史玉丁 卓麗娜

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要路徑之一，是政策文本、學(xué)術(shù)話語關(guān)注的重點(diǎn)。在國(guó)家和地方政策的引導(dǎo)推動(dòng)下，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源整合的改革實(shí)踐中，民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，成為部分鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)民致富、農(nóng)業(yè)提升的重要路徑(1)史玉丁、李建軍《鄉(xiāng)村旅游多功能發(fā)展與農(nóng)村可持續(xù)生計(jì)協(xié)同研究》，《旅游學(xué)刊》2018年第2期，第21頁。。已有研究表明，民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游各參與主體之間的摩擦和矛盾成為伴隨鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的常態(tài)(2)Fisun Yüksel， Biu Bramwell， Atila Yüksel, “Centralized and Decentralized Tourism Governance in Turkey,” Annals of Tourism Research 32, no.4 (October 2005): 859-886.，這種摩擦和矛盾成為破壞自然生態(tài)的利器(3)劉遺志、胡爭(zhēng)艷、湯定娜《貴州民族地區(qū)旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究》，《改革與戰(zhàn)略》2019年第3期，第50頁。，也造成對(duì)文化生態(tài)的扭曲性復(fù)歸(4)郭凌《旅游減貧助推鄉(xiāng)村文化振興：一個(gè)嘗試性的分析框架》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期，第73頁。。當(dāng)前，鄉(xiāng)村旅游治理主體更加多元，目標(biāo)更聚焦于集體發(fā)展，機(jī)制更追求正義，系統(tǒng)更顯不穩(wěn)定(5)黃鑫、鄒統(tǒng)釬、儲(chǔ)德平《旅游鄉(xiāng)村治理演變機(jī)理及模式研究——陜西袁家村1949-2019年縱向案例研究》，《人文地理》2020年第3期，第93頁。，這要求民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行適應(yīng)性改革。有學(xué)者提出相關(guān)主體的多元共治，即在地方政府的主導(dǎo)下，地方企業(yè)、農(nóng)民、非政府組織、農(nóng)村社區(qū)等利益攸關(guān)者各司其職，以多元共治推動(dòng)鄉(xiāng)村振興工作(6)張志勝《多元共治:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新模式》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期，第201頁。；也有學(xué)者構(gòu)建了旅游社區(qū)“權(quán)力-利益-信任”三元關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以一種將多元主體納入公共利益范疇的再組織化理念，為鄉(xiāng)村公共治理提供指導(dǎo)(7)張凌媛、吳志才《鄉(xiāng)村旅游社區(qū)多元主體的治理網(wǎng)絡(luò)研究——英德市河頭村的個(gè)案分析》，《旅游學(xué)刊》2021年第11期，第40頁。。已有研究成果為鄉(xiāng)村旅游地公共治理提供了理論指導(dǎo)。

有別于產(chǎn)業(yè)形態(tài)的鄉(xiāng)村旅游概念，鄉(xiāng)村旅游化(Rural Tourismization)是指在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村內(nèi)外部要素在形態(tài)、功能、價(jià)值、權(quán)責(zé)等方面，由原有屬性向旅游屬性整體動(dòng)態(tài)變化的過程。隨著民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所涉及的鄉(xiāng)村要素逐漸增多，農(nóng)村傳統(tǒng)發(fā)展場(chǎng)域中部分有形要素和無形要素開始了明顯的旅游功能拓展和旅游化轉(zhuǎn)型，農(nóng)村要素呈現(xiàn)出由傳統(tǒng)功能向鄉(xiāng)村旅游化的整體漸變過程。相對(duì)于其他地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游化在民族地區(qū)更具普遍性。民族地區(qū)鄉(xiāng)村因其獨(dú)特的自然資源和文化生態(tài)，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，形成了以民族公共要素為基礎(chǔ)，以村民民族特色生產(chǎn)生活要素為主體，層級(jí)有序、關(guān)聯(lián)緊密的旅游組織系統(tǒng)，使其具備鄉(xiāng)村旅游化的可能性和合理性。民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的客觀存在，涉及利益相關(guān)者眾多，對(duì)民族鄉(xiāng)村旅游地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要影響，各利益相關(guān)者形成的多個(gè)發(fā)展動(dòng)力之間存在常態(tài)化的動(dòng)力摩擦。創(chuàng)新公共治理方式，實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)力平衡有序，緩解矛盾摩擦，是推動(dòng)民族鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)需求。當(dāng)前，鄉(xiāng)村旅游化動(dòng)態(tài)過程中公共治理的研究較為薄弱，尤其是缺少針對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化的專門研究。本研究聚焦民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中的利益相關(guān)者動(dòng)態(tài)關(guān)系及其對(duì)民族鄉(xiāng)村旅游地公共治理的新挑戰(zhàn)，致力于緩解利益相關(guān)者之間的多重摩擦，構(gòu)建平衡治理機(jī)制，為民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中的公共治理提供建議。

一 民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中的動(dòng)力摩擦

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，利益相關(guān)者之間存在不同的利益獲取、目標(biāo)定位和行動(dòng)導(dǎo)向，即使是同一個(gè)群體內(nèi)的不同成員之間也存在一定的差異。農(nóng)戶、鄉(xiāng)村精英(8)“民族地區(qū)貧困動(dòng)態(tài)的評(píng)估與政策化研究”課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中的鄉(xiāng)村精英主要包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英、鄉(xiāng)村宗族精英、鄉(xiāng)村政治精英。、外來資本主體、地方政府、村兩委和游客等利益相關(guān)者在利益定位、目標(biāo)追求和行動(dòng)邏輯方面存在著系統(tǒng)復(fù)雜性和因素多元化的特征(9)劉旺、吳雪《少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)旅游參與的微觀機(jī)制研究——以丹巴縣甲居藏寨為例》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期，第140頁。，催生利益相關(guān)者之間的多重摩擦。

(一)鄉(xiāng)村精英與普通農(nóng)戶：發(fā)展帶頭人與資源持有者之間的摩擦

民族地區(qū)鄉(xiāng)村部分農(nóng)戶能夠發(fā)展成為鄉(xiāng)村精英，是因?yàn)槠渑c普通農(nóng)戶相比，具有一定的比較優(yōu)勢(shì)，直接表現(xiàn)為對(duì)民族政策、民族文化資源等的獲取能力，最終表現(xiàn)為對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的掌控能力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，民族鄉(xiāng)村旅游地產(chǎn)業(yè)多樣化、農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展，使傳統(tǒng)村莊逐漸融入?yún)^(qū)域發(fā)展大格局中，內(nèi)外部資源要素的流動(dòng)范圍擴(kuò)大、流動(dòng)頻度增加，鄉(xiāng)村精英的功能與作用得到進(jìn)一步凸顯，普通農(nóng)戶在開拓創(chuàng)新、抵抗風(fēng)險(xiǎn)、占有社會(huì)資源等方面與鄉(xiāng)村精英存在一定的差距。鄉(xiāng)村精英與普通農(nóng)戶均是村莊農(nóng)戶的組成部分，本應(yīng)有共同的利益訴求和實(shí)現(xiàn)路徑，但在民族地區(qū)鄉(xiāng)村開放程度逐漸提升以及多樣化利益驅(qū)動(dòng)下，他們之間形成了明顯的差序發(fā)展，并分別以發(fā)展帶頭人和資源持有者的身份獨(dú)立存在。

