇椃ā返谌龡l第四款規(guī)定的中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的原則，主要是針對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，并不適用于人民法院(17)王建學(xué)《地方各級(jí)人民法院憲法地位的規(guī)范分析》，《法學(xué)研究》2015年第4期，第59頁。。二是中央與地方的分工在事權(quán)上較為概括，整體上呈現(xiàn)出上級(jí)對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的特征。從我國《憲法》配置國家權(quán)力的角度來看，中央與地方政府之間的縱向權(quán)力關(guān)系以統(tǒng)合為主，中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方政府，地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)由中央政府統(tǒng)一調(diào)控。因此，在中國憲制架構(gòu)中，中央與地方的關(guān)系更多是分工與服從的關(guān)系，而非橫向權(quán)力配置中的分工、配合與制約關(guān)系。如監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)只有適宜的自主性，地方的監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)被限定于執(zhí)行性立法權(quán)與有限的創(chuàng)制性立法權(quán)(18)曾哲、丁俊文《問題展開與路徑闡釋：依法監(jiān)察理論與地方監(jiān)察立法之證成》，《河北法學(xué)》2020年第1期，第34頁。，難以適用權(quán)力分工與制約原理進(jìn)行解釋。所以，本文主要討論憲法文本規(guī)定的國家權(quán)力橫向分工關(guān)系，其目的在于探討國家權(quán)力分工基礎(chǔ)上的制約，這種分工與制約關(guān)系是國家權(quán)力配置的基本原則，可以從憲制層面的分工發(fā)展為事權(quán)分工(19)國家機(jī)關(guān)憲制層面的橫向分工在實(shí)踐中可以發(fā)展為以事權(quán)為基礎(chǔ)的分工，形成國家權(quán)力分工的框架秩序，除司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件的分工外，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國家權(quán)力的分工中，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與其他國家權(quán)力(司法權(quán)、立法權(quán)、監(jiān)督權(quán))的有效協(xié)調(diào)與互動(dòng)。參見：陳海嵩《生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中的國家權(quán)力分工——憲法解釋的視角》，《政法論叢》2021年第5期，第101-103頁。。從憲法文本和實(shí)踐來看，國家機(jī)關(guān)橫向權(quán)力分工經(jīng)歷了從1954年《憲法》確立職權(quán)分工到1982年《憲法》確立事權(quán)分工再到2018年《憲法》修改確立內(nèi)部工作程序分工的發(fā)展進(jìn)程。

(二)國家權(quán)力分工的階段性特征

1.從職權(quán)分工到事權(quán)分工的發(fā)展

職權(quán)分工是指國家機(jī)關(guān)依照憲法和法律賦予的職權(quán)進(jìn)行分工，因此，國家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)是分工的基礎(chǔ)?！稇椃ā穼?duì)國家機(jī)關(guān)組織與職權(quán)的規(guī)定采取兩種方式：一種是《憲法》對(duì)國家機(jī)關(guān)的組織與職權(quán)作出較為原則的規(guī)定，而職權(quán)則由相應(yīng)的組織法作出具體規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)組織與職權(quán)的規(guī)定即采用這種方式；另一種方式是《憲法》只規(guī)定國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位，組織與職權(quán)由法律規(guī)定，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的組織與職權(quán)即采用這種方式。如《憲法》賦予人民法院獨(dú)立審判職能，《人民法院組織法》第二章對(duì)各級(jí)人民法院的職能分別作出規(guī)定；《憲法》賦予人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，《人民檢察院組織法》第二章對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)作出具體規(guī)定。我國《憲法》并沒有明確規(guī)定中央國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置是分工關(guān)系，但1954年《憲法》在國家權(quán)力配置中體現(xiàn)了權(quán)力分工原理，將中央國家機(jī)關(guān)分為全國人大及其常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院，縣級(jí)以上地方國家機(jī)關(guān)也分為人大、政府、法院和檢察院四個(gè)機(jī)構(gòu)。1982年《憲法》頒布實(shí)施時(shí)，中央國家機(jī)關(guān)分為全國人大及其常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院，在1954年《憲法》的基礎(chǔ)上增加了中央軍事委員會(huì)。2018年《憲法》修改后，增加了國家監(jiān)察委員會(huì)作為中央國家機(jī)關(guān)。從國家權(quán)力分工的實(shí)踐進(jìn)程來看，由于國家職能的擴(kuò)大，憲制層面的國家機(jī)關(guān)分工整體上呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，作為人民代表大會(huì)制度下國家機(jī)關(guān)權(quán)力配置的基本準(zhǔn)則在實(shí)踐中不斷豐富與發(fā)展。