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，鄉(xiāng)村精英通過自身創(chuàng)新開拓的膽識(shí)和豐富的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，較早地以各種不同的形式介入到這一轉(zhuǎn)型過程中，并漸漸充當(dāng)起轉(zhuǎn)型發(fā)展帶頭人的角色。鄉(xiāng)村精英自有資源要素是有限的，當(dāng)完成自有要素的旅游化轉(zhuǎn)型之后，便開始推動(dòng)其他農(nóng)戶持有資源要素的旅游化轉(zhuǎn)型，并力求從中獲得一定的收益。部分農(nóng)戶通過服從鄉(xiāng)村精英“規(guī)則壟斷”的方式加入到鄉(xiāng)村旅游化過程中，自身的旅游生計(jì)資本得以提升；部分農(nóng)戶不愿依附于鄉(xiāng)村精英的“規(guī)則壟斷”，而是依托自有資源要素，通過“自立門戶”的方式，尋求鄉(xiāng)村精英規(guī)則之外的發(fā)展空間。鄉(xiāng)村精英與普通農(nóng)戶之間的摩擦，是發(fā)展帶頭人與資源持有者之間的利益之爭(zhēng)，在一定程度上影響了民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化的整體性與規(guī)模性，但同時(shí)也促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游化的差異發(fā)展。

(二)鄉(xiāng)村農(nóng)戶與外來資本主體：不同資源占有者之間的摩擦

傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系復(fù)雜，既有農(nóng)村基層行政管理組織，也有宗族血緣關(guān)系、鄰里親朋關(guān)系等，這些網(wǎng)絡(luò)關(guān)系共同組成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定自治系統(tǒng)，并對(duì)外來要素(外來政策、外來資本等)具有天然的排他效應(yīng)。當(dāng)前，民族鄉(xiāng)村旅游地要素的流動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，外來資本主體參與民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展也逐漸增多。由于農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，他們不愿意主動(dòng)開拓新的發(fā)展空間，更傾向于依附某一成熟發(fā)展主體，形成穩(wěn)定收益。這使得民族地區(qū)鄉(xiāng)村資源要素較大程度依附于外來資本要素，形成以外來資本主體為主導(dǎo)的民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展格局。

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，鄉(xiāng)村資源要素的旅游化轉(zhuǎn)型需要大量資本的參與，在地方政府招商引資或者外來資本主體主動(dòng)尋利的作用下，外來資本主體與民族地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)戶之間時(shí)常出現(xiàn)矛盾與摩擦。其一，不同資源占有者之間的利益之爭(zhēng)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，外來資本主體以創(chuàng)新開拓的膽識(shí)和較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力快速聚攏鄉(xiāng)村資源要素，主導(dǎo)角色明顯。在前期經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)戶通過土地、房屋租賃等可以獲得相對(duì)穩(wěn)定的租金收益，但隨著外來資本主體營(yíng)業(yè)利潤(rùn)的增加，農(nóng)戶卻不能獲得更高的租金收益，摩擦難以避免。其二，不同資源占有者之間的責(zé)任之爭(zhēng)。外來資本主體更多地關(guān)注旅游利益獲取，而民族地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)戶在關(guān)注旅游利益獲取的同時(shí)，還要考慮村莊的生態(tài)、文化、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，不同的利益訴求容易使外來資本主體與鄉(xiāng)村農(nóng)戶之間產(chǎn)生摩擦。

(三)縣級(jí)政府與村兩委：政策制定(資源分配)者與政策接受(資源競(jìng)爭(zhēng))者之間的摩擦

在國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展引導(dǎo)的背景下，上級(jí)政府對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的影響作用明顯增強(qiáng)。國(guó)家宏觀政策通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的支持，并通過政策鼓勵(lì)社會(huì)資本參與民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展。根據(jù)國(guó)家宏觀政策導(dǎo)向，地方政府進(jìn)行政策配套與實(shí)踐，通過資源分配，激發(fā)民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力。縣級(jí)政府充當(dāng)政策實(shí)踐者和資源中轉(zhuǎn)站的角色，對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展影響最大。民族地區(qū)縣級(jí)政府可以根據(jù)本縣的客觀現(xiàn)實(shí)支配政策紅利和資源配置，更多考慮有利于自身政績(jī)、減少責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的政府利益最大化；民族地區(qū)鄉(xiāng)村村兩委則希望通過競(jìng)爭(zhēng)獲得更多的政策傾斜和資源支持，以促進(jìn)鄉(xiāng)村的快速發(fā)展。因此，縣級(jí)政府與鄉(xiāng)村村兩委兩者在追求各自利益最大化的過程中會(huì)產(chǎn)生一定的摩擦。一方面，縣級(jí)政府通過對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村村兩委申請(qǐng)的“慢回復(fù)”與“大修改”，控制民族地區(qū)鄉(xiāng)村村兩委的權(quán)力范圍；另一方面，民族地區(qū)鄉(xiāng)村村兩委通過鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢(shì)或者“政策缺失”的理由，拒絕配合縣級(jí)政府的政策意愿(10)徐鳳增、襲威、徐月華《鄉(xiāng)村走向共同富裕過程中的治理機(jī)制及其作用——一項(xiàng)雙案例研究》，《管理世界》2021年第12期，第138頁。。

在我國(guó)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，政府政策引導(dǎo)發(fā)揮著不可替代的作用，并不斷推動(dòng)著民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化的進(jìn)程。2014年以來的中央一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)通過鄉(xiāng)村旅游推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展(11)如2014年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，2016年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，2017年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》，2018年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2019年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，2021年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，2022年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》。。而地方政府，尤其是縣級(jí)政府在推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游政策落地過程中，習(xí)慣將其與產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)業(yè)發(fā)展、民族文化傳承、民族安定等政策相結(jié)合，在降低執(zhí)行成本的同時(shí)，獲得政策疊加效應(yīng)。根據(jù)上級(jí)政府部門政策導(dǎo)向，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村兩委，均積極申請(qǐng)獲得鄉(xiāng)村旅游政策、資金等資源的支持，推動(dòng)鄉(xiāng)村整體快速發(fā)展；縣級(jí)政府部門更傾向于對(duì)特殊典型村莊或具備一定基礎(chǔ)條件的村莊釋放政策紅利，以獲得典型政績(jī)，規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村與縣級(jí)政府之間的利益訴求和目標(biāo)導(dǎo)向存在明顯的差異，兩者之間的摩擦也難以避免。