國家機(jī)關(guān)的職權(quán)包含事權(quán)，即憲法和法律賦予國家機(jī)關(guān)對(duì)與其性質(zhì)相關(guān)的事項(xiàng)行使管理權(quán)或者管轄權(quán)，國家機(jī)關(guān)通常對(duì)其管轄的事務(wù)具有全部決定權(quán)，如人民法院對(duì)行政案件的受理、審判與執(zhí)行的權(quán)力，人民檢察院審查起訴、監(jiān)督行政執(zhí)法的權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的權(quán)力，這些權(quán)力都是對(duì)專門事務(wù)的全部決定權(quán)。但并非國家機(jī)關(guān)管轄的所有事務(wù)都具有全部決定的權(quán)力，憲法基于規(guī)范和限制國家權(quán)力的角度出發(fā)，將個(gè)別重要事務(wù)劃分為若干階段性事務(wù)，不同國家機(jī)關(guān)只能行使對(duì)某一階段性事務(wù)的管轄與決定權(quán)，即賦予不同國家機(jī)關(guān)行使某一階段的職權(quán)，從而在不同國家機(jī)關(guān)之間依照事權(quán)進(jìn)行橫向分工。1954年《憲法》確立職權(quán)分工，事權(quán)分工則由1982年《憲法》創(chuàng)制，明確規(guī)定公檢法三機(jī)關(guān)辦理刑事案件分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約?！缎淌略V訟法》第三條將刑事案件的追訴在公檢法之間進(jìn)行分工，刑事案件的辦理分為偵查與預(yù)審、批捕與審查起訴、審判三個(gè)階段性事務(wù)，由公檢法三機(jī)關(guān)分別行使，形成刑事案件辦理事權(quán)的橫向分工。1982年《憲法》確立的事權(quán)分工是改革開放與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期法制創(chuàng)新的產(chǎn)物，標(biāo)志著國家權(quán)力分工從宏觀職權(quán)層面向中觀事權(quán)層面的發(fā)展。為適應(yīng)當(dāng)代健全黨和國家監(jiān)督體系的需要，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督與制約，2018年修改《憲法》，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。雖然沒有明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的分工負(fù)責(zé)，但從該條的精神以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的職責(zé)來看，職務(wù)犯罪的調(diào)查、審查起訴和審判分別由監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院行使，符合分工負(fù)責(zé)、互相配合與互相制約的原理，是職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的處理在不同國家機(jī)關(guān)之間的橫向配置。由此可見，事權(quán)分工是憲法和法律規(guī)定的某一專門事務(wù)在不同國家機(jī)關(guān)之間的分配，該專門事務(wù)的處理需要經(jīng)過法定程序由不同國家機(jī)關(guān)依次處理，任何國家機(jī)關(guān)都無權(quán)單獨(dú)處理該事務(wù)。

職權(quán)分工以事權(quán)分工為基礎(chǔ)，事權(quán)分工是職權(quán)分工的深化與發(fā)展。如刑事案件的追訴權(quán)，在公檢法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行橫向配置，行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)的職權(quán)分工是基礎(chǔ)，它為事權(quán)分工提供權(quán)力運(yùn)行的體制框架。事權(quán)分工深化了職權(quán)分工，事權(quán)分工的目的是要產(chǎn)生權(quán)力制約的功能。所以，事權(quán)分工必須符合特定的目的。之所以要對(duì)刑事案件追訴、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查與處置在不同國家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分工，其目的在于通過制約國家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的生命、人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利的保護(hù)。司法機(jī)關(guān)除辦理刑事案件外，其他事務(wù)均不實(shí)行分工。如行政案件和民事案件的受理、審判與執(zhí)行均由人民法院負(fù)責(zé)，雖然公安機(jī)關(guān)和人民檢察院等國家機(jī)關(guān)具有配合與協(xié)助的義務(wù)，但并不能與人民法院在民事與行政審判案件的處理上實(shí)行分工。同樣，法律監(jiān)督事務(wù)由人民檢察院獨(dú)立處理，不與其他國家機(jī)關(guān)分工。

2.從事權(quán)分工向工作程序分工的拓展

國家機(jī)關(guān)工作程序分工是當(dāng)代權(quán)力分工與制約的新形態(tài)，是職權(quán)分工與事權(quán)分工在國家權(quán)力微觀領(lǐng)域拓展的結(jié)果，也是健全國家權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的必然要求。職權(quán)分工和事權(quán)分工均為不同國家機(jī)關(guān)之間的分工，具有異體分工的外部性特征。國家機(jī)關(guān)工作程序分工是同一國家機(jī)關(guān)按照行使職權(quán)的程序在內(nèi)部工作部門之間進(jìn)行分工，具有同體分工的內(nèi)部性特征。在傳統(tǒng)權(quán)力分工體系中，同一國家機(jī)關(guān)內(nèi)部不同工作部門的職責(zé)不構(gòu)成權(quán)力分工，因?yàn)楣ぷ鞑块T不同，執(zhí)行的任務(wù)與行使的權(quán)力也不同，但它們都由共同上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)力的性質(zhì)具有單一性，屬于執(zhí)行權(quán)的范疇，在內(nèi)部工作部門之間不存在憲法和法律上的權(quán)力制約關(guān)系。

黨的十八大以來，國家機(jī)關(guān)改革的方向之一即在于加強(qiáng)權(quán)力的制約與監(jiān)督。一方面就是完善司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件的分工與制約，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)之間權(quán)力行使的配合與制約；另一方面就是建構(gòu)同一國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的分工與制約關(guān)系，將權(quán)力制約的精神與原理滲透到國家機(jī)關(guān)內(nèi)部。權(quán)力制約與監(jiān)督成為國家權(quán)力法治化的重要內(nèi)容，需要在國家機(jī)關(guān)內(nèi)部展開權(quán)力分工與制約，必須對(duì)國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作部門的性質(zhì)與功能重新定位，體現(xiàn)不同工作部門功能上的差異性，才能運(yùn)用憲法上權(quán)力分工與制約原理，拓展權(quán)力分工與制約的廣度與深度。在實(shí)踐中，國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作部門可以分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種主要職能，由決策部門、執(zhí)行部門和監(jiān)督部門行使。上述三種職能決定了行使這些職能的工作部門的性質(zhì)存在差異，呈現(xiàn)出分工負(fù)責(zé)、相互制約的特征。而且三個(gè)工作部門行使權(quán)力呈現(xiàn)出程序性特征，決策部門的工作是執(zhí)行部門工作的前提，監(jiān)督部門對(duì)決策和執(zhí)行實(shí)施全過程監(jiān)督，形成內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、程序可控、監(jiān)督有力的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，是當(dāng)代中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約與監(jiān)督的表現(xiàn)形式之一。

國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序上的分工并無明確的憲法規(guī)定，但符合國家權(quán)力分工與制約的基本原理。法律和法規(guī)對(duì)國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序的分工作出規(guī)定，主要適用于行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)的配置。國務(wù)院頒布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》規(guī)定，將行政權(quán)的制約與監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系之中，實(shí)現(xiàn)行政決策、執(zhí)行、組織、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的全覆蓋。在政府法治建設(shè)實(shí)踐中，各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子集體行使決策權(quán)，政府職能部門行使執(zhí)行權(quán)，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。《監(jiān)察法》第五十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》、《監(jiān)察法實(shí)施條例》的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任和委員集體行使決策權(quán)，內(nèi)設(shè)職能部門行使執(zhí)行權(quán)，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室行使監(jiān)督權(quán)。所以，國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序分工，是同一國家機(jī)關(guān)內(nèi)部不同工作性質(zhì)的各部門之間的分工，不同工作部門履行特定的職責(zé)，構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力構(gòu)架。有學(xué)者認(rèn)為，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不僅僅是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的分工，而是國家機(jī)關(guān)外部的功能性分權(quán)，分別由不同國家機(jī)關(guān)或者職能部門行使，任何一種國家權(quán)力必須依次經(jīng)過各個(gè)權(quán)力環(huán)節(jié)才能最終得以實(shí)現(xiàn)，因而各權(quán)力主體之間形成一種相互制約的關(guān)系(20)陳國權(quán)、周魯耀《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期，第46頁。。另有學(xué)者則認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分工的原理，強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)內(nèi)部合理分工又相互協(xié)調(diào)，符合國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作環(huán)節(jié)上的分工與制約原理，形成新時(shí)代權(quán)力制約與監(jiān)督基礎(chǔ)上的分工協(xié)調(diào)論(21)周葉中、胡愛斌《中國特色的“分工協(xié)調(diào)”論》，《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第6期，第97-101頁。。從法律法規(guī)的規(guī)定以及行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置的實(shí)踐來看，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)作為國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序分工的標(biāo)準(zhǔn)更加準(zhǔn)確。

三 國家權(quán)力分工與制約的憲法功能的發(fā)展

從國家權(quán)力分工與制約的實(shí)踐發(fā)展進(jìn)程來看，其憲法功能經(jīng)歷了以相互配合為主向相互制約為主的發(fā)展。這一發(fā)展過程表明，權(quán)力分工與制約的憲法功能服從于國家權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際需要。在黨的十八大以前，國家權(quán)力分工與制約的憲法功能主要服從于建構(gòu)國家政治秩序以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的需要。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，國家權(quán)力分工與制約的憲法功能在于全面深化改革以及實(shí)現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家，因此，國家權(quán)力制約與監(jiān)督成為法治國家建設(shè)的重點(diǎn)，通過憲法和法律制約公權(quán)力，成為提升國家治理體系與治理能力的重要環(huán)節(jié)，從而改變國家權(quán)力制約不足的現(xiàn)狀，賦予權(quán)力分工與制約新的內(nèi)涵。

(一)配合與制約并存、以配合為主

從歷史的視角來看，1954年《憲法》規(guī)定的國家權(quán)力分工，其主要功能在于推動(dòng)國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的配合與協(xié)調(diào)，提高工作效率。國家機(jī)關(guān)分工的基本方向與要求之一就是使各個(gè)國家機(jī)關(guān)更好地分工合作與相互配合(22)彭真《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編《中華人民共和國制憲修憲重要文獻(xiàn)資料選編》，第106頁。。在司法實(shí)踐中，雖然黨的文件規(guī)定司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件要實(shí)現(xiàn)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，但黨內(nèi)文件明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)在刑事訴訟中首先是配合，其次才是制約。1957年3月18日，彭真在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會(huì)議上的講話中指出：在分工、配合與制約的關(guān)系中，配合是首要的，分工是為了更好地配合，制約是次要的，制約的方式按照法律規(guī)定的程序推進(jìn)(23)1979年7月27日，彭真在全國檢察長工作座談會(huì)、全國高級(jí)人民法院和軍事法院院長會(huì)議、第三次全國預(yù)審工作會(huì)議上的講話，參見：孫謙主編《人民檢察制度的歷史變遷》，第284頁。。1982年《憲法》將司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件相互分工、相互配合、相互制約上升為憲法規(guī)定，但國家權(quán)力分工與制約的憲法功能仍然是配合與制約并存、以配合為主。