(四)游客與旅游經(jīng)營(yíng)主體：旅游體驗(yàn)獲得者與經(jīng)濟(jì)利益獲得者之間的摩擦

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)過程中，旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游消費(fèi)者之間的供需關(guān)系、利益訴求存在矛盾摩擦。雖然兩者之間不斷相互妥協(xié)，但是摩擦依然難以避免。其一，游客較高的民族特色體驗(yàn)訴求與民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)者的較低成本訴求之間的矛盾。游客需要通過民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游獲得民族地區(qū)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的體驗(yàn)感和感知度，這要求旅游經(jīng)營(yíng)者為游客提供既具有“演繹化”的旅游產(chǎn)品，也要保證旅游的“本真性”，這需要旅游經(jīng)營(yíng)者具備專業(yè)的知識(shí)和旅游常識(shí)，且需要一定的資金支持。其二，游客特殊訴求與旅游經(jīng)營(yíng)者大眾供給之間的矛盾。游客進(jìn)行民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游，希望達(dá)到特色化的民族體驗(yàn)感和差異化的民族特色產(chǎn)品“私人訂制”供給，而民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)者更傾向于通過大眾供給的方式降低成本，獲得規(guī)模效益。其三，游客短時(shí)需求與旅游經(jīng)營(yíng)者持續(xù)經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游中游客的滯留時(shí)間相對(duì)較短，消費(fèi)面較窄，但卻有大量的特色差異化的旅游需求，而旅游經(jīng)營(yíng)者傾向于按照某一類產(chǎn)品、某一種經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行長(zhǎng)期的低成本經(jīng)營(yíng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越是旅游化成熟的民族鄉(xiāng)村旅游地，游客與旅游經(jīng)營(yíng)者之間的摩擦越頻繁(12)2020年7-9月，“民族地區(qū)貧困動(dòng)態(tài)的評(píng)估與政策化研究”課題組對(duì)重慶渝東南地區(qū)、貴州黔東南和黔南地區(qū)、湖北恩施州、湖南湘西州九縣十八村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在旅游化成熟的民族地區(qū)鄉(xiāng)村，旅游經(jīng)營(yíng)者與旅游消費(fèi)者之間存在較大摩擦，主要集中在民族旅游特色呈現(xiàn)方面。。

二 平衡治理是應(yīng)對(duì)動(dòng)力摩擦的必要之舉

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中各參與主體釋放了發(fā)展動(dòng)力，形成了一定的共生環(huán)境，同時(shí)也出現(xiàn)了動(dòng)力之間的矛盾摩擦、失衡失序的常態(tài)現(xiàn)象。按照發(fā)展動(dòng)力與平衡治理的普遍性公共治理邏輯，為緩解民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化的動(dòng)力摩擦，需要以平衡治理的公共治理方式進(jìn)行干預(yù)。

(一)平衡治理是多元參與對(duì)單一治理的革新

旅游化是多個(gè)利益相關(guān)者共同參與的發(fā)展過程，民族鄉(xiāng)村旅游地單一主體治理方式難以達(dá)到協(xié)同共進(jìn)、和諧共生的治理效果。平衡治理對(duì)和諧的至高追求(13)李忠杰《論社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力與平衡機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第1期，第4頁。，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)責(zé)平衡、人類社會(huì)關(guān)系的公平民主、社會(huì)整體運(yùn)行的穩(wěn)定有序的要求，需要多元參與、民主協(xié)商、扁平化的公共治理方法加以指導(dǎo)。平衡治理不同于軟治理，軟治理是“農(nóng)民的終結(jié)”學(xué)術(shù)話語中催生出的，相對(duì)于硬治理而言的鄉(xiāng)村治理模式(14)劉祖云、孔德斌《鄉(xiāng)村軟治理：一個(gè)新的學(xué)術(shù)命題》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期，第9頁。。平衡治理注重動(dòng)態(tài)平衡共治，是對(duì)治理目的、治理主體、治理方式進(jìn)行重新定位，對(duì)傳統(tǒng)單一中心、單一方向的鄉(xiāng)村硬治理的革新。

相對(duì)于傳統(tǒng)單一主體治理，鄉(xiāng)村平衡治理主體結(jié)構(gòu)具備多元化特征。相對(duì)于傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)村單一的農(nóng)業(yè)形式、相對(duì)固化的村民狀態(tài)、較為封閉的資源流動(dòng)，當(dāng)前民族鄉(xiāng)村旅游地發(fā)展已呈現(xiàn)出多種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并存、村民流動(dòng)加強(qiáng)、資源導(dǎo)入與流出頻繁的特征。在新的場(chǎng)域之下，傳統(tǒng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府為單一治理主體的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足民族鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)發(fā)展的需求。民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中形成的多個(gè)權(quán)力中心和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，必然要求鄉(xiāng)村多元共治。多元化不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、村民代表等主體的簡(jiǎn)單組合，而是具有鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展表達(dá)意愿的責(zé)任主體的結(jié)構(gòu)組合。

(二)民主協(xié)商與合作共治：平衡治理的路徑創(chuàng)新

民族鄉(xiāng)村旅游地官僚科層制、血統(tǒng)家族制以及兩者交叉的治理方式普遍存在。在鄉(xiāng)村旅游化過程中，民族鄉(xiāng)村旅游地更需要民主協(xié)商與合作共治。民主協(xié)商理論是20世紀(jì)末引入我國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的理論，并在不同的鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，形成了咨議質(zhì)詢式、民意測(cè)驗(yàn)式和民主審議式三種模式(15)韓福國(guó)、張開平《社會(huì)治理的“協(xié)商”領(lǐng)域與“民主”機(jī)制——當(dāng)下中國(guó)基層協(xié)商民主的制度特征、實(shí)踐結(jié)構(gòu)和理論批判》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2015年第10期，第48、54頁。。這三種模式都呈現(xiàn)出明顯的包容性，這是民主協(xié)商得以實(shí)行的基礎(chǔ)，而民主協(xié)商又進(jìn)一步達(dá)成合作共治的治理局面。在民族鄉(xiāng)村旅游地主體多元、產(chǎn)業(yè)多樣、資源互通的發(fā)展格局中，迫切需要通過民主協(xié)商與合作共治彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府“硬治理”的不足。并且，當(dāng)民主協(xié)商與合作共治同村民自治制度緊密結(jié)合在一起，會(huì)對(duì)傳統(tǒng)政府“硬治理”產(chǎn)生倫理上、制度上的強(qiáng)約束。