1979年《刑事訴訟法》第五條和1982年《憲法》第一百三十五條將分工、配合與制約作為司法機(jī)關(guān)刑事訴訟的基本原則，其價(jià)值目標(biāo)在于共同維護(hù)社會(huì)主義法制而在工作中實(shí)行分工協(xié)作和互相制約，以保證準(zhǔn)確地打擊刑事犯罪行為(24)彭真《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《人民司法》1979年第7期，第6頁。。在實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件雖然也存在相互制約的關(guān)系，但由于案件偵查的重要性在主觀上影響審查起訴的理念，而審判權(quán)的程序性功能相對(duì)突出，庭審階段對(duì)證據(jù)和事實(shí)的實(shí)質(zhì)性審查有待加強(qiáng)，形成配合為主、制約不足的局面，在客觀上導(dǎo)致出現(xiàn)少數(shù)錯(cuò)案，這些錯(cuò)案對(duì)司法機(jī)關(guān)公正司法產(chǎn)生了不利影響，有悖于《刑事訴訟法》確立該原則的目的，也不利于發(fā)揮憲法規(guī)范和制約國家權(quán)力的功能。所以，司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件的分工、配合與制約，其側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是以配合為基礎(chǔ)的制約，而不應(yīng)當(dāng)是以配合為主的制約。針對(duì)這一現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界對(duì)《憲法》和《刑事訴訟法》中的分工與制約條款的憲制功能進(jìn)行了長時(shí)間的爭論，形成了三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為該條款體現(xiàn)了公權(quán)力受制約的核心價(jià)值。憲法上的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約是一個(gè)完整的邏輯和規(guī)范體系，分工負(fù)責(zé)表明國家機(jī)關(guān)地位的獨(dú)立性和權(quán)力的有限性，互相配合體現(xiàn)工作程序上的銜接關(guān)系，而互相制約則體現(xiàn)公權(quán)力受約束的核心價(jià)值，三者之間體現(xiàn)出國家權(quán)力的運(yùn)行邏輯，其本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是制約為主，實(shí)踐中出現(xiàn)的配合為主不利于司法公正(25)韓大元、于文豪《法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》，《法學(xué)研究》2011年第3期，第3頁。。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為該條款的憲制功能體現(xiàn)為一種程序性約束。人民檢察院與公安機(jī)關(guān)之間在刑事案件偵查上的程序性約束，是司法機(jī)關(guān)各司其職、糾正錯(cuò)誤的案件處理機(jī)制(26)許崇德主編《中國憲法》(第四版)，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第258頁。。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為該條款體現(xiàn)人民檢察院的法律監(jiān)督是一種具有制約功能的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件體現(xiàn)了相互制衡的關(guān)系(27)張智輝《法律監(jiān)督三辨析》, 《中國法學(xué)》2003年第5期，第24頁。。但是，有學(xué)者從司法實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件中出現(xiàn)了超出分工的過度配合現(xiàn)象，不符合刑事訴訟的規(guī)律，三者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)以制約作為第一位的價(jià)值。司法實(shí)踐中出現(xiàn)嚴(yán)重的制約失衡現(xiàn)象，形成刑事訴訟前一階段對(duì)后一階段強(qiáng)制約、后一階段對(duì)前一階段弱制約的病象，為了實(shí)現(xiàn)由偵查中心向?qū)徟兄行霓D(zhuǎn)移，必須加強(qiáng)制約(28)左衛(wèi)民《健全分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則的思考》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第2期，第26頁。。上述觀點(diǎn)雖然各有側(cè)重，但都強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)權(quán)力分工應(yīng)當(dāng)以制約作為主要的憲制功能。

(二)配合與制約并重、以制約為主

1999年《憲法修正案》規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。從此，國家權(quán)力分工與制約成為法治國家建設(shè)的基本內(nèi)容。與此同時(shí)，黨內(nèi)文件明確加強(qiáng)權(quán)力的制約與監(jiān)督，使權(quán)力制約成為規(guī)范和約束國家權(quán)力的主要方式。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。黨的十九大報(bào)告將權(quán)力制約與監(jiān)督作為健全黨和國家監(jiān)督體系的核心范疇。黨內(nèi)文件已經(jīng)不再是單純提出權(quán)力制約的概念，而是提出建構(gòu)中國特色的國家權(quán)力制約與監(jiān)督體系，為國家權(quán)力分工與制約注入了新的理論要素并且推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展。黨內(nèi)文件對(duì)當(dāng)代憲法實(shí)踐產(chǎn)生重要影響，表現(xiàn)在國家機(jī)關(guān)的配合與制約并重，權(quán)力制約價(jià)值突顯。

1.配合與制約并重是當(dāng)代憲法實(shí)踐的重要特征

當(dāng)代憲法實(shí)踐以國家機(jī)關(guān)權(quán)力配合與制約并重，二者在國家權(quán)力運(yùn)行中的地位相等。健全黨和國家監(jiān)督體系的過程，即是創(chuàng)新國家權(quán)力配合與運(yùn)行機(jī)制的過程，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等各司其職、相互配合與貫通。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查與處置的職責(zé)，需要其他國家機(jī)關(guān)提供協(xié)助，包括提供材料、證據(jù)，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的問責(zé)與處理決定予以配合。其他國家機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的規(guī)定中，如果發(fā)現(xiàn)公職人員存在職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的線索，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。但行使監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的程序性制約，其目的在于既提高監(jiān)督的權(quán)威性與效果，又符合憲法上監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的合法性。權(quán)力制約和監(jiān)督的各要素和環(huán)節(jié)緊密銜接、相互作用，形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，從而使權(quán)力在法定的范圍內(nèi)有序運(yùn)行，發(fā)揮預(yù)防和糾正權(quán)力偏離公共利益的軌道的作用(29)周義程《權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的概念界說》，《行政論壇》2014年第3期，第8頁。。當(dāng)代憲法實(shí)踐創(chuàng)新傳統(tǒng)公檢法辦理刑事案件的配合與制約機(jī)制，有效保障案件定性準(zhǔn)確、事實(shí)清楚、證據(jù)充分確實(shí)、量刑精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)司法公正。司法機(jī)關(guān)在辦理案件過程中不斷深化配合與協(xié)調(diào)，尤其是在集中打擊黑惡勢(shì)力犯罪、懲治拐賣婦女兒童犯罪、嚴(yán)厲打擊電信詐騙犯罪等方面，司法機(jī)關(guān)通過相互配合，提高了辦案的效率，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。同時(shí)，為加強(qiáng)權(quán)力制約的實(shí)效，防止權(quán)力制約虛化，在辦理刑事案件中，人民檢察院通過退回補(bǔ)查、作出不起訴決定等方式制約一般刑事案件偵查權(quán)與職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)(30)根據(jù)最高人民檢察院在全國人民代表大會(huì)上的工作報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，2019、2020年檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查分別為7816人次、4013人次。2021年沒有相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。在歷年的最高人民檢察院工作報(bào)告中沒有退回補(bǔ)充偵查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年最高人民檢察院的工作報(bào)告中指出，檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查同比分別下降42.6%，可見，檢察機(jī)關(guān)審查起訴階段對(duì)偵查機(jī)關(guān)與調(diào)查機(jī)關(guān)的制約取得了明顯成效。；公安機(jī)關(guān)通過對(duì)不起訴決定要求復(fù)議、提請(qǐng)復(fù)核等方式制約人民檢察院；人民法院則通過變更起訴罪名、作出無罪判決等方式制約人民檢察院(31)根據(jù)最高人民法院在全國人民代表大會(huì)上的工作報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019、2020、2021年三年間全國各級(jí)人民法院判決無罪的人數(shù)分別為1388人、1040人、894人，雖然判決無罪的人數(shù)呈下降趨勢(shì)，但也有利于推動(dòng)偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)提高辦案質(zhì)量，準(zhǔn)確適用法律。。這些制度安排的目的均在于準(zhǔn)確有效地適用法律并且防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