(三)基礎(chǔ)能力與服務(wù)下移：平衡治理中基層組織的實(shí)踐定位

民族鄉(xiāng)村旅游地官僚科層制、血統(tǒng)家族制的公共治理方式容易產(chǎn)生權(quán)力與服務(wù)脫節(jié)的現(xiàn)象，即權(quán)力集中于少數(shù)上級(jí)管理人員，而服務(wù)則需要大量的基層執(zhí)行人員完成。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，治理主體已不僅局限于官僚和家族，還有游客、資本主體等外來治理主體；治理對(duì)象不僅局限于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)問題，還關(guān)涉鄉(xiāng)村旅游化的社會(huì)發(fā)展問題；治理手段不僅局限于管理能力，更體現(xiàn)在服務(wù)能力上。這均需要以平衡治理提高公共治理能力和服務(wù)效率?？v觀我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展歷程，“權(quán)力上收與服務(wù)下移”是國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村公共治理產(chǎn)生的新格局，這在一定程度弱化了村級(jí)治權(quán)的合法性。但國(guó)家任務(wù)依然需要鄉(xiāng)村基層組織進(jìn)行落實(shí)并最終達(dá)成，這要求民族地區(qū)鄉(xiāng)村村兩委具備強(qiáng)大的基層公共管理能力，其公共管理策略也應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村村兩委通過服務(wù)下移，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，以平衡治理引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障村民合法權(quán)益，提高鄉(xiāng)村治理效率。

(四)滿足人民對(duì)美好生活的向往：平衡治理的應(yīng)然目標(biāo)

“滿足人民對(duì)美好生活的向往”是民族鄉(xiāng)村旅游地公共治理的重要導(dǎo)向。因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制，民族鄉(xiāng)村旅游地往往只關(guān)注農(nóng)戶的單一物質(zhì)需求、少數(shù)農(nóng)戶的需求、短期不可持續(xù)的需求等，不能適應(yīng)鄉(xiāng)村旅游化過程中多個(gè)利益相關(guān)者對(duì)“美好生活向往”的要求。在鄉(xiāng)村發(fā)展中，村民對(duì)美好生活的向往，既包括可測(cè)量的指標(biāo)化的經(jīng)濟(jì)收入、物質(zhì)獲取，也包括文化獲得、技能提升等，更包括情感歸屬、個(gè)體發(fā)展等要素?！懊篮蒙睢笔谴迕駛€(gè)體的主觀評(píng)價(jià)，對(duì)傳統(tǒng)政府公共治理提出了更明確的要求和目標(biāo)。此外，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，“美好生活”不是某個(gè)人或少數(shù)人的“美好生活”，而是全體村民的“美好生活”。這就涉及到不同村民主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和利益平衡，需要通過系統(tǒng)性的平衡治理方式提升公共治理的效率。

三 平衡治理對(duì)政府公共治理能力的迫切需求

根據(jù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中各個(gè)發(fā)展動(dòng)力和動(dòng)力摩擦的特點(diǎn)構(gòu)建平衡治理機(jī)制，屬于公共治理的范疇，更屬于政府公共治理能力的范疇。政府公共治理能力在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化平衡治理實(shí)踐中具有重要的作用。根據(jù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中動(dòng)力摩擦的特點(diǎn)，政府應(yīng)該具備對(duì)社會(huì)文化價(jià)值認(rèn)同的形塑能力和對(duì)多元合作命運(yùn)共同體的構(gòu)建能力。

(一)對(duì)民族文化價(jià)值認(rèn)同的形塑能力

對(duì)民族文化價(jià)值認(rèn)同的形塑是民族鄉(xiāng)村旅游地政府公共治理最基礎(chǔ)的能力要素。我國(guó)根深蒂固的鄉(xiāng)土文明孕育了穩(wěn)定且相對(duì)單一的鄉(xiāng)土文化價(jià)值觀念。在產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)背景下，本土民族文化價(jià)值觀念受到外來文化價(jià)值的深刻影響，而傳統(tǒng)常規(guī)化的政府公共治理在一定程度上加深了外來文化價(jià)值對(duì)本土文化價(jià)值的裂變效應(yīng)，在豐富民族文化價(jià)值觀念的同時(shí)，也產(chǎn)生了系列文化價(jià)值觀念碰撞。相對(duì)于其他鄉(xiāng)村，民族地區(qū)的民族文化“本真性”保持效果較好，村民的民族文化價(jià)值觀念也更加堅(jiān)定。這既是優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化的可貴之處，也是鄉(xiāng)村要素內(nèi)外交流互通過程中遇到的較大障礙，這在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中體現(xiàn)得更加明顯。鄉(xiāng)村旅游的“外向性”特點(diǎn)，既需要鄉(xiāng)村要素的輸出，也需要外來要素的注入。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，外來社會(huì)文化價(jià)值觀念與民族鄉(xiāng)土價(jià)值觀念之間碰撞、妥協(xié)、融合，形成新的社會(huì)文化價(jià)值認(rèn)同的這一過程充滿挑戰(zhàn)，是矛盾摩擦產(chǎn)生的主要原因，甚至是影響鄉(xiāng)土社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定的關(guān)鍵因素，這對(duì)傳統(tǒng)政府公共治理能力產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)。

對(duì)民族鄉(xiāng)村旅游地民族文化價(jià)值認(rèn)同進(jìn)行“自上而下”的形塑極易產(chǎn)生負(fù)面影響，需要平衡治理的干預(yù)。首先，地方政府需要對(duì)自身角色進(jìn)行多元形塑。在以政策導(dǎo)入推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游化的民族村莊，村民對(duì)外來社會(huì)文化價(jià)值觀念的接納是以對(duì)地方政府的認(rèn)同為基礎(chǔ)的。這要求地方政府既是國(guó)家形象和地方政府聯(lián)系民族鄉(xiāng)村旅游地發(fā)展的“外來官員”，更是推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)發(fā)展的“鄉(xiāng)土能人”。如我國(guó)扶貧工作中的駐村第一書記，既是政府部門的公務(wù)人員，也是村莊可持續(xù)發(fā)展的積極推動(dòng)者；尤其是在那些扶貧工作成效顯著的貧困村，駐村第一書記更是村莊不可或缺的村民組成部分。其次，地方政府需要對(duì)引導(dǎo)角色進(jìn)行多元形塑。地方政府干預(yù)民族鄉(xiāng)村旅游化的主要目的是推動(dòng)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，這要求地方政府既不能盲目對(duì)民族鄉(xiāng)土文化價(jià)值觀念進(jìn)行“絕對(duì)妥協(xié)”，更不能對(duì)外來文化價(jià)值觀念進(jìn)行“拿來主義”，需要在尊重當(dāng)?shù)孛褡鍌鹘y(tǒng)文化價(jià)值觀念的基礎(chǔ)上，對(duì)部分民族地區(qū)鄉(xiāng)村要素進(jìn)行選擇性挖掘，對(duì)接鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游化的功能拓展。通過對(duì)民族鄉(xiāng)村旅游地民族文化價(jià)值觀念的“多元引導(dǎo)”，以及對(duì)外來文化價(jià)值觀念的“選擇性導(dǎo)入”，使鄉(xiāng)村百姓可以相對(duì)清晰地預(yù)見未來民族文化價(jià)值轉(zhuǎn)化和發(fā)展的輪廓，從而形塑民族鄉(xiāng)村旅游地民族文化價(jià)值觀念。

(二)對(duì)多元合作命運(yùn)共同體的構(gòu)建能力

平衡治理強(qiáng)調(diào)多元主體的合作共治，對(duì)多元合作命運(yùn)共同體的構(gòu)建是政府公共治理的核心要求。城鎮(zhèn)化到達(dá)一定階段之后，部分要素開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，價(jià)值鏈也開始向農(nóng)村延伸，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)就是一個(gè)典型代表。鄉(xiāng)村旅游的外向性、組成要素和利益主體的多元性，使得單一的傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)土變得復(fù)雜多樣，也伴隨著諸多不穩(wěn)定因素，這對(duì)政府公共治理產(chǎn)生了更大的挑戰(zhàn)。以政策帶動(dòng)的民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化涉及的要素組成和利益主體更加多元，既有民族地區(qū)鄉(xiāng)村“本真性”要素，也有外來普遍性旅游要素，既涉及村內(nèi)不同村民群體的利益，也涉及到地方政府、外來資本、游客等多方利益。這需要通過政府公共治理構(gòu)建多元合作命運(yùn)共同體，形成鄉(xiāng)村旅游化的穩(wěn)定發(fā)展格局。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中的多元合作主體格局為地方政府提供了廣闊的公共治理空間。首先，地方政府需要提高多元合作主體的導(dǎo)入能力，這是推動(dòng)民族鄉(xiāng)村旅游地從單一利益主體向多元利益主體轉(zhuǎn)變的重要途徑。在引進(jìn)合作主體時(shí)，政府應(yīng)從文化價(jià)值認(rèn)同、可持續(xù)性、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性等方面進(jìn)行篩選，避免粗放型導(dǎo)入引發(fā)的鄉(xiāng)村畸形旅游化。現(xiàn)代科技要素在鄉(xiāng)村旅游中的應(yīng)用逐漸增多，人才和科技的前期導(dǎo)入對(duì)后續(xù)鄉(xiāng)村旅游化的可持續(xù)性和優(yōu)勢(shì)塑造意義重大。在鄉(xiāng)村旅游化初期，地方政府應(yīng)在引進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)資本上有所作為；在成熟民族鄉(xiāng)村旅游地的發(fā)展過程中，政府還應(yīng)在旅游創(chuàng)新人才導(dǎo)入、科技要素導(dǎo)入方面有所作為。其次，地方政府需要提高構(gòu)建合作主體協(xié)同共進(jìn)格局的能力(16)丁志剛、王杰《中國(guó)鄉(xiāng)村治理70年：歷史演進(jìn)與邏輯理路》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2019年第4期，第27頁。。無論是經(jīng)濟(jì)價(jià)值獲取，還是文化精神傳承，民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游地都是村民賴以生存，且不可替代的鄉(xiāng)土。政府構(gòu)建合作命運(yùn)共同體需要堅(jiān)持“村民利益優(yōu)先原則”，通過村民主體參與，提高合作命運(yùn)共同體的穩(wěn)定性。結(jié)合民族村莊客觀實(shí)際進(jìn)行政策引導(dǎo)，是開啟民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化進(jìn)程的關(guān)鍵；而民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中的利益沖突和矛盾摩擦，應(yīng)通過政府的平衡治理，堅(jiān)持多元共治、權(quán)責(zé)平衡，并適當(dāng)提高村莊基層干部和民族村民代表的話語權(quán)的原則，通過溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)矛盾摩擦最小化，提高民族鄉(xiāng)村旅游地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

四 “政府強(qiáng)引導(dǎo)，多元化協(xié)同”平衡治理的體系構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中地方政府擔(dān)當(dāng)核心行動(dòng)者的角色，并引導(dǎo)農(nóng)戶、外來資本主體、游客、鄉(xiāng)村精英的行動(dòng)參與，形成新的公共治理場(chǎng)域。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游化健康可持續(xù)發(fā)展，在多元參與的鄉(xiāng)村旅游化公共治理過程中，地方政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，并通過行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中“節(jié)點(diǎn)-鏈條”網(wǎng)絡(luò)關(guān)系構(gòu)建“政府強(qiáng)引導(dǎo)，多元化協(xié)同”的平衡治理機(jī)制。

(一)“政府強(qiáng)引導(dǎo)，多元化協(xié)同”的體系構(gòu)建

1.維護(hù)核心公共價(jià)值，建立平衡治理制度框架

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中政府強(qiáng)引導(dǎo)的制度框架設(shè)計(jì)應(yīng)包含以下六方面的內(nèi)容：其一，從明確民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)關(guān)系的角度，確定制度框架，涉及到行動(dòng)者主體、利益相關(guān)者、潛在影響者、核心要素、主體要素、輻射要素等方面；其二，從補(bǔ)充民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中鄉(xiāng)村缺失要素的角度，制定外來資源準(zhǔn)入和準(zhǔn)出制度，包括資本主體導(dǎo)入、游客引入、政策引導(dǎo)等方式方法；其三，從保障民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中村民主體角色的角度，明確村民的獲益方式、參與方式、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、危機(jī)處理等內(nèi)容；其四，從穩(wěn)定民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化各利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的角度，明確政府強(qiáng)引導(dǎo)、村民主體、內(nèi)外協(xié)同的權(quán)責(zé)平衡框架；其五，從提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化效率和質(zhì)量的角度，明確鄉(xiāng)村旅游化的具體目標(biāo)、長(zhǎng)短期規(guī)劃、政府任務(wù)績(jī)效與權(quán)責(zé)內(nèi)容；其六，從保障民族地區(qū)旅游化鄉(xiāng)村整體發(fā)展的角度，明確鄉(xiāng)村旅游治理要素與鄉(xiāng)村整體治理要素之間的關(guān)系和界限。