2.相互制約是國家權(quán)力運(yùn)行的基本要求

第一，在職權(quán)分工層面嵌入權(quán)力制約的因素。在傳統(tǒng)憲制層面國家機(jī)關(guān)的分工中，憲法沒有規(guī)定法定的權(quán)力制約程序與方式，行政、監(jiān)察、審判、檢察等國家機(jī)關(guān)通常以協(xié)調(diào)和配合為運(yùn)行導(dǎo)向。在當(dāng)代憲法實(shí)踐中，隨著監(jiān)察體制改革的深入以及人民檢察院職能的調(diào)整，國家機(jī)關(guān)在強(qiáng)化監(jiān)督的基礎(chǔ)上，向權(quán)力制約的方向發(fā)展。如監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出或者派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在單位的決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其違法行為提出糾正意見；檢察機(jī)關(guān)對(duì)履行監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法領(lǐng)域中的履職行為進(jìn)行制約，對(duì)違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并提起行政公益訴訟，與人民法院審判權(quán)相結(jié)合，共同督促行政機(jī)關(guān)依法履職，形成對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的制約(32)根據(jù)最高人民檢察院在全國人民代表大會(huì)上的工作報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，2019、2020、2021年全國檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件分別為11.97萬件、13.7萬件、14.9萬件，呈現(xiàn)逐年增長的趨勢(shì)。。

第二，國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序的分工以權(quán)力制約為最終目標(biāo)。雖然國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的分工也有配合與協(xié)調(diào)的作用，但是內(nèi)部工作程序分工的目的在于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，而且監(jiān)督權(quán)已經(jīng)作為專門的權(quán)力置于分工體系之中，成為權(quán)力分工的一部分，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，與決策機(jī)構(gòu)和職能部門分開，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)內(nèi)部分工機(jī)制，在監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制、工作決策機(jī)制和法律責(zé)任方面,防止監(jiān)察權(quán)的不當(dāng)行使,保證監(jiān)察改革的目標(biāo)能夠充分實(shí)現(xiàn)(33)秦前紅《監(jiān)察機(jī)關(guān)依法開展自我監(jiān)督之路徑研究》，《深圳社會(huì)科學(xué)》2018年第1期，第148頁。。通過這種內(nèi)部分工，深化制約，符合國家權(quán)力分工與制約的原理。

四 國家權(quán)力制約的憲法意涵

制約(Restrict)一詞本意為哲學(xué)上的概念，泛指某一事物的存在與發(fā)展，決定并影響另一事物的存在與發(fā)展，即某一事物是另一事物存在的前提，事物之間相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化即體現(xiàn)為相互制約的關(guān)系。憲法上的權(quán)力制約是由哲學(xué)上的概念轉(zhuǎn)化而來，特指國家機(jī)關(guān)為了達(dá)到權(quán)力行使的合法性目標(biāo)而相互糾錯(cuò)的過程，是規(guī)范、限制和約束國家權(quán)力的基本方式之一。同時(shí)，我國憲法上的權(quán)力制約區(qū)別于西方國家的權(quán)力制衡(Checks and Balances)，不具有西方國家權(quán)力的相互牽制與平衡的特征，而是分工基礎(chǔ)上的程序性約束機(jī)制，但權(quán)力制約的內(nèi)涵長期以來模糊不清。雖然1982年《憲法》即已經(jīng)開始權(quán)力制約的實(shí)踐，但權(quán)力制約僅適用于公檢法機(jī)關(guān)辦理刑事案件，其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是否存在制約缺乏理論論證與實(shí)踐檢驗(yàn)。長期以來，在國家權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中，國家權(quán)力的制約往往與監(jiān)督等同，常常將權(quán)力監(jiān)督等同于權(quán)力制約，這必然導(dǎo)致混淆權(quán)力制約與監(jiān)督的概念，不利于發(fā)揮權(quán)力制約的作用。當(dāng)代國家權(quán)力分工與制約的憲法實(shí)踐，豐富和發(fā)展了中國特色國家權(quán)力配置理論，賦予權(quán)力制約新的內(nèi)涵。

(一)權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督都具有規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的功能

權(quán)力制約與監(jiān)督在憲法文本上同時(shí)出現(xiàn)，但監(jiān)督一詞在憲法文本上比權(quán)力制約頻次更高，1954年《憲法》出現(xiàn)監(jiān)督一詞9次，沒有制約一詞；1982年《憲法》出現(xiàn)監(jiān)督一詞17次，出現(xiàn)制約一詞兩次(2018年《憲法》修改時(shí)增加監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的相互制約)。權(quán)力制約與監(jiān)督是否屬于內(nèi)涵相同的概念，在學(xué)理上進(jìn)行了長期爭論，形成了兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為權(quán)力制約與監(jiān)督含義相同，二者之間并沒有明顯的區(qū)分。有學(xué)者認(rèn)為權(quán)力制約原則在社會(huì)主義國家表現(xiàn)為監(jiān)督原則，包括人民對(duì)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的監(jiān)督、人民檢察院的法律監(jiān)督等(34)周葉中主編《憲法》(第四版)，高等教育出版社2016年版，第90頁。；另有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力制約是權(quán)力監(jiān)督的不同表現(xiàn)形式，是一種特殊的權(quán)力監(jiān)督，不是一種單獨(dú)的控權(quán)類型(35)孫寶民、彭彤《“監(jiān)督”概念的闡釋與厘清》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2011年第6期，第153頁。；還有學(xué)者從《刑事訴訟法》的視角解釋司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件相互制約的含義，認(rèn)為法律監(jiān)督是不同主體之間作為一種制約方式的監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的關(guān)系不是簡單的服從關(guān)系或者管理關(guān)系，而是相互制衡關(guān)系(36)張智輝《法律監(jiān)督三辨析》,《中國法學(xué)》2003年第5期，第24頁。。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為權(quán)力制約與監(jiān)督是兩個(gè)不同的概念，雖然制約和監(jiān)督都具有約束、限制或控制權(quán)力與保障權(quán)力合法行使的功能，但它們是不同的概念，具有明顯的區(qū)別，不能相互取代和混淆。因?yàn)闄?quán)力制約以分工為基礎(chǔ)，制約主體之間具有平等性、雙向性、經(jīng)常性等特點(diǎn)，而監(jiān)督則體現(xiàn)為上下級(jí)之間的單向性權(quán)力監(jiān)控(37)周標(biāo)龍《論刑事訴訟中的“制約”與“監(jiān)督”》，《法學(xué)雜志》2010年第2期，第63頁。。在刑事訴訟中，公訴權(quán)從審判權(quán)中得以分立而創(chuàng)設(shè)檢察制度，其目的主要是在確保追訴犯罪的同時(shí)，對(duì)審判權(quán)和警察權(quán)形成有效制約(38)萬春、高景峰《論法律監(jiān)督與控、辯、審關(guān)系》，《法學(xué)家》2007年第5期，第126頁。。上述兩種觀點(diǎn)的不同，實(shí)際上是由于對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督在憲法中的作用的認(rèn)識(shí)不同而產(chǎn)生的。長期以來，我國憲法實(shí)踐中存在輕制約、重監(jiān)督的現(xiàn)象(39)陳科霖《“制約—監(jiān)督”均衡理念下的反腐敗權(quán)力運(yùn)行機(jī)制研究》，《廉政文化研究》2016年第4期，第21-22頁。，呈現(xiàn)出權(quán)力監(jiān)督替代權(quán)力制約的傾向，權(quán)力制約僅僅在司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件中存在并發(fā)揮有限的作用。此種現(xiàn)象在當(dāng)代國家權(quán)力運(yùn)行中也不同程度地存在，雖然在實(shí)踐中權(quán)力制約的作用突顯，但總體來說權(quán)力制約落后于法治國家建設(shè)的需求。

當(dāng)代權(quán)力制約與監(jiān)督的憲法實(shí)踐表明，二者都有控制公權(quán)力運(yùn)行的形式，其目的都在于保障國家權(quán)力運(yùn)行的合法性，糾正違法失職行為，保障公權(quán)力運(yùn)行符合法治原則與精神。但權(quán)力制約與監(jiān)督已經(jīng)是兩個(gè)內(nèi)涵不同的法律概念，二者在控制公權(quán)力的手段、方式與程序方面都存在明顯的區(qū)別，在不同權(quán)力場域發(fā)揮各自獨(dú)立的作用。當(dāng)代國家權(quán)力運(yùn)行的法治化，既要加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，又需要加強(qiáng)權(quán)力的制約。當(dāng)代國家機(jī)關(guān)權(quán)力制約已經(jīng)不再是權(quán)力監(jiān)督的一部分；相反，權(quán)力制約是權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行的載體與平臺(tái)。權(quán)力監(jiān)督是指國家機(jī)關(guān)運(yùn)用法定方式對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員的活動(dòng)進(jìn)行檢查并追究違法者法律責(zé)任的職權(quán)行為。權(quán)力制約是指不同國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序性約束、合法性控制和相互糾錯(cuò)的運(yùn)行機(jī)制，具有約束公權(quán)力并為權(quán)力監(jiān)督的運(yùn)行提供制度性支持的雙重功能。