為兼顧民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中的公平與效率，地方政府需要根據(jù)制度環(huán)境變化進(jìn)行制度框架的動(dòng)態(tài)調(diào)整。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化發(fā)展前期，涉及的相關(guān)利益主體較少，但對(duì)旅游化的動(dòng)力需求和鄉(xiāng)村要素轉(zhuǎn)型需求較大。在這一時(shí)期，政策強(qiáng)引導(dǎo)作用尤其明顯。制度設(shè)計(jì)應(yīng)偏重旅游化的效率，以制度約定刺激鄉(xiāng)村旅游化起步，制度框架中應(yīng)明確政策導(dǎo)入的方式方法，以達(dá)到“強(qiáng)政府”帶動(dòng)“弱市場(chǎng)”的效果。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化基本成熟之后，涉及的相關(guān)利益主體逐漸增多，相關(guān)的旅游化動(dòng)力介入完成，并形成穩(wěn)定的動(dòng)力機(jī)制，鄉(xiāng)村要素的旅游化轉(zhuǎn)型基本完成，這時(shí)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)更注重公平，甚至是效率對(duì)公平的反哺。這一時(shí)期，政策強(qiáng)引導(dǎo)的作用逐漸降低，自由市場(chǎng)的循環(huán)動(dòng)力已經(jīng)成熟，制度框架中應(yīng)適當(dāng)減少政府干預(yù)的范圍和程度，充分釋放市場(chǎng)活力。雖然政府的干預(yù)逐漸減少，但其引導(dǎo)作用卻更明顯，尤其是對(duì)各利益相關(guān)者公平關(guān)系的監(jiān)督、宏觀市場(chǎng)管理與危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判。因此，制度框架中應(yīng)明確政府宏觀主導(dǎo)的范圍、權(quán)責(zé)和方式方法，推動(dòng)公平向效率的轉(zhuǎn)化。

2.明確利益相關(guān)者，建立利益平衡機(jī)制

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中的主要利益相關(guān)者包括農(nóng)戶、鄉(xiāng)村(經(jīng)濟(jì)、宗族、政治)精英、旅游消費(fèi)者、外來資本主體和地方政府。從經(jīng)濟(jì)利益考量，農(nóng)戶、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英、外來資本主體是密切利益相關(guān)者，鄉(xiāng)村宗族精英、政治精英、旅游消費(fèi)者和地方政府是相對(duì)疏松的利益相關(guān)者；從政治利益考量，鄉(xiāng)村政治精英、地方政府是密切利益相關(guān)者，農(nóng)戶、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英、鄉(xiāng)村宗族精英、旅游消費(fèi)者和外來資本主體是相對(duì)疏松的利益相關(guān)者；從社會(huì)利益考量，農(nóng)戶、鄉(xiāng)村(經(jīng)濟(jì)、宗族、政治)精英和地方政府是密切利益相關(guān)者，旅游消費(fèi)者和外來資本主體是相對(duì)疏松的利益相關(guān)者；從旅游體驗(yàn)利益考量，旅游消費(fèi)者是密切利益相關(guān)者，其他為相對(duì)疏松的利益相關(guān)者。其中，最核心的是經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)者之間的利益平衡，應(yīng)綜合各考量方式，避免僅從投資與盈利的角度片面窄化利益相關(guān)者，造成利益失衡。值得注意的是，民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游地是農(nóng)戶的生計(jì)所在地，農(nóng)戶受鄉(xiāng)村旅游化的影響，但未必直接參與鄉(xiāng)村旅游化過程，他們有權(quán)獲得鄉(xiāng)村整體發(fā)展的相關(guān)利益，并通過“鄉(xiāng)民評(píng)價(jià)”推動(dòng)治理改進(jìn)(17)嚴(yán)飛《構(gòu)建鄉(xiāng)村基層自治與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合的社會(huì)治理新格局》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第11期，第58頁。。

從鄉(xiāng)村旅游化的角度審視利益平衡機(jī)制的構(gòu)建，單一的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不足以支撐利益平衡的持續(xù)性和全面性。關(guān)乎民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游村莊穩(wěn)定有序發(fā)展的利益因素，還包括民族宗族文化、社會(huì)組織秩序、自然生態(tài)環(huán)境，以及鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)之外的其他經(jīng)濟(jì)利益。民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中各利益主體之間需要通過整合與協(xié)調(diào)進(jìn)行平衡，不同維度的利益之間也需要通過整合與調(diào)試實(shí)現(xiàn)平衡。根據(jù)系統(tǒng)發(fā)展理論，民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)利益主體和利益關(guān)系，要在村莊整體發(fā)展格局中進(jìn)行考量，不能讓單一的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)要素影響鄉(xiāng)村旅游化過程中其他利益主體的合理利益，更不能因此破壞了民族地區(qū)鄉(xiāng)村整體系統(tǒng)利益穩(wěn)定的格局。

3.明確旅游化內(nèi)容，建立內(nèi)容平衡機(jī)制

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化的內(nèi)容是鄉(xiāng)村相關(guān)要素的旅游功能拓展和旅游化轉(zhuǎn)型，以及該過程中經(jīng)歷的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村公共治理變更。民族鄉(xiāng)村旅游化中鄉(xiāng)村相關(guān)要素主要包括勞動(dòng)力要素、土地要素、資本要素、民族文化要素、生態(tài)要素等。民族村莊的發(fā)展情況與資源稟賦的差異和特點(diǎn)，使得旅游化的鄉(xiāng)村要素存在明顯的差異性(18)“民族地區(qū)貧困動(dòng)態(tài)的評(píng)估與政策化研究”課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游化過程中均存在民族文化的旅游化功能拓展，并成為區(qū)別于其他地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的差異化特色。這些地區(qū)民族文化的旅游功能拓展主要表現(xiàn)為民族歌舞、民族手工藝品、民族建筑、民族飲食的旅游化轉(zhuǎn)型。。民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中鄉(xiāng)村要素的平衡，不是指每種要素均被旅游化，而是指那些被旅游化的要素在功能價(jià)值方面的平衡。如土家族鄉(xiāng)村的擺手舞是具有極大旅游化潛能的土家民族文化要素，但它在旅游化轉(zhuǎn)型之后應(yīng)該達(dá)到宗族價(jià)值、民族文化價(jià)值、特色旅游價(jià)值等功能的內(nèi)部平衡。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與鄉(xiāng)村公共治理變更之間也要實(shí)現(xiàn)關(guān)系平衡。只有三者平衡協(xié)同，才能推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游化穩(wěn)定有序，推動(dòng)鄉(xiāng)村整體可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中重旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、輕社會(huì)組織建設(shè)與公共治理功能的現(xiàn)象普遍存在，不符合鄉(xiāng)村整體發(fā)展規(guī)律，不能滿足民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化可持續(xù)發(fā)展的總體需要。

4.明確相關(guān)責(zé)任主體，建立責(zé)任平衡機(jī)制

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化中的責(zé)任主體主要包括農(nóng)戶、鄉(xiāng)村精英、旅游消費(fèi)者、外來資本主體和地方政府，他們?cè)讷@得相關(guān)利益的同時(shí)，也理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。我們可以從不同角度對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行責(zé)任劃分：經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要指鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與利益相關(guān)者經(jīng)濟(jì)收益分配，主要責(zé)任主體應(yīng)包括地方政府、外來資本主體、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英，相關(guān)責(zé)任主體包括農(nóng)戶、鄉(xiāng)村宗族精英和政治精英；社會(huì)責(zé)任主要指鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定有序，主要責(zé)任主體包括鄉(xiāng)村政治精英和宗族精英、地方政府、農(nóng)戶，相關(guān)責(zé)任主體包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英、外來資本主體、旅游消費(fèi)者；文化傳承責(zé)任主要指民族文化功能拓展與傳承，主要責(zé)任主體包括鄉(xiāng)村宗族精英、地方政府、農(nóng)戶，相關(guān)責(zé)任主體包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英和政治精英、外來資本主體、旅游消費(fèi)者；生態(tài)責(zé)任主要指鄉(xiāng)村自然環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)持續(xù)，主要責(zé)任主體包括地方政府、鄉(xiāng)村政治精英和經(jīng)濟(jì)精英、農(nóng)戶、外來資本主體、旅游消費(fèi)者，相關(guān)責(zé)任主體主要是鄉(xiāng)村宗族精英。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，各參與主體應(yīng)在各個(gè)方面發(fā)揮各自責(zé)任，同時(shí)應(yīng)遵循利益與責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中各利益相關(guān)者最關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其次是生態(tài)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任與文化責(zé)任。這符合一些學(xué)者關(guān)于民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展中產(chǎn)業(yè)振興優(yōu)先的邏輯，也能短期滿足農(nóng)戶對(duì)生計(jì)資本提升的迫切需求，還能滿足地方政府政績(jī)效率和責(zé)任規(guī)避的需求，而且能為外來資本主體提供快速的利益輸出，為旅游消費(fèi)者提供有特色的旅游體驗(yàn)。但對(duì)于民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游村莊而言，差異化的民族資源要素、獨(dú)特的自然生態(tài)環(huán)境和有特色的村莊自治架構(gòu)始終是最核心的旅游吸引物。因此，各利益相關(guān)者需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任與生態(tài)、文化、社會(huì)責(zé)任之間的整合協(xié)調(diào)，以推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村穩(wěn)定有序的發(fā)展。在國(guó)家加大對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展引導(dǎo)和村民自治創(chuàng)新改革的過程中，地方政府，尤其是縣級(jí)政府，應(yīng)在推動(dòng)政策落地和資源配置過程中對(duì)鄉(xiāng)村旅游化的各責(zé)任內(nèi)容承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，同時(shí)村兩委應(yīng)通過政策解讀和發(fā)展實(shí)踐，踐行鄉(xiāng)村旅游化各責(zé)任內(nèi)容的主體責(zé)任。根據(jù)參與式發(fā)展的要求，民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，農(nóng)戶代表，尤其是鄉(xiāng)村精英，在參與利益分配、決策制定、實(shí)踐推廣的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)各責(zé)任內(nèi)容承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任；外來資本主體和旅游消費(fèi)者作為重要的外來責(zé)任主體，在獲取經(jīng)濟(jì)利益、獲得旅游體驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)在地方政府和村兩委的政策框架和規(guī)則約束下，踐行對(duì)應(yīng)的責(zé)任內(nèi)容。

(二)“政府強(qiáng)引導(dǎo)，多元化協(xié)同”平衡治理的實(shí)踐路徑

1.突出公共治理效應(yīng)，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用和服務(wù)功能

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，發(fā)展動(dòng)力的平衡治理，屬于公共治理的范疇，是多種參與主體對(duì)公共事務(wù)實(shí)施共同管理，相互之間逐漸達(dá)成一致的一個(gè)妥協(xié)過程。西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)公共治理過程中的多元主體平等共治，不突出政府在公共治理過程中的主導(dǎo)作用和引導(dǎo)功能。在我國(guó)社會(huì)主義制度框架下，從國(guó)家政治意志到地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，都要求地方政府在公共治理過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用和擔(dān)負(fù)主要責(zé)任。我國(guó)地方政府是公共治理過程中的實(shí)踐者和執(zhí)行者，否認(rèn)地方政府的主導(dǎo)作用，可能會(huì)損害我國(guó)社會(huì)主義制度的根本(19)張宇、劉偉忠《地方政府與社會(huì)組織的協(xié)同治理：功能阻滯及創(chuàng)新路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》2013年第5期，第71頁。。

民族鄉(xiāng)村旅游化過程中的利益相關(guān)者，均有各自的需求和行動(dòng)路徑，作為鄉(xiāng)村旅游化主體的農(nóng)戶難以全面維護(hù)自身利益，更難以通過自身的意志表達(dá)推動(dòng)賴以生存的村莊的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，而地方政府全心全意為人民服務(wù)的責(zé)任使命，要求其從農(nóng)戶的根本利益出發(fā)，提高地方政府行政治理效率，平衡各利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)關(guān)系，維護(hù)村莊的穩(wěn)定有序發(fā)展。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，地方政府，尤其是縣級(jí)政府，充當(dāng)著產(chǎn)業(yè)支撐、政策實(shí)施的角色；而村兩委則配合縣級(jí)政府平衡著各利益相關(guān)者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。在國(guó)家行政體制逐漸優(yōu)化、行政法規(guī)逐漸科學(xué)、行政考核逐漸靈活的時(shí)代背景下，尤其是隨著地方黨組織建設(shè)的高質(zhì)量推進(jìn)，縣級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮政策引導(dǎo)職能，村兩委應(yīng)發(fā)揮基層服務(wù)和基層保障職能，以達(dá)成切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶根本利益的目標(biāo)。

2.踐行發(fā)展主體功能，推動(dòng)農(nóng)戶參與式發(fā)展

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化的主要內(nèi)容是以土地、資本、勞動(dòng)力、民族資源等為核心的農(nóng)戶生計(jì)要素的旅游化，在此基礎(chǔ)上形成以農(nóng)戶為主體的村莊公共治理的旅游化，可見，農(nóng)戶在鄉(xiāng)村旅游化過程中的主體地位是客觀存在的。民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化的發(fā)生地是農(nóng)戶賴以生存的生產(chǎn)空間和社會(huì)空間，無論農(nóng)戶是否參與鄉(xiāng)村旅游化的具體實(shí)踐，是否從鄉(xiāng)村旅游化過程中獲得利益，都被動(dòng)承受了旅游化的風(fēng)險(xiǎn)。