(二)權(quán)力制約體現(xiàn)為國家權(quán)力運(yùn)行的雙向性程序約束

權(quán)力制約是國家機(jī)關(guān)權(quán)力分工基礎(chǔ)上的程序性約束，具有過程性特征，既可以發(fā)揮不同國家機(jī)關(guān)行使職能的優(yōu)勢(shì)，又可以形成國家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的約束機(jī)制。狹義的權(quán)力制約僅僅適用于司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件。由于國家權(quán)力的程序性約束有利于準(zhǔn)確有效地適用法律，是維護(hù)國家權(quán)力運(yùn)行合法性的重要途徑，因此，當(dāng)代憲法實(shí)踐需要在更加廣闊的空間運(yùn)用權(quán)力制約原理。所以，廣義上的權(quán)力制約包括憲法上權(quán)力分工所及的所有權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域。第一，權(quán)力制約表現(xiàn)為建構(gòu)國家機(jī)關(guān)處理共同事務(wù)的程序約束機(jī)制。法律對(duì)不同國家機(jī)關(guān)處理共同事務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與步驟作出明確規(guī)定，使共同事務(wù)的處理依程序和權(quán)限漸進(jìn)式展開，形成工作上的遞進(jìn)關(guān)系。如司法機(jī)關(guān)處理刑事案件進(jìn)行職權(quán)分工，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生工作程序上的遞進(jìn)關(guān)系，形成法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)相互制約，即不同國家機(jī)關(guān)對(duì)同一事務(wù)處理相互牽制、掣肘與均衡(40)侯少文《監(jiān)督的含義及其與制約的區(qū)別》，《中國黨政干部論壇》2003年第9期，第33頁。。在行政權(quán)運(yùn)行過程中，行政決策機(jī)構(gòu)作出決定，由職能部門組織執(zhí)行，派駐監(jiān)察機(jī)關(guān)予以監(jiān)督，可以涵蓋大多數(shù)的行政決策與執(zhí)行事務(wù)。沒有決策機(jī)構(gòu)的啟動(dòng)，就沒有職能部門的執(zhí)行，也就沒有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的參與。第二，不同國家機(jī)關(guān)處理共同事務(wù)具有相互審查的功能。通過審查發(fā)現(xiàn)各自適用法律存在的問題并依法采取糾正措施。人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送起訴的案件進(jìn)行審查，其目的在于發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實(shí)是否清楚，收集證據(jù)是否合法，證據(jù)材料是否達(dá)到充分確實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)退回補(bǔ)充偵查或者作出不起訴的決定，公安機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院作出的不起訴決定有權(quán)要求復(fù)議或者向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核。因此，權(quán)力制約是刑事訴訟運(yùn)行機(jī)制，制約主體互為制約者和被制約者，呈現(xiàn)雙向制約關(guān)系(41)陳光中主編《刑事訴訟法學(xué)》(第七版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2021年版，第106頁。。刑事案件處理的階段性程序約束具有雙向性特征，參與刑事訴訟的國家機(jī)關(guān)均有制約職權(quán)。

憲法上的權(quán)力監(jiān)督不以權(quán)力分工為前提，國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)由憲法和法律授予，不同國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)相互獨(dú)立行使，互相配合但沒有程序性的特征，而且一般不具有雙向監(jiān)督的特征。監(jiān)督主體通過檢查發(fā)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)以及公職人員的違法失職行為，以法定方式追究其責(zé)任，充分體現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督關(guān)系的直接性與權(quán)威性。如各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)一府一委兩院的工作進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督方式包括審議工作報(bào)告、檢查法律法規(guī)的實(shí)施、備案審查、審議撤職案等。人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)與其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)并沒有雙向性，任何其他國家機(jī)關(guān)均不能監(jiān)督本級(jí)人大及其常委會(huì)。法律監(jiān)督權(quán)也由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)、生效裁判文書的執(zhí)行、監(jiān)獄和看守所的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的方式包括調(diào)查核實(shí)、抗訴、提出糾正意見和檢察建議等,接受法律監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)不能監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)所有公職人員進(jìn)行監(jiān)督，但并不監(jiān)督公職人員所在機(jī)關(guān)與單位，其監(jiān)督方式包括檢查、談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令改正或者作出政務(wù)處分。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和監(jiān)察機(jī)關(guān)的專責(zé)監(jiān)督都是單向性的權(quán)力監(jiān)督，其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)并不是法律監(jiān)督與專責(zé)監(jiān)督在程序上的分工。

(三)權(quán)力制約體現(xiàn)為國家權(quán)力運(yùn)行的合法性評(píng)價(jià)

國家機(jī)關(guān)相互之間的合法性評(píng)價(jià)是權(quán)力制約的核心意涵，即下一階段工作的國家機(jī)關(guān)依法審查上一階段工作的國家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的合法性，上一階段工作的國家機(jī)關(guān)對(duì)下一階段工作的國家機(jī)關(guān)作出的否定性評(píng)價(jià)有提出異議的權(quán)力。不同國家機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力行使作出肯定或者否定評(píng)價(jià)，主要指向國家權(quán)力的行使，即國家機(jī)關(guān)對(duì)階段性事務(wù)的處理是否符合法律的規(guī)定。合法性評(píng)價(jià)的目的在于保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律，實(shí)現(xiàn)司法與執(zhí)法公正。由于后一階段事務(wù)的處理以前一階段處理的合法性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，前一階段的合法性否定就會(huì)導(dǎo)致后一階段工作程序不能啟動(dòng)，既不利于準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律，也影響工作效率。所以，權(quán)力制約的過程表現(xiàn)為法定國家機(jī)關(guān)合法性評(píng)價(jià)的過程。

權(quán)力監(jiān)督也有合法性評(píng)價(jià)的功能，但與權(quán)力制約的合法性評(píng)價(jià)不同，二者的區(qū)別在于：第一，權(quán)力監(jiān)督主要指向公職人員行使權(quán)力的合法性，而權(quán)力制約主要針對(duì)國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的合法性；第二，權(quán)力監(jiān)督以追究國家機(jī)關(guān)及其公職人員的法律責(zé)任為目標(biāo)，對(duì)被監(jiān)督者的工作和職務(wù)產(chǎn)生消極影響，而權(quán)力制約以合法性肯定或者否定為目標(biāo)，是一種工作上的約束關(guān)系，否定性評(píng)價(jià)不對(duì)公職人員本人產(chǎn)生消極影響；第三，權(quán)力監(jiān)督是監(jiān)督主體基于法定職權(quán)對(duì)被監(jiān)督者行使權(quán)力和履行職責(zé)是否合法作出的評(píng)價(jià)，在通常情況下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間不是平等關(guān)系，而權(quán)力制約是法定國家機(jī)關(guān)基于事權(quán)分工而產(chǎn)生的合法性評(píng)價(jià)，雙方對(duì)同一事實(shí)的合法性評(píng)價(jià)可以有不同的認(rèn)識(shí)與判斷，是一種平等的制約關(guān)系。

(四)權(quán)力制約體現(xiàn)為國家權(quán)力運(yùn)行的糾錯(cuò)機(jī)制

在我國傳統(tǒng)的權(quán)力控制體系中，權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的目的與方式并無明顯區(qū)別，二者之間也沒有嚴(yán)格的區(qū)分。當(dāng)代權(quán)力制約與監(jiān)督實(shí)踐的發(fā)展，推動(dòng)二者功能的分離，在憲法體制中，控制權(quán)力的模式分為制約與監(jiān)督兩種，兩種模式共同構(gòu)成國家的法治化監(jiān)督體系(42)秦小建《監(jiān)察體制改革促進(jìn)監(jiān)督體系貫通的邏輯與路徑》，《法商研究》2022年第2期，第90頁。。權(quán)力制約保證國家機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的準(zhǔn)確性，提高辦案質(zhì)量，避免產(chǎn)生冤案或者錯(cuò)案，維護(hù)司法權(quán)威。所以，權(quán)力制約的目的在于國家機(jī)關(guān)相互糾錯(cuò)并要求改正錯(cuò)誤。體現(xiàn)在刑事訴訟中，司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件有權(quán)相互糾正案件定性與法律適用上的錯(cuò)誤，審查案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否充分確實(shí)。因此，司法機(jī)關(guān)的制約手段均具有糾錯(cuò)的功能。如人民檢察院通過退回補(bǔ)充偵查(調(diào)查)，要求公安機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)，通過不起訴，對(duì)移送起訴的案件作出否定性評(píng)價(jià)(43)陳瑞華《刑事訴訟法》，北京大學(xué)出版社2021年版，第140頁。。同樣，公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)通過復(fù)議和提請(qǐng)復(fù)核的方式，指出人民檢察院決定中的錯(cuò)誤，制約檢察權(quán)的行使；人民法院通過作出刑事被告人無罪判決否定或者部分否定人民檢察院的起訴意見，糾正人民檢察院審查起訴中的錯(cuò)誤。司法機(jī)關(guān)相互之間指出存在的問題和錯(cuò)誤，并要求加以改正，形成了制約的糾錯(cuò)機(jī)制(44)陳衛(wèi)東主編《刑事訴訟法學(xué)》(第三版)，高等教育出版社2019年版，第77頁。。

權(quán)力監(jiān)督雖然也有糾錯(cuò)的功能，但與權(quán)力制約的糾錯(cuò)功能相比，二者存在顯著區(qū)別，表現(xiàn)在：第一，權(quán)力監(jiān)督的糾錯(cuò)功能以追究國家機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任為目的，而權(quán)力制約的糾錯(cuò)功能以法律的準(zhǔn)確適用為目的；第二，權(quán)力監(jiān)督的糾錯(cuò)功能并不限于工作事項(xiàng)上的錯(cuò)誤，而是包括國家機(jī)關(guān)工作人員不履職、不正確履職、違法行使職權(quán)等，所以，權(quán)力監(jiān)督的范圍比制約要寬。如監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法的公職人員立案調(diào)查，并且根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出政務(wù)處分；人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)立案并且要求糾正違法行為，對(duì)徇私枉法的司法工作人員有權(quán)依法立案偵查，這充分體現(xiàn)了人民檢察院法律監(jiān)督的特點(diǎn)。

五 結(jié)語

權(quán)力分工與制約在當(dāng)代中國憲法實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用，是中國特色社會(huì)主義制度之治的重要組成部分，深刻反映了中國特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在規(guī)律,有利于充分發(fā)揮法治的治理優(yōu)勢(shì)，更好地實(shí)現(xiàn)法治的治理目標(biāo)(45)莫紀(jì)宏《“制度之治”是法治的內(nèi)在邏輯述要》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第3期，第3頁。。依法治國與建設(shè)法治政府，必然需要制約與監(jiān)督國家權(quán)力，形成中國特色社會(huì)主義權(quán)力制約的概念體系、話語體系與制度體系。

國家權(quán)力分工與制約在我國的憲法實(shí)踐中不斷豐富與發(fā)展，權(quán)力制約在國家權(quán)力配置與運(yùn)行中的地位不斷提高，權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督共同構(gòu)成約束公權(quán)力行使的制度框架，為法治中國建設(shè)奠定基礎(chǔ)。但是，當(dāng)代國家權(quán)力分工與制約的憲法實(shí)踐雖然取得了明顯的成效，但仍然面臨著諸多困難，主要表現(xiàn)在職權(quán)分工中制約因素較為薄弱，行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)與檢察權(quán)之間能夠成為相互制約的事權(quán)較少，有必要從憲法配置國家權(quán)力的科學(xué)化與合法性出發(fā)，適應(yīng)當(dāng)代加強(qiáng)國家權(quán)力制約與監(jiān)督的法治實(shí)踐需求，在深化事權(quán)分工與制約的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善國家職權(quán)分工與制約的運(yùn)行機(jī)制。

今年是現(xiàn)行《憲法》施行40周年，運(yùn)用實(shí)證方法從歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐的雙重角度總結(jié)憲法權(quán)力分工與制約的形成及其發(fā)展規(guī)律，并詮釋其當(dāng)代意涵具有重要意義，這也是本文寫作的初衷，以此紀(jì)念現(xiàn)行《憲法》施行40周年。