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化公共治理中，政府應(yīng)踐行農(nóng)戶發(fā)展主體功能，推動(dòng)農(nóng)戶的參與式發(fā)展，關(guān)注農(nóng)戶生計(jì)要素的旅游化過程，并積極引導(dǎo)農(nóng)戶深入?yún)⑴c鄉(xiāng)村要素旅游化的規(guī)劃與實(shí)踐，共同參與鄉(xiāng)村旅游化的利益獲取，并承擔(dān)鄉(xiāng)村旅游化的應(yīng)有責(zé)任。而實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶參與式發(fā)展的重要前提，是科學(xué)認(rèn)識(shí)農(nóng)戶與地方政府、村兩委的關(guān)系。在村民自治的框架下，民族地區(qū)農(nóng)戶參與旅游化的方式主要有兩種：其一是憑借自有資源要素，通過合同契約，實(shí)現(xiàn)資源要素的旅游化轉(zhuǎn)型；其二是依附于宗族組織、鄰里親朋，影響鄉(xiāng)村旅游化的進(jìn)程。但限于部分農(nóng)戶、外來資本主體等對(duì)鄉(xiāng)村旅游化的認(rèn)知以及短期逐利的主觀意識(shí)，難以保證農(nóng)戶權(quán)責(zé)平衡與產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。此外，宗族組織在接受新生事物過程中的滯后性和低效率，以及鄰里親朋的不穩(wěn)定性，難以保障農(nóng)戶參與式發(fā)展的效率。因此，縣級(jí)政府和村兩委依然要發(fā)揮引導(dǎo)作用，激勵(lì)農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村旅游化過程，合理界定農(nóng)戶在鄉(xiāng)村旅游化過程中的權(quán)責(zé)內(nèi)容，平衡農(nóng)戶與其他利益相關(guān)者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

3.適應(yīng)鄉(xiāng)村旅游化客觀需求，整合村莊內(nèi)外部要素

在鄉(xiāng)村旅游化過程中，內(nèi)外部要素的組合是常態(tài)，其中，村莊內(nèi)部要素以農(nóng)戶生計(jì)要素為主，村莊外部要素以國(guó)家及地方政府政策資源、市場(chǎng)資本、游客信息與需求為主。處于不同旅游化階段的民族村莊，面臨不同的內(nèi)外部要素需求，形成不同的內(nèi)外部要素組合形式，也極易出現(xiàn)不同的內(nèi)外部要素搭配失衡的局面。地方政府要發(fā)揮平衡治理的主導(dǎo)作用，農(nóng)戶則發(fā)揮平衡治理的主體作用，共同整合村莊內(nèi)外部要素。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，政府要制定內(nèi)外部要素整合的目標(biāo)，以村莊內(nèi)部要素為主體和核心優(yōu)勢(shì)，外部要素為必要補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部要素的協(xié)同共生與可持續(xù)發(fā)展?？h級(jí)政府與村兩委應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)內(nèi)外部要素的主導(dǎo)作用，通過政策約束與行政權(quán)責(zé)推動(dòng)內(nèi)外部要素之間的平衡。農(nóng)戶和外來要素所有者要發(fā)揮協(xié)調(diào)內(nèi)外部要素的主體作用，通過合同契約和道德倫理規(guī)則，不斷調(diào)整內(nèi)外部要素的關(guān)系，推動(dòng)各要素之間的平衡。另外，應(yīng)充分發(fā)揮游客在內(nèi)外部要素平衡中的第三方評(píng)價(jià)作用，以旅游體驗(yàn)評(píng)判民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中內(nèi)外部要素的平衡效果。

五 結(jié)論與展望

鄉(xiāng)村旅游化不是一個(gè)固定不變的靜態(tài)場(chǎng)景，而是一種鄉(xiāng)村動(dòng)態(tài)發(fā)展的路徑和過程，是民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中鄉(xiāng)村整體發(fā)展呈現(xiàn)出來的普遍性、客觀性現(xiàn)象。民族地區(qū)鄉(xiāng)村存在鄉(xiāng)村旅游化的可能性和合理性，更容易實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村旅游到鄉(xiāng)村旅游化的轉(zhuǎn)變。民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化各動(dòng)力要素均有各自的動(dòng)力根源、動(dòng)力路徑、動(dòng)力機(jī)制，組合搭配后，動(dòng)力摩擦是常態(tài)，絕對(duì)平衡是偶然。

在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中，農(nóng)戶、鄉(xiāng)村精英、外來資本主體、地方政府、村兩委和游客均是重要的發(fā)展動(dòng)力。他們?cè)诶娑ㄎ?、目?biāo)追求和行動(dòng)邏輯方面具有系統(tǒng)復(fù)雜性和因素多元化的特征，這易使他們之間產(chǎn)生多重摩擦。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化需要構(gòu)建與發(fā)展動(dòng)力相對(duì)應(yīng)的平衡治理。發(fā)展動(dòng)力與平衡治理的合理搭配和相對(duì)適應(yīng)，是推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化穩(wěn)定有序發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。平衡治理的最高表現(xiàn)是和諧，又具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)責(zé)平衡、社會(huì)關(guān)系的公平民主、社會(huì)整體運(yùn)行的穩(wěn)定有序可持續(xù)。地方政府肩負(fù)鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化過程中需要具備對(duì)社會(huì)文化價(jià)值認(rèn)同的形塑能力和對(duì)多元合作命運(yùn)共同體的構(gòu)建能力，以緩解多重動(dòng)力摩擦。在多元參與的鄉(xiāng)村旅游化公共治理過程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，并通過行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中“節(jié)點(diǎn)-鏈條”網(wǎng)絡(luò)關(guān)系構(gòu)建“政府強(qiáng)引導(dǎo)，多元化協(xié)同”的平衡治理機(jī)制，明確主要內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)路徑，以推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游化的可持續(xù)健康發(fā)展。

筆者后續(xù)將對(duì)民族鄉(xiāng)村旅游地進(jìn)行多維度劃分，對(duì)他們的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村旅游化過程進(jìn)行比較研究，進(jìn)一步提高研究成果的適用性和推廣價(jià)值；拉長(zhǎng)研究鏈條，在平衡治理構(gòu)建的基礎(chǔ)上，探索完善鄉(xiāng)村公共治理體系、提高鄉(xiāng)村公共治理效率的實(shí)現(xiàn)路徑；在國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村發(fā)展引導(dǎo)的背景下，繼續(xù)研究鄉(xiāng)村公共治理體系與國(guó)家行政體制協(xié)同共生的公共管理模式